Samenvatting en Conclusies. Deel I Uitgangspunten. )ok hier zou een beroepsrechtsbescherming. ln uitspraak daarover in gende besluiten.

Transcriptie

1 )ok hier zou een beroepsrehsbesherming egen ln uispraak daarover in gende besluien. ran de Arob-ompeenie In men, wanneer men de en. ahe, da he horen van de Raad Lgsbeslui bied nie overuigend. 'onden door de reheí e laen :ring door de Afdeling geshillen aak egen vernieigingsbesluien. p rehmaigheidsgronden word.e.'n) Raad van Sae voor wa onbeslui op de Afdeling L lagere overheden egen r uigesloen van publiekigingsbesluien, besiuien,ezihsbesluien waarover gemakkelijk is en word 'oep. le Afdeling rehspraak in kan worden gerealiseerd erp-arikelen 258, 258a en r van ar.5 We Arob; lid 2, onder a en b van de fdeling rehspraak egen zondering van "besuursrgeshillen moeen worden begin van de 20e eeuw werd er re koninklijk goedkeurings- en gingen en aanwijzingen o.g.v. de van de We Arob. Zie ook he Ce Afdeling rehspraak in plaas 49 WRO (me een ui e breiden en (TK ). Samenvaing en Conlusies Di boek is gerih op wee nauw verbonden doelen: he verbreden en verdiepen van he inzih in de regeling van he oezih op provinies en gemeenen en he onwikkelen van een saasrehelijk gefundeerde normaieve oezihsheorie. De behoefe aan een bredejuridishe sudieover de regeling van he oezih werd al langer onderkend; zij spring eher des e meer in he oog nu de poliieke aandah voor di onderwerp groei en wesvoorsellen erzake voorliggen. De hoofdvraag van de sudie is, welke juridishe eisen en voorwaarden ui hoofde van grondbeginselen van he saasbesel aan regeling en uioefening van he oezih moeen worden geseld. He anwoord op deze vraag word gezoh langs wee lijnen. Langs de ene lijn word de beekenis van enkele grondbeginselen voor he oezih onderzoh, langs de andere lijn word nagegaan wa de kenmerken, ahergronden en endensen zijn van de huidige regeling van he oezih en hoe deze zih verhouden o belangrijke onwikkelingen in he besuursreh. Bij de uiwerking en onreisering van de normaieve oezihsheorie worden beide onderzoekslijnen me elkaar verbonden. Dezewijzevan behandeling kom o uidrukking in een opbouw van he boek ui drie hoofddelen. Deel I (de hoofdsukken 2-4) is vooral gewijd aan de saasrehelijke uigangspunen voor regeling en uioefening van he oezih. Deel II (de hoofdsukken 5-7) beva een analyse en evaluaie van he oezihsregime ui de medebewindswegeving. In deel III (de hoofdsukken 8 - l0) worden de onsequenies van een en ander voor de wegever en de oezihhouder geformuleerd. De regeling van he oezih word in di boek opgeva als bron van rehsberekkingen (oezihsberekkingen). Deze vormen he normerend kader voor he feielijke oezihsproes da kan besaan ui diverse beslissingen en handelingen. Deel I Uigangspunen In di deel van he boek word de saasrehelijke basis gelegd voor de normaieve oezihsheorie. Daarbij worden de oezihsverhoudingen ussen rijk, provinies en gemeenen geplaas in he bredere kader van de rehsverhoudingen he binnenlands besuur. Hoofdsuk 2 geef een beeld van da bredere kader. De aandah word gevesigd op he groe belang van een zorgvuldige regeling van de besuurlijke rehsverhoudingen, vooral ook me he oog op he maashappelijk funioneren van he openbaar besuur. Maagevend zijn daarbij de grondbeginselen van rehssaa en gedeenraliseerde eenheidssaa. De auele beekenis van deze beginselen word bepaald in he lih van de veranderingen in aak en plaas van de overheid en van de daarmee verbonden onwikkelingen in he besuursreh en in de besuurlijke verhoudingen. Voor de huidige besuurlijke verhoudingen gaa he er vooral om da de formele we daaraan voldoende sruuur geef, da de primaire ompeenieverdeling nie word doorkruis door onevenredige beïnvloedingsmogelijkheden voor hogere overheden en da er waarborgen zijn voor een rehmaig opreden van hogere egenover lagere overheden. Een deugdelijke rehsbesherming voor de lagere overheden is daarbij ononbeerlijk. 231

