Nader onderzoek handhaving bra n d ve i l i g h e i d

Transcriptie

1 Nader onderzoek handhaving bra n d ve i l i g h e i d E i ndra p p o r t a ge de e l o nde r z o e ke n N I B R A 109

2 110 c a f é b ra nd nie u w j a a r s na c ht

3 Vo o r wo o rd In het ka der van het ona f h a n ke l i j ke onderzoek naar de cafébra nd in Vo l e ndam heeft het Nibra in opdra c ht van de Commissie onderzoek cafébra nd nie u w j a a r s na c ht 2001 een quic k - s c a n o nderzoek uitge v o e rd naar de verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng van de bra nd - v e i l ig he id in Ne de r l a nd. Naar aanleid i ng van de resultaten van deze quick-scan heeft de c o m m i s s ie het Nibra verzocht op een aantal aspecten na der onderzoek te do e n. Dit na der onderzoek betrof een viertal de e l o nde r z o e ken, te weten: het na der ana l y s e ren van de quic k - s c a n resultaten van ge me e nten die een verge l i j k b a a r i nw o ne ra a ntal hebben als Eda m - Vo l e nda m ; het onde r z o e ken van een aantal best pra c t ices op het terrein van de verg u n n i ng v e r l e n i ng, c o nt role en hand h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id ; het ana l y s e ren van de vra gen die zijn gesteld aan de He l p desk Bra nd v e i l ig he id Ho re c a ; het evalueren van het quick-scan onderzoek en het doen van voorstellen over de wijze w a a rop een eventueel landelijk onderzoek inge r ic ht zou kunnen worde n. 111 G e du re nde de perio de van 16 april tot 31 mei 2001 is dit na de re onderzoek uitge v o e rd. In de z e ra p p o r t a ge wordt verslag ge daan van de resultaten van deze de e l o nde r z o e ke n. A r n hem, mei 2001 Vo o r w o o rd

4 Deel I Toespitsing quick-scan op gemeentegro o t t e 112 To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

5 1 I n l e i d i n g Op 15 april 2001 verscheen de door het Nibra opge s t e l de Eindra p p o r t a ge van de quic k - s c a n over verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng bra nd v e i l ig he id. Dit onderzoek werd ge s c h reven in opdra c ht van de Commissie onderzoek cafébra nd nie u w j a a r s na c ht 2001 (de C o m m i s s ie Alders) en werd uitge v o e rd aan de hand van int e r v iews met direct betro k ke ne n ( b u rge meester en/of wetho uders en vera nt w o o rde l i j ke ambtena ren van bra ndweer en bouw- en w o n i ng t o e z ic ht) in 30 willeke u r ig ge s e l e c t e e rde ge me e nten in Ne de r l a nd. Het onderzoek werd v e r r ic ht om een beeld te kunnen schetsen van de wijze waarop ge me e nten de verg u n n i ng - v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng inzake bra nd v e i l ig he id hebben inge r ic ht en in de pra k t i j k u i t v o e ren. De na druk lag daarbij op het beleid ten aanzien van de zoge heten ge b r u i k s - v e rg u n n i ng. 113 De bevind i ngen op basis van de int e r v iews zijn op verzoek van de Commissie aan een na de re a nalyse onderworpen. Het onde r h a v ige de e l rapport geeft ant w o o rd op de vraag in ho e v e r re de b e v i nd i ngen in de quick-scan afwijken voor ge me e nten die een vergelijkbaar inw o nertal he b b e n als Vo l e nda m - E dam, een midde l g rote ge me e nte met circa inw o ne r s. Om de re s u l t a t e n v e rgelijkbaar te ma ken met die van de quick-scan, is ervoor ge kozen de structuur van de i n ho ud van dit de e l rapport zoveel mo gelijk gelijk te ho uden met die van de quick-scan. De u i t w e r k i ng die nt ertoe een nog na u w ke u r iger re f e re nt ie ka der te bie den voor het onderzoek da t door de Commissie Alders wordt verric ht naar de cafébra nd in Vo l e ndam. De subgroep is ge de f i n ie e rd als ge me e nten met een inw o nertal tussen de en Deze groep wordt in dit de e l rapport aange du id met de term ge s e l e c t e e rde groep en bestaat uit 14 ge me e nten (47% van de ge ï nt e r v ie w de ge me e nten en 7% van alle 504 ge me e nten in Ne de r l a nd). Daarnaast is, waar dit re l e v a nt bleek, nog een verge l i j k i ng uitge v o e rd met de g ro t e re selectie ge me e nten van 0 tot inw o ners uit de quick-scan. Deze groep bestaat uit 5 ge me e nten met minder dan inw o ne r s, aange du id met de term kleine re ge me e nten, de eerder ge no e mde 14 ge me e nten met inw o ners en 1 ge me e nte in de catego r ie inw o ne r s. Waar ge re f e re e rd wordt aan ge me e nten groter da n inw o ne r s, wordt deze groep aange du id met de term gro t e re ge me e nt e n. Deze na de re uitwerking van de quick-scan is ge heel ge r ic ht op pre v e nt ie, als onde rdeel van he t b ra nd v e i l ig he id s b e l e id. Binnen de pre v e nt ie ligt het zwaartepunt op de verg u n n i ng keten. In de q u ick-scan ging het daarbij om de vraag op welke wijze ge me e nten de verg u n n i ng v e r l e n i ng, c o nt role en hand h a v i ng inzake de bra nd v e i l ig he id inge r ic ht hebben en uitvoeren. In de na de re u i t w e r k i ng is het vooral de vraag of de subgroep van qua inw o nertal met Vo l e nda m - E da m I n l e id i ng

