Ve rgunning, controle en handhaving bra n d ve i l i g h e i d

Transcriptie

1 Ve rgunning, controle en handhaving bra n d ve i l i g h e i d E i ndra p p o r t a ge van de quic k - s c a n N I B R A

2 12 c a f é b ra nd nie u w j a a r s na c ht

3 Vo o r wo o rd In de perio de van 19 februari tot 21 maart 2001 is in de r t ig a-select ge kozen ge me e nten een q u ick-scan onderzoek uitge v o e rd naar de wijze waarop ge me e nten de verg u n n i ng v e r l e n i ng, c o nt role en hand h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id inge r ic ht hebben en uitvoeren. In de z e ra p p o r t a ge wordt een globaal beeld ge s c hetst van de situa t ie, zoals deze voor de bra nd in Vo l e ndam op 1 januari 2001 bestond. Het onderzoek heeft zich ge r ic ht op zowel de structuur- als de cultuuraspecten inzake de h a nd h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id. Daarnaast is ge ke ken of er verschillen zijn in aanpak tussen hand h a v i ng bra nd v e i l ig he id, bouw en milieu, en of deze verschillen verklaarbaar zijn. G e b l e ken is dat de korte doorlooptijd meer inzic ht geeft in de struc t u u raspecten dan in de c u l t u u raspecten en de verschillen tussen de hand h a v i ng s t e r re i nen. Ook is ge b l e ken dat van een a a ntal onderwerpen wel de hoe- en wat-vraag beant w o o rd kunnen worden, maar niet de w a a ro m - v raag. Ve rd ie p i ng van het onderzoek is daarvoor op een aantal plaatsen no o d z a ke l i j k. 13 Uit het onderzoek is ge b l e ken dat de ge me e nten niet veel verschillen in de aanpak van de v e rg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id. Door dit cons i s t e nt e beeld kan ge c o nc l ude e rd worden dat de resultaten van de quick-scan valide ge noeg zijn om een aantal conc l u s ies te tre k ken, zonder dat ge p re t e nde e rd wordt dat er hier spra ke is van een re p re s e nt a t ief landelijk onde r z o e k. A r n hem, april 2001 Vo o r w o o rd

4 Deel I Het onderzoek 14

5 1 S a m e n va t t i n g 1.1 Het onderzoek Naar aanleid i ng van de cafébra nd in Vo l e ndam op 1 januari 2001 heeft de Staatssecretaris van B i n ne n l a ndse Za ken en Ko n i n k r i j k s re l a t ies een ona f h a n ke l i j ke Commissie onderzoek cafébra nd n ie u w j a a r s na c ht 2001 inge s t e l d. Eén van de taken van de commissie is het doen van een voorstel voor een onderzoek naar de wijze waarop ge me e nt e b e s t u ren uitvoering geven aan verg u n n i ng - stelsels met het oog op bra nd v e i l ig he id en hun beleid terzake, alsme de de bestuurlijke h a nd h a v i ng da a r v a n. In dit ka der is het Nibra ge v ra a gd onderzoek te doen door middel van een quick-scan naar de wijze waarop ge me e nten de verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng inzake bra nd v e i l ig he id i nge r ic ht hebben en uitvoeren bij gebouwen waarin veel me nsen verblijven. 15 Wijze van onderzoek Het onderzoek heeft plaatsge v o nden in 30 a-select ge kozen ge me e nten. Er zijn op basis van een vra genlijst int e r v iews ge ho uden in gro e p s b i j e e n ko msten per ge me e nt e. Aan deze b i j e e n ko mst is de e l ge no men door bestuurlijk en ambtelijk vera nt w o o rde l i j ken van de ge me e nt e. Voor de ra ng s c h i k k i ng van de int e r v ie w ge ge v e ns en het opzetten van de analyses en conc l u s ie s is door het onderzoeksteam ge b r u i kge maakt van een group de c i s ion room (GDR). De resultaten zijn met een klankbordg roep van ex t e r ne de s k u nd igen uit verschillende discipline s b e s p ro ken voordat een de f i n i t ieve ra p p o r t a ge vervaard igd is. Onderzochte aspecten De volge nde onderwerpen zijn in het onderzoek betro k ke n. 1. Wet- en re ge l ge v i ng. 2. Werkwijze en org a n i s a t ie. 3. Ve rg u n n i ng ke t e n. 4. Ve rg u n n i ng v e r l e n i ng. 5. C o nt ro l e. 6. Ha nd h a v i ng. 7. Te c h n i s c he aspecten. D a a r naast zijn in het onderzoek cultuuraspecten bescho u w d. S a me n v a t t i ng

6 R e s u l t a t e n Het onderzoek onder 30 a-select ge kozen ge me e nten geeft voldo e nde resultaat om aan de do e l s t e l l i ng van de quick-scan te voldoen: het verkrijgen van een globale ind ic a t ie van de s i t ua t ie omtre nt de verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng ten aanzien van de bra ndv e i l ig he id in Ne de r l a nd De re s u l t a t e n Wet- en regelgeving Het onderzoek naar de wet- en re ge l ge v i ng bra nd v e i l ig he id lag in de lijn van de bouwre ge l- ge v i ng, omdat deze re ge l ge v i ng de kern vormt voor het bra nd v e i l ig bouwen en ge b r u i ken van gebouwen. De basis van deze bouwre ge l ge v i ng is de Wo n i ngwet 1991 en het kra c ht e ns de z e wet van toepassing zijnde Bouwbesluit (AMvB) en de (ge me e nt e l i j ke) bouwvero rde n i ng. Deze re ge l ge v i ng is in het onderzoek betro k ken voor het ge deelte waarop ge me e nten zelfstand ige b e v o e gd he den hebben om vorm en inho ud te geven aan de re ge l ge v i ng. In feitelijke zin gaat het hier om de beleid s v r i j he den die het Bouwbesluit ge me e nten bie dt en de wijze waaro p ge me e nten de ge me e nt e l i j ke bouwvero rde n i ng hebben inge r ic ht. Ande re re ge l ge v i ng die b e t re k k i ng heeft op de bra nd v e i l ig he id van gebouwen en waarop ge me e nten invloed kunne n u i t o e f e nen op de inho ud van de re ge l s, zijn - alhoewel minder uitge b re id - ook in het o nderzoek betro k ken. 16 De beoorde l i ng in ho e v e r re en onder welke voorwaarden een bouw- en of ge b r u i k s v e rg u n n i ng kan worden afge geven vindt plaats op basis van de voorschriften die in het Bouwbesluit zijn u i t gewerkt. Bij bestaande gebouwen die over een ge b r u i k s v e rg u n n i ng die nen te beschikken, is de beoorde l i ng ge c o m p l ic e e rder wanneer blijkt dat de bouwkund ige situa t ie en het beoogde gebruik niet in overe e ns t e m m i ng zijn. Geme e nten moeten dan zelf de afweging ma ken welk b ra nd v e i l ig he idsniveau al dan niet toelaatbaar is en op welke wijze de ex p l o i t a t ie van de o nde r h a v ige inric ht i ng onder de ge me e nt e l i j ke verg u n n i ng s v o o r w a a rden is te bre ngen. Uit he t o nderzoek blijkt dat ge me e nten hiervoor geen struc t u reel beleid hebben ont w i k ke l d, waardo o r de ma a t re gelen niet altijd in overe e ns t e m m i ng zijn met de uit oogmerk van bra nd v e i l ig he id (en in de bra nd b e v e i l ig i ng s c o ncepten van het Ministerie van Binne n l a ndse Za ken en Ko n i n k r i j k s re l a t ies aange geven) ge w e nste niveau. Als leidraad voor de ge me e nt e l i j ke bouwvero rde n i ng ne men de meeste ge me e nten het mo de l van de VNG over. Enerzijds bevordert deze gang van zaken een lande l i j ke unifo r m i t e i t. A nderzijds leidt de mo de l - v e ro rde n i ng er toe dat de ge me e nten niet ex p l ic iet worden ge dw o nge n om een beleid voor de invulling en uitvoering van dit mo del te ont w i k kelen, waardoor de ge me e nt e l i j ke bouwvero rde n i ng lang niet altijd passend is op de ge me e nt e l i j ke situa t ie. Organisatie en werkwijze Bij het onderzoek naar de org a n i s a t ie en werkwijze van de ge me e nten inzake de verg u n n i ng - v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng bra nd v e i l ig he id is ge ke ken naar de wijze waarop een en a nder organisatorisch is inge b e d. Gestart is met het nagaan of er terzake een opdra c ht do o r het ge me e ntebestuur is vastge l e gd. Ma nda t e r i ng door het college van burge meester en wetho uders en same nw e r k i ng tussen de ge me e nt e l i j ke die nsten, maar ook re g io nale same nw e r k i ng en eventuele uitbesteding van activiteiten aan de rden, zoals partic u l ie ren of buurge me e nt e n, zijn de revue ge p a s s e e rd. Geke ken is verder naar de opleid i ng en kwaliteit van de met de Het onde r z o e k