2 Hoofdsuk 3 is gewijd aan de saasrehelijke karakerisiek van he Nederlandse oezihsselsel, in vergelijking me enkele buienlandse selsels. In ons saasbesel saa he oezih en diense van een evenwihig ompromis ussen de eisen van eenheid en deenralisaie. Bij regeling en uioefening van he oezih moe deze "bemiddelende" funie seeds voorop saan. De hisorishe onwikkeling van he oezihsregime in Grondwe en organieke ween laa een geleidelijke onvoogding van de lagere overheden zien. In de loop van de winigse eeuw kwam di oezihsregime eher seeds meer in de shaduw e saan van de vele oezihsregelingen in bijzondere ween. De Grondwe van 1983 geef de gewone wegever naar de leer groe vrijheid bij de regeling van he oezih. In de gedahenwisseling ussen regering en parlemen werden eher wel enkele grenzen gerokken. De wesvoorsellen o herziening van de gemeenewe en de Proviniewe sluien hierbij onder meer aan door voor alle gevallen van prevenief oezih een basis in de formele we e eisen. Na een beshrijving van de huidige en de voorgeselde oezihsbepalingen in de organieke ween word he hoofdsuk afgesloen me een vergelijkende beshouwing van he Duise, he Franse en he Engelse oezihsselsel. Deze exursie open ook voor Nederland nieuwe perspeieven en aanzien van de aard van he oezihsregime, de hoofdvormen van oezih, de oesingsgronden en de rol van de reher. In hoofdsuk 4 word eers de huidige sand van de oezihsheorie beshreven. Deze blijk nog serk gerih e zijn op reikwijde en grenzen van de klassieke oezihsbevoegdheden. Er is weinig aandah voor de inrihing van oezihsverhoudingen, nieuwe vormen van oezih en he verkeer ussen overheden in he kader van oezihsberekkingen. Vervolgens worden de onouren van een normaieve heorie voor regeling èn uioefening van he oezih geshes, door een oespising daarop van de grondbeginselen van rehssaa en gedeenraliseerde eenheidssaa. Daarbij saa de opvaing van oezih als evenwihsmehanisme en als hek op de primaire ompeenieverdeling enraal. Als een van de belangrijkse uigangspunen kom he vereise van evenredigheid ussen oezih en zijn raio naar voren. In verband daarmee word onderkend da een groe primaire vrijheid voor de lagere overheid soms berekkelijk ruime marges voor de oezihhouder als egenwih kan rehvaardigen. Als bouwseen voor de heorie word in di hoofdsuk ensloe ook een aan de rehsonwikkeling aangepase begripsomshrijving van oezih uigewerk. De enrale elemenen daarvan zijn: waarneming, beoordeling en zeggenshap. In de gegeven definiie worden ook aanspraken van hogere overheden op inshakeling bij de voorbereiding van besluien van lagere overheden als vormen van oezih aangemerk. Benadruk word da oezihsberekkingen voor de berokken organen over en weer rehen en plihen inhouden. Deel II Analyse en evaluaie In di deel van he boek word de huidige regeling van he oezih in de medebewindswegeving geanalyseerd en beoordeeld in he lih van de uigangspunen ui deel I. Daarbij word verband gelegd me algemene onwikkelingslijnen in he besuursreh, erwijl ook de effeen van he oezihsregime in beshouwing worden genomen. i I e. ( v( ki ve ol i va vl S m la ni vi, eí or 232