6 v e rge l i j k b a re ge me e nten een ander beeld oplevert met betre k k i ng tot deze vra a g s t e l l i ng. Voor deze na de re uitwerking van de quick-scan is ge b r u i kge maakt van de verslagen van de i nt e r v iews die in het ka der van de quick-scan ge ho uden zijn. (Zie voor een overzic ht van de ge s t e l de vra gen tijde ns de int e r v iews bijlage A (Vra genlijst) van de quick-scan.) De ge ge v e ns van de ge s e l e c t e e rde groep zijn beschouwd ten opzic hte van de resultaten zoals ze in de q u ick-scan staan beschre v e n. In de volge nde ho ofd s t u k ken worden de resultaten van de na de re uitwerking ge p re s e nt e e rd. Elk ho ofdstuk bestaat uit een korte inleid i ng en para g rafen met bevind i ngen en conc l u s ie s. De na men en volgo rde van deze para g rafen zijn ont l e e nd aan de quick-scan. In ho ofdstuk 10 w o rden de voorna a mste conc l u s ies op een rij gezet. 114 To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

7 2 Wet- en re g e l g ev i n g 2.1 Inleiding De Wo n i ngwet (1991) en het da a rop ge b a s e e rde Bouwbesluit (1992) re gelen dat elke ge me e nt e een Bouwvero rde n i ng moet vaststellen. In deze vero rde n i ng zijn onder ande re de eisen voor b ra nd v e i l ig bouwen (nieuwbouw) en het gebruik van gebouwen (bestaande bouw) vastge l e gd. Er bestaat een zeke re mate van beleid s v r i j he id voor ge me e nten bij het vaststellen en uitvoere n van de ge me e nt e l i j ke Bouwvero rde n i ng. Het onderzoek in dit ho ofdstuk spitst zich toe op de v raag hoe ge me e nten van de beleid s v r i j he den, die het Bouwbesluit bie dt, ge b r u i k ma ken en op w e l ke wijze ge me e nten hun Bouwvero rde n i ng hebben inge r ic ht. Ook ande re wetge v i ng (me t na me de Wet milie u b e heer) is re l e v a nt waar het gaat om het bevorde ren van de bra nd v e i l ig he id van gebouwen. Op de inho ud en toepassing van de aan deze wetge v i ng ont l e e nde re ge l s k u n nen ge me e nten invloed uitoefene n Het Bouwbesluit B e v i n d i n g e n Het Bouwbesluit is voor alle ge me e nten het belangrijkste ka der bij de beoorde l i ng van bra nd - v e i l ig he id van gebouwen. To e gepast worden de pre s t a t ie-eisen die in het Bouwbesluit zijn ge fo r mu l e e rd. Voor gebouwen waarvoor nog geen pre s t a t ie-eisen zijn ge fo r mu l e e rd ge b r u i ke n vrijwel alle ge me e nten landelijk gebruikte ric ht l i j nen (twee boekwerken van de Ne de r l a nd s e B ra ndweer Fede ra t ie) en de zoge heten Bra nd b e v e i l ig i ng s c o ncepten van het ministerie van B i n ne n l a ndse Za ken. In de tweede fase van het Bouwbesluit (ge p u b l ic e e rd in mei 1999, inw e r k i ng t re d i ng janua r i 2002) worden aanvullende eisen ge fo r mu l e e rd. Deze worden, met uitzonde r i ng van de eis tot p l a a t s i ng van ro o k me l de r s, nog nauwelijks toegepast, met na me vanw e ge de ont o e g a n ke - l i j k he id van de ge w i j z igde re ge l ge v i ng. Er is geen verschil tussen de quick-scan en de ge s e l e c t e e rde groep. In tal van situa t ies is het moeilijk pre c ies het niveau van de vereiste bra nd v e i l ig he id aan te geven. Dit ge l dt vooral voor de beoorde l i ng van bestaande woningen (niveau mag opge k r i k t w o rden tot het nieuwbouwniveau) en bij verbouw. De werkwijze is na v e na nt situa t ie - Wet- en re ge l ge v i ng

8 a f h a n kelijk en wordt zelden onde r s t e u nd door du idelijk ge fo r mu l e e rd beleid. Wel reikt he t Bouwbesluit het criterium ge l i j k w a a rd ig he id s b e g i nsel aan. In situa t ies waarin nie t a f z o nderlijk pre s t a t ie-eisen zijn ge fo r mu l e e rd, bie dt dit een handvat voor het stellen van een no r m. Geen enkele ge me e nte heeft ge b r u i kge maakt van de beleid s v r i j he id een ho ger niveau van b ra nd v e i l ig he id af te dw i ngen bij de verlening van ge b r u i k s v e rg u n n i ngen van bestaande gebouwen dan het in het Bouwbesluit aange geven minimumniveau. E n kele ge me e nten hant e ren het niveau nie u w b o u w, maar de meeste ge me e nten gaan akko o rd met een lager niveau. Soms wordt het niveau nieuwbouw one igenlijk gebruikt als uitgang s - p o s i t ie van onde r h a ndelen. Leiden de opge l e gde eisen tot discussie met de verg u n n i ng - a a n v ra ge r, dan wordt ad-hoc een compromis afge s p ro ken dat op een lager niveau ligt. Dit werkt willekeur in de hand. Bovend ien heeft de wetgever wel beoogd de eisen voor bestaande gebouwen te verho gen, maar niet met het niveau nieuwbouw als uitgang s p u nt. 116 Bij kleine re ge me e nten wordt vaker het niveau bestaande bouw als uitgang s p u nt ge b r u i k t. Bij de ge s e l e c t e e rde groep wordt re l a t ief vaak tegen de bedo e l i ng van de wetgever in u i t gegaan van het niveau nieuwbouw bij bestaande ge b o u w e n. Er kleven ook na delen aan het gebruik van het Bouwbesluit. Het is inge w i k keld en soms moeilijk te int e r p re t e ren. Daarnaast gaat veel tijd zitten in vooroverleg bij bouwprojecten. Het door de ge me e nte zelf vaststellen van pre s t a t ie-eisen bre ngt met zich mee dat er veel d i s c u s s ie ontstaat, bijvoorbeeld wanneer het in een na b u r ige ge me e nte net iets soepeler is ge re ge l d. Invoering van de tweede fase van het Bouwbesluit moet veel van deze discussie s v o o r ko men en wordt da a rom verwelko md. De mo e i l i j k he id s g raad van het Bouwbesluit (en van het eisenpakket in de tweede fase), en de ruimte die het Bouwbesluit laat tot int e r p re t a t ie, no o d z a ken tot veel overleg tussen ge me e n - t e l i j ke die nsten en verg u n n i ng a a n v ra ge r s. De ge me e nte plaatst zich da a rdoor in de rol van adviseur die op zoek gaat naar de grenzen van de re ge l ge v i ng, terwijl de z e l fde ge me e nte ook een cont role- en hand h a v i ngstaak heeft. Dit maakt een latere ona f h a n ke l i j ke toetsing lastig, o mdat de ge me e nte in feite haar eigen adviezen moet gaan cont ro l e re n. C o n c l u s i e s 1. Het Bouwbesluit voldoet om nieuwe gebouwen bra nd v e i l ig op te leveren, maar is o nt o e re i ke nd om de bra nd v e i l ig he id van bestaande gebouwen (met na me ka me r v e r hu u r b e drijven) te gara nde re n. To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