7 b ra nd v e i l ig he id belaste ambtena ren en naar de beschikbare fo r ma t ie en budgetten. Specia a l a a nda c ht s p u nt tijde ns het onderzoek was de beleid s ma t ige inbedd i ng van al deze aspecten. Uit het onderzoek blijkt dat de vera nt w o o rde l i j k he id over de uitvoering van de verg u n n i ngv e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id door ma nda t e r i ng aan verschillende d ie nsten is opge dra gen. In principe behoeft deze werkwijze geen pro b l e men op te leveren w a n neer de org a n i s a t o r i s c he ra nd v o o r w a a rden zowel bestuurlijk als ambtelijk eendu id ig zijn u i t gewerkt. Tijde ns het onderzoek is ge b l e ken dat dit op me e rde re plaatsen niet het geval is. Er zijn veelal geen waarborgen ingebouwd om er voor te zorgen dat het ge me e ntebestuur tijdig w o rdt ge ï n fo r me e rd over politiek of maatschappelijk belang r i j ke gevallen. Daarnaast is de s a me nw e r k i ng tussen de die nsten door het ge b rek aan afspra ken niet struc t u reel ge re ge l d. D a a r mee is een go e de taakuitvoering volledig afhankelijk van de wijze waarop de ambtena re n van bouw- en woning t o e z ic ht en de bra ndweer zelf invulling geven aan de same nw e r k i ng. T i j de ns het onderzoek is dit op me e rde re plaatsen opge me r k t. G e me e nten en die nsten ervaren dat de fo r ma t ie en de budgetten niet toere i ke nd zijn op de t a ken op het ge b ied van de bra nd v e i l ig he id op een vera nt w o o rde wijze te kunnen uitvoere n. Meer dan 50 pro c e nt van de ge me e nten accepteert deze situa t ie en schikt zich naar de da a r u i t mo gelijk voortvloeie nde cons e q u e nt ie s. In de meeste gevallen wordt de beschikbare capaciteit i ngezet op de haalbare output in termen van aantallen verg u n n i ngen en cont ro l e s, zonder me t na me in te gaan op de outcome, dat wil zeggen het da a dw e r kelijk opheffen van situa t ies die n iet aan het vereiste bra nd v e i l ig he idsniveau voldoen. Om aan het vereiste bra nd v e i l ig he id s- niveau te kunnen werken, die nen de ambtena ren over de vereiste kennis en ervaringen te b e s c h i k ken. Gecons t a t e e rd is dat er op de opleid i ng s markt geen evenw ic ht ig opleid i ngs- en b i j s c ho l i ng s p a k ket beschikbaar is om ambtena ren op alle niveaus ade q uaat voor te bere iden op de taken met betre k k i ng tot de verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng van de b ra nd v e i l ig he id. 17 Ve r g u n n i n g ke t e n O nde r z o c ht is op welke wijze wordt omgegaan met de diverse beleidsaspecten die onde rde e l u i t ma ken van de ge hele verg u n n i ng s keten. Ac ht e re e n v o l ge ns is ge ke ken of ge me e nten beleid s - of actie p l a n nen hebben inzake verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng van de b ra nd v e i l ig he id en welke prioriteiten daarin worden ge s t e l d. Met na me de ko p p e l i ng met he t P roject Ve r s t e r k i ng Bra ndweer (PVB) is hierbij betro k ken. De commu n ic a t ie ro ndom beleid en u i t v o e r i ng is na der onde r z o c ht, evenals re g i s t ra t ie en arc h i v e r i ng. Als sluitstuk van de v e rg u n n i ng s keten is ge ke ken naar de ervaringen met beroeps- en bezwaarschriften. De verg u n n i ng v e r l e n i ng wordt veelal niet vanuit een ke t e n b e na de r i ng bescho u w d. Als beleid s - cyclus schiet de verg u n n i ng v e r l e n i ng tekort. Plannen worden in de meeste gevallen opge s t e l d om de no o d z a ke l i j ke personele capaciteiten te onderbouwen. Daarna is er veelal minde r a a nda c ht voor de uitvoering en de evalua t ie daarvan. De hand l e id i ng Prevap van het Ministerie van Binne n l a ndse Za ken en Ko n i n k r i j k s re l a t ies wordt in de meeste gevallen als uitgang s p u nt gebruikt om de ge me e nt e l i j ke beleid s p l a n nen bra nd v e i l ig he id op te stellen. De inko msten do o r m iddel van leges spelen een belang r i j ke rol. Er zijn ge me e nten die het uitgang s p u nt hant e re n dat de verg u n n i ng v e r l e n i ng door middel van de lege s i n ko msten ko s t e nde k ke nd moet worde n u i t ge v o e rd. Bij ande re ge me e nten spelen deze inko msten geen rol van beteke n i s. Cont role en h a nd h a v i ng kan nimmer ko s t e nde k ke nd worden uitge v o e rd. Voor zover beleid s p l a n nen voor de v e rg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng zijn opge s t e l d, blijkt dat de uitvoering ervan in S a me n v a t t i ng

