Interne Beheersing Verkennend nderzek in pdracht van het Vrlpig Cllege van hven en rechtbanken Patrick Meulepas DECEMBER 2014
1. INLEIDING...3 1.1. CONTEXT...3 1.2. TERMINOLOGIE...4 1.2.1. interne beheersing - interne cntrle - rganisatiebeheersing... 4 1.2.2. cntrlemgeving... 7 1.2.2.1. integriteit en ethische waarden... 7 1.2.2.2. deskundigheid van het persneel en beleid inzake HRM... 8 1.2.2.3. managementstijl en -filsfie... 8 1.2.2.4. beleid en strategie... 9 1.2.2.5. rganisatiestructuur, verantwrdelijkheden en bevegdheden... 10 1.2.2.6. beheer van middelen... 10 1.2.3. interne en externe audit... 11 1.2.4. beheersplannen en beleidsplannen... 11 1.2.5. beheerscntrle en interne cntrle... 12 1.3. OPZET VAN HET ONDERZOEK... 13 1.3.1. bedeling en scpe... 13 1.3.2. aanpak... 14 1.3.3. waarschuwingen... 15 2. DE ACTUELE TOESTAND VAN DE ONTWIKKELING VAN INTERNE CONTROLE BINNEN HOVEN EN RECHTBANKEN... 17 2.1. INTEGRITEIT EN ETHISCHE WAARDEN... 17 2.1.1. i.v.m. de berepsmagistraten en het eigen persneel... 17 2.1.2. i.v.m. lekenrechters en dr advcaten ingevulde functies... 18 2.1.3. i.v.m. fraude en bekhuding... 18 2.2. HRM EN DESKUNDIGHEID VAN HET PERSONEEL... 19 2.2.1. functiebeschrijvingen als centraal cncept... 19 2.2.2. evaluatiecycli... 20 2.2.3. lpbaanaspecten... 21 2.2.5. specifieke aandacht vr interne cntrle... 21 2.3. MANAGEMENTSTIJL EN FILOSOFIE... 22 2.4. BELEID - DOELSTELLINGEN... 23 2.4.1. het bestaan van delstellingen... 23 2.4.2. structurering van delstellingen... 24 2.4.3. mschrijving en cncretisering van delstellingen... 25 2.4.4. de bepaling van delstellingen... 27 2.4.5. instrumenten vr bepaling, pvlging, bijsturing van delstellingen... 28 2.4.5.1. verzicht van meest genemde instrumenten... 29 2.4.5.2. beschikbaarheid van instrumenten... 30 2.5. ORGANISATIESTRUCTUUR EN AANVERWANTE ASPECTEN... 33 2.5.1. rgangram... 33 2.5.2. prcesbeschrijvingen en schema s... 34 2.5.3. vademecums - taakbeschrijvingen... 35 2.5.4. respnsabilisering, delegatie... 35 2.5.5. (andere) IC-bekmmernissen... 36 2.6. BEHEER VAN DE MIDDELEN... 36 2.6.1. menselijke middelen... 36 2.6.2. andere middelen... 38 3. BESLUIT & AANDACHTSPUNTEN... 40 3.1. GLOBAAL BEELD... 40 3.2. VOORGESTELDE ACTIES... 42 3.2.1. uitwerken en uitdragen van missie, visie en waardenkader... 42 3.2.2. (wenselijke) inhudsbepaling en functie van plannen & vereenkmsten... 43 3.2.3. creëren van een minimum aan betruwbare zichtbaarheid... 44 3.2.4. kppeling van kstprijs van middelen aan prducten en delen... 44 3.2.5. inventarisatie & evaluatie van initiatieven van prcesbeschrijving... 45 3.2.6. uitbuwen van het integriteitsbewustzijn... 45 3.2.7. peridieke evaluatie van (de evlutie van) de cntrlemgeving... 45 2/46
1. INLEIDING 1.1. CONTEXT Onderhavig nderzek werd uitgeverd in pdracht van het Vrlpig Cllege van hven en Rechtbanken en is het gevlg van de bepalingen en implicaties van de Wet van 18 februari 2014 betreffende de invering van een verzelfstandigd beheer vr de rechterlijke rganisatie. Dr deze wet werden in het Gerechtelijk Wetbek diverse nieuwe bepalingen pgenmen inzake het beheer van de rechterlijke rganisatie, waarnder: het verantwrdelijk stellen van de gerechtelijke entiteiten van de rechterlijke rganisatie vr het beheer van de algemene werkingsmiddelen die hun ter beschikking wrden gesteld (art. 180 Ger. W.); de prichting van een Cllege van hven en rechtbanken (art. 181 Ger. W.); de inrichting van een gemeenschappelijke steundienst die.a. wrdt belast met het rganiseren van een interne audit van het Cllege en de gerechtelijke entiteiten (art. 183 1 3 Ger. W.); de inrichting van een directiecmité bij elke gerechtelijke entiteit (hf, rechtbank, parket)(art. 185/2 1 Ger. W.); het afsluiten tussen de minister van Justitie en elk Cllege van een beheersvereenkmst