9 2. G e me e nten ma ken nauwelijks of geen gebruik van de ruimte die de wetgever bie dt om zelf de bra nd v e i l ig he idseisen voor bestaande bouw te verho gen, terwijl juist dit het ins t r u me nt is om de bra nd v e i l ig he id van de bestaande bouw goed te re ge l e n. 3. Er zijn te weinig du ide l i j ke pre s t a t ie-eisen in het Bouwbesluit. Daarom wordt de invoering van de tweede fase van het Bouwbesluit, waarin wel een eisenpakket is vervat voor alle ge b o u w f u nc t ie s, verwelko md. 4. Het Bouwbesluit is te inge w i k ke l d. Daardoor moeten ge me e nten te vaak onde r h a ndelen over de invulling van de bra nd v e i l ig he idseisen. Dit onde rg raaft weer de positie van de ge me e nt e als ona f h a n ke l i j ke toetser van de verg u n n i ngen. 5. Steeds vaker worden bouwvoorschriften afge s t e md op de func t ie van een ge b o u w. Dit i m p l iceert dat er op moet worden toege z ien dat een gebouw in gebruik blijft waarvoor he t ge- of verbouwd werd. Door dit soort maatwerk gaan ge me e nten naar verho ud i ng meer tijd b e s t e den aan de verg u n n i ng v e r l e n i ng en blijft er minder tijd over voor cont ro l e s, terwijl juist bij maatwerk het aantal cont roles zou moeten toene men. 6. In het alge meen kunnen ge me e nten nog beter ge b r u i k ma ken van de mo ge l i j k he den die de Wo n i ngwet bie dt om de bra nd v e i l ig he id van gebouwen te bevorde ren. Veel van de kne l - p u nten die ge me e nten nu ervaren, kunnen met behulp van een eigen Bouwvero rde n i ng w o rden voorko me n De Bouwve ro rd e n i n g B e v i n d i n g e n De Wo n i ngwet verplic ht ge me e nten tot het vaststellen van een Bouwvero rde n i ng, waarin onde r a nde re het bra nd v e i l ig gebruik van gebouwen ge re geld is. Binnen de ka ders van de Wo n i ng w e t zijn ge me e nten vrij dit gebruik naar eigen inzic ht te re gelen. Alle ge me e nten ge b r u i ken echt e r de door de Ve re n ig i ng van Ne de r l a ndse Geme e nten (VNG) ont w i k ke l de Mo de l - b o u w v e ro rde n i ng, waarin gebruikseisen voor alle gebouwen zijn opge no me n. 117 Er is geen verschil tussen de quick-scan en de ge s e l e c t e e rde groep. Wel komt het in de ge s e l e c t e e rde groep vaker voor dat de criteria voor de ge b r u i k s v e rg u n n i ng aan de loka l e s i t ua t ie zijn aangepast. Dit komt omdat er bijvoorbeeld meer ka me r v e r hu u r b e drijven en p ro s t i t u t ie p a nden in de gro t e re ge me e nten zijn. G e me e nten hebben de vrijhe id om ge b r u i k s v e rg u n n i ngen ge fa s e e rd in te voeren. Geen enke l e ge me e nte heeft van deze mo ge l i j k he id ge b r u i kge maakt. De prima i re zorg voor de bra nd v e i l ig he id van een gebouw ligt bij de eige na a r. Slechts enke l e ge me e nten ne men initia t ieven om de gebruikseisen bij eige na ren onder de aanda c ht te b re nge n. C o n c l u s i e s 1. Alle ge me e nten volgen de Mo de l - b o u w v e ro rde n i ng van de VNG voor het vaststellen van de ge me e nt e l i j ke Bouwvero rde n i ng. Zij ma ken evenwel geen gebruik van de mo ge l i j k he id tot Wet- en re ge l ge v i ng

