De ondefinieerbare staat

Transcriptie

1 De ondefinieerare staat Horizontale verticale sturing door de rijksoverheid sinds 1980 Michiel Blo Thoas Schilleans 1 Michiel Blo is als sior eleidsedewerker werkzaa ij het inisterie van Sociale Zak Werkgelegheid. Hij heeft dit artikel op persoonlijke titel geschrev. Thoas Schilleans is als doct onderzoeker verond aan de Utrechtse School voor Bestuurs- Organisatiewetschap van de Universiteit Utrecht. Correspondtiegegevs: M. Blo Anna van Hannoverstraat BJ D Haag ichiel.lo@planet.nl T. Schilleans Universiteit Utrecht Utrechtse School voor Bestuurs- Organisatiewetschap Bijlhouwerstraat ZC Utrecht t.schilleans@uu.nl Savatting Het opaar estuur in Nederland is volgs de acadeische counis opinio in de afgelop decnia oniskaar gehorizontaliseerd. Hiërarchische ctrische sturing zou langzaa aar zeker plaats ak voor sturing op asis van gelijkwaardigheid wederkerigheid. Vaak is de epirische onderouwing van dit grote verhaal van de horizontalisering eperkt. Het lijkt iniddels zo vaak te zijn opgeschrev dat het wel waar oet zijn. In dit artikel pog wij e epirisch antwoord te gev op de grote vraag in welke ate er nu werkelijk sprake is van horizontalisering. Dit geeurt door e vergelijking te ak van de sturingsinstrut die de rijksoverheid vanaf 1980 heeft ingezet. Kern van het onderzoek is e analyse van epirisch ronateriaal op vijf uitelopde eleidsterrein. De conclusie is kort duidelijk: op de onderzochte terrein is ge sprake van e eduidige ontwikkeling, al heleaal niet van e doinante trd tot horizontalisering. Er zijn vooral veel verschill tuss de eleidsterrein er is ogelijk e lichte trd tot verticalisering. De evinding suggerer dat horizontalisering eerder in noratieve dan in descriptieve zin aan de orde is: het verhaal van de horizontalisering van de overheidssturing zegt eer over de noratieve preferties van eleidsakers analytici dan over de feitelijke sturing door de overheid. 1 Het grote verhaal van de horizontale staat De rol van de rijksoverheid is volgs de acadeische counis opinio in de afgelop decnia oniskaar veranderd. Het kot er kort goed op neer dat de ctrale sturde rol van de nationale overheid afneet (RMO 2002, 127) dat de overheid steeds eer e partner, netwerkanager of onderhandelaar is geword. Bij deze veranderde rol van de rijksoverheid pass relatief nieuwe, horizontale, sturingsinstrut als estuursakkoord, convant, privatisering zelfregulering. Voor de traditionele, verticale, sturingsinstrut wett, esluit eleidsregels is volgs veel auteurs steeds inder ruite in de heddaagse saleving (Bovs, t Hart Van Twist 2007, 46-47, 355). 341

2 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat De horizontaliseringsanalyse is als het ware prograatisch geaseerd op kele veel geciteerde pulicaties (et nae Bovs e.a. 1995; Friss 1996) sluit aan ij de internationale trd o van e overgang van governt naar governance te sprek (Salaon 2002; Kjaer 2004; Hill Lynn 2005). De analyse wordt ook steeds weer evestigd in analyses van de ontwikkeling van het opaar estuur. In het afgelop decniu he het inisterie van Binnlandse Zak Koninkrijksrelaties (BZK), de Algee Rekkaer de Wetschappelijke Raad voor het Regeringseleid (WRR) ijvooreeld stelselatig gewez op de grote etekis van horizontalisering in het opaar estuur (Schilleans Oude Vrielink 2007). De horizontalisering van het estuur heeft kerk van e groot verhaal. De analyse is allereerst reed algee zou de ontwikkeling van de sturing door de rijksoverheid in zijn geheel dekk. De analyse is ook ovattd door zeer uitelopde zak onder één noeer te rg, zoals de verhouding tuss uitvoerde eleidsepalde organisaties, transnationale sawerking, de inzet van sturingsinstrut, de sociale verhouding tuss de staat private actor als ook de stijl van eleidsvoring. De analyse is tot slot ook igszins duelzinnig, odat horizontalisering vaak niet alle als e feitelijke trd wordt eschrev, aar tegelijkertijd ook als e noratief ontwikkelingsideaal wordt gezi. Bovdi zou horizontalisering tegelijkertijd e recte ontwikkeling zijn én e historisch kerk, de Nederlandse overheid geldt zeker sinds Lijphart als e tooneeld van relatief horizontaal estuur (RMO 2002; WRR 2006; Koppjan, Kars Van der Voort 2007). In veel gevall is de epirische onderouwing van het grote verhaal van de horizontalisering eperkt, zowel in Nederland als daaruit (Hill Lynn 2005). Het lijkt iniddels zo vaak te zijn opgeschrev dat het wel waar oet zijn. Dit roept ig wantrouw op, dat nog verder wordt gevoed doordat epirische studies naar deelaspect van horizontalisering (voor zover ij ons ekd) doorgaans concluder dat de oude hiërarchische praktijk nog steeds springlevd zo niet doinant zijn. Dit is te zi in studies in Angelsaksische land (Gains 2003; Noran Gregory 2003; Halligan 2006) Scandinavië (Grønnegaard Christs 2005; Hysing 2009) in Nederlandse studies naar horizontale praktijk in het algee ( Kalders, Van Erp Peters 2002), interactief eleid (De Graaf 2007), esluitvoring (Peters 1999), verzelfstandiging (Kickert 1998) verantwoording ( Schilleans 2007). Op deelaspect plaats al deze studies vraagteks ij het grote verhaal van de horizontalisering van estuur (zie ook Mastroek 2003; Hill Lynn 2005). Teg deze achtergrond do wij in dit artikel e poging e integraal, epirisch antwoord te gev op de grote vraag in welke ate er nu werkelijk sprake is van horizontalisering van de sturing door de overheid. Dit geeurt door e vergelijking te ak van de sturingsinstrut die de rijksoverheid vanaf 1980 heeft ingezet. Kern van het onderzoek is e analyse van epirisch ronateriaal op vijf eleidsterrein. Deze analyse laat zi dat de ontwikkeling op de vijf terrein zeer ongelijksoortig zijn. Als er dan toch e algee trd zou oet word aangewez, dan zou die eerder verticalisering dan horizontalisering kunn word goed. Belangrijker is echter de constatering dat de staat op veelvorige wijze stuurt: er lijk tuss de vijf terrein veel grotere verschill te zijn dan overekost. De opouw van dit artikel is als volgt: paragraaf 2 schetst het wetschappelijke deat over de verede veranderde positie van de rijksoverheid, in het licht van aatschappelijke verandering. Daarna wordt, in paragraaf 3, het ethodologische kader van het onderzoek eschrev. In paragraaf 4 prester we de onderzoeksresultat, voor elk van de onderzochte eleidsterrein. Paragraaf 5 tot slot evat de elangrijkste conclusies ediscussieert de vraag wat ons onderzoek zegt over de ontwikkeling van het opaar estuur in Nederland. 2 De horizontalisering van overheidssturing Het grote verhaal over horizontalisering gaat in elangrijke ate over sturing: de doelconfore eïnvloeding van aatschappelijke wisselwerking (De Bruijn T Heuvelhof 1991, 3). Naar haar aard heeft sturing al gauw hiërarchische dus verticale trekk. Het vooronderstelt actor die de iddel he o aatschappelijke uitwisseling doelewust te eïnvloed. Stur is dan ook traditioneel e hiërarchische ctrische activiteit. Het onderscheidde kerk van horizontaal estuur 342