3 'isiek van he Nederlandse dse selsels. In ons saashig ompromis ussen de ioefening van he oezih an. De hisorishe onwikrrganieke ween laa een zien. In de loop van de sds meer in de shaduw e ween. De Grondwe van iheid bij de regeling van he arlemen werden eher wel ziening van de gemeenewe loor voor alle gevallen van. Na een beshrijving van de organieke ween word he uwing van he Duise, he open ook voor Nederland rn he oezihsregime, de le rol van de reher. oezihsheorie beshreven.,n grenzen van de klassieke de inrihing van oezihskeer ussen overheden in he den de onouren van een he oezih geshes, door rehssaa en gedeenralian oezih als evenwihs-,everdeling enraal. Als een ;e van evenredigheid ussen ee word onderkend da een Ls berekkelijk ruime marges rrdigen. Als bouwseen voor r aan de rehsonwikkeling rerk. De enrale elemenen ;hap. In de gegeven definiie rshakeling bij de voorberei- :n van oezih aangemerk. : berokken organen over en ling van he oezih in de lin he lih van de uigangsre algemene onwikkelingsr van he oezihsregime in Hoofdsuk 5 geef een uivoerige analyishe beshrijving van kenmerken, onwikkelingen en ahergronden van he oezihsregime van moderne medebewindsween. Daarbij saan nie de afzonderlijke oezihsvormen enraal, maar de besluien van lagere overheden die aan een of meer vormen van oezih onderworpen zijn. Veel aandah gaa ui naar de raio van oezihsberekkingen: de belangen die de wegever daarmee beoogde e beshermen. Ui de analyse kom een beeld naar voren da serk afwijk van he klassieke beeld. Nie alleen is he aanal oezihsberekkingen serk gegroeid, ook zijn karaker en vershijningsvormen van he oezih veranderd. Opvallend zijn de ombinaies van oezihsvormen in meervoudige oezihsberekkingen, gerih op voordurende bemoeienis van de oezihhouder me de deenrale beleidsvoering, en de nauwe samenhang van oezihsberekkingen me hun besuurlijk-juridishe onex. In de bevindingen worden algemene paronen zihbaar voor wa beref he obje van oezih, de berokken parijen, de vormgeving van oezihsberekkingen en de raio daarvan. Als obje van oezih springen vooral plannen en planningsproessen he oog. Bij veel oezihsberekkingen zijn alle drie overheidsniveaus dire of indire parij. Door de aaneenshakeling van oezihsvormen verlies he gangbare ondersheid ussen repressief, prevenief en posiief oezih aan beekenis. De medebewindswegever geef zih doorgaans weinig moeie om de posiie van de aan oezih onderworpen overheden me inhoudelijke en proedurele waarborgen e omkleden. He moderne oezih saa vooral in he eken van "veriale oórdinaie", waarbij de oezihhouder dikwijls ook een eigen primaire veranwoordelijkheid op he desbereffende beleidserrein heef. Al me al heef he huidige oezihsregime behalve een werend ook een surend elemen, waarop seeds meer nadruk is komen e liggen. In hooídsuk 6 worden de samenhangen en raakvlakken ussen onwikkelingen in he oezihsregim en onwikkelingen in de sfeer van wegeving, planning, rehsbesherming, overleg ussen overheden en de rol van de provinie nader onderzoh. Daardoor word vooral lih geworpen op de doorwerking van aard en sijl van de moderne medebewindswegeving in de inrihing van de oezihsverhoudingen. De aakvervlehing ussen de besuursniveaus gaa vergezeld van een verdihing en verakking van he ne van oezihsberekkingen en leid in da kader o een seeds inensiever besuurlijk en ambelijk verkeer. Bij de evàluaie van he oezihsregime in di bredere verband word onderkend da de verwevenheid van oezihsberekkingen me hun seorspeifieke onex o een genuaneerde benadering dwing. Een "koude sanering" van he oezihsregime zonder de behoefe van hogere overheden aan beïnvloeding e verminderen zou averehs kunnen werken. Anderzijds word gewezen op gebreken die he oezihsregime over de hele linie veroon: gebrekkige moivering en normering van oezihsberekkingen, evenwihsversoring door een overdaad aan oezihsvormen en onvoldoende rehsbesherming egen oezihsuioefening. ln hoofdsuk 7 word, vooral me he oog op he evenredigheidsbeginsel, gerah enig inzih e krijgen in de effeiviei en de verhouding van baen en lasen van he huidige oezihsregime. Beoogd word da de effeivieisvraag nie, zoals vaak gebeur, vanui he gezihspun van de oezihhouder maar vanui da van de wegever moe worden geformuleerd. Er zijn nauwelijks door empirish onderzoek gefundeerde aanknopingspunen voor algemene uispraken over de effeiviei van oezihsberekkingen. Wel kan worden aangenomen da 233