die afspraken bevat rnd delstellingen vr de rechterlijke rganisatie en de daarvr ter beschikking gestelde middelen (art. 185/4 Ger. W.); de verdeling van de middelen nder de gerechtelijke entiteiten p basis van beheersplannen waar middelen gekppeld wrden aan vrgenmen activiteiten en delstellingen (art. 185/6 Ger. W.); het pstellen van werkingsverslagen (dr gerechtelijke entiteiten en Clleges) ter evaluatie van.a. het gebruik f de verdeling van de middelen en de realisatie van de delstellingen (art. 185/9 Ger. W.). In het licht van bvenstaande, dient interne beheersing f interne cntrle (zie punt 1.2.1) dan k een hfdbekmmernis te zijn vr eenieder die betrkken is f wrdt bij het verzelfstandigd beheer, de beheersvereenkmsten en plannen en dus k bij interne audit. 3/46
Immers, wie zich in beheersplannen f vereenkmsten dient te engageren tt het behalen van bepaalde delstellingen heeft er belang bij (tijdens nderhandelingen) te weten nder welke mstandigheden welke delstellingen haalbaar zijn en (na nderhandeling) ver redelijke garanties te beschikken dat de delstellingen zullen (kunnen) gehaald wrden. Een intern cntrlesysteem kan dergelijke waarbrgen bieden. Of z een cntrlesysteem effectief is, wrdt dan weer nagegaan dr auditrs. Ok al zijn verzelfstandigd beheer, beheersvereenkmsten en beheersplannen vandaag ng geen feit en bestaan er ng tal van.a. in uitveringsbesluiten uit te klaren nzekerheden, tch (en vral juist daarm) is het ndzakelijk nu al bij deze elementen en bij de daarvr bendigde instrumenten en prcessen stil te staan. Het verkennend nderzek wil daarte een bijdrage zijn. 1.2. TERMINOLOGIE Beheersplannen en vereenkmsten, interne cntrle en (interne) audit zijn dus nauw aan elkaar gelinkt. Daarbij wrden smmige van deze termen ngal eens dr elkaar gebruikt (bijv. de auditfunctie is een interne cntrle 1 ) en is de betekenis van elk cncept niet steeds eenduidig. Daarm wrden een aantal cncepten die van belang zijn vr het verkennend nderzek hiernder krt tegelicht. 1.2.1. interne beheersing - interne cntrle - rganisatiebeheersing Interne cntrle, interne beheersing en rganisatiebeheersing, zijn termen die zwel in de literatuur als in de praktijk (en k in dit rapprt) dr elkaar wrden gebruikt m hetzelfde aan te duiden. De rsprnkelijk meest gebruikte en ng steeds sterk ingeburgerde term interne cntrle werd en wrdt daarbij al te letterlijk vergenmen uit het Engels waar cntrl in internal cntrl staat vr beheersing f nder cntrle hebben zals in air traffic cntrl f climate cntrl en niet vr het cntrleren (nazien, inspecteren) zals in passprt cntrl. De term beheersing is in deze dus een vlag die beter de lading dekt. Intern (en k rganisatie ) duidt er daarbij p dat het m een aangelegenheid gaat die de eigen rganisatie betreft, met activiteiten die gedaan wrden dr en vr het eigen persneel. 1 Verslag ver het wetsntwerp betreffende de invering van een verzelfstandigd beheer vr de Rechterlijke rganisatie, Parl. St. Kamer 2013-2014 nr.53k3068/4p. 11 & Senaat 2013-2014 nr. 5-2408/2p.10 4/46
Interne beheersing staat dan vr het systeem (geheel van prcessen, prcedures, ) dat in een rganisatie een redelijke garantie kan bieden dat de vrpgestelde delstellingen zullen wrden bereikt. Deze delstellingen kunnen van diverse aard zijn en betrekking hebben p: de delmatigheid en deltreffendheid van de geleverde prducten f diensten (prestatie gerelateerde delstellingen); de wettelijkheid f vereenstemming met bestaande wetten en regels (de cmpliance ); de betruwbaarheid van (financiële) infrmatie en het afleggen van rekenschap; de vrijwaring van het patrimnium f de bescherming van de middelen. De ntwikkeling en het nderhuden van een intern beheersingssysteem in een rganisatie impliceert dat die rganisatie aandacht heeft vr verschillende elementen