10 ge fa s e e rde invoering van het ge b r u i k s v e rg u n n i ng s t e l s e l. 2. De Bouwvero rde n i ng bie dt op zichzelf niet voldo e nde gara nt ie voor de bra nd v e i l ig he id van ge b o u w e n. 3. G ro t e re ge me e nten hebben vaker de criteria van de ge b r u i k s v e rg u n n i ng aangepast da n k l e i ne re ge me e nt e n. 4. De gebruikseisen van de Bouwvero rde n i ng worden vrijwel niet onder de aanda c ht ge b ra c ht van de eige na ren van de gebouwen. 5. In het alge meen wordt de bouwre ge l ge v i ng inzake bra nd v e i l ig he id als te veelomvattend en te inge w i k keld ge ke ns c he t s t O verige re g e l g ev i n g B e v i n d i n g e n Voor de bra nd v e i l ig he id van gebouwen is ook de Wet milie u b e heer re l e v a nt. Tw e e v i j fde van de ge me e nten loopt op tegen strijdig he den tussen de bouwre ge l ge v i ng en de milie u re ge l ge v i ng. D e rge l i j ke tege ns t r i j d ig he den worden door overleg tussen de die nsten opgelost. Hie rdoor ka n een conflic t s i t ua t ie ontstaan met één van de wetten. 118 G e me e nten ma ken ook gebruik van ande re vero rde n i ngen die de bra nd v e i l ig he id van ge b o u w e n ra ken. Te de n ken valt aan een Ve ro rde n i ng kinde rdagverblijven en Ve ro rde n i ngen ten aanzie n van pro s t i t u t ie - i n r ic ht i nge n. G e me e nten ma ken, da a r naast, ook gebruik van vero rde n i ngen die de bra nd v e i l ig he id van a nde re zaken dan gebouwen ra ken, zoals de Alge me ne Po l i t ie Ve ro rde n i ng (APV) of de Bra nd - b e v e i l ig i ng s v e ro rde n i ng (BBV). C o n c l u s i e s 1. Er is geen bevre d ige nde oplossing voorhanden wanneer milie u re ge l ge v i ng in strijd is me t b o u w re ge l ge v i ng. Pro b l e men worden in de praktijk op adhoc basis opge l o s t. 2. A nde re vero rde n i ngen die de bra nd v e i l ig he id ra ken van gebouwen en van ande re zaken zijn a a n v u l l e nd op de Bouwvero rde n i ng. Er zijn geen tege ns t r i j d ig he den of punten van overlap ge c o ns t a t e e rd. To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

11 3 O rganisatie en we r k w i j z e 3. 1 I n l e i d i n g O rg a n i s a t ie en werkwijze heeft betre k k i ng op de wijze van verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en h a nd h a v i ng van bra nd v e i l ig he id. Daarbij doen zich, tegen de acht e rg ro nd van de alge me ne v raag naar de mate waarin org a n i s a t ie en werkwijze in ge me e ntelijk beleid is vera n ke rd, de v o l ge nde, meer specifie ke vra gen voor. Is er spra ke van een door het ge me e ntebestuur vastge l e gde opdra c ht? Is de verg u n n i ng v e r l e n i ng ge ma nda t e e rd? In ho e v e r re is er spra ke van same nw e r k i ng tussen de ge me e nt e l i j ke die nsten en binnen de re g io? V i ndt er misschien uitbesteding van activiteiten plaats (aan de rden of buurge me e nt e n )? Hoe is het gesteld met de opleid i ng en kennis van de met bra nd v e i l ig he id belaste a m b t e na re n? Hoe staat het met de beschikbare budgetten en fo r ma t ie p l a a t s e n? De opdracht tot ve rg u n n i n g verlening, controle en handhaving b ra n d ve i l i g h e i d B e v i n d i n g e n In de quick-scan beschikt ongeveer de helft van de ge me e nten over een (org a n i s a t ie ) - v e ro rde n i ng waarin de opdra c ht tot verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng van de b ra nd v e i l ig he id is vastge l e gd (een Ve ro rde n i ng bra nd v e i l ig he id en hu l p v e r l e n i ng of een O rg a n i s a t ie- en behe e r s v e ro rde n i ng bra ndweer). Zo n vero rde n i ng is niet verplic ht. Er is een du idelijk verschil tussen de quick-scan en de ge s e l e c t e e rde groep, in die zin da t deze opdra c ht in de kleine re ge me e nten vaak niet is vastge l e gd. C o n c l u s i e 1. In de helft van de ge me e nten is de opdra c ht tot verg u n n i ng v e r l e n i ng vastge l e gd in een aparte vero rde n i ng. In de ande re ge me e nten is er soms aanda c ht voor in beleids- of j a a r p l a n nen, soms in het ge heel niet (dan wordt verwezen naar de alge me ne bra nd - p re v e nt ietaak die in de Bra ndweerwet beschreven staat). O rg a n i s a t ie en werkwijze

12 3. 3 M a n d a t e r i n g B e v i n d i n g e n G e me e nt e b e s t u ren kunnen het verstre k ken van verg u n n i ngen ma nda t e ren, bijvoorbeeld ge b r u i k s v e rg u n n i ngen aan de comma nda nt bra ndweer en bouwverg u n n i ngen aan het ho ofd Bouw- en woning t o e z ic ht. Ma nda t e r i ng leidt tot sne l l e re en do e l ma t iger verg u n n i ng v e r l e n i ng en een ge r i nge re belasting van het da gelijks bestuur. Een na deel is dat het bestuur niet voldo e nde op de hoogte is, a a nge z ien vaak pro c e du res ont b re ken voor de (ge w e nste) info r ma t ie - o v e rdra c ht. In de praktijk ma ndateert vie r v i j fde van de ge me e nt e b e s t u ren, hoewel dat soms niet fo r me e l ge re geld is. Eenvijfde van de ge me e nten ma ndateert niet. Dit betreft de kleine re ge me e nt e n waar het bestuur ge ma k kelijk het overzic ht kan beho uden. In de ge s e l e c t e e rde groep wordt vaker ge ma nda t e e rd dan in kleine re ge me e nten, ma a r m i nder vaak dan in de gro t e re ge me e nten. 120 Ma nda t e r i ng zegt op zichzelf niets over de effectiviteit van verg u n n i ng v e r l e n i ng en info r ma t ie - o v e rdra c ht. Er zijn twee kne l p u nten bij ma nda t e r i ng : het bestuur moet wel ge ï n fo r me e rd worden over kritische gevallen; het wel of nie t i n fo r me ren blijkt in de praktijk vrij willeke u r ig te verlopen bij de bra ndweer ont b reekt de (jurid i s c he en pro c e du rele) kennis die no d ig is om ma nda a t - besluiten goed uit te kunnen voere n. In de ge s e l e c t e e rde groep ko men deze kne l p u nten iets vaker ten opzic hte van de kleine re ge me e nten (waar minder ge ma nda t e e rd wordt) en iets minder vaak ten opzic hte van de g rote ge me e nten (waar bijna uitsluitend ge ma nda t e e rd wordt). C o n c l u s i e s 1. In bijna alle gro t e re ge me e nten wordt de bouwverg u n n i ng aan Bouw- en woning t o e z ic ht ge ma nda t e e rd. 2. De ge b r u i k s v e rg u n n i ng wordt meestal ge ma nda t e e rd aan de bra ndw e e r. Daar schort he t e c hter vaak aan jurid i s c he kennis om ma ndaatbesluiten pro c e du reel goed uit te voere n. 3. De info r ma t ie - o v e rdra c ht aan het ge me e ntebestuur (wanneer het gre ns gevallen betre f t waarvan het bestuur op de hoogte zou moeten zijn bij het verlenen van een verg u n n i ng ) laat bij ma nda t e r i ng vaak te wensen over. Over de wijze waarop en wanne e r i n fo r ma t ie o v e rdra c ht (van bra ndweer naar ge me e ntebestuur) plaatsvindt, zijn meestal ge e n du ide l i j ke afspra ken ge ma a k t. 4. Het komt in enkele gevallen voor dat de bra ndweer een ma ndaat heeft om verg u n n i ngen te v e r l e nen zonder dat dat fo r meel is vastge l e gd S a m e nwerking en uitvoering door derd e n B e v i n d i n g e n In alle ge me e nten is spra ke van same nw e r k i ng tussen ge me e nt e l i j ke die nsten, met na me tussen bra ndweer en Bouw- en woning t o e z ic ht, waarbij de eerste aan de tweede adviseert over eisen aan bra nd v e i l ig he id. Op haar beurt onde r s t e u nt Bouw- en woning t o e z ic ht de bra ndw e e r weer met aans c h r i j v i ngen die met ge b r u i k s v e rg u n n i ngen same n h a nge n. To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

