Ambtenarij en politie in the picture: De marketing van twee overheidshervormingen

Transcriptie

1 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture Atarij politie in the picture: De arketing van twee overheidshervoring Dave Gelders is als aspirant van het Fonds voor Wetschappelijk Onderzoek-Vlaander verond aan het Departet Counicatiewetschap van de Katholieke Universiteit Leuv. Hij doet onderzoek naar externe overheidscounicatie over eleid. Enkele recte pulicaties: Gelders, D., Pulic inforation provision aout policy inttions: The Dutch and Belgian experice. Governt Inforation Quarterly (2003 forthcoing). Gelders, D. L. Gelders, Grz aan de externe counicatie van e VOI: De Vlaase Maatschappij voor Watervoorziing. Vlaas Tijdschrift voor Overheidsanaget (2003) 8: Gelders, D., Drugeleid in België: Counicatieonderzoek over niet-aanvaard eleid. Paper Voorjaarscongres Veriging voor Overheidscounicatie (Universiteit Twte, Enschede 2003). Adres Dave Gelders: Katholieke Universiteit Leuv, Departet Counicatiewetschap, Van Evstraat 2A, B 3000 Leuv, tel: (32) , e- ail: stev.vandewalle@soc.kuleuv.ac.e Dave Gelders Stev Van de Walle 1 Stev Van de Walle is wetschappelijk edewerker aan het Instituut voor de Overheid van de Katholieke Universiteit Leuv. Hij doet onderzoek naar de relatie tuss de kwaliteit van overheidsdistverling het vertrouw van de urger in de overheid. Enkele recte pulicaties: Bouckaert, G. S. Van de Walle, Coparing easures of citiz trust and user satisfaction as indicators of good governance : Difficulties in linking trust and satisfaction indicators. International Review of Adinistrative Scices (2003) 69 (3): Van de Walle, S. G. Bouckaert. Pulic service perforance and trust in governt: The prole of causality. International Journal of Pulic Adinistration (2003) 26 (8-9): Van de Walle, S., Context-specific iages of the archetypical ureaucrat: Persistce and diffusion of the ureaucracy stereotype. Pulic Voices (2003 forthcoing). Bouckaert, G. S. Van de Walle, 2003, Quality of pulic service delivery and trust in governt. In: A. Salin (red), Governing Networks: EGPA Yearook (Asterda 2003: IOS Press) Van de Walle, S. J.K. Kap, Zijn ontevred klant ontevred: Over zin onzin van geruikersevraging ij de overheid. (2003) 29: Adres Stev Van der Walle: Katholieke Universiteit Leuv, Instituut voor de Overheid, Van Evstraat 2A, B 3000 Leuv, tel.: (32) , e-ail: dave.gelders@soc.kuleuv.ac.e Savatting Dit artikel gaat over overheidscounicatie tijds twee grootschalige Belgische hervoring: de hervoring van de volledige federale opare dist ( Copernicus ) de hervoring van de politiedist. We ak geruik van Lees-Marshts odel van politieke-arketingprocess o de counicatieprocess te estuder stell dat de counicatie over de hervoring op twee totaal verschillde anier verliep: e verkoop-georiënteerde arketingstrategie voor de Copernicushervoring, e arkt-georiënteerde adering voor de politiehervoring. E inhoudsanalyse van artikel in e Vlaase kwaliteitskrant e populaire krant geeft weer hoe eide hervoring in de edia werd voorge- 86