8 de praktijk vertra g i ng oploopt do o rdat de jurid i s c he pro c e du res de no d ige tijd en overleg van de ge me e nte met de betro k ken verg u n n i ng ho uder of -aanvra ger vra gen. Vo o r l ic ht i ng is een belangrijk ins t r u me nt om meer beke nd he id aan de inho ud van het bra ndv e i l ig he id s b e l e id te geven. Alle ge me e nten he r ke n nen en bevestigen het belang van v o o r l ic ht i ng. In de praktijk blijkt voorlic ht i ng echter een sluitpost te zijn, zowel in uitvoere nde als budge t t a i re zin. Geme e nten vinden dat het veilig he idsbewustzijn van de bevolking o n v o l do e nde is ont w i k keld en dat voorlic ht i ng een bijdra ge aan de verho g i ng van dit bewustzijn kan leveren. Op een enkele uitzonde r i ng na, wordt er niettemin door de ge me e nt e n w e i n ig aanda c ht besteed aan de voorlic ht i ng s t a ken op het ge b ied van bra nd v e i l ig he id. A nde re onde r z o c hte eleme nten van de verg u n n i ng keten hebben betre k k i ng op de re g i s t ra t ie en a rc h i v e r i ng, alsme de op beroep- en bezwaarschriften. Gecons t a t e e rd is dat re g i s t ra t ie en a rc h i v e r i ng plaats vinden. Deze onderwerpen krijgen echter niet de pro m i ne nte aanda c ht die no d ig is. Hie rdoor is het voor de uitrukd ie nst van de bra ndweer niet eenvoud ig om toegang te k r i j gen tot ge ge v e ns over panden in het verzorg i ng s ge b ie d. De meeste ge me e nten hebben een o na f h a n ke l i j ke bezwaar- en bero e p s c o m m i s s ie. De onde r z o c hte ge me e nten me l den dat zij echt e r nauwelijks ervaring hebben met bezwaar- en bero e p s p ro c e du res voor onderwerpen die b e t re k k i ng hebben op de uitvoering van het bra nd v e i l ig he id. 18 Ve r g u n n i n g v e r l e n i n g De verg u n n i ng v e r l e n i ng is de start van het hand h a v i ng s t raject. In het onderzoek is ge ke ke n naar de voor de bra nd v e i l ig he id belang r i j ke verg u n n i ngen, te weten de bouwverg u n n i ng en de ge b r u i k s v e rg u n n i ng. Naast de wijze van uitvoering zijn eventuele capaciteitspro b l e men en a c ht e r s t a nden en de aan het naleven van de ge fo r mu l e e rde eisen ge ko p p e l de sanc t ies en t e r m i j nen de belangrijkste the ma's waarnaar is ge ke ken. Niet ge heel als verg u n n i ng te re ke ne n, maar in het systeem van het onderzoek op deze plaats wel thu i s ho re nd, is de beschrijving van het aans c h r i j v i ng s i ns t r u me nt. Een aans c h r i j v i ng is, evenals de verg u n n i ngen, een schriftelijk do c u me nt dat de ge a dre s s e e rde verplic ht tot het uitvoeren van voorzie n i ngen, die ge h a nd h a a fd k u n nen en moeten worde n. De verg u n n i ng v e r l e n i ng ke nt voor de bra nd v e i l ig he id uitersten. De bouwverg u n n i ng en de ro l van de bra ndweer daarbij is goed te no e men. De fatale termijnen en de prioriteit die de b ra ndweer aan dit taakaspect geeft, is hier de voorna a mste re den van. Over de toene me nde c o m p l exiteit van de gebouwen en de re ge l ge v i ng worden bij de ge me e nten zorgen geuit. Om de b e s t a a nde bouw bouwkund ig op een ade q uaat bra nd v e i l ig he idsniveau te krijgen is de a a ns c h r i j v i ng een belangrijk ins t r u me nt. Imme r s, de ge b r u i k s v e rg u n n i ng mag geen bouwkund ige eisen bevatten. Toch ma ken ge me e nten nauwelijks gebruik van dit ins t r u me nt en kiezen in v o o r ko me nde gevallen voor een zoge na a mde eisenbrief. Als de in de aans c h r i j v i ng of eisenbrie f ge no e mde termijnen verlopen zonder dat de ge a dre s s e e rde de voorzie n i ngen heeft uitge v o e rd, v i nden er geen sanc t ies plaats, maar wordt opnieuw overlegd over de uitvoering en termijne n. Het niveau van bra nd v e i l ig he id bij het gebruik van gebouwen met een publie k s f u nc t ie wordt bepaald door verg u n n i ng v e r l e n i ng (bouwverg u n n i ng én ge b r u i k s v e rg u n n i ng) met de b i j b e ho re nde cont ro l e, hand h a v i ng en voorlic ht i ng, alsme de niveau en complexiteit van re ge l ge v i ng. Cent raal punt van aanda c ht die nt het stelsel van ge b r u i k s v e rg u n n i ngen voor de b e s t a a nde voorraad van gebouwen met een publie k s f u nc t ie te zijn, zonder de aanda c ht voor de b ra nd v e i l ig he id in de verlening van bouwverg u n n i ngen bij de nieuwbouw en de verbouw te Het onde r z o e k

9 laten verslappen. In het onderzoek wordt ge v o nden dat 50% van de ge ra a d p l e e gde ge me e nt e n een passief beleid voeren ten aanzien van ge b r u i k s v e rg u n n i ngen. In 20% van de ge ra a d p l e e gde ge me e nten worden ge b r u i k s v e rg u n n i ngen verstrekt (in vervolg op de bouwverg u n n i ng v e r l e n i ng ) in het geval van nieuwbouw en verbouw, waarbij dus de grote massa van de bestaande v o o r raad buiten bescho u w i ng wordt gelaten. Slechts in 30% van de ge me e nten vindt een actie f b e l e id ten aanzien van het ge b r u i k s v e rg u n n i nge nstelsel voor zowel nieuwbouw/verbouw als de b e s t a a nde voorraad plaats. Conc l u s ie moet zijn dat in 70% van de ge ra a d p l e e gde ge me e nt e n géén actief ge b r u i k s v e rg u n n i nge n b e l e id ge r ic ht op bra nd v e i l ig he id voor de bestaande voorra a d p l a a t s v i ndt. Naast de cons t a t e r i ng dat slechts 50% van de ge ra a d p l e e gde ge me e nten een ge b r u i k s v e rg u n n i ng v e r l e e nt, wordt vervolge ns nog eens vastgesteld dat in 30% (van deze 50%) van het totale a a ntal ge ra a d p l e e gde ge me e nten niet wordt aange geven hoeveel personen er op gro nd van he t b e s c h i k b a re aantal uitgangen in het pand aanw e z ig mo gen zijn. Hie r mee wordt een ind ic a t ie ge geven van het re s t e re nde aantal re delijk hand h a a f b a re verg u n n i ngen. Gaat het in voorg a a nde b e s c ho u w i ng nog om het aantal ge me e nten dat op een re de l i j ke wijze werkt met ge b r u i k s - v e rg u n n i ngen, dan is nog niet in bescho u w i ng ge no men de eno r me acht e r s t a nden w a a r me e ge me e nten hebben te ma ken. Weliswaar zijn er aanw i j z i ngen dat gro t e re steden re l a t ie f me e r a a nda c ht besteden aan het onderwerp, tege l i j kertijd wordt ge c o ns t a t e e rd dat de acht e rs t a nde n zelfs bij kleine perc e nt a ges in aantallen zeer groot zijn. Bij de ge ra a d p l e e gde ge me e nt e n b l i j k t o v e r ige ns circa 80% van de ge me e nten met re l a t ief grote acht e r s t a nden te ma ken he b b e n. C o n t r o l e Dit deel van het onderzoek is ge r ic ht op de cont roles inzake de bra nd v e i l ig he id. In eerste i ns t a nt ie zijn de cont roles onde r z o c ht die het directe gevolg zijn van de re ge l ge v i ng voor he t b ra nd v e i l ig bouwen, overe e n ko ms t ig het Bouwbesluit en het bra nd v e i l ig ge b r u i ken van gebouwen, overe e n ko ms t ig de voorschriften uit de bouwvero rde n i ng. De cont roles worde n o nde r s c he iden in cont roles tijde ns het bouwpro c e s, cont roles tijde ns het gebruik van een gebouwen en pre v e nt ieve cont roles tijde ns evene me nten. Ve r v o l ge ns is he t z e l fde onde r z o c ht voor re p re s s ieve cont roles op basis van klachten en/of sig nalen uit de omge v i ng. Bij he t o nderzoek is ho ofd z a kelijk ge ke ken naar de cont ro l e - i ns p a n n i ngen van ge me e nten en de wijze w a a rop zij hier vorm aan geven. Daar waar ge c o ns t a t e e rd wordt dat er spra ke is van een t e kort, is dit door de betro k ken ge me e nten (bestuurder of uitvoerder) als een tekort ge k w a l i f ic e e rd. Er zijn geen wettelijke voorschriften die het aantal cont roles kwant i f ic e re n. 19 C o nt roles vormen één van de belangrijkste ins t r u me nten om de bra nd v e i l ig he id op het niveau te ho uden zoals dat in de verg u n n i ng is vastge l e gd. In de praktijk blijken de cont roles veelal het sluitstuk te zijn, zowel wat betreft de prioriteit van de activiteiten als de budge t v e rde l i ng. Deze situa t ie doet zich voor bij de cont roles tijde ns de bouwfase en bij de perio d ie ke cont ro l e s t i j de ns het gebruik van een ge b o u w. Het niet uitvoeren van perio d ie ke cont roles levert p ro b l e men op. Door te weinig en in sommige ge me e nten in het ge heel niet uitvoeren van c o nt ro l e s, is er geen of in elk geval onvoldo e nde inzic ht in de wijze waarop de bra nd v e i l ig he id w o rdt na ge l e e fd. Een ge me e ntelijk cont ro l e b e l e id is niet ex p l ic iet he r ke n b a a r. Wel blijkt da t re p re s s ieve cont roles na klachten uit de omge v i ng direct worden uitge v o e rd. Er is hie r b i j ge c o ns t a t e e rd dat er niet in alle gevallen een terugko p p e l i ng plaats vindt naar de uitrukd ie ns t van de bra ndw e e r, waardoor de uitrukd ie nst zich niet optimaal kan voorbere iden op een mo ge l i j ke inzet in de betre f f e nde situa t ie. S a me n v a t t i ng