13 Ook is er vaak spra ke van (een go e de) same nw e r k i ng tussen de bra ndweer en de milie ud ie ns t, waarbij de eerste adviseert over bra nd p re v e nt ieve eisen die in de milie u v e rg u n n i ng mo e t e n w o rden opge no me n. Is men tevre den over same nw e r k i ng tussen ge me e nt e l i j ke die nsten, uitge s p ro ken ont e v re den is men over same nw e r k i ng met de pro v i nc iale milie ud ie nst. K l e i ne re ge me e nten werken vaker samen met de re g io nale bra ndw e e r. De mate van same n - w e r k i ng varieert. Als na deel wordt ge no e md dat men geen directe invloed meer heeft vanuit de ge me e nte op de kwaliteit van de verg u n n i ngen. Die wordt immers door een bra nd p re v e nt ie - a m b t e naar op re g io naal niveau bepaald. In de ge s e l e c t e e rde groep wordt - vanzelfspre ke nd - minder vaak op re g io naal niveau s a me ngewerkt dan in de kleine re ge me e nten. Over het alge meen ge l dt: hoe kleiner de ge me e nt e, des te meer same nw e r k i ng op re g io naal niveau plaatsvindt. U i t b e s t e d i ng aan de rden (partic u l ie re bedrijven) vindt op onde rdelen van de bouwverg u n n i nge n wel plaats, overige ns nauwelijks wat de bra nd v e i l ig he idsaspecten aangaat. 121 C o n c l u s i e s 1. In alle ge me e nten wordt same ngewerkt tussen de bra ndweer en ande re die nsten, met na me Bouw- en woning t o e z ic ht. 2. S a me nw e r k i ng tussen ge me e nt e l i j ke die nsten ge s c h ie dt vaak op adhoc basis. Goede a f s p ra ken over de vorm van de same nw e r k i ng ont b re ken in vrijwel alle ge me e nten. De s a me nw e r k i ng is cultureel bepaald. 3. De same nw e r k i ng tussen de bra ndweer en de pro v i nc iale milie ud ie nst wordt in vrijwel alle gevallen als slecht ge k w a l i f ic e e rd. 4. K l e i ne re ge me e nten werken meer samen met de re g io nale bra ndweer inzake v e rg u n n i ng v e r l e n i ng, hand h a v i ng en cont ro l e D e s k u n d i g h e i d B e v i n d i n g e n Voor de verlening van ge b r u i k s v e rg u n n i ngen is over het alge meen een MBO-kennisniveau no d ig a a ngevuld met specifie ke opleid i ngen over bra nd p re v e nt ie. De kwaliteit van de uitvoere nde a m b t e na ren wordt over het alge meen niet ge t o e t s t. Er zijn geen opleid i ngs- en scho l i ng s p l a n nen voor bra nd p re v e nt ie a m b t e na ren ge c o ns t a t e e rd. O rg a n i s a t ie en werkwijze