3 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat is dat juist sprake is van gelijkwaardigheid wederkerigheid. Daarnaast is ij horizontale sturing sprake van nevgeschikte actor, in plaats van onderschikking, vindt de onderlinge gedragseïnvloeding via onderhandeling plaats. Ofwel, zoals De Swaan het uitdrukte: e verschuiving van verticaal naar horizontaal etekt e overgang van e evelshuishouding naar e onderhandelingshuishouding (1979). Horizontalisering leidt als vanzelf tot eer syetrische counicatiepatron. Op voorhand is niet heleaal duidelijk wie wie aanstuurt wie aan wie verantwoording aflegt over zijn handel. De autonoie van de etrokk actor is rui, er kan zelfs sprake zijn van zelfsturing of verzelfstandiging, waar ij verticale sturing de autonoie van de gestuurde danig wordt ingeperkt door de evel van de ovgeschikte, sturde actor (zie tael 1). Het onderscheid tuss verticale horizontale sturing laat zich goed savatt als het verschil tuss respectievelijk ezijdige sturing twee- of eerzijdige sturing (Kalders e.a, 2002, 22). Tael 1. Kerk van verticale horizontale sturing (Michels Meijer 2003, 4) Kerk Verticale sturing Horizontale sturing Positie van de actor Gedragseïnvloeding Onderschikking Bevel Nevschikking Onderhandeling Counicatie Asyetrisch Syetrisch Autonoie Beperkt Rui Het grote verhaal van de horizontaliserde staat speelt zich af teg de achtergrond van ingrijpde aatschappelijke verandering. Het Sociaal Cultureel Planureau (SCP) (2004) vat deze verandering sa in de volgde veel geciteerde steekwoord: individualisering, inforalisering, intsivering, inforatisering internationalisering. Ieder voor zich he deze verandering gevolg voor de relatie tuss overheid saleving. Tegelijkertijd doet zich egin jar tachtig e diepe econoische crisis voor, die de overheid noodzaakt tot forse ezuiniging e herezinning op haar tak. De verzorgingsstaat kot door zijn onetaalaarheid ter discussie te staan. Het geloof in de stuuraarheid van de saleving in de ogelijkhed van overheidsplanning ne snel af. De steekwoord van aatschappelijke verandering van het SCP word door de eeste hiervoor reeds goede auteurs in verand geracht et de horizontalisering van de overheidssturing. In e vroeg stadiu stelde Van Gunster (1976) al dat het odel van rationele, ctrale sturing (de rationalctral-rule approach) in heddaagse ostandighed niet, of slechts in zeer specifieke situaties, kan werk. De estuurlijke, rationele logica staat volgs he te ver af van de dagelijkse werkelijkheid, het zelflerde verog is eperkt de eoogde uitvoering schiet te kort (1976, 150). War de jar zestig zevtig van de vorige eeuw in soige opzicht nog de hoogtijdag van de (verticale) overheidsplanning het (verticale) aakaarheidsideaal, vanaf egin jar tachtig doet zich volgs veel auteurs e oslag voor. De overheid treedt terug via deregulering, dectralisatie, verzelfstandiging privatisering van overheidstak (RMO 2002, ). Vanaf egin jar negtig staat niet langer inder stur door de overheid ctraal, aar anders stur. De overheid kiest vanwege afgo eïnvloedings- sturingsogelijkhed vaker voor horizontale sturing door sawerk onderhandel (iid ). Paul Schnael karakteriseert de horizontalisering als e overgang van de oude piraide van verantwoordelijkhed naar e eilandrijk van relatief autonoe ehed. Bij de oude piraide garandeerde het stelsel van regels procedures de sahang tuss de actor; in het eilandrijk oet de sahang ko van onderlinge afsprak, die van geval tot geval opnieuw oet word geaakt (2001, 21). Ook Peper ziet in e essay uit 1999 horizontalisering als e fundatele trd. Hij signaleert dat gezag niet langer vanzelfsprekd is dat het overheidsoptred daardoor onder perante druk staat (1999, 1-9). Hoewel de horizontalisering van het estuur door vel is eschrev epleit, zijn er ook regelatig kantteking ij geplaatst. Soige auteurs wijz erop dat horizontalisering niet veel nieuws onder de zon is. Zo stelt Van d Heuvel (2005, 47) dat de verschijningsvor al tijds de verzuiling estond in de Nederlandse pacificatiedeocratie (zie ook Troel Van der Ve 1999, 291 e.v.; Friss 2007). Ander wijz erop dat er zeker in de laatste jar juist e opleving van aakaar- 343

4 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat heidsdk plaatsvindt waardoor de staat weer in e ouderwets hiërarchische rol stapt (Dankaar 2009; Tjek Willink 2009). Uit e recte uitgave van het SCP kot naar vor dat de overheid in het laatste decniu van de vorige eeuw haar aities voorzichtig in alle stilte weer heeft opgeschroefd dat er sprake is van e heropleving in het aakaarheidsdk. E ontwikkeling die redelijk onopgeerkt is gelev (Hoderkap 2008, ; zie ook Duyvdak 1999, ). Vooral in crisissituaties (Noordegraaf 2004, 69) is de overheid nog steeds dé proleeoplosser voor de urger (Hupe 2007, 61). Dit echanise wordt nog es versterkt door het incidtalise van Kaerled de edia, door estuurders die verticale sturingsinstrut inzett o daadkracht te etaler (Van der Ste Van Twist 2008, 22-26). 