die k wel de bestanddelen van de interne cntrle genemd wrden: de cntrlemgeving: zie punt 1.2.2; de detectie en analyse van risic s (in functie van delstellingen); het verwegen en eventueel de implementatie van cntrlemaatregelen; het bekmen van infrmatie, ndig vr de andere cmpnenten van interne cntrle, en het cmmuniceren van deze infrmatie; de mnitringactiviteiten (het nagaan f de cmpnenten van het IC-systeem aanwezig zijn en werken). Een rganisatie is meestal nderverdeeld in verschillende entiteiten (diensten, afdelingen, ), elk met hun eigen (sub)delstellingen en dus kan k de (ntwikkeling van de) interne beheersing per rganisatienderdeel bekeken wrden. Z kan de cntrlemgeving bijv. danig verschillen per nderdeel. Een van de meest gebruikte referentiekaders vr interne beheersing is het COSO 2 -mdel, waarvan de eerste versie dateert van 1992. Dit mdel wrdt ng steeds geactualiseerd 3 maar werd in 2004 k verder uitgebuwd tt het Enterprise Risk Management Integrated Framewrk (ERMF) 4. 2 COSO staat vr Cmmitteef Spnsring Organizatinsf the Treadway Cmmissin, waarbij Treadway de naam is van de eerste vrzitter van deze cmmissi en de spnsrs vijf rganisaties waren zals het Institute f InternalAuditrs (IIA) en de American Accunting Assciatin(AAA). Cpers & Lybrand (intussen pgegaan in PwC) werdaangesteld vr het verrichten van het studiewerk en het pstellen van een rapprt. 3 Vr een executive summary: zie http://www.cs.rg/dcuments/cs%202013%20icf r%20executive_summary.pdf 4 Vr een executive summary: zie http://www.cs.rg/dcuments/cs_erm_executivesummary.pdf 5/46
De Internatinal Organizatin f Supreme Audit Institutins (INTOSAI), waar vanuit België het Rekenhf deel van uitmaakt, vertaalt de COSO- en ERMF-mdellen in richtlijnen, tegespitst p de penbare sectr 5. De bvenvermelde definitie, delstellingen en bestanddelen, kaderen binnen deze referentiekaders, waar k de Hge raad vr de Justitie (HRJ) naar verwijst, bijv. in zijn Audit van het gebruik van beleidsplannen dr de krpschefs (maart 2014). De verschillen tussen de hier aangehaalde kaders zijn weinig relevant vr het pzet van nderhavig verkennend nderzek. Centraal staat immers in elk mdel het begrip risic: een gebeurtenis die zu kunnen maken dat vrgenmen delstellingen niet f nvldende wrden gehaald. Een cntrlesysteem vrziet in technieken m dergelijke risic s p te spren en te analyseren (he grt, welke kans, welke impact) en wat er eventueel tegen kan gedaan wrden (maatregelen ter vrkming, reducering f mzeiling van het risic) tegen welke prijs (zwel kst als eventuele impact p andere delstellingen). Het kunnen veren van dergelijk nderzek impliceert dat men zicht heeft p de rganisatie (entiteit) waarvr men een intern cntrlesysteem wil pzetten f verder ntwikkelen: de delstellingen, de prcessen en prducten, de beschikbare middelen. Deze aspecten maken in belangrijke mate deel uit van wat drgaans de cntrlemgeving wrdt genemd. Omdat nderhavig nderzek vral is tegespitst p deze cntrlemgeving wrdt er in 1.2.2 hiernder gedetailleerder p ingegaan. De specifieke bestanddelen (cntrlemgeving, risic-nderzek, wrden vaak vrgesteld in een piramidale vrm; het geheel van deze bestanddelen, samen met de delstellingen (prestatie-gerelateerd, cmpliance, ) en de rganisatienderdelen (diensten, afdelingen, ) wrdt samengevat in de COSO-kubus (en k in de ERMF-kubus). 5 Zie nder andere INTOSAI GOV 9100en INTOSAI GOV 9130guidelines 6/46