4 "werend" oezih eflèiver is dan "surend" ozih. en da ornbinars v:ln ozihsvormn d effeiviei vergroen. De bsuurskundig lieraulrr g-eï aanliling o gro wiyíèl over d el'íèivii van oe zih ge rih op "r'rial oórdinaie ". erwijlvassaa da de laserr daarvan aanzinlijk zi.in n di srve n naar vrr:.aanle samnhane ook prinipiêl bezwarn Iieef. L)aarnree konrn gro dln van h ozih op gspannn vo m he evr-nrelighidsbeginsei e saan. Aan de besr.rurskundige lierauur kan gen sherp inzih worden onlnd in le voorwaarien voor en oezihsreginre da lfifèn slií is. D bnudring vun besuurlijke verhoulingen als inr.'lodsve rhoulingn. di in d lie rauur wi word arrngprzn, bid hrr op zihzell we inig prspif. Zij bli.jk zer11.s e: lilen o zr aunvhbar evolglrkkingn. Dl lll ('onsqunis In h slodel van h boek worden le uigangspunn u h rs n d bvindingn vun h wl del op lkarr berokken in en ui*rking en onrelisrin-e van de nornraiele ozihsheori. Duarmee onsaa n rihingee."nd kaler voor l',r,gvr en!oor ie ozjhhourlr. loojl.ruk,9 is gr'wi.jl uan de wnseli.jk inri:hing van h ozih. Ilshoullingen or,r ahelnvolgens le vornren vun oezih. ulrnaivn voor ozih, 'le oezihsrnsani, diïrniai van h ozihlsrgirne n d losingsnormn lilen o d volgnle onlusres: - rniragvril voor d inrihing van h oozih is ni la d hogr ovrhirl d prinrair bslissing ln mo kunnn dlugn. nuar-la inbruk op be paald blangn mo kunnn rvordn voorkome n; de wege \er nro iie be lungn duilli.f k onrshri.jvn. - golkulingsvrisn kunnr. in rl geralln wordn vnlrngn door overles- n laadplgingsvrplihingn \oor lagr or,rhdn n vornren llur posiiel'oezrh. in beginsel nro gon eoelkuring worln gêis vurr bsluin h allen d be langn van le Iagr over-heln zll- rakn; - be-r'opsnroglijkhdn voor hosere overheien komn in aunmrkins lls alernail v()or vormn van ozih: ovrrrnrilrg van lie [rrans svsll. wuarin dnlale besluin op vrzok vlrn d hoger ovrl'reil r.vorlir glos loor le udniinisraiv rher. r'nlin or rwging: - "onplrr-ijiighid" js grr gshik ririurn vool le keuz vun d ozilrhouler: r'ool pror"inilral ozilr op l mnn plei roollil le grorr polilik-bsulrrli.jk brokknhil op la nir.eau: bij rrranging van pr\e n- il'oe-zilr loor re prssie l oe zih nr la e n alinzin ran l gnrer:nln ilr els inslrni aan glepuerd salen r',orien opgedlagen. - en bepelkins vur'l h ozih voor bepaulle gloepen lagr ovrhdn ()nnro gen bezwarn; eeliflrnierd Lribriding vun he oezih is allen olarrbaa r binnen n lrileli.ik wli.i k karlr'. - beperking vun h ozih 1() rehmuisheilsoelsine rvnslijk n','oor le gro nrerlrheid vun d bsluin van lagr ovrhelen nogeli.jk. in Lizordringsgl'ulln kln (i.ldlijk) aan','ullnl bleilsosing r.rordn ogsairn. Aan he slo van h hooídsuk worln u.uevingsl'roliik nroglijkhdn bsproken onr d qwns inrihing r,an he oezrh bloldrn. l)e Lreeknis ( ( z h K ( 23.1