3 Analysekader: horizontale verticale sturing Dit artikel eoogt langs epirische weg de horizontalisering van de overheidssturing te achterhal. De ctrale hypothese is dat de aatschappelijke ontwikkeling in de afgelop decnia he geleid tot e eer horizontaal sturde rijksoverheid. Deze hypothese wordt getoetst door de sturingsinstrut te vergelijk die tuss op vijf verschillde eleidsterrein zijn ingezet. E sturingsinstrut is gedefinieerd als e iddel dat e eleidsactor aanwdt o e epaalde sturingsprestatie (goeder of dist) of e eoogd sturingseffect (gedrag ij de doelgroep) te ereik (Van d Heuvel 2005, 23). Gekoz is voor de periode vanaf 1980 odat in (onder eer) de hiervoor esprok literatuur de periode rond 1980 vaak wordt gezi als het oslagpunt van e regulerde naar e terugtredde overheid, als gevolg van de econoische crises in de jar zevtig, de (dreigde) onetaalaarheid van de verzorgingsstaat de daarop volgde ezuinigingsoperaties. Dit onderzoek geruikt e otto up analyseethodiek: door aangewde sturingsinstrut uit het epirische ateriaal te distiller, wordt inzicht verkreg in de sturingsrichting die in e zekere periode inn e eleidsterrein overheerst. Sturingsinstrut zijn daaree e uitingsvor van e epaalde sturingsfilosofie, die horizontaal of verticaal van richting is. Door otto up te analyser ontstaat e eduidige navolgare anier van het duid van deze sturingsrichting. Tael 2 geeft e overzicht van het geruikte analysekader voor dit onderzoek, et e onderscheid in acht typ sturing, vier verticaal vier horizontaal, vooreeld van veelvoorkode sturingsinstrut. Deze typologie is ede ontled aan Van der Doel (Peters Van Nisp 1998, 11), Kalders e.a. (2002, 30) Hood (1991, 5). Tael 2. Analysekader: typologie van sturingsinstrut Sturingsrichting Verticaal Horizontaal Type Juridisch ezijdig Econoisch ezijdig Counicatief ezijdig Aggregatie Juridisch eerzijdig Econoisch eerzijdig Counicatief eerzijdig Disaggregatie Sturingsinstrut (vooreeld) Wett, regels, vergunning Belasting, eig ijdrage, uitkering Massaedia, voorlichting Verstatelijking, ctralisatie Convant, estuurlijk akkoord Susidie, garantiestelling Inforatieoverdracht, taskforce Verzelfstandiging, dectralisatie E vooreeld ter illustratie: het inisterie van Onderwijs, Cultuur Wetschap (OCW) verstrekt susidies aan usea (instrut). OCW kiest ervoor de usea (financieel) te prikkel o eoogde effect te ehal in ter van het voor e reed puliek ehoud toegankelijk ak van cultureel erfgoed in Nederland. Er is sprake van e transactie tuss inisterie useu, waarin onderhandeling plaatsvindt over de tegprestatie die het useu oet lever voor de te verkrijg susidie. Het is daaro e econoisch, eerzijdig instrut. Binn de overegeko kaders eschikt het useu vervolgs over e elangrijke ate van autonoie. Er is daaree sprake van horizontale sturing. De afzonderlijke terrein zijn onderzocht aan de hand van ureauonderzoek van priaire ronn et etrekking tot de vijf eleidsterrein. Deze 344

5 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat ronn zijn regeerakkoord, departetale egroting in totaal derti grote eleidsnota s. 2 Beleidsnota s zijn alle eego indi er in de departetale egroting expliciet naar wordt verwez. Gedurde de onderzoeksperiode zijn neg kainett aangetred. Dat etekt dat neg regeerakkoord in het onderzoek zijn etrokk. Daarnaast zijn telks de eerste departetale egroting geanalyseerd die zijn opgesteld na het aantred van e nieuw kainet. Voor het kainet-luers III, dat is aangetred op 7 noveer 1989, zijn dit dus de egroting voor het jaar 1991, die op Prinsjesdag 1990 zijn gepresteerd. Dit aakt e zuivere historische vergelijking ogelijk, terwijl er wordt gecontroleerd voor het ot in de levsfase van het kainet. Evtuele verschuiving in het sturingsinstrutariu tred naar verwachting sterker op na het aantred van e nieuw kainet, dan inn e kainetsperiode. Het selecter van één egrotingsjaar per kainetsperiode verdisconteert tevs dat de neg kainett e zeer uitelopde zittingsduur he gehad. In de goede ronn zijn alle sturingsinstrut, voor zover die in de tekst zijn goed etrekking he op e van de vijf terrein, geteld gekarakteriseerd als verticaal dan wel horizontaal aan de hand van het analysekader uit tael 2. Het geruik van regeerakkoord egroting aakt e consistte vergelijking over de tijd ogelijk, odat deze docut et e voorspelare regelaat zijn opgesteld de anier van sastell op hoofdlijn gelijk is gelev. Gezalijk schets ze daaro e fraai tijdseeld. Sos evatt de eleidsnota s extra achtergrondinforatie. Sos ook vervangt e eleidsnota de eschrijving van het voorgo eleid dat noraliter in de egroting is opgo. We he gekoz voor e ureauonderzoek, odat het onderzoek e historische vergelijking in de tijd is (1980 tot hed). Betrouware, ojectieve inforatie over vooral het eerste deel van de onderzoeksperiode is niet of nauwelijks via andere ethod, zoals interviews, te verkrijg. O de evinding vanuit de vijf casestudies zo represtatief ogelijk te lat zijn voor de volle reedte van het werkterrein van het Rijk is er voor gekoz o vijf uitelopde eleidsterrein te selecter uit drie categorieën departet. Categorie A: departet et klassieke overheidstak: Defsie, Justitie, Buitlandse Zak, Binnlandse Zak Koninkrijksrelaties Financiën. De overheid neet ij de uitvoering van deze tak van oudsher e ctrale positie in, dk aar aan het onopolie op het geruik van geweld. Vanwege die historie he deze departet naar verwachting e verticale sturingstraditie. Ook Verkeer Waterstaat (VW) kan, hoewel niet echt op het terrein van de klassieke tak van de nachtwakersstaat, tot deze groep word gerekd. Categorie B: departet et tak op het geied van de pulieke distverling: Sociale Zak Werkgelegheid (SZW), Onderwijs, Cultuur Wetschap (OCW), Volksgezondheid, Welzijn Sport (VWS) de volkshuisvestingspoot van het inisterie van Volkshuisvesting, Ruitelijke Ording Milieu (VROM). Dit zijn vaak tak die hun oorsprong he in het particulier initiatief waarij op ig ot (e gedeeltelijke) verstatelijking heeft opgetred, als onderdeel van het ontstaan de uitouw van de verzorgingsstaat. Overigs lev de horizontale relaties et actor uit de overheid, zoals werkgevers werkneers voor SZW de onderwijsinstelling voor OCW, wel elangrijk. De Sociaal Econoische Raad (SER) constateert in e recte pulicatie dat ij soige vor van pulieke distverling zelfs weer e zekere veraatschappelijking waarneeaar is (2005, 31). Bij deze categorie is dus e duidelijke ate van horizontalisering te verwacht. Categorie C: departet et regulerde tak op de arkt: Landouw, Natuur Voedselkwaliteit, Econoische Zak de tak op het geied van ruitelijke ording ilieu inn VROM. De overheidstak inn deze categorie ligg, o in welvaartstheoretische ter te sprek, op het geied van de regulering van ongewste externe effect van de vrije arkt het reguler van de arkt zelf, ijvooreeld ter voorkoing van onopolie- kartelvoring (Bovs e.a. 2007, 84-97). Deze departet he e relatief verticale sturingstraditie. Te verwacht is dat deze departet in de afgelop decnia onder sterkere invloed van aatschappelijke groepering actor zijn ko te staan dus horizontaler zijn gaan stur. 345