1.2.2. cntrlemgeving Binnen elk systeem van interne beheersing vrmt de cntrlemgeving een wezenlijk bestanddeel. Het vrmt de basis, waarp risicanalyse, cntrlemaatregelen en andere elementen van de interne cntrle kunnen wrden gebuwd. Onder cntrlemgeving zijn alle elementen van de rganisatiecultuur te verstaan die een (psitieve f negatieve) invled kunnen hebben p (de ntwikkeling van) het interne cntrlesysteem. Zals elke cultuur in de scilgische betekenis van het wrd, wrdt k een rganisatiecultuur bepaald dr het geheel van waarden en nrmen, die gedeeld wrden dr de leden van de rganisatie, m zich lid van die rganisatie te velen f m als dusdanig te wrden geaccepteerd. Dit zal zich uiten in waarneembaar gedrag en psprbare artefacten, de kanalen bij uitstek m iets te kunnen zeggen ver (rganisatie)cultuur. Ofschn de indeling en benaming wat kan verschillen, afhankelijk van de cntext en de brn 6, wrden vlgende aspecten van de rganisatiecultuur meestal tt de cntrlemgeving gerekend (mdat zij een impact hebben p de implementatie en instandhuding van de interne cntrle): integriteit en ethische waarden; deskundigheid van het persneel en beleid inzake human ressurces management; managementstijl (en filsfie); beleid en strategie; rganisatiestructuur en he verantwrdelijkheden en bevegdheden wrden tegekend; beheer van de middelen. Deze aspecten wrden in de punten hiernder summier besprken. 1.2.2.1. INTEGRITEIT EN ETHISCHE WAARDEN Het ntwikkelen en p peil huden van de interne beheersing zal makkelijker gaan in rganisaties waar beslissingen en rdelen sterk bepaald wrden dr de integriteit en de ethische waarden van het management en het persneel. In dergelijke rganisaties spelen verwegingen die niet te maken hebben met de bestaansreden en pdrachten van de rganisatie f met verwachtingen van haar belanghebbenden nauwelijks een rl. 6 Zie bijv. INTOSAI, het 1 ste K.B. rnd interne cntrle van federale verheid, de maturiteitsmatrix ntwikkeld binnen federale verheid (bijv. gebruikt in OFO-pleidingenen tegepast dr FOD Financiën), het analyse- en berdelingsinstrument van NIVRA(thans NBA, Nederlandse Berepsrganisatie van Accuntants) 7/46
Elementen die aanduidingen zijn vr een bepaalde mate van ntwikkeling p dit terrein zijn bijv.: het bestaan van gedragscdes f dentlgische cdes die antwrden f richtlijnen bevatten vr geval van (mgelijke) belangencnflicten, mrele dillema s, het gekend zijn van dergelijke cdes binnen de rganisatie; het geïntegreerd zijn van dergelijke cdes in de werking van de rganisatie (bijv. dr pname in de pleidingen, evaluaties, ); de mate waarin integriteit en ethische waarden k buiten de rganisatie wrden getnd en gecmmuniceerd (in een missin statement, waardencharter, ). 1.2.2.2. DESKUNDIGHEID VAN HET PERSONEEL EN BELEID INZAKE HRM Beschikken ver cmpetent persneel met de ndige kennis en vaardigheden draagt niet alleen bij tt het realiseren van de pdrachten en delstellingen van de rganisatie in het algemeen, maar draagt k bij tt een ged begrip van de individuele verantwrdelijkheden m.b.t. interne cntrle. Indicaties ver de ntwikkelingsgraad p dit dmein zijn bijv.: de mate waarin functiebeschrijvingen bestaan; he aanwervingen gebeuren; he in pleidingen wrdt vrzien; he evaluatie van prestaties gebeuren en in welke mate daarmee wrdt rekening gehuden vr de verdere lpbaanntwikkeling. Er kan k nagegaan wrden in welke mate interne beheersing zelf een aandachtspunt is bij bijv. pleidingen, evaluaties, 1.2.2.3. MANAGEMENTSTIJL EN -FILOSOFIE De mate waarin de leiding van een rganisatie blijk geeft van het belang dat zij al dan niet hecht aan interne cntrle, zal bepalend zijn vr het succes f falen van een intern beheersingssysteem. Dat de tp van de rganisatie interne beheersing belangrijk vindt, kan bijv. blijken uit het rganiseren van een interne auditfunctie, het pzetten van een gedragscde, haar eigen functie als vrbeeld p vlak van integriteit, het redeneren in termen van risic s (bereidheid bepaalde risic s te nemen, rekening hudend met impact en kans van vrkmen), he snel in crisissituaties gereageerd wrdt, 8/46