5 )ezih, en da ombinaies van esuurskundige lierauur geef rn oezih gerih op "veriale an aanzienlijk zijn en di sreven lwaren heef. Daarmee komen e he evenredigheidsbeginsel e r geen sherp inzih worden gime da effeief èn seleief is. invloedsverhoudingen, die in de ihzelf e weinig perspe ief. Zíj ;rekkingen. rgspunen ui he eerse en de :rokken in een uiwerking en :ie. Daarmee onsaa een rihrzihhouder. rihing van he oezih. Beyan oezih, alernaieven voor 'an he oezihsregime en de es: h is nie da de hogere overheid n, maar da inbreuk op bepaalde de wegever moe die belangen lllen worden vervangen door agere overheden en vormen van edkeuring worden geëis voor, overheden zelf raken; len komen in aanmerking als eming van he Franse syseem, n de hogere overheid worden lien overweging; voor de keuze van de oezihneenen plei vooral de groere reau; bij vervanging van prevenen aanzien van de gemeenen in Len opgedragen; ilde groepen lagere overheden rreiding van he oezih is alleen ier; soesing is wenselijk en voor de Iagere overheden mogelijk; in rllende beleidsoesing worden van inerne aanwijzingen voor de rijksdiens en van proedurele voorzieningen word beperk geah. Rihinggevende bepalingen in de organieke ween zouden meer uizih op sruurele verbeeringen bieden. Een hogere saus van deze ween word beplei. ln hoofdsuk 9 saa de normering van de oezihsuioefening enraal. Allereers worden enkele algemene endensen in de oezihsprakijk geshes: erugred van he repressief oezih en inensivering van he prevenief oezih. Vervolgens word de verhouding ussen oezihsprakijk en juridish kader belih. Beoogd word da de oezihsberekking als handelingskader alle besuurlijk en ambelijk verkeer ussen de berokken parijen normeer, en me name ook de overlegfase van he oezihsproes besrijk. De weelijke regeling van de oezihsberekking kan nie meer dan een kadersellend begin van juridishe vormgeving zijn. Voor de verdere begrenzing van de oezihsuioefening zijn vooral ook algemene beginselen van behoorlijk oezih en onafhankelijke oesing van he opreden van de oezihhouder van belang. De srekking van de algemene beginselen van behoorlijk besuur in de besuurlijke verhoudingen word, behalve door he eigen karaker van die verhoudingen, ook bepaald door aherliggende waarden en aanzien van de verhouding ussen overheid en samenleving. Mede aan de hand van jurisprudenie worden de mees relevane beginselen in algemene eisen voor de oezihsuioefeningeonreiseerd: he moiveringsbeginsel, de proedurele beginselen, he verbod van déournemen de pouvoir.a. en he verrouwensbeginsel. Aansluiend word beoogd da op de oezihhouder een verplihing rus o zelíbinding in de vorm van beleidsregelgeving. Voorbeelden daarvan in de sfeer van he finanieel en he planologish oezih worden kor besproken. De beekenis van beginselen van behoorlijk oezih en van de plih o oezihsbeleidsregelgeving als waarborgen voor rehmaig oezih is serk afhankelijk van een goede regeling van de rehsbesherming van de lagere overheden. In hoofdsuk 10 word de huidige regeling van de "inerbesuurlijke" rehsbesherming, en in he bijzonder die bij he oezih, beshreven en beoordeeld. Uigangspun bij de beoordeling is da alle onree inervenies van hogere en opzihe van lagere overheden moeen kunnen worden voorgelegd aan een onafhankelijke insanie die bevoegd is o een ruime rehmaigheidsoesing. Daarbij word overwogen da geshillen ussen overheden primair als rehsgeshillen moeen worden gezien. De huidige regeling van de rehsbesherming egen oezihsuioefening is onbevredigend omda sommige aegorieén oezihsbesluien geheel zijn onrokken aan publiekrehelijke oesing, erwijl bij he reêren van een beroepsmogelijkheid e gemakkelijk is en word gekozen voor Kroonberoep in plaas van Arob-beroep. Een aanzienlijke uibreiding van de ompeenie van de Afdeling rehspraak van de Raad van Sae in geshillen over oezihsuioefening word beplei. Er worden vershillende mogelijkheden aangegeven om deze e realiseren. 3evingspoliieke mogelijkheden ih e bevorderen. De beekenis 23s