6 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat Bij de selectie van eleidsterrein zijn nog twee aanvullde criteria gehanteerd. Allereerst he we ons eperkt tot eleidsterrein waarvoor in de gehele periode sinds 1980 e zekere ate van aandacht van eleidsakers de saleving is geweest. Deze keuze is geaakt o e vergelijking in de tijd ogelijk te ak, doordat sprake is van e in of eer gelijk aantal instrut op e terrein. Concreet zijn onderwerp geselecteerd die gedurde de hele periode in regeerakkoord word goed daarin eig egrotingsartikel he. Tevs he we eleidsterrein geselecteerd waar de invloed van internationale esluitvoringsprocess eperkt is. Dk aan terrein waarop in Europees of ondiaal verand eleid op elkaar wordt afgested, zoals op het geied van defsie landouw. De rijksoverheid heeft daar aar eperkte ruite o eig keuzes te ak. Deze inperking is gedaan o de Nederlandse situatie onderzoekstechnisch te isoler, het onderzoek niet te vervuil et internationale ontwikkeling. E gevolg van deze keuze is dat ogelijk e aantal verticale eleidsterrein uit de analyse is gelat. Regelgeving is iers, in ieder geval in Europees verand, e doinant instrut. Met het ovstaande in het achterhoofd zijn de volgde vijf eleidsterrein geselecteerd: Stiulering van de verkeersveiligheid (VW; categorie A) Bestrijding van jeugdcriinaliteit (Justitie; A) Stiulering van de areidsparticipatie van vrouw (SZW; B) De inrichting van het zorgstelsel (VWS; B) Stiulering van ilieuvridelijk gedrag van consut (VROM; C). Voor deze eleidsterrein is, zoals gezegd, geïnvtariseerd welke soort sturingsinstrut in de periode tuss 1980 hed zijn ingezet. In totaal he we 67 eleidsdocut geanalyseerd, waarin we 190 unieke sturingsinstrut he aangetroff. De aantall ingezette sturingsinstrut zijn vervolgs ook gewog o recht te do aan het verschil in ipact die sturingsinstrut he. E inforele discussie et jonger over risico s in het verkeer heeft ijvooreeld e geringere ipact dan de Planwet Verkeer Vervoer. Ipact is hierij op te vatt als de reikwijdte van het instrut (hoe groot is de doelgroep?) verigvuldigd et de ate van ingrijpdheid van de gevolg voor de doelgroep. Drie gewichtscategorieën word onderscheid: Lage ipact (gewicht 1): ijvooreeld de goede discussie et jonger. De doelgroep is relatief eperkt (het aantal verkeersdeelneers is aanzilijk groter dan alle jonger), én het instrut is naar verwachting weinig ingrijpd voor de doelgroep jonger. Middelgrote ipact (gewicht 2): ijvooreeld susidiëring van woningaanpassing ter verindering van het ergieverruik in de woning. De doelgroep hiervan is, t opzichte van het totale aantal huishouds, relatief gering, aar het instrut kan voor de doelgroep wel relatief grote (financiële) gevolg he. Hoge ipact (gewicht 3): ijvooreeld de tegeoetkoing in de kost van kinderopvang, ter verhoging van de areidsparticipatie van vrouw. De doelgroep hiervan is groot, naelijk alle ouders die e kind ij e foreel kinderdagverlijf of opvangctru onderrg, de ( financiële) gevolg zijn eves relatief groot. 4 Verticale of horizontale overheidssturing? E overzicht Wat kunn we nu uit de vijf casestudies concluder over de ontwikkeling van overheidssturing sinds 1980? We eschrijv hier eerst het algee eeld gaan dan dieper in op kele cases. Uit de analyse van de sturingsinstrut op de vijf eleidsterrein kot e zeer gevarieerd in zijn totaliteit verrassd eeld naar vor. Tuss, aar zelfs inn, eleidsterrein zijn teggestelde eweging zichtaar in de wijze van stur. Soige daarvan zijn, gezi vanuit de rijksoverheid, horizontaliserd, andere verticaliserd. En sos is er juist weinig eweging te zi in de sturingsrichting. Op asis van deze vijf cases kan, in weerwil van wat vaak wordt gesteld, epaald niet word geconcludeerd dat de overheidssturing is gehorizontaliseerd. Het tegovergestelde is eerder te zegg, zij het niet over de gehele linie pas in de loop van dit illniu. Er lijkt zich sinds de eeuwwisseling de Fortuyn-revolte op vier van de vijf terrein e zekere verticalisering af te tek. Daar kot nog es ij dat het net aangetred kainet-rutte-verhag e aantal forse verandering doorvoert in horizontale sturingsinstrut, 346

7 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat zoals susidies, dat het aantal verzelfstandigde organisaties afneet door onder eer fusies, waardoor te verwacht is dat de verticalisering van de sturing in Nederland zich verder doorzet. Tael 3 geeft e indruk van de ontwikkeling op de vijf terrein. Er heeft op ieder van de terrein e gewog telling plaatsgevond van het aantal verticale horizontale sturingsinstrut dat de rijksoverheid inzette, uitgesplitst naar drie tijdsperiodes. In deze tael etekt e getal groter dan 0 dat er per saldo e verticalisering van de sturing is in e periode, e getal kleiner dan 0 duidt juist op horizontalisering. De tael laat zi dat er op het geied van de verticale terrein jeugdcriinaliteit verkeersveiligheid na twintig jaar van horizontalisering rect juist weer e duidelijke verticalisering optreedt. Op het terrein van het evorder van ilieuvridelijk gedrag door consut is de horizontalisering, in de jar tachtig negtig, in het laatste decniu tot e halt geko. De evordering van de areidsparticipatie van vrouw is gedurde de gehele periode e relatief horizontaal terrein geweest; in de laatste jar is echter e flinke verticalisering te zi. En in het zorgstelsel zi we juist e op neer gaande eweging: na e aanvankelijk sterke verticalisering is weer e sterke horizontalisering ingezet. Alles ij elkaar zijn de verschill tuss de terrein veel uitgesproker dan de overekost is het oeilijk o e algee uitspraak te do over de sturing door de rijksoverheid (zie ook Michels 2002, 135). Tael 3. Aantal verticale inus aantal horizontale sturingsinstrut (gewog) per eleidsterrein per periode (e positief aantal duidt op verticalisering, e negatief aantal op horizontalisering) Tijdvak Beleidsterrein Verkeersveiligheid Jeugdcriinaliteit Areidsparticipatie vrouw Invoering zorgstelsel Milieuvridelijk gedrag consut Figuur 1 geeft in aanvulling e grafisch eeld van de verschuiving in het sturingsinstrutariu per eleidsterrein in de tijd. De lezer edke hierij dat deze figuur e verevoudigde, scheatische weergave is. Iers, de geschetste curves zijn de netto resultante van allerlei teggestelde eweging. Toch toont de figuur overtuigd aan dat in gerieke zin de wijze van stur door de overheid niet is gehorizontaliseerd. In tegdeel, in het laatste tijdvak lijkt, et uitzondering van het zorgstelsel, zelfs sprake van e lichte