10 Wa n neer er cont roles worden uitge v o e rd, blijkt dat de meeste ge me e nten (80%) geen aanda c ht b e s t e den aan het ma x i maal toe te laten aantal personen. Het ge b rek aan een actieve hand h a v i ng van dit ma x i male aantal geeft onde r ne mers de mo ge l i j k he id af te wijken van de ge b r u i k s- v e rg u n n i ng zonder dat dit een sanc t ie tot gevolg heeft. Tijde ns het onderzoek hebben de ge s p re k p a r t ners aange geven dat in sommige gevallen het aantal aanw e z ige personen vele malen ho ger ligt dan het ma x i maal toelaatbare aantal. Het niet actief handhaven van deze v e rg u n n i ng s v o o r w a a rde wordt veelal inge geven door de te verwachten pro b l e men ten aanzie n van openbare orde en het (late) tijdstip waarop ge c o nt ro l e e rd die nt te worden. Uit de cont ro l e s blijkt dat het bra nd v e i l ig he idsbewustzijn bij de verg u n n i ng ho uder onvoldo e nde is. Opvallend is dan ook te cons t a t e ren dat er slecht enkele ge me e nten (20%) actief cont ro l e ren op de a a nw e z ig he id en ge o e f e nd he id van een BHV-org a n i s a t ie. Een BHV-org a n i s a t ie is een mo ge l i j k he id om het veilig he idsbewustzijn van de verg u n n i ng ho uder en het personeel te v e r ho ge n. 20 H a n d h a v i n g O nde r z o c ht is of en op welke wijze ge me e nten de na l e v i ng van de bra nd v e i l ig he id s re ge l s h a ndhaven. Het startpunt van de hand h a v i ng is ne e rge l e gd bij het cons t a t e ren van een o v e r t re d i ng van de voorschriften. Onder hand h a v i ng wordt hier dus verstaan het jurid i s c h toepassen van dw a ng m iddelen. Geme e nten hebben voor de hand h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id een aantal ins t r u me nten ter beschikking: bestuursdw a ng, dw a ngsom en stra f re c ht e l i j ke h a nd h a v i ng. Aange z ien er voor de bra nd v e i l ig he id voldo e nde bestuursre c ht e l i j ke hand h a v i ng s - i ns t r u me nten beschikbaar zijn, kunnen in het ka der van de zoge na a mde 'tweewege n l e e r ' p r i v a a t re c ht e l i j ke hand h a v i ng s i ns t r u me nten niet worden ingezet. Onde r z o c ht is of ge me e nt e n h ier toch gebruik van ma ken en of ge me e nten ook handhaven zonder bevoegd he den ('feitelijk h a ndelen'). B e l a ngrijk aspect tijde ns het onderzoek was hoe ge me e nten de same n h a ng van de v e r s c h i l l e nde h a nd h a v i ng s i ns t r u me nten zien en eventueel toepassen. Ha ndhaven van de bra nd v e i l ig he id via de bestuursre c ht e l i j ke of stra f re c ht e l i j ke weg blijkt in de p raktijk nauwelijks plaats te vinden. Er is bij de hand h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id eerde r s p ra ke van een overlegc u l t u u r. Overige ns schrijft de AWB wel overleg en afweging van belange n v o o r. Ambtena ren en in een later stadium ook de ge me e nt e b e s t u ren geven in eerste ins t a nt ie de voorkeur aan het overleg met de overtre der om de ge c o ns t a t e e rde situa t ie weer in o v e re e ns t e m m i ng te bre ngen met de verg u n n i ng s v o o r w a a rden. Als vervolge ns blijkt dat de o v e r t re der de ge maakte afspra ken niet na komt, vindt er wede rom overleg plaats en worde n geen ande re i ns t r u me nten of pro c e du res ingezet. In woord schro men bestuurders en uitvoere nde a m b t e na re n er niet voor om tot hand h a v i ng over te gaan, maar in de praktijk blijkt jurid i s c he h a nd h a v i ng nauwelijks aan de orde te zijn. Dit neemt overige ns niet weg dat in veel ge v a l l e n het overleg leidt tot het opheffen van de onge w e nste situa t ie. Uit het onderzoek blijken veel re de nen te worden opge geven waarom niet tot het inzetten van h a nd h a v i ng s i ns t r u me nten is overgegaan. Geno e md worden onder meer: lange pro c e du re s, mo ge l i j ke schade c l a i ms, het niet me e w e r ken van re c ht e r s, het niet kunnen innen van dw a ng - s o m men en het niet me e w e r ken van het Openbaar Ministerie. Hoe para doxaal ook: over de u i t e i nde l i j ke effectiviteit van de beschikbare hand h a v i ng s i ns t r u me nten zijn de ge me e nten wel te spre ken. Deze ervaringen zijn wellic ht opge daan op ande re beleid s t e r re i nen zoals bouw en m i l ieu, waarop deze ins t r u me nten vaker worden ingezet. Op het ge b ied van de hand h a v i ng van b ra nd v e i l ig he id is bij de ge me e nten ke n nelijk spra ke van ko udw a t e r v rees (onbeke nd ma a k t o n b e m i nd). Alhoewel in dr iekwart van de ge me e nten de bra ndweer is ge ma nda t e e rd voor de Het onde r z o e k