14 Aan de verlangde opleid i ng s g raad wordt echter wel voldaan (vrijwel alle bra nd p re v e nt ie - a m b t e na ren hebben een specifie ke opleid i ng ge no t e n ). Er is geen verschil tussen de quick-scan en de ge s e l e c t e e rde groep. Ook bij kleine re ge me e nten is re l a t ief veel speciaal ge s c hoold personeel aanw e z ig. Er is wel verschil in kennisniveau en kwaliteit van me de w e r ke r s. Dit valt te verklaren uit a d - hoc scho l i ngen (het volgen van cursussen). C o nc l u s ie s 1. G e me e nten beschikken niet over eigen opleid i ngs- en scho l i ng s p l a n nen voor de verg u n n i ng - v e r l e n i ng, maar de kwaliteit wordt op peil ge ho uden door cursussen. 2. Voor verg u n n i ng v e r l e n i ng bestaat een bra ndw e e r s p e c i f ie ke opleid i ng. 3. B ra nd p re v e nt ie me de w e r kers worden niet op hun kwaliteit getoetst. Enkele ge me e nt e n no e men het ins t r u me nt van een visitatie c o m m i s s ie waaraan behoefte zou bestaan. 4. Kennis op peil ho uden door onde r l i ng collegiaal overleg is voor kleine re ge me e nten lastige r. 5. Het bestaande aanbod van opleid i ngen en bijscho l i ngscursussen mist een evenw ic ht ig p a k ket met betre k k i ng tot verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng bra nd v e i l ig he id Formatie en bu d g e t B e v i n d i n g e n Een voldo e nde betrouwbaar beeld over de alge hele ge me e nt e l i j ke fo r ma t ie en het alge me e n ge me e ntelijk budget ten aanzien van verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng is nie t v e r k re gen, omdat dit bij ande re bij bra nd p re v e nt ie betro k ken ge me e nt e l i j ke die nsten niet te s p e c i f ic e ren valt. Bij vrijwel alle ge me e nten beschikt de bra ndweer over een jaarlijks budget en vastge s t e l de fo r ma t ie. Daarbinnen is een vrij grote speelruimte in het stellen van prioriteiten tussen p re v e nt ie en ande re bra ndw e e r t a ke n. Er is geen eendu id ige re l a t ie tussen fo r ma t ie en budget, en de werke l i j ke beho e f t e. Er zal altijd s p ra ke zijn van een tekort, omdat je in principe nooit ge noeg kunt doen aan bra nd p re v e nt ie. In vrijwel alle ge me e nten wordt dit tekort erke nd, maar lang niet altijd wordt het ge me e nt e - bestuur daarvan op de hoogte ge s t e l d. Bovend ien is de verde l i ng van publie ke middelen een gevolg van een politie ke keuze (bijvoorbeeld ex t ra bra nd p re v e nt ie of een nieuw zwembad). C o n c l u s i e s 1. Het Project Ve r s t e r k i ng Bra ndweer heeft onvoldo e nde opge l e v e rd in de zin dat bij de me e st e ge me e nten nog altijd ge v o nden wordt dat er te weinig aan de bra ndweer besteed wordt. To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

15 B e s c h i k b a re budgetten zijn niet vastgesteld op basis van een analyse van de werke l i j ke b e ho e f t e. 2. De beschikbare budgetten bie den (da a rdoor) onvoldo e nde gara nt ie voor een go e de t a a k u i t v o e r i ng. 3. Bij de meeste ge me e nten is spra ke van acceptatie van het tekort en wordt da a rover ge e n debat ge v o e rd. 4. Ve ra nt w o o rde l i j ke ambtena ren hebben teveel oog voor output (aantallen verg u n n i ngen) en te weinig oog voor kwalitatieve verbetering (meer bra nd v e i l ig he id). Daardoor zouden he t ge me e ntebestuur verke e rde sig nalen bere i ke n. 123 O rg a n i s a t ie en werkwijze

16 4 De ve rg u n n i n g ke t e n 4. 1 I n l e i d i n g De verg u n n i ng keten heeft betre k k i ng op alle aspecten omtre nt bra nd v e i l ig he id die bij bouwv e rg u n n i ngen en ge b r u i k s v e rg u n n i ngen een rol spelen. Daarbij gaat het niet alleen om zake n als fo r mu l e r i ng van eisen, afg i f t e, cont role en hand h a v i ng s i ns t r u me nten. Ook komt de vra a g aan de orde in ho e v e r re er spra ke is van een ge me e ntelijk bra ndw e e r b e l e id, hoeveel prio r i t e i t de bra ndweer binnen de ge me e nte krijgt, en hoe de betro k ken die nsten op elkaar inge s p e e l d zijn. Met betre k k i ng tot verg u n n i ngen is ook vastlegging, bewaring en toeganke l i j k he id van de i n fo r ma t ie (bijvoorbeeld ten behoeve van uitruke e n he den) van belang Plannen en prioriteiten B e v i n d i n g e n Meer dan de helft van de ge me e nten (18) gebruikt het door het ministerie van Binne n l a nd s e Za ken in 1989 uitge b ra c hte handboek Prevap (Pre v e nt ie Activiteiten Plan) als uitgang s p u nt voor haar bra nd v e i l ig he id s b e l e id. Prevaps worden gebruikt voor het vaststellen van prio r i - teiten, het fo r mu l e ren van (ge me e ntelijk) beleid, en het ma ken van aanvals- en actie p l a n ne n. In ruim eende rde van de ge me e nten is nog niet gestart met de uitvoering van Prevaps of loopt men achter op sche ma. De Rijksoverhe id initie e rde in 1995 het Project Ve r s t e r k i ng Bra ndweer (PVB) voor de re g io na l e b ra ndw e e r korpsen. Daarbij werden aan de hand van re f e re nt ie ka ders mo me nt o p na men ge ma a k t van de stand van zaken met betre k k i ng tot bra nd v e i l ig he id in re g io s. Door uit te gaan van een ge w e nst zorg- of veilig he idsniveau die nen deze ka ders als toetsing s i ns t r u me nt. Tw e e de rde van de ge me e nten heeft een alge meen beleidsplan (bra nd v e i l ig he id of bra nd p re v e nt ie p l a n ) o p gesteld op basis van het PVB. De beleid s p l a n nen worden in ongeveer de helft van de ge me e nten door B&W ge c o nt ro l e e rd aan de hand van jaarverslagen van de bra ndw e e rc o m ma nda nt of ma na ge me nt ra p p o r t a ge s. In de kleine re ge me e nten blijven de rge l i j ke ra p p o r t a ges vaker acht e r w e ge dan in de ge s e l e c t e e rde gro e p. To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