verticalisering. Verder zijn er twee andere, algee trds zichtaar in de sturing van de rijksoverheid. In de eerste plaats is sprake van e toede dectralisatie. Op alle vijf de terrein word tak van de rijksoverheid naar provincies of geet overgedrag. Daarnaast is sprake van e duidelijke econoisering van het sturingsinstrutariu. In de loop der jar kiest de rijksoverheid steeds vaker voor econoisch ezijdige (elasting, uitkering of eig ijdrage) of econoisch eerzijdige (susidies garantiestelling) instrut. Dit gaat sa et e individualisering van de sturing waarij person of organisaties et positieve of negatieve prikkels word gestuurd. Als we de vijf onderzochte eleidsterrein nader ekijk, zi we vooral dat elk eleidsterrein zijn eig dynaiek kt. De twee eest opvallde terrein (verkeersveiligheid zorgstelsel) ehandel we hieronder uitgereid, de ontwikkeling van de overige drie word daarna korter eschrev. De espreking van de vijf casus laat nog scherper zi hoe oeilijk het is o gerieke uitsprak te do over de veelvorige staat. Want op de eleidsterrein uit dezelfde categorie, zoals het zorgstelsel areidsparticipatie, ko zeer ongelijksoortige ontwikkeling voor. Casus 1: Veretering verkeersveiligheid Het sturingsinstrutariu van het inisterie van VW et etrekking tot de veretering van de verkeersveiligheid, laat e gevarieerd eeld zi, dat evolueert in de tijd. Verschillde patron van horizontale verticale sturing zijn zichtaar. Het instrutariu waaruit het verkeersveiligheidseleid is opgeouwd, is ruwweg onder te verdel in aatregel gericht op het gedrag van verkeersdeelneers (de s), aatregel gericht op de inrichting van de verkeersinfrastructuur (de weg) aatregel gericht op de externe (andere verkeers- 347

8 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat verticaal horizontaal verticaal horizontaal verticaal horizontaal verticaal horizontaal verticaal horizontaal verkeersveiligheid areidsparticipatie vrouw ilieuvridelijk gedrag consut jeugdcriinaliteit inrichting zorgstelsel Figuur 1. Scheatische weergave van verschuiving in het sturingsinstrutariu per eleidsterrein t t t t t deelneers) interne (inzittd) veiligheid van voertuig (het voertuig). Met etrekking tot de factor s is e coinatie te zi van verticale horizontale sturing. (Verticale) wet- regelgeving is lijft gedurde de hele onderzoeksperiode doinant. Dk aan eis aan alcoholgeruik in het verkeer, de invoering van het puntrijewijs hogere eis aan rijinstructeurs. Daarnaast wordt geproeerd e gedragsverandering ij weggeruikers te ewerkstellig via counicatieve instrut. Hier is in de uitvoering e horizontalisering te zi: er vindt steeds eer afsteing et edeoverhed plaats over de inhoud van puliekscapagnes, verkeersveiligheidsorganisaties word vaker ingezet er vindt direct contact plaats et (vertegwoordigers van) de eest risicovolle groep weggeruikers. Dan de factor weg. In de jar tachtig negtig is, in lijn et de visie van het kainet op de eig rol, duidelijk e trd naar horizontalisering zichtaar. Dit uit zich onder andere in de oprichting van Regionale Organ voor de Verkeersveiligheid. Hierin zijn provincies, geet, waterschapp, Opaar Ministerie, politie particuliere organisaties vertegwoordigd. Ook op andere anier vindt steeds vaker sawerking plaats et edeoverhed andere organisaties, ijvooreeld in de Perante Contactgroep voor de Verkeersveiligheid. Ook het convant voor het Startprograa Duurzaa Veilig is hiervan e duidelijk vooreeld. Dit prograa heeft tot doel het verkeerssystee zo in te richt dat zo goed ogelijk reking wordt gehoud et de (selijke) eperking van weggeruikers. Binn dit prograa wordt onder andere het aantal 60k-zones uitgereid kot er e unifore voorrangsregeling op rotondes tot stand. Des te opvallder is dat het huidige decniu juist weer e verticalisering laat zi, door de overheveling van het Startprograa Duurzaa Veilig naar de (verticale) Planwet Verkeer Vervoer. Tot slot de factor voertuig. Hierij word vooral technische nor eis ingezet o voertuig veiliger te ak. Dk aan eis aan ontwerp constructie van voertuig, snelheidsegrzers voor vrachtwags de verplichting voor veiligheidsgordels in usjes. Gevoed door technologische ontwikkeling word de eis in de loop der tijd 348

9 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat aangescherpt word nieuwe eis toegevoegd. De achterliggde sturingsfilosofie (juridisch ezijdig) et etrekking tot de factor voertuig is onveranderd. Wel word de nor eis steeds vaker in EU-verand gesteld. Sagevat: de inhoud van het verkeersveiligheidseleid verandert niet wezlijk tuss 1980 hed. Verticale sturingsinstrut zijn lijv doinant. Wel vindt er eer afsteing over het eleid plaats is de uitvoering gedeeltelijk gedectraliseerd. Waar vooral de jar negtig e voorzichtige horizontalisering lat zi, wordt deze na 2000 weer gedeeltelijk tietgedaan. De veronderstelling dat departet uit categorie A e verticale sturingstraditie he dat horizontalisering aar in eperkte ate zichtaar is, kot in deze casus in ieder geval tot uiting. Casus 2: Inrichting van het zorgstelsel In de wijze van stur door het inisterie van VWS in de zorg lijkt tijds de onderzoeksperiode in eerste instantie e sterke verticalisering te he plaatsgevond. Deze verticalisering, in feite e vor van verstatelijking, is ingezet in de jar zevtig et de Structuurnota 1974 daadwerkelijk tot uitvoering geko in de eerste helft van de jar tachtig et de Wet Voorziing Gezondheidszorg de Wet Tariev Gezondheidszorg, waaree VWS greep houdt op de tariev in de zorg. De zogehet eerjarraing Financieel Overzicht Zorg gev jaarlijks e overzicht van de (verwachte) uitgav aan de gezondheidszorg krijg in de loop van de tijd e steeds sterker taakstelld karakter. Dit staat lijnrecht tegover de kainetsvisie in die tijd op het terugdring van de overheidseoeiis. Nog voordat de ipletatie goed wel is afgerond, ontstaat er, wellicht ede daardoor, forse kritiek op dit nieuwe stelsel van aanodregulering. Er kot e Coissie Structuur Financiën Gezondheidszorg (Coissie Dekker). Deze coissie kot in 1987 et aaneveling die haaks staan op het estaande stelsel. Dekker adviseert naelijk e lieraal (horizontaal) systee van gereguleerde concurrtie, in coinatie et vraagsturing e aanod van zorgvoorziing dat eter op de individuele ehoeft van cliënt is afgested. In de eleidsretoriek wordt de planatige aanpak verlat wordt, onder leiding van staats secretaris Sions, gezocht naar horizontale