11 h a nd h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id, hebben deze bra ndw e ren tot nu toe weinig ervaring o p ge daan met de da a dw e r ke l i j ke inzet van bestuurlijke hand h a v i ng s p ro c e du res en -ins t r u me nt e n. Het ont b re ken van voldo e nde bestuurlijk jurid i s c he onde r s t e u n i ng en int e r ne ric ht l i j nen binne n de ge me e nten hoe vorm en inho ud aan de bestuurlijke hand h a v i ng (bestuursdw a ng en dw a ngsom) kan worden ge geven, is hier wellic ht debet aan. Een ande re re den voor het he b b e n van weinig ervaring met de hand h a v i ng van de bra nd v e i l ig he id kan ook worden verklaard uit het feit dat er (zoals reeds is opge merkt) weinig perio d ie ke cont roles worden uitge v o e rd. Als er weinig tot niet wordt ge c o nt ro l e e rd, ont b re ken ook de kennis van onge w e nste situa t ies die voor hand h a v i ng in aanme r k i ng ko me n. 21 S a me n v a t t i ng

12 2 I n l e i d i n g 2.1 Aanleiding tot het onderzoek Op 1 januari 2001 kwamen bij een bra nd in café t He meltje in Vo l e ndam 13 me nsen om he t leven. Tie ntallen personen raakten erns t ig ge w o nd. Daarmee is deze bra nd de erns t igste sind s de bra nd bij een na c htclub in Ams t e rdam in 1983, waar ook 13 do den vie l e n. 22 Naar aanleid i ng van deze bra nd heeft de Staatssecretaris van Binne n l a ndse Za ken en Ko n i n k r i j k s re l a t ies een ona f h a n ke l i j ke Commissie onderzoek cafébra nd nie u w j a a r s na c ht 2001 i nge s t e l d. Eén van de taken van de commissie is het doen van een voorstel voor een onde r z o e k naar de wijze waarop ge me e nt e b e s t u ren uitvoering geven aan verg u n n i ngstelsels met het oog op bra nd v e i l ig he id en hun beleid terzake, alsme de de bestuurlijke hand h a v i ng da a r v a n. In het ka der van deze taak is door de commissie aan het Nibra ge v ra a gd een quic k - s c a n o nderzoek te doen om een beeld te krijgen van de hu id ige stand van zaken van de verg u n n i ng - v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng door ge me e nten inzake de bra nd v e i l ig he id van ge b o u w e n waarin veel me nsen verblijven. Het resultaat van deze quick-scan moet da a r naast ook die nen als re f e re nt ie ka der voor he t o nderzoek dat verric ht wordt naar de situa t ie in Vo l e nda m. 2.2 Onderzoeks v ra a g De onde r z o e k s v raag van deze quick-scan is de volge nde: Wat is de wijze waarop ge me e nten de verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng inzake b ra nd v e i l ig he id inge r ic ht hebben en uitvoeren bij gebouwen waarin veel me nsen verblijven? Voor het bepalen van de ge b o u w f u nc t ies die onder de onde r z o e k s v raag vallen, is ge kozen voor de verde l i ng zoals deze is toegepast bij de tweede fase Bouwbesluit en oms c h reven in artike l 1.1 van de Auteurstekst Bouwbesluit. De volge nde ge b o u w f u nc t ies (inc l u s ief de evene me nten die in deze ge b o u w f u nc t ie s p l a a t s v i nden) vallen binnen deze quic k - s c a n : b i j e e n ko ms t ge b o u w e n ge z o nd he id s z o rg ge b o u w e n ka nt o o rge b o u w e n Het onde r z o e k

13 l o g ie s ge b o u w e n o nde r w i j s ge b o u w e n s p o r t ge b o u w e n w i n ke l ge b o u w e n. A nde re ge b o u w f u nc t ies (en evene me nten in deze ande re ge b o u w f u nc t ies) en evene me nten in de open luc ht, zijn geen onderwerp van deze quick-scan ge w e e s t. De volge nde subvra gen zijn uit de onde r z o e k s v raag afge l e id. Hoe hebben ge me e nten de org a n i s a t ie betre f f e nde verg u n n i ng v e r l e n i ng en hand h a v i ng i nge r ic ht? Welk beleid ligt ten gro ndslag aan deze inric ht i ng? Hoe is de verg u n n i ng s keten inge r ic ht en welk beleid ligt hie raan ten gro nd s l a g? Hoe vinden perio d ie ke cont roles plaats en welke pro b l e men komt men daarbij tege n? Hoe is de hand h a v i ng inge r ic ht en welke pro b l e men komt men daarbij tege n? We l ke pro b l e men ko men ge me e nten tegen bij de uitvoering van de verg u n n i ng v e r l e n i ng en h a nd h a v i ng? 2.3 Onderzoeks o p z e t Te onderzoeken gemeenten Het onderzoek heeft plaatsge v o nden in 30 ge me e nten. Er zijn op basis van de inw o ne r - a a ntallen vijf groepen ge me e nten onde r s c he iden. Per groep is een aantal ge me e nten vastge s t e l d. Van de gro t e re ge me e nten zijn er pro c e ntueel meer in het onderzoek betro k ken, omda t op basis van pra k t i j ke r v a r i ngen de verschillen in beleid en uitvoering tussen grote ge me e nt e n g roter zijn dan die tussen kleine ge me e nten. Binnen deze criteria heeft de na de re selectie v o l s t rekt willeke u r ig (a-select) plaatsge v o nden. De verde l i ng van de ge me e nten over het land is geen selectiecriterium geweest, maar slechts gebruikt om na de selectie te kunne n b e o o rdelen of er een re de l i j ke ge o g ra f i s c he spre id i ng is van de te onde r z o e ken ge me e nt e n. Deze verde l i ng (zie tabel 2) gaf, me de gelet op het aantal inw o ners in deze ge b ie d s delen, ge e n a a n l e id i ng tot een he r v e rde l i ng van de te onde r z o e ken ge me e nt e n. 23 Op bovenge no e mde ma n ier kon via de quick-scan een globale ind ic a t ie worden verkre gen van de situa t ie op het ge b ied van de verg u n n i ng v e r l e n i ng en hand h a v i ng ten aanzien van de b ra nd v e i l ig he id in Ne de r l a nd. tabel 1 Ve rde l i ng ge s e l e c t e e rde ge me e nten naar inw o ne ra a nt a l l e n I nwo n e ra a n t a l Aantal G e m e e n t e n Pe rc e n t a g e g e m e e n t e n in onderzoek < % % % % > % To t a a l % I n l e id i ng