17 De meeste beleid s p l a n nen ten aanzien van bra nd v e i l ig he id zijn niet afge s t e md op beleid s - p l a n nen van ande re ge me e nt e l i j ke die nsten. In deze gevallen is er geen spra ke van int e g ra a l b e l e id ten aanzien van bra nd v e i l ig he id. De uitvoering van de beleid s p l a n nen loopt bij veel ge me e nten vertra g i ng op. Dit wordt voora l v e r k l a a rd door de langdu r ige pro c e du res voor bouwverg u n n i ngen. Omdat bij nieuwbouw eerst de bouwverg u n n i ng moet worden afge geven, levert dit ook vertra g i ng op bij het afgeven van ge b r u i k s v e rg u n n i ngen. Overleg om eige na ren van bra nd v e i l ig he idseisen te overtuigen ne e m t ook veel tijd in beslag die ten koste gaat van de uitvoering. Veel ge me e nten geven aan nu b e z ig te zijn met een inhaalslag voor de afgifte van ge b r u i k s v e rg u n n i ngen en de hand h a v i ng daarvan B i j na de helft van de ge me e nten heeft een Prevap uitgewerkt in een actieplan. Vaak zijn a c t ie p l a n nen echter ge heel afwezig. Conclusies 1. De hand l e id i ng Prevap wordt door de meeste ge me e nten gebruikt als handvat voor he t vaststellen van beleid s p l a n nen ten aanzien van bra nd p re v e nt ie. De grootste pro b l e men in het gebruik doen zich voor in de vertaalslag van hand l e id i ng naar de specifie ke loka l e s i t ua t ie. Die vertaalslag wordt vaak niet eens ge maakt. Slechts een enkele ge me e nte past de in de hand l e id i ng ge no e mde ke ngetallen aan aan de eigen situa t ie. 2. De uitvoering van de plannen laat in de helft van de gevallen te wensen over. Ve r b e t e r i ng van de pre v e nt ieve bra nd v e i l ig he id voortvloeie nd uit het PVB is niet of onvoldo e nde ge re a l i s e e rd. 3. T he ma s als capaciteitsuitbre id i ng overheersen re l a t ief vaak in de ra p p o r t a ges van ko r p s e n aan het ge me e ntelijk bestuur. Dit gaat dan ten koste van de uitvoering van de beleid s - p l a n nen op basis van een bra nd v e i l ig he id s v i s ie over de (lokale) situa t ie. Rapportages die wel over kne l p u nten gaan, hebben onvoldo e nde ge l e id tot verho o gde aanda c ht voor bra nd - v e i l ig he id. 4. Er wordt zeer verschillend omgegaan met de inko msten (leges) die aan het verstre k ken van v e rg u n n i ngen verbonden zijn. Het door enkele ge me e nten aange h a ngen uitgang s p u nt da t de inko msten de kosten van verlening moeten de k ken, werkt in de hand dat niet de me e s t b ra ndge v a a r l i j ke gebouwen het eerst worden aangepakt, omdat de kosten bij die pande n re l a t ief hoog zijn. Wat hand h a v i ng en cont role betreft, kunnen de leges overige ns no o i t ko s t e nde k ke nd zijn. 5. In het alge meen leiden de beleid s p l a n nen ten aanzien van bra nd v e i l ig he id niet of nog nie t tot een me e t b a re verho g i ng van de bra nd v e i l ig he id. Dit wordt ten dele verklaard do o rda t deze plannen inzetten op output (zoals aantallen te verlenen verg u n n i ngen of lege s - i n ko msten) en niet op outcome (meer bra nd v e i l ig he id als resultaat van de ins p a n n i nge n ). D a a r naast is er ook onvoldo e nde oog voor uitvoering en evalua t ie van de planne n. 125 De verg u n n i ng ke t e n

18 4. 3 Vo o r l i c h t i n g B e v i n d i n g e n S l e c hts in een beperkt aantal ge me e nten vindt struc t u reel voorlic ht i ng plaats, los van ge me e nt e l i j ke public a t ie s. Meestal is er geen specifiek voorlic ht i ng s b e l e id vastge s t e l d, onda n k s het feit dat erke nd wordt dat bewustword i ng over bra nd v e i l ig he id en kennis van bra nd - v e i l ig he id onvoldo e nde is bij burge r s, maar ook bij pro j e c t o nt w i k ke l a a r s, architecten en a a n ne me r s. Er is geen verschil tussen de quick-scan en de ge s e l e c t e e rde groep. Wel wordt in kleine re ge me e nten nog minder voorlic ht i ng ge ge v e n. Meestal is voorlic ht i ng een inc ide ntele activiteit die ge s c h ie dt op verzoek van ho reca, scho l e n, b e drijven, sportaccommo da t ie s, en de rge l i j ke. Soms worden wel specifie ke campagnes ge v o e rd, bijvoorbeeld omgaan met bra ndme l d i ns t a l l a t ies of plaatsing van ro o k me l ders in bestaande gebouwen, zijn er open bra ndw e e rda gen, is er de jaarlijkse bra nd p re v e nt ieweek en/of kunne n me nsen the ma ge r ic hte fo l ders krijge n. 126 T i j de ns (voor)overleg over bouwverg u n n i ng a a n v ra gen wordt door vrijwel alle ge me e nt e n v o o r l ic ht i ng ge geven. In een enkel geval is er een afspraak met ma kelaars die de bra ndw e e r i n l ic hten wanneer een pand van eige naar wisselt. Vo o r l ic ht i ng is vaak een sluitpost op de begro t i ng. Door een tekort aan middelen wordt er m i nder aanda c ht aan ge geven dan wenselijk wordt ge a c ht. Conclusies 1. G e me e nten in de ge s e l e c t e e rde groep geven beter voorlic ht i ng dan de kleine re ge me e nt e n, maar deze voorlic ht i ng is over het alge meen zeer ma t ig. 2. G e me e nten voeren een inc ide nteel en over het alge meen passief beleid. 3. Door ge me e nten wordt wel grote waarde toege ke nd aan voorlic ht i ng als middel om he t bewustzijn van bra nd v e i l ig he id te verg roten. Deze waarde r i ng komt echter niet tot u i t dr u k k i ng in de begro t i nge n R e g i s t ratie en arc h i ve r i n g B e v i n d i n g e n Ve rg u n n i ngen die nen volge ns de eisen van de Arc h iefwet in het plaatselijk arc h ief te worde n ge de p o ne e rd. Het re g i s t re ren en arc h i v e ren gebeurt bij de meeste ge me e nten automatisch. Het ge a u t o ma t i s e e rd opbergen verge ma k kelijkt in principe termijnbewaking. Dit gebeurt echt e r w e i n ig. To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e