2 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture steld hoe de overheid haar greep op de counicatie verloor. Dit artikel toont aan dat het verkop van overheidshervoring ijzonder oeilijk is wanneer er ge geeschappelijk egrip is van het product dat oet word verkocht of gecouniceerd. 1 Inleiding Burgers he vaak e negatief eeld van de overheid, zeker van overheidsdist atar (Goodsell 1985; Van de Walle Bouckaert 2003). Populaire verklaring voor dit negatieve iago verwijz naar gerekkige counicatie tuss overheid urger e slecht functionerd overheidsapparaat. E eer diepgaande studie van dit foe (Ringeling 1993) wijst echter uit dat het negatieve iago niet zozeer te ak heeft et de prestaties die de overheid levert, aar vooral et de anier waarop urgers de overheid eoordel (focus op negatieve aspect, onterechte vergelijking et de profitsector, hoge verwachting). Dit wordt vaak gekoppeld aan de rol de ipact van de edia (Elchardus 2002; Meyer 2002). De eeste urgers he weinig contact et overheidsdist. Bijgevolg is ediaerichtgeving e elangrijke ron van inforatie. De edia wordt vaak verwet het negatieve stereotype eeld van de overheid te evestig te onderhoud (Lichter, Lichter, Aundson Cter for Media and Pulic Affairs 1999; Council for Excellce in Governt 2001). Dit artikel estudeert de anier waarop twee grootscheepse overheidshervoring in België door de federale regering werd verkocht gecouniceerd: de hervoring van de federale adinistratie (de zogaade Copernicushervoring ) de hervoring van de politiedist. We koz deze twee hervoringsproject odat ze e ctrale positie inna in het politieke stelsel in de tweede helft van de jar negtig, de eerste jar van deze eeuw. Andere overheidshervoring word niet estudeerd odat externe counicatie of arketing daar grotdeels ontrak (zoals het Beter Bestuurlijk eleid -project van het inisterie van de Vlaase Geeschap dat vooral e interne focus heeft). We geruik Lees-Marshts odel van politieke-arketingprocess (2001) o de arketingadering in eide hervoring te egrijp. Lees-Marshts odel onderscheidt (a) product-oriëntatie (e product wordt ontworp vervolgs aangeod), () verkoop-oriëntatie (nadat het product is ontworp, wordt er door iddel van arket intelligce nagegaan wie het product steunt wie niet o vervolgs het product te verkop) (c) arkt-oriëntatie (de arket intelligce gaat in dit geval aan het productontwerp vooraf). 2 De arketing rond de Copernicushervoring wordt gekerkt door e verkoop-oriëntatie, terwijl de arketing rond de politiehervoring door e arkt-oriëntatie wordt getypeerd. De verschillde arketingadering word epaald door verschillde houding van urgers t aanzi van deze twee soort adinistraties ( de federale overheid de politie ): urgers vind dat de politie et te weinig personeel kapt terwijl ze de gehele opare dist overodig acht. Na Lees- Marshts odel toegepast te he, analyser we de anier waarop twee Vlaase krant de hervoring de ctrale thea s hiervan he elicht. Beide hervoring zull in e aparte sectie word eschrev. We eginn telks et de politieke context de kernelet van de hervoring pass vervolgs Lees-Marshts odel toe op deze hervoring. Vervolgs vergelijk we de arketingadering van eide hervoring. 2 De Copernicushervoring E duidelijke reuk et het verled Na verrassde federale parletsverkiezing op 13 juni 1999 ging in België op 12 juli 1999 e nieuwe federale regering van start. Het werd e rede paars-groe regeringscoalitie onder leiding van eerste inister Guy Verhofstadt. Voor de eerste keer in veertig jaar aakt de (Franstalige Nederlandstalige) christ-deocratische partij ge deel uit van de regering, de groe partij kreg e plaats in de regering, de lierale partij kond na jarlang oppositie voer weer reger de socialist lev in de regering. Verhofstadt I introduceerde e andere stijl van reger counicer. Verhofstadt zelf sprak vaak over e duidelijke reuk et het verled adrukte de snelle efficiënte esluitvoring van zijn regering in contrast et de traag 87

3 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture heid inefficiëntie van de vorige regering (Deweerdt 2000; Nuyteans 2002). Eén van de topprioriteit van de nieuwe ploeg (naast de versnelling van de politiehervoring die onder de regering-dehae was ingezet; cf. infra) was de odernisering van de federale overheid; e radicaal nieuw project, kortweg de Copernicushervoring goed, oest van België e odelstaat ak. De naa Copernicus werd gekoz o duidelijk te ak dat de adinistratie er voor de urger is niet anderso, analoog aan de ontdekking van Nicolaus Copernicus dat de aarde o de zon draait niet anderso. De Copernicushervoring eoogt e verhoogde efficiëntie snelheid van handel, soepelheid autonoie in het eheer e verhoogd vertrouw van de urger in de overheid. Hiervoor (a) reorganiseert de overheid de volledige structuur van de federale opare dist, () verandert de overheid de oorspronkelijke statische gestructureerde loopaanplanning naar e odern hr, (c) voert de overheid e nieuw egrotings- eheersystee in, (d) veretert de federale overheid de interne externe counicatie-activiteit. Voor e