14 tabel 2 Ve rde l i ng ge s e l e c t e e rde ge me e nten naar ge b ie d s de e l G e b i e d s d e e l G ro n i n g e n, O ve r i j s s e l U t re c h t, Ze e l a n d, Friesland en e n F l evo l a n d, N o o rd - D re n t h e G e l d e r l a n d N o o rd- en B ra b a n t Zu i d - H o l l a n d en Limbu rg A a ntal per G e b ie d s deel Wijze van interviewen De int e r v iews hebben plaatsge v o nden op basis van door het Nibra ge g a ra nde e rde ano n i m i t e i t. De int e r v iews zijn ge ho uden in gro e p s b i j e e n ko msten per ge me e nt e. Aan deze bijeenko mst is de e l ge no men door bestuurlijk vera nt w o o rde l i j ken (burge meester en/of wetho uders), en ambtelijk vera nt w o o rde l i j ken van afhankelijk van de ge me e nt e l i j ke org a n i s a t ie onde r me e r de bra ndw e e r, het bouw- en woning t o e z ic ht, de milie ud ie nst en jurid i s c he / b e s t u u r s z a ken. Bij ie der int e r v iew zijn twee onde r z o e kers na me ns het Nibra aanw e z ig geweest. De vra genlijst is van te voren toege z o nden en het verslag is da a r na ter verific a t ie voorge l e gd aan de ge ï nt e r v ie w de n. 24 De me t ho de van int e r v iewen was het open int e r v ie w. De vooraf toege z o nden vra ge n l i j s t f u nge e rde als checklist ten behoeve van de volledig he id en als hu l p m iddel om bij de ana l y s e van de int e r v ie w ge ge v e ns de int e r v iews te kunnen verge l i j ken. Er is geen do s s ie ro nde r z o e k ge daan om de verkre gen ant w o o rden te verifiëre n. Group decision room Voor de ra ng s c h i k k i ng van de int e r v ie w ge ge v e ns en het opzetten van de analyses en conc l u s ie s is door het onderzoeksteam gebruik ge maakt van een group de c i s ion room (GDR). Alle onde r - z o e kers hebben hie rdoor niet alleen uit de schriftelijke verslagen kunnen putten, maar ook de i ndr u k ken van de int e r v iews zelf kunnen laten me e w e gen. Een ander voordeel van deze opzet was dat over analyses en conc l u s ies met elkaar van ge da c hten gewisseld kon worde n. K l a n k b o r d g r o e p Van de int e r v ie w resultaten is een verkorte en ge a no n i m i s e e rde ra p p o r t a ge ge s c h reven. Deze ra p p o r t a ge is met een klankbordg roep van ex t e r ne de s k u nd igen uit verschillende discipline s b e s p ro ken om de resultaten in int e g raal perspectief te kunnen plaatsen en in bre de re zin te v a l ide ren. De klankbordg roep is in nauw overleg met de commissie same nge s t e l d. De klankb o rd b i j e e n ko mst heeft bijge dra gen aan de nua nc e r i ng van de conc l u s ie s. Het verslag van de k l a n k b o rd b i j e e n ko mst is als bijlage B in het rapport opge no me n. Te onderzoeken aspecten Bij het onderzoek zijn die aspecten betro k ken, waarop ge me e nten beleid s ma t ig en uitvoering s - technisch invloed kunnen uitoefenen. Zo is de Wo n i ngwet een vaststaand ge geven en ge e n o nderwerp van onderzoek geweest, maar de wijze waarop ge me e nten kra c ht e ns de Wo n i ng w e t v e ro rde n i ngen en beleid s v r i j he den van rijksre ge l ge v i ng inric hten is na dr u k kelijk wel een o nde r z o e k s t he ma. Niet alleen de struc t u u re l e me nten (bestuurlijke, org a n i s a t o r i s c he, Het onde r z o e k

15 p ro c e du rele en technische aspecten) zullen onde r z o c ht worden, maar ook voor zover mo gelijk de cultuuraspecten van verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng die wel of n iet binnen ge me e nten leven. De volge nde onderwerpen zijn in het onderzoek betro k ke n. 1. Wet- en regelgeving H ie ro nder wordt verstaan de wijze waarop de ge me e nte omgaat met prima i re re ge l ge v i ng, te weten het Bouwbesluit (voor zover het de inric ht i ng van de beleid s v r i j he den door de ge me e nten betreft), de bouwvero rde n i ng en de bra nd v e i l ig he idsaspecten van de s e c u nda i re ge me e nt e l i j ke re ge l ge v i ng kra c ht e ns de Wet Milie u b e heer en ande re ge me e nt e l i j ke vero rde n i ngen (APV, vero rde n i ng op de kinde rdagverblijven enzovoort). 2. Werkwijze en organisatie H ie ro nder wordt verstaan de wijze waarop ge me e nten de verg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en h a nd h a v i ng hebben ge o rg a n i s e e rd, zoals onder meer stuur- en ra p p o r t a ge l i j nen, taak- en b e v o e gd he id s v e rde l i ngen, ma nda t e r i ngen, de s k u nd ig he id, mu l t id i s c i p l i na i re aanpak, fo r ma t ie en budge t t e r i ng. 3. Ve r g u n n i n g s ke t e n H ie ro nder wordt onder meer verstaan (bestuurlijke) besluiten omtre nt actie p l a n nen, taaks t e l l i ngen, prioriteiten, voorlic ht i ng, wijze van toetsen van verg u n n i ngen, re gels voor t o e z ic ht en cont ro l e, bezwaar en bero e p Ve r g u n n i n g v e r l e n i n g H ie ro nder wordt verstaan de wijze waarop de verg u n n i ng v e r l e n i ng tot stand komt, zoals p ro c e du re s, technische inho ude l i j k he id, kwaliteit, wijze van toetsing en de rge l i j ke. Dit aspect betreft met na me de bouwverg u n n i ng en de ge b r u i k s v e rg u n n i ng, maar ook ande re ge me e nt e l i j ke verg u n n i ngen die bra nd p re v e nt ievoorschriften bevatten, zoals onder meer de e v e ne me nt e n v e rg u n n i ng en de verg u n n i ng op de kinde rda g v e r b l i j v e n. 5. Controle H ie ro nder wordt verstaan de wijze waarop (perio d iek) gebouwen op bra nd v e i l ig he id ge c o nt ro l e e rd worden. Dit kan zowel pre v e nt ieve als re p re s s ieve cont role zijn. Ook de wijze w a a rop en door wie eventueel int e g rale cont role plaatsvindt wordt hie ro nder verstaan. P r io r i t e r i ng, kosten en tijdsbesteding zijn onde rdeel van dit onde r z o e k s de e l. 6. Handhaving H ie ro nder wordt verstaan of en waarom ge me e nten wel of niet handhaven en (bij h a nd h a v i ng) de wijze waarop ge me e nten bestuursre c htelijk of stra f re c htelijk (do o r p rocesverbaal) handhaven. De ins t r u me nten die zij ge b r u i ken, de fre q u e nt ie, de effectiviteit, de re l a t ie met het OM en de wijze waarop de re c ht s p raak re a geert op de z e h a nd h a v i ng beho ren hie r t o e. 7. Technische aspecten H ie ro nder wordt verstaan op welke wijze ge me e nten de na l e v i ng van een aantal belang r i j ke b ra nd p re v e nt ie f - t e c h n i s c he eisen cont ro l e re n. I n l e id i ng