19 Er is geen verschil tussen de quick-scan en de ge s e l e c t e e rde groep. Wel is het zo da t g ro t e re ge me e nten vaker over een eigen werka rc h ief met verg u n n i ngen beschikken. In k l e i ne re ge me e nten blijft automa t i s c he re g i s t ra t ie soms acht e r w e ge omdat de ho e v e e l he id v e rg u n n i ngen ge r i ng is. Een tweede belangrijk aspect is dat de info r ma t ie die is opge s l a gen in verg u n n i ngen van c r uc iaal belang kan zijn voor het goed bestrijden van een bra nd. Uitruke e n he den van de b ra ndweer zouden idealiter direct over deze info r ma t ie moeten kunnen beschikken. Slechts in één geval vertelde de bra ndweer met een eigen computer re c ht s t reeks inzage te hebben in de v e rg u n n i ngen. Een aantal ge me e nten gaf te ke n nen dat het niet eenvoud ig is om een v e rg u n n i ng snel te achterhalen. C o n c l u s i e s 1. In veel gevallen laten de re g i s t ra t ie p ro g ra m ma s te wensen over. Hoewel het in the o r ie veel v o o rdelen bie dt, blijken de pro g ra m ma s niet altijd even ge b r u i k s v r ie ndelijk en func t io neel. 2. M idde l g rote en grote ge me e nten zijn beter ge ë q u i p e e rd wat betreft re g i s t ra t ie en a rc h i v e r i ng van verg u n n i ngen dan kleine re ge me e nten. De directe beschikbaarhe id van de i n fo r ma t ie blijft echter ook voor deze ge me e nten een enorm probleem B e z waar en bero e p In ho e v e r re hebben ge me e nten ervaringen met belang he b b e nden die op gro nd van de A l ge me ne Wet Bestuursre c ht bezwaar aant e ke nen tegen een beslissing in het ka der van de b ra nd v e i l ig he id? 127 B e v i n d i n g e n Alle ge me e nten beschikken over een ona f h a n ke l i j ke bezwaar- en bero e p s c o m m i s s ie, maar er is nog nauwelijks ervaring opge daan met pro de c u res in het ka der van de bra nd v e i l ig he id. C o n c l u s i e s 1. Vrijwel geen enkele ge me e nte heeft ervaring opge daan met een bezwaar- en bero e p s - p ro c e du re. De belangrijkste re den hiervoor zou wel eens kunnen zijn dat ge me e nten no g o n v o l do e nde uitvoering hebben ge geven aan het bra nd v e i l ig he id s b e l e id. Ook wordt wel a a nge geven dat overleg vrijwel altijd tot oplossingen lijdt. 2. Veel beleid s p l a n nen vertra gen in de uitvoering. Geme e nten hebben geen zin in langdu r ige en ko s t b a re jurid i s c he pro c e du res en besteden om die re den veel ene rg ie aan overleg me t v e rg u n n i ng a a n v ra ge r s. Dit gaat ten koste van de uitvoering van de beleid s p l a n ne n (bijvoorbeeld de uitgifte van een bepaald aantal verg u n n i nge n ). De verg u n n i ng ke t e n

20 5 Ve rg u n n i n g ve r l e n i n g I n l e i d i n g In de quick-scan zijn de voor bra nd v e i l ig he id twee belangrijkste verg u n n i ngen ge a na l y s e e rd : de bouwverg u n n i ng en de ge b r u i k s v e rg u n n i ng. Na dat de verg u n n i ng verleend is, begint c o nt role en hand h a v i ng (zie ho ofdstuk 6 en 7). In dit ho ofdstuk gaat het om de vraag in ho e v e r re de bra ndweer bij advisering over verg u n n i ng v e r l e n i ng betro k ken is en of er voldo e nde capaciteit is voor de na l e v i ng van de verg u n n i ngen en het inhalen van acht e r s t a nden. Bij nie t - na l e v i ng is het de vraag welke sanc t ies en welke termijnen worden opge l e gd. In dat verband is het ins t r u me nt van de aans c h r i j v i ng van belang. Door middel van een aans c h r i j v i ng kan een e ige naar immers verplic ht worden gesteld ge c o ns t a t e e rde ge b re ken binnen een bepaalde termijn te verhelpen B o u w ve rg u n n i n g e n B e v i n d i n g e n In alle ge me e nten geeft de bra ndweer (of de re g io nale bra ndweer) advies aan de verg u n n i ng - v e r l e ner (het ge me e nt e b e s t u u r, of bij ma nda t e r i ng de die nst Bouw- en woning t o e z ic ht) over de b ra nd v e i l ig he idseisen. Er vindt altijd volledige toetsing plaats aan het Bouwbesluit op he t o nde rdeel bra nd v e i l ig he id. Er zijn geen acht e r s t a nden bij de advisering door de bra ndw e e r ge c o ns t a t e e rd. Aan deze taak wordt praktisch altijd de hoogste prioriteit ge geven. De tijdspanne voor het verstre k ken van een bouwverg u n n i ng is toege no men. Dit komt door de t o e ge no men complexiteit van gebouwen, de re l a t ieve ont o e g a n ke l i j k he id van de re ge l ge v i ng (van het Bouwbesluit) en de verschillende int e r p re t a t ies die aan de re gels en eisen kunne n w o rden ge ge v e n. Conclusies 1. Wat de bra nd v e i l ig he idseisen betreft, vindt de bouwverg u n n i ng v e r l e n i ng op een go e de wijze p l a a t s. 2. De brandweer ziet advisering voor bouwvergunningen als hoogste prioriteit, niet alleen vanwe ge de fatale termijnen (waarbinnen een oordeel over een verg u n n i ng moet worden ge ge v e n ), To e s p i t s i ng quick-scan op ge me e nt e g ro o t t e