Meer algemeen zal de manier van leiding geven de ntwikkeling en instandhuding van het intern cntrlesysteem beïnvleden dr.a.: de mate waarin het persneel betrkken wrdt bij het nemen van beslissingen en de manier waarp beslissingen meegedeeld wrden; he het persneel gemtiveerd wrdt (belning, sanctinering, ); he cmmunicatie verlpt; p welke infrmatie beslissingen gebaseerd wrden en via welke kanalen deze infrmatie verspreid wrdt. 1.2.2.4. BELEID EN STRATEGIE Wanneer ver beleid en strategie wrdt gesprken (zie k nder 1.2.4) betreft het veelal delstellingen die zich situeren p het niveau van de effecten p de rganisatiemgeving (wat men teweeg wil brengen in de samenleving). Delstelling wrdt hier gedefinieerd als een vrpgesteld resultaat dat men wenst te bereiken p een welbepaald mment in de tekmst. Eigenlijk gaat het dus m de beschrijving van een bepaalde, zich in de tekmst situerende testand en niet m de acties die daarte leiden, k al zal men in praktijk vaak p het laatste srt frmuleringen (met werkwrden) terugvallen. Kenmerkend vr delstellingen is k dat ze passen binnen een hiërarchische structuur: het vrpgestelde del past binnen een breder pzet f hger del maar is k p te delen in lagere delen f tussendelen. Vr het realiseren van de strategische delstellingen zullen peratinele delstellingen wrden bepaald. Delstellingen maken de kern uit van een intern cntrlesysteem. Znder delstellingen heeft men geen nd aan een systeem van interne beheersing (er zijn dan k geen risic s). Als er wel bjectieven zijn bepaald, is het vr de uitbuw van de andere elementen en stappen in het intern cntrlesysteem (risicanalyse, maatregelen, ) belangrijk te weten: in welke termen deze delstellingen gefrmuleerd zijn; wie de delstellingen heeft bepaald; dr wie de delstellingen gekend zijn; he (p basis waarvan) men tt die delstellingen is gekmen; f en he de bjectieven kaderen binnen de pdrachten en bestaansreden van de rganisatie; he delstellingen zich tt elkaar verhuden (en f er eventuele tegenstrijdige delstellingen zijn); 9/46
f delstellingen aangepast wrden in functie van (nieuwe) infrmatie (lessen uit het verleden, nieuwe ntwikkelingen, ); f (budgettaire) middelen gelinkt zijn aan de delstellingen (zie k 1.2.2.6); f de realisatie van delstellingen pgevlgd wrdt via indicatren; 1.2.2.5. ORGANISATIESTRUCTUUR, VERANTWOORDELIJKHEDEN EN BEVOEGDHEDEN Een rganisatiestructuur maakt duidelijk wie welke verantwrdelijkheid en bevegdheid heeft, he verantwrdelijkheden en bevegdheden in de rganisatie wrden gedelegeerd en he met wrden gerapprteerd f verantwrding met wrden afgelegd. Belangrijke aspecten vr het nagaan van de maturiteit van de rganisatie p dit vlak zijn: de mate waarin bevegdheden, verantwrdelijkheden, delegaties en rapprteringswegen bepaald en gekend zijn, bijv. via rgangrammen; prcesbeschrijvingen; taak- en functiebeschrijvingen; de mate waarin structuur en verdeling van verantwrdelijkheden en bevegdheden aangepast zijn aan de nden (vrt te brengen resultaten, delstellingen, ) van de rganisatie; de mate van vereenstemming tussen wie beslissingen neemt en wie verantwrdelijkheid draagt; de mate van flexibiliteit waarmee de structuur kan aangepast wrden aan nieuwe mstandigheden; de mate waarin bij de tebedeling van taken rekening wrdt gehuden met bekmmernissen als cntinuïteit, vrkmen van te vertruwelijke mgang, 1.2.2.6. BEHEER VAN MIDDELEN De realisatie van delstellingen impliceert de inschakeling van middelen. Het is dus belangrijk dat men zicht heeft p deze middelen (persneel, kennis, gebuwen, infrmatica, financiën, ), zwel in termen van beschikbaarheid als van nden, zwel nu als naar de tekmst te en zwel glbaal als per delstelling, per prduct, per entiteit, Aandachtspunten p dit dmein zijn bijgevlg.a.: 10/46