16 Voor een volledig overzic ht van bovens t a a nde onde r z o c hte aspecten wordt verwezen naar de in de bijlage opge no men vra genlijst. Daarnaast zijn de cultuuraspecten bescho u w d. 2.4 Onderzoeks re s u l t a t e n Het ge geven dat de resultaten van de 30 a-select ge kozen ge me e nten een cons i s t e nt beeld o p l e v e ren, draagt ertoe bij dat deze ra p p o r t a ge een re delijk beeld geeft ten aanzien van de v e rg u n n i ng v e r l e n i ng, cont role en hand h a v i ng bra nd v e i l ig he id. Daarmee is de quic k - s c a n o v e r ige ns nog geen re p re s e nt a t ief onde r z o e k. Voor wat betreft de betro u w b a a r he id van de int e r v ie w ge ge v e ns moet in acht worden ge no me n dat door de gebeurtenissen in Vo l e ndam en de publiciteit die da a rop volgde, een 'fra m i ng ' ( p s y c ho l o g i s c he sche ma t i s e r i ng) van de opvattingen van de ge ï nt e r v ie w den plaats he e f t ge v o nden. Tijde ns het onderzoek is hier re ke n i ng mee ge ho uden door bij vermo e de ns van ' f ra m i ng' door te vra ge n Opzet van het ra p p o r t Deze ra p p o r t a ge bestaat uit dr ie delen. In deel I is de same n v a t t i ng opge no men en wordt he t o nderzoek toege l ic ht. In deel II worden de feitelijke onde r z o e k s resultaten weerge geven en b e s p ro ken. Dit gebeurt aan de hand van de volge nde 8 onde r z o e k s r u b r ie ke n : wet- en re ge l ge v i ng ; o rg a n i s a t ie en werkwijze; v e rg u n n i ng s ke t e n ; v e rg u n n i ng v e r l e n i ng ; c o nt ro l e ; h a nd h a v i ng ; t e c h n i s c he aspecten; c u l t u u ra s p e c t e n. E l ke rubriek start met een inleid i ng, waarna per aspect de volge nde onderwerpen worde n b e s p ro ke n : a l ge meen ka der; het aspect in the o retisch perspectie f ; b e s c h r i j v i ng bevind i ngen; de bevind i ngen uit de int e r v ie w s ; k w a nt i t a t ieve ge ge v e ns (ind ien re l e v a nt ) ; a nalyse; de analyse van de onde r z o e kers en de klankbordg roep aan de hand van de b e v i nd i nge n ; c o nc l u s ies; de conc l u s ies van de onde r z o e kers en de klankbordg roep aan de hand van de a na l y s e. De rubriek wordt besloten met een overko e p e l e nde analyse en conc l u s ies van de ge he l e r u b r iek. Deze wijze van ra p p o r t e ren heeft als voordeel dat het rapport ook als een ma t r i x gelezen kan worden (bijvoorbeeld alle bevind i ngen). Het na deel is wel dat er op onde rde l e n he r h a l i ngen plaats vinden. In deel III worden de conc l u s ies bij elkaar geplaatst. In de bijlagen zijn de vra genlijst, he t verslag van de klankbord b i j e e n ko mst, een na de re toelic ht i ng op een aantal stellingen en een lijst met afko r t i ngen opge no me n. Het onde r z o e k

17 I n l e id i ng 27

18 Deel II De re s u l t a t e n 28 De re s u l t a t e n

19 1 Wet- en re g e l g ev i n g 1.1 Inleiding Het onderzoek naar de wet- en re ge l ge v i ng is toegespitst op de bouwre ge l ge v i ng, omdat de z e re ge l ge v i ng de kern vormt voor het bra nd v e i l ig bouwen en ge b r u i ken van gebouwen. De basis van deze bouwre ge l ge v i ng is de Wo n i ngwet 1991 en het kra c ht e ns deze wet van toepassing z i j nde Bouwbesluit (AMvB) en de Bouwvero rde n i ng (ge me e nt e l i j ke vero rde n i ng). Deze re ge l - ge v i ng is in het onderzoek betro k ken voor dat ge deelte waarop ge me e nten invloed kunne n u i t o e f e nen op de inho ud van de re ge l s. In feitelijke zin gaat het hierbij om de beleid s - v r i j he den die het Bouwbesluit ge me e nten bie dt, en de wijze waarop ge me e nten de ge me e nt e l i j ke B o u w v e ro rde n i ng hebben inge r ic ht. Ande re re ge l ge v i ng die betre k k i ng heeft op de bra nd - v e i l ig he id van gebouwen en waarop ge me e nten invloed kunnen uitoefenen op de inho ud van de re gels zijn alhoewel minder uitge b re id ook in het onderzoek betro k ke n Het Bouwbesluit Algemeen ka d e r Het Bouwbesluit 1992 re gelt onde r meer het bra nd v e i l ig bouwen van gebouwen. Het Bouwbesluit stelt daartoe eisen aan nieuwbouw en bestaande bouw. Hierbij wordt opge merkt dat de eisen aan bestaande bouw van een lager niveau zijn dan de eisen aan nie u w b o u w. De re ge l ge v i ng geeft aanvra gers van de bouwverg u n n i ng de mo ge l i j k he id om bij nieuwbouw te k iezen voor ande re pre s t a t ie-eisen dan het niveau 'nieuwbouw' (onder pre s t a t ie-eis wordt verstaan de beschrijving van de eis waaraan voldaan moet worden), mits deze ande re eisen maar een ge l i j k w a a rd ige mate van veilig he id bie den. De re den van deze ge l i j k w a a rd ig he id s - b e p a l i ng was om aanvra gers van een bouwverg u n n i ng de mo ge l i j k he id te geven ook ande re inno v a t ieve oplossingen te bede n ken. De ge l i j k w a a rd ige oplossing moet ten ge no e ge van de ge me e nte worden aange t o o nd. Bij verbouwingen hebben de ge me e nten de mo ge l i j k he id om vrijstelling te verlenen van de in beginsel van toepassing zijnde eisen die voor nieuwbouw ge l den. De belangrijkste beleid s v r i j he id die ge me e nten hebben, is het opho gen van het niveau ' b e s t a a nde bouw'. Va nuit bra nd v e i l ig he id s o o g p u nt is het niveau bestaande bouw een o n v o l do e nde niveau, uitgaande van de uitgang s p u nten voor bra nd v e i l ig he id die in de Bra nd - b e v e i l ig i ng s c o ncepten van het Ministerie van Binne n l a ndse Za ken en Ko n i n k r i j k s re l a t ies (BZK) zijn verwoord (zie ook bijlage C). De Wo n i ngwet geeft in de artikelen 14 en 17 de ge me e nt e n de mo ge l i j k he id dit niveau middels een aans c h r i j v i ng op te ho gen naar ma x i maal het niveau n ie u w b o u w. De ge me e nte moet de noodzaak van dit ho ge re niveau wel kunnen aant o nen. Juist Wet- en re ge l ge v i ng