vor van sturing, zoals arktwerking, vraagsturing deregulering. Het plan Sions haalt echter de eindstreep niet, voorlopig lijv de ctrale volueeheersing de strakke udgettaire kaders de doinante echanis. VWS zet daarnaast in op veretering van de kwaliteit van zorg: via de verticale Wet Beroep in de Individuele Gezondheidszorg, die kwaliteitsregels stelt, via e horizontaal convant et zorgaanieders -verzekeraars over e transparantere inforatievoorziing. Pas in het nieuwe illniu vindt de stelselherziing daadwerkelijk plaats. Met ingang van 2006 wordt e asisverzekering ingevoerd kot het onderscheid tuss particuliere verzekeraars ziekfonds te vervall. De zorgverzekeraars zijn in het nieuwe stelsel de inkopers regisseurs van de gezondheidszorg. De nieuwe systeatiek van Diagnose Behandeling Coinaties oet hiervoor unifore handvatt ied. Concurrtie onderneerschap word gestiuleerd. Als tegacht tegover de zorgaanieders -verzekeraars wordt de positie van cliënt op verschillde anier versterkt. De recht van cliënt word vastgelegd in de Wet Cliënt Kwaliteit van Zorg. Patiënt- elangorganisaties word gesusidieerd. Gedurde de onderzoeksperiode is dus eerst sprake van verticalisering van de sturing, vervolgs, rui vijfti jaar later, e sterke horizontalisering. Deze eweging is operkelijk goeg precies teggesteld aan de eweging die in algee zin spreekt uit de regeerakkoord van de achterevolgde kainett! De etafoor van e olietanker dringt zich op. Iers, het zorgstelsel verandert langzaa van koers, aar e eaal ingezette, radicale koersverandering is niet eer teg te houd. De padafhankelijkheid is groot. Dit laat zich verklar door het grote aantal etrokk actor, het ontrek van e achtsctru de van oorsprong sterke rol van particuliere instelling (Van der Grint Kasdorp 1999, 7-9). Tegelijkertijd is het Rijk in elangrijke ate (indirect) verantwoordelijk voor de financiering van de zorg dus voor de gesteg kost. Voor VWS is het daaro alancer tuss het org van goede kwaliteit toegankelijkheid erzijds kosteheersing anderzijds. Deze alans slaat niet altijd uit naar dezelfde kant. 349

10 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat Casus 3: Bestrijding jeugdcriinaliteit Bij de estrijding van jeugdcriinaliteit treedt per saldo weinig verandering op in de sturingsrichting. Als we e onderscheid ak in eleidsontwikkeling eleidsuitvoering, dan is op hoofdlijn ij de eerste e verticaliserde eweging zichtaar ij de tweede e horizontaliserde. Bij de eleidsontwikkeling word de kaders waarinn de jeugdstrafrechtsket opereert traditioneel verticaal door de Rijksoverheid vastgesteld. Gedurde de onderzoeksperiode versalt Justitie deze kaders, voornaelijk door het standaardiser van de (kwaliteits-)richtlijn werkethod van de Raad voor de Kindereschering (RvdK) de voogdijinstelling, die tot kele jar geled ook de jeugdreclassering onder hun hoede hadd. De ctralisatie van de RvdK de verstatelijking van de voogdijinstelling ak het voor Justitie eter ogelijk o grip te krijg op hoe deze organisaties hun tak uitvoer. In de eleidsuitvoering doet zich tegelijkertijd, ondanks de reorganisaties ij de RvdK de jeugdreclassering, ook e horizontaliserde eweging voor, vooral op het geied van de prevtie van jeugdcriinaliteit. De rol van provincies wordt vanaf de jar negtig versterkt. Zij krijg de regie over de jeugdzorg de nieuw opgerichte Bureaus Jeugdzorg in hand, dus ook over de uitvoering van voogdij jeugdreclassering. Ook geet de gerechtelijke arrondisset krijg e grotere rol in het prevtieeleid. De introductie van anier van alternatieve sanctietoepassing versterkt in feite de positie van lokale regionale actor in de jeugdstrafrechtsket, doordat zij over e grotere autonoie kunn eschikk in de uitvoering. Naast deze dectralisatie van de uitvoering, is er ook sprake van interne verzelfstandiging van tak. De oprichting in de jar negtig van het agtschap Dist Justitiële Inrichting, voortkod uit de directie Delinqutzorg Jeugdinrichting van het inisterie van Justitie, is ook e vor van horizontalisering. Casus 4: Areidsparticipatie van vrouw SZW opereert van oudsher op eleidsterrein waarinn de rol van de sociale partners groot is. T aanzi van de areidsparticipatie van vrouw spel de sociale partners ook e elangrijke rol in het wegne van eleering inn edrijv. Toch is deze rol niet altijd ev vanzelfsprekd. In het egin van de jar tachtig is er de nodige scepsis te espeur over de effectiviteit van de overlegeconoie. Ook in de jar negtig adrukt SZW zijn ultiee verantwoordelijkheid o in te grijp als in de vrijwillige overleggreia onvoldode effect wordt ehaald. Meer algee is het aantal horizontale contact tuss SZW allerlei aatschappelijke particuliere organisaties gedurde de onderzoeksperiode fors toego is de afsteing over het eleid gedectraliseerd. Het elang van het ctrale overleg in de Stichting van de Areid lijkt hierdoor erzijds te zijn afgo. Anderzijds heeft juist het kainet-balkde IV het elang van dit ctrale overleg weer adrukt, door zwaar in te zett op de participatietop die in 2007 et de sociale partners is gehoud. Teggesteld aan deze horizontaliserde eweging is juist e verticalisering te zi ij de instrut die gericht zijn op vrouw zelf. Dk hierij aan de eerder goede instrut die het coiner van werk- zorgtak vergeakkelijk of die vrouw financieel prikkel o (eer) te gaan werk. Het erdeel van deze instrut is juridisch of econoisch ezijdig van aard. Ook ij de kinderopvang is e verticaliserde eweging te zi: speeld eerst geet hierij e ctrale rol, sinds 2005 heeft de overheid dit eer naar zich toegetrokk. Per saldo is gedurde de onderzoeksperiode e lichte verticalisering te zi in de sturingsinstrut. Casus 5: Milieuvridelijk gedrag consut Bij de stiulering van ilieuvridelijk gedrag van consut tot slot, is per saldo e horizontalisering zichtaar. Vooral in het laatste decniu ligt de nadruk op e kaderstellde overheid die faciliterd stiulerd wil zijn tegover urgers edrijv. In de directe eïnvloeding van het gedrag van consut is deze horizontaliserde eweging ook terug te zi, vooral in de counicatiekanal die word ingezet. Waar de overheid haar eleid eerst proeerde naast dat van aatschappelijke organisaties te ontwikkel uit te voer, word deze organisaties steeds vaker direct etrokk ij de uitvoering zelf. Met als achterliggde idee dat zij dichter ij de doelgroep consut staan eter in staat zijn de oodschap over te drag. En (vertegwoordigers van) consut zelf word 350