het bestaan en gebruik van instrumenten en gegevensbrnnen die zicht geven p welke middelen zich waar in de rganisatie bevinden en de evlutie van het gebruik f verbruik ervan; de mate waarin de rganisatie kennis heeft van de kstprijs van de diverse middelen; het bestaan en gebruik van instrumenten die beschikbare f bendigde middelen kunnen kppelen aan te realiseren prestaties; 1.2.3. interne en externe audit Drgaans wrdt het als de taak van de interne auditfunctie gezien m het interne cntrlesysteem van de rganisatie te evalueren en waar ndig verbeteringsvrstellen te frmuleren 7. Het interne duidt er daarbij p dat de auditinstantie zelf deel uitmaakt van de rganisatie waarvan ze het cntrlesysteem evalueert en dat ze rapprteert aan het management (f auditcmité) van diezelfde entiteit. Een externe auditfunctie daarentegen maakt geen deel uit van de te auditeren rganisatie en rapprteert in de eerste plaats aan haar pdrachtgever (vaak de aandeelhuders). Rekenhf en Hge Raad vr de Justitie kunnen als externe auditrs beschuwd wrden. De steundiensten dienen de interne audit te rganiseren; in principe kan dit dr zelf deze auditfunctie uit te veren f dr ze te laten uitveren dr een instantie die p het budget van de Clleges wrdt betaald. Interne auditrs nemen geen beslissing in de plaats van het management; ze hebben enkel een adviserende bevegdheid. 1.2.4. beheersplannen en beleidsplannen Beheer (Fr.: Gestin; En.: Management) wrdt sms k beleidsuitvering genemd 8 en heeft aldus een plaats binnen het bredere kader van beleid (En.: Plicy, Fr.: Plitique, Stratégie). Waar beleidsnta s en beleidsplannen drgaans aangeven welke effecten men wil bereiken in de samenleving (beleidsdelstellingen), zullen beheerscntracten en plannen vral gericht zijn p het vertalen van deze beleidsdelstellingen in termen van prestaties (prducten, diensten) en in termen van bendigde middelen, met als delstellingen bijv. de te prduceren kwantiteit en/f kwaliteit van een prduct m de gewenste effecten te bereiken en bekmmernissen rnd efficiëntie en zuinigheid. 7 Ziebijv. de dr het Auditcmité van de Federale verheidweergegeven definitief de bepalingen in het glssarium van de INTOSAI GOV 9100 Guidelines. 8 Zie bijv. Delmatigheidsanalyse als beleids- en beheersintrument (G. Buckaert & W. Van Reeth, 1994) 11/46
In de praktijk is dit nderscheid niet altijd even duidelijk en wrden de termen sms dr elkaar gebruikt. Z wrdt aan kandidaten vr een vacante plaats van krpschef gevraagd aan de minister van Justitie een beleidsplan (in het Frans plan de gestin ) ver te maken, waarin de delstellingen staan die ze tijdens hun mandaat willen nastreven; een van de resultaatsgebieden van de dr de Hge Raad vr de Justitie gedgekeurde prfielen vr krpschef is immers dat de krpschef een beleid vert 9. Eens benemd, zal de krpschef een directiecmité vrzitten dat een beheersplan (in het Frans k plan de gestin ) met pstellen (art. 185/2 Ger.W.). Het penbaar ministerie heeft eind jaren 00 gepteerd vr de benaming parketbeleidsplan, maar was er zich van bewust dat beide aspecten nauw met elkaar verbnden zijn 10. In welke betekenis men de termen beheersplan f beleidsplan k gebruikt, een essentieel kenmerk is he dan k dat zij steeds delstellingen zullen bevatten. Of die bjectieven eerder gericht zijn p wat men in de samenleving wil bewerkstellingen dan wel p de realisatie van prducten en prestaties en de manier van rganiseren van de middelen daarvr, een intern beheersingssysteem zal he dan k ndig zijn. Tenzij expliciet anders aangegeven, wrdt in dit rapprt beleidsplan vrbehuden vr de dcumenten die ingediend wrden in het kader van een kandidatuur vr krpschef en slaat beheersplan p het dcument bedeld in art. 185/2 en 185/6 Ger. W. 1.2.5. beheerscntrle en interne cntrle Smmige instanties, zals het United States General Accunt Office (GAO), beschuwen beheerscntrle (management cntrl) en interne cntrle (internal cntrl) als synniemen 11. Andere