20 deze mo ge l i j k he id geeft ge me e nten de ka ns de bra nd v e i l ig he id van de bestaande gebouwen op een voor hen acceptabel niveau te bre ngen en da a rdoor optimaal van de door de wetge v e r ge b o den beleid s v r i j he den gebruik te ma ken. Voor de ge b o u w f u nc t ies waarin veel personen verblijven, heeft het Bouwbesluit nog ge e n p re s t a t ie-eisen ge fo r mu l e e rd. De ge me e nten mo gen daarvoor tot du s v e r re nog zelf de pre s t a t ie fo r mu l e ren, zowel voor nie u w b o u w, verbouw als de aans c h r i j v i ng bij bestaande bouw. Daartoe zijn een aantal ric ht l i j nen ont w i k ke l d, te weten de boekwerken van de Ne de r l a ndse Bra ndw e e r F e de ra t ie (NBF) 'Een bra nd v e i l ig gebouw bouwen' en 'Een bra nd v e i l ig gebouw ins t a l l e re n ', a l s me de de Bra nd b e v e i l ig i ng s c o ncepten van het Ministerie van BZK. 30 Beschrijving bevindingen In alle onde r z o c hte ge me e nten speelt het Bouwbesluit een belang r i j ke rol bij de beoorde l i ng van de bra nd v e i l ig he id. Bij bouwaanvra gen voor gebouwen waarvoor pre s t a t ie-eisen in he t Bouwbesluit zijn opge no men (woningen, ka nt o ren en hotels) worden de nie u w b o u w e i s e n t o e gepast. Voor die gebouwen waarvoor nog geen pre s t a t ie-eisen in het besluit zijn o p ge no men, ma ken verreweg de meeste ge me e nten (90%) gebruik van de ge no e mde 'lande l i j ke ' r ic ht l i j nen. Er wordt over het alge meen een positief waarde o o rdeel over ge geven; nog me e r v a nw e ge de status van de ric ht l i j nen (lande l i j ke afspra ken) dan vanw e ge de inho ude l i j ke kwaliteit. (Un i formiteit wordt als zeer belangrijk ervaren.) Dat ge l dt zowel voor de door de NBF u i t ge geven boekwerken als ook voor de door het Ministerie van BZK uitge geven Bra nd - b e v e i l ig i ng s c o ncepten, waarin op ho ofd l i j nen de bra nd b e v e i l ig i ng s ma a t re gelen per type gebouw worden aange ge v e n. Van de pre s t a t ie-eisen in de tweede fase van het Bouwbesluit (ge p u b l ic e e rd in mei 1999 en i nw e r k i ng t re d i ng januari 2002) wordt, met uitzonde r i ng van de toepassing van ro o k me l ders in de woning b o u w, nog weinig ge b r u i kge maakt. In die gevallen waarin de pre s t a t ie-eisen ge e n u i t ko mst bie den, wordt ge b r u i kge maakt van het ge l i j k w a a rd ig he id s b e g i nsel uit het Bouwbesluit. De werkwijze omtre nt de beoorde l i ng is divers. Soms wordt een ge l i j k w a a rd ige oplossing go e d b e v o nden door het gebruik van 'logisch verstand', soms vindt onde r b o u w i ng door ra p p o r t a ge s van de rden, bijvoorbeeld TNO, plaats. In verbouwsitua t ies is het uitgang s p u nt het pre s t a t ie - niveau voor nie u w b o u w. In de praktijk blijkt dat dit niveau re ge l ma t ig niet wordt bere i k t (40%) en vrijstellingen worden verleend; één en ander conform de ge no e mde mo ge l i j k he de n d ie de bouwre ge l ge v i ng ge me e nten bie dt. De werkwijze hie ro m t re nt is situa t ie - a f h a n kelijk en ke nt geen beleid s ma t ige onde r b o u w i ng. Bij activiteiten in het ka der bouwaanvra gen en ge b r u i k s v e rg u n n i ng s a a n v ra gen spelen voor de b o u w k u nd ige voorzie n i ngen de eisen voor de bestaande bouw een belang r i j ke rol. Geen enke l e ge me e nte heeft ge b r u i kge maakt van de mo ge l i j k he id een eigen en ho ger niveau van bra nd - v e i l ig he id vast te stellen. Een aantal ge me e nten (38%) gaat uit van het niveau nie u w b o u w (8). Bij de kwant i t a t ieve ge ge v e ns word hie rop terugge ko men. De vraag is of dit een invulling is van de beleidsruimte die ge me e nten hebben. Bij de analyse wordt dit na der toege l ic ht. Va n v a s t gesteld beleid omtre nt de keuze van invulling van het bra nd v e i l ig he idsniveau is ge e n s p ra ke. In vrijwel alle ge me e nten is men van me n i ng dat met behulp van het Bouwbesluit een bra nd - v e i l ig gebouw kan worden ge re a l i s e e rd, mits het gebruik ook goed ge re geld is. Beiden zijn in de ogen van de ge me e nten onlosma kelijk met elkaar verbonden. De re s u l t a t e n

21 Er zijn een aantal kne l p u nten inzake de toepassing van het Bouwbesluit aange geven. De me e s t ke n me r ke nde zijn de volge nde. De moeilijkheidsgraad/ingewikkeldheid van het Bouwbesluit. H ie rdoor zijn de ge me e nten veel tijd kwijt aan de int e r p re t a t ie van de pre s t a t ie-eisen en aan de onde r s t e u n i ng van de bouwpraktijk door bijvoorbeeld int e ns ief vooro v e r l e g. Te veel functionele eisen. H ie rdoor moeten ge me e nten hun eigen pre s t a t ie-eisen fo r mu l e ren. Deze eisen zijn met de b o u w p raktijk vaak weer onderwerp van veel discussie. (Om deze re den wordt de invoering van de tweede fase van het Bouwbesluit door de ge me e nten onde r s t e u nd. ) O n t o e r e i kende eisen voor ka m e r v e r h u u r. Het Bouwbesluit re ke nt ka me r v e r huur tot de catego r ie woningen, in de praktijk blijkt he t gebruik zoda n ig afwijke nd te zijn dat de re l a t ief lic hte bouwkund ige eisen die he t Bouwbesluit voor woningen geeft, niet afdo e nde zijn. Kwantitatieve gegevens Bij het onderzoek naar de wijze van toepassing van de ge me e nt e l i j ke beleid s v r i j he den die he t Bouwbesluit geeft, is in kwant i t a t ieve zin ge ke ken in ho e v e r re ge me e nten van de mo ge l i j k he id ge b r u i kge maakt hebben om de gebouwen op een ho ger veilig he idsniveau te krijgen dan het in het Bouwbesluit aange geven minimumniveau voor bestaande bouw. Gebleken is dat geen van de onde r z o c hte ge me e nten een afwijke nd beleidsniveau heeft vastge s t e l d. (Er zijn bij de o nde r z o e kers een tweetal ge me e nten beke nd waar dit wel het geval is, maar die zijn niet in het onderzoek betro k ken.) Bij de onde r z o c hte ge me e nten is óf spra ke van het uitgaan van he t niveau bestaande bouw, met in sommige gevallen ad hoc beleid voor een eventuele opho g i ng van eisen, óf er is spra ke van het uitgaan van het niveau nie u w b o u w, met daar waar de b e t ro k ke ne tege nsputtert, het afschalen van deze eis tot een ad hoc compro m i s n i v e a u. 31 tabel 3 To e p a s s i ng van eigen beleid s v r i j he id bij bestaande bouw G e m e e n t e g ro o t t e N i ve a u G e m e e n t e l i j k N i ve a u (naar inwo n e r t a l ) Bestaande Bouw B e l e i d s n i ve a u N i e u w b o u w > To t a a l A n a l y s e Bij de verlening van Bouwverg u n n i ngen voor de nieuwbouw en verbouw gaan ge me e nten over het alge meen correct om met de bouwre ge l ge v i ng, beho ude ns de ge maakte opme r k i ngen over het niet beleid s ma t ig omgaan met het geven van vrijstellingen bij verbouwsitua t ie s. Voor de bestaande bouw ligt dit echter ande r s. Daar ma ken ge me e nten nauwelijks gebruik van de mo ge l i j k he id om hiervoor een eigen beleid toe te passen, dat re c ht doet aan het no o d - z a ke l i j ke minimale niveau van veilig he id zoals verwoord in de Bra nd b e v e i l ig i ng s c o ncepten van Wet- en re ge l ge v i ng