11 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat ook steeds nauwer etrokk ij de totstandkoing uitvoering van het eleid. E ander deel van het eleid richt zich op het aanod van ilieuvridelijke product. Productnor eis aan de sastelling het productieproces van product spel gedurde de hele onderzoeksperiode e elangrijke rol. Het elang hiervan is zelfs toego. Wel is VROM zich ervan ewust dat volledige regulering van het productaanod niet aan de orde is, dat product ook et andere instrut gestiuleerd oet word. In de jar tachtig vindt al overleg plaats et het edrijfslev over vergroing van het productaanod aan consut. Maar pas in de jar negtig word volop horizontale instrut ingezet die product oet verleid hun verantwoordelijkheid te ne. Aan het egin van het illniu constateert VROM dat arktinitiatiev van onderop alle niet voldode zijn, ziet zij weer e grotere rol voor zichzelf weggelegd. Marktconfore instrut word volop ingezet, waaree ilieukost eter in prijz tot uitdrukking oet ko. De ter arktconfor suggereert dat eer aan de arkt wordt overgelat. Voor wat etreft verhandelare eissierecht is dat ook het geval. De vergroing van het elastingstelsel is echter juist e vor van verticale regulering. 5 Conclusies discussie De conclusie van dit stuk kan kort duidelijk zijn: op de vijf terrein die we onderzocht is ge sprake van e eduidige horizontalisering. Er zijn in de eerste plaats vooral veel verschill tuss de eleidsterrein. In de tweede plaats is er sinds dit illniu e lichte trd tot verticalisering waar te ne. Het is niet ondkaar, afgaande op het regeerakkoord, dat die zich onder het kainet-rutte-verhag wel es versterkt zou kunn doorzett op epaalde eleidsterrein. Het is e verrassde conclusie teg de achtergrond van het grote verhaal over horizontaal estuur. Wat zegt deze deunking nu over de staat van de staat? Het zou natuurlijk kunn dat de discrepantie tuss onze evinding het grote verhaal van horizontalisering e product is van ons onderzoek de keuz die we daarin he geaakt. Hier staan we in het vervolg daaro eerst ij stil. Vervolgs reflecter we op de vraag wat ons onderzoek nu zegt over de ontwikkeling van het opaar estuur in Nederland. Beperking van het onderzoek Dit onderzoek heeft de horizontalisering van de overheidssturing sinds 1980 in eeld will rg. O dit te kunn do he we keuz oet ak ij het selecter van terrein, de focus op instrut in de definitie van horizontalisering. Dit kan uiteraard invloed he op onze conclusies. O te eginn is er de selectie van eleidsterrein. Hierij he we e goede afspiegeling gezocht door terrein te kiez uit drie grove categorieën, sterk geëuropeaniseerde terrein te neger door te kiez voor terrein die zich inn onze data door de tijd lat vergelijk. Het is niet ondkaar dat e analyse van sterk geëuropeaniseerde terrein of terrein die slechts korte tijd politieke aandacht kreg e ander eeld van de horizontaliserde staat zou he opgeleverd. Tegelijkertijd lijkt onze keuze wezlijke disies van overheidseleid te adresser e vergelijking in de tijd te faciliter. O die red is het naar ons inzicht de este uit verschillde noodzakelijk eperkde opties. Bovdi sluit de overkoepelde conclusie nauw aan ij de eerder goede Nederlandse internationale studies op deelaspect van horizontalisering. E elangrijker kantteking is dat de analyse van horizontalisering zich conctreert op e typologie van sturingsinstrut. Dit gaat eraan voorij dat horizontalisering in de literatuur vaak ruier wordt ingezet zich ook richt op de ogangsvor tuss staat saleving de eleidsprocess die voorafgaan aan de selectie van instrut. Het is ijvooreeld dkaar dat er weliswaar veel verticale instrut word ingezet, aar dat de anier waarop ze tot stand ko veel horizontaler eerzijdiger is. E wet kan ijvooreeld het product zijn van unilateraal optred van de wetgever aar kan ook slechts de laatste codificerde stap zijn van e lange horizontale dialoog tuss staat saleving. Ook kan het zijn dat de focus op instrut in egroting het zicht vertroeelt op allerlei andere sturingsactiviteit van de staat die ge geld kost, in andere docut word opgesod of verstopt zitt onder verticale instrut. De horizontalisering van de overheidssturing is ovdi e verhaal 351

12 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat dat niet alle over de keuze voor instrut gaat, aar ook over de stijl van operer op de sociale verhouding. Met dit onderzoek he we alle inzicht gekreg in de horizontalisering in e gere zin, naelijk ij de toepassing van sturingsinstrut, waarij we aanne dat de elangrijke instrut ook daadwerkelijk word goed in regeerakkoord egroting. Er valt hieree niet veel te zegg over de redere horizontalisering van de verhouding tuss staat saleving. Hoogsts is het ook in dat verand elangwekkd te constater dat e ogelijke horizontalisering in sociale aatschappelijke zin knelijk gepaard kan gaan et de inzet van eer verticale dan horizontale sturingsinstrut. Verticalisering versus horizontalisering Op het niveau van sturingsinstrut lijkt er al et al e duidelijke discrepantie te estaan tuss het grote verhaal van horizontalisering de feitelijke inzet van sturingsinstrut. Hoe is deze discrepantie nu te duid? Drie gedacht ij e opvallde discrepantie. In de eerste plaats is er e elangrijk onderscheid inn het concept horizontalisering dat vaak over het hoofd wordt gezi. Er zijn erzijds situaties waarin de staat horizontaliseert: zelfstandig kiest voor eer gelijkwaardige interacties et andere partij. Anderzijds zijn er situaties waarin de staat gehorizontaliseerd raakt, dus door exoge ontwikkeling in e eer gelijkwaardige onderhandelde verhouding tot ander kot te staan. E vooreeld van de horizontaliserde staat is de verzelfstandiging van pulieke organisaties vanaf de jar tachtig. Het is e veelgoede vor van horizontalisering die echter, zoals ook wel es is epleit (Coissie Kohnsta 2004), in eginsel volledig ongedaan kan word geaakt. E vooreeld van de gehorizontaliseerde staat is de verhouding tuss de staat kritische inder gezagsgetrouwe urgers, of de invloed van allerlei vor van internationale politieke sawerking op Nederlands eleid. Ook in veel interactieve eleidsproject wordt de staat in of eer in e horizontale stijl gedrong door de achtspositie van de andere partij. Bijvooreeld de herziing van het stationsgeied in Utrecht: odat de NS Corio eigaar zijn van grond pand wordt de overheid welhaast gedwong sawerking te zoek ij het grote veranderingstraject (zie De Graaf 2007). In veel analyses van horizontalisering wordt de horizontaliseringstrd als het ware aangedikt door de horizontaliserde de gehorizontaliseerde staat sa te ne als onherroepelijk te karakteriser (zie Bovs e.a. 1995). De analyse van de ingezette instrut in dit artikel liet echter zi dat op terrein waar aanvankelijk veel horizontale instrut werd ingezet (areidsparticipatie vrouw verkeersveiligheid) ook weer verticalisering kan optred. Horizontalisering kan dus t dele inderdaad weer ongedaan word geaakt. De ovang hardnekkigheid van de trd word korto overschat. In de tweede plaats laat dit artikel zi dat ongeacht de al dan niet coöperatieve anier waarop eleid tot stand kot het instrutariu van de staat in laatste instantie vaak wellicht ook noodzakelijk verticaal hiërarchisch is. In de eeste eleidssector estaat e ix van verticale horizontale instrut, die vaak in sazang (of tegspraak) word ingezet. Beleidsvernieuwing inn e terrein houdt vaak ook e verschuiving in eer horizontale of juist verticale richting in. Maar uiteindelijk is de hiërarchische eschikking over geld regels daarinn uiteraard van cruciaal elang. Ook ij de inzet van de horizontale instrut die wij zag, is e verticale finale stap noodzakelijk: de Stat-Geraal accordeert e uitgave, kan daar voorwaard aan verind. Veel horizontale eleidspraktijk ehoev dus e verticale finalisering. Dit werpt zijn schaduw vooruit over de horizontale interacties et aatschappelijke partij: zij wet heel goed dat de overheid eestal kan teruggrijp op klassieke verticale instrut als wet- regelgeving o zak af te dwing. Deze in laatste instantie hiërarchische verhouding structureert de horizontale interacties: Scharpf (1997, 197) spreekt in dit verand van de schaduw van hiërarchie. Het overleg tuss de sociale partners, ijvooreeld, wordt wezlijk eïnvloed door het feit dat de overheid uitkost algee verindd kan verklar. Dit punt sluit aan ij Hill Lynns (2005, 189) suggestie na e eta-analyse van zo n 800(!) epirische studies dat horizontalisering niet zo zeer e fundatele dan wel e tactische verandering is: inn e in laatste instantie vaak hiërarchisch estuurlijk systee word eer horizontale ethod in- 352

13 Michiel Blo Thoas Schilleans De ondefinieerare staat gevoerd ter ondersteuning van of aanvulling op de hiërarchische rol van de staat. In de derde laatste plaats is het elangrijk te constater dat horizontalisering vaak e duelrol vervult in analyses van eleid. Enerzijds wijz auteurs op de noodzaak van nieuwe werkwijz teg de achtergrond van turulte aatschappelijke verandering. Anderzijds gev ze daarij ook vaak aan dat coöperatieve horizontale werkwijz e historisch kerk zijn van de Nederlandse staat (Friss 1996; Bovs e.a. 2007; RMO 2002; WRR 2004; Schilleans 2007). Hetzelfde zi we in eleidsdocut over de rol van de overheid, waarin horizontalisering ook vaak in e duele etekis noratief descriptief wordt geruikt. De estuurskundige analytici overschatt de feitelijke horizontalisering allicht, door de traditioneel sterke disciplinaire focus op patron van interactie, counicatie delieratie (Noordegraaf, Brands Huitea 2006, 667). De evinding in dit artikel suggerer dat horizontalisering eerder in noratieve dan in descriptieve zin aan de orde is. Dat wil zegg: het verhaal van de horizontalisering van de overheidssturing zegt eer over de noratieve preferties van eleidsakers tot in de jar negtig veel analytici dan over de feitelijke praktijk. Het grote verhaal van horizontalisering is dan niet in de eerste plaats e eschrijving van de ontwikkeling van de staat de staat ontwikkelt zich verschilld op verschillde terrein aar heeft wellicht vooral e richtinggevde legitierde functie (zie ook Hysing 2009, 667). Not 1 Dit artikel is grotdeels geaseerd op Blo Dat onderzoeksrapport evat e grote hoeveelheid achtergrondinforatie ij dit artikel is te download van de wesite De auteurs dank graag Paul Friss, Kutsal Yesilkagit e anoniee refert voor hun opouwd-kritische cotaar op e eerdere versie van dit artikel. 2 De goede ronn zijn ontslot via Parlando (vanaf 1995), e opaar toegankelijke dataase et alle officiële parletaire pulicaties, Stat-Geraal Digitaal (tot aan 1995). Zie Literatuur Blo, M., 2009, De sturde staat. Onderzoek naar verschuiving in het sturingsinstrutariu van de Rijksoverheid tuss 1980 hed, Master Thesis. Utrecht: Universiteit Utrecht. Bovs, M.A.P., P. t Hart M.J.W. van Twist, 2007, Opaar estuur. Beleid, organisatie politiek. Alph aan d Rijn: Kluwer. Bovs, M.A.P., W. Derks, W.J. Witteve, P. Kala F. Becker, 1995, De verplaatsing van de politiek. E agda voor deocratische vernieuwing. Asterda: Wiardi Beckan Stichting. Bruijn, J.A. de E.F. t Heuvelhof, 1991, Sturingsinstrut voor de overheid. Over coplexe netwerk e tweede geratie sturingsinstrut. Leid: Stfert Kroese. Coissie-Kohnsta, 2004, De herkare staat. Invester in één overheid. Eindrapport werkgroep verzelfstandigde organisaties op rijksniveau, Interdepartetaal Beleidsonderzoek , nr. 1. Dankaar, B., 2009, Nieuwe aakaarheid. Doelgericht verander in edrijf saleving in de 21ste eeuw. Devter: Kluwer. Duyvdak, J.W., 1999, De planning van ontplooiing. Wetschap, politiek de aakare saleving. D Haag: SDU Uitgevers. Friss, P.H.A., 1996, De virtuele staat. Politiek, estuur, technologie: e postodern verhaal. Schoonhov: Acadeic Service. Friss, P.H.A., 2007, De staat van verschil. E kritiek van de gelijkheid. Asterda: Van Gnep. Gains, F., 2003, Surveying the Landscape of Modernisation: Executive Agcies Under New Laour. Pulic Policy and Adinistration, 18 (2): Graaf, L. de, 2007, Gedrag eleid. E estuurskundig onderzoek naar interactief eleid draagvlak in de stad Utrecht. Delft: Euron. Grint, T. van der J. Kasdorp, 1999, 25 jaar sturing in de gezondheidszorg: van verstatelijking naar onderneerschap. D Haag: Sociaal Cultureel Planureau. Grønnegaard Christs, J., 2005, Delegation and Adinistrative Organization: An Overview of Danish Adinistrative Organization , Working paper. Aarhus: Departt of Political Scice. Gunster, H.R. van, 1976, The Quest for Control: A critique of the Rationale-ctral-rule Approach in Pulic Affairs. Lond: Wiley. Hallligan, J., 2006, The reassertion of the Ctre in a First Geration NPM Syste. In: T. Christs P. Laegreid, Autonoy and Regulation. Coping with Agcies in the Modern State. Cheltha: Edward Elgar,