instanties (waarnder de federale verheid) 12 zien interne cntrle als nderdeel van beheerscntrle, waarbij de beheerscntrle de infrmatie aanlevert (ver de evlutie van het geplande beheer en beleid) die de leiding in staat met stellen m gefundeerde beslissingen te nemen en eventueel bij te sturen. In dit rapprt wrdt de term beheerscntrle niet verder gebruikt. Zals uit punt 1.2.1 al is gebleken, wrdt hier wel uitgegaan van een brede bepaling van interne beheersing, die zwel de beheersing van risic s inhudt (interne cntrle sensu 9 Zie http://www.csj.be/nl/inhud/faq -benemingen-en-aanwijzingen 10 Naar een parketbeleidsplan vr de parketten van eerste aanleg (Thmaes& Devre)(Maklu nr. 27-2008), p. 201 11 Zie vetnt nr. 1 van het dcument Internal Cntrl Management and Evaluatin Tlvan het GAO 12 Zie bijv. de definitie van het Auditcmité vande Federale verheid 12/46
strict) als de beheersing van het management (interne cntrle sensu lat). Immers het bereiken van delen zal in de eerste plaats afhangen van een ged management (cf. de elementen van de cntrlemgeving). Wel is het z dat zelfs in een ged draaiende rganisatie zich ng altijd incidenten kunnen vrden (risic s); hierp zullen de andere cmpnenten (dan de cntrlemgeving) van het cntrlesysteem zich richten. 1.3. OPZET VAN HET ONDERZOEK 1.3.1. bedeling en scpe De bedeling van het nderzek is het in kaart brengen van de actuele testand van de ntwikkeling van interne cntrle in de rganisatie(s) ; het bekmen testandsbeeld met niet alleen telaten te weten waar men met de interne beheersing staat en welke actiestappen in welke pririteiten-vlgrde dienen te wrden vrzien, maar kan k gezien wrden als een basis waarp latere (self )assessments kunnen vrtbuwen 13. Daarbij wrdt nder actuele testand niet alleen verstaan wat vandaag daadwerkelijk aanwezig is, maar k wat vandaag bij het management ter zake leeft aan verwachtingen en nden. In het licht van wat nder 1.2.1, 1.2.2 en 1.2.5 werd vermeld, mag duidelijk zijn dat het in beeld brengen van de huidige testand het best kan benaderd wrden vanuit het cncept cntrlemgeving, vermits dit bestanddeel de basis en vedingsbdem vrmt vr de andere elementen. Net zals bij de piramide van Maslw, heeft het k bij de COSO-piramide immers weinig zin zich te cncentreren p specifieke risic s en de daarte te nemen maatregelen, wanneer het ng zu ntbreken aan meer fundamentele basisbeheften. Het geverde nderzek heeft zich dan k tegespitst p de nder 1.2.2 besprken aspecten van de cntrlemgeving. Als dusdanig kan het k beschuwd wrden als een aanzet tt verdere zelf-evaluatie, bijv. aan de hand van instrumenten als de maturiteitsmatrix, het CAF f daarvan afgeleide tls. Wanneer hierbven met rganisatie(s) zwel het enkelvud als het meervud wrdt aangegeven, heeft dit te maken met het keuzeprbleem van de analyse-eenheid. Delstellingen (zullen) wrden bepaald in elke gerechtelijke entiteit (elke rechtbank, elk hf, ), maar k p het niveau van het Cllege van hven en rechtbanken. Elk niveau heeft 13 Citaten uit de pdrachtvereenkmst die werd afgeslten dr het Vrlpig Cllege van hven en rechtbanken, het Cllege van prcureurs-generaal en de pdrachthuder 13/46
dus eveneens zijn systeem van interne cntrle ndig (zals de steundienst k zwel p het niveau van het Cllege als p het niveau van de entiteiten ndersteuning met bieden). Om zinnige uitspraken ver de interne beheersing te kunnen den, is het dan k ndig zicht te hebben p beide niveaus, waarbij p lkaal vlak k nderlinge verschillen kunnen bestaan qua testand f beheften. Omdat het Cllege van hven en rechtbanken pas geïnstalleerd is sinds 17 nvember 2014 (dag van publicatie van de samenstelling in het Belgisch Staatsblad) en het tt dan functinerende Vrlpig Cllege begrijpelijkerwijze geen handelingen wilde stellen die de beslissingsruimte vr het definitieve Cllege zu beperken, vrmt vr nderhavig nderzek de testand in de gerechtelijke entiteiten de basis vr de analyse. 1.3.2. aanpak Vermits de directiecmités de eerste belanghebbenden zijn bij een ged functinerend intern cntrlesysteem, werden zij allen (via het cntacteren van de vrzitters) uitgendigd m van gedachten te wisselen rnd dit nderwerp. Van de 49 (100%) entiteiten, waren er 12 (24%) die niet reageerden p deze uitndiging. Van de entiteiten die wel antwrdden, was er een drietal dat dergelijk cntact niet pprtuun achtte (mdat de vrzitter in het Vrlpig Cllege zetelde, mdat het directiecmité ng niet samengesteld was, ) en bleek het in een aantal andere gevallen dr agendaprblemen niet mgelijk een gesprek met leden van het directiecmité te rganiseren binnen de vrziene tijdsperide. Uiteindelijk is het verkennend nderzek gebaseerd p de gesprekken en vergemaakte dcumenten van 27 (55%) gerechtelijke entiteiten. Zals aangegeven in nderstaande tabel, waren alle srten rechtbanken in de steekpref vertegenwrdigd (in prprties gaande van 40 tt 75% van de ttaliteit). Directiecmités naar aard entiteit Aantal in statistische ppulatie Aantal Steekpref Aantal naar taal NL FR NL+FR D Hf van berep (HB) 5 2 2 Arbeidshf (AH) 5 3 1 1 1 Rechtbank van Eerste Aanleg (REA) 10 6 3 3 Arbeidsrechtbank (AR) 8 6 4 2 Rechtbank van kphandel (RK) 8 5 3 2 Plitierechters & Vredegerechten (PV) 10 4 2 2 REA + PV 2 0 REA+AR+RK+PV 1 1 1 TOTAAL 49 27 13 12 1 1 14/46
Van de 27 entiteiten in de steekpref waren er 13 het resultaat van een samenveging en 4 (Brusselse) het gevlg van een splitsing. Vr de verige 10 entiteiten (.a. hven van berep en arbeidshven) had de hertekening van het gerechtelijk landschap geen directe invled p de structuur. Met vertegenwrdigers van elk van de 27 entiteiten in de steekpref vnden gesprekken plaats. Vr 24 entiteiten ging het m een semigestructureerd nderhud, waarbij systematisch een aantal nderwerpen aan bd kwamen (die in dit verslag behandeld wrden nder punt 2.) In bepaalde gevallen ging het m gesprekken met het vltallige directiecmité, in andere gevallen (.a. te wijten aan beschikbaarheid, interesse f ng nvlledige samenstelling) betrf het een beperkter aantal deelnemers. De vrzitter van het directiecmité behrde wel steeds tt de gesprekspartners. Een enkele keer werd k iemand van buiten het directiecmité bij het gesprek betrkken. Een verslag van het nderhud, aangevuld met verwerkte gegevens uit vergemaakte dcumenten werd aan de deelnemers bezrgd vr eventuele pmerkingen (uitgeznderd vr 1 entiteit waar het gesprek dr nvrziene mstandigheden pas kn plaats vinden p een tijdstip dat geen ruimte meer liet vr verslaggeving f feedback). In 3 entiteiten bleef de gedachtewisseling beperkter van pzet (een verkennend gesprek met de vrzitter, een keer enkel via de telefn), waarna steeds k diverse dcumenten werden vergemaakt. De bezrgde en geanalyseerde dcumenten betrffen meestal beleidsplannen van de vrzitters p het mment van hun kandidatuur vr hun huidige functie en werkingsverslagen van de entiteit f van een f meer afdelingen ervan. In bepaalde gevallen ging het k m verzichten f vrbeelden van gehanteerde statistieken en tabellen f dcumenten i.v.m. dentlgie en integriteit. 1.3.3. waarschuwingen De bevindingen in dit rapprt zijn gebaseerd p gegevens die vrnamelijk werden ingezameld tussen 1 september en 1 december 2014. De ntwikkelingen p dit terrein gaan echter snel: directiecmités wrden (verder) samengesteld, aan statistieken en brdtabellen wrdt gewerkt, De testand zals hier beschreven kan dus p bepaalde plaatsen en vr bepaalde punten dus al wat geëvlueerd zijn. Met beleidsplannen en werkingsverslagen als infrmatiebrn met vrzichtig wrden mgesprngen. De beleidsplannen wrden pgesteld dr kandidaten die, zeker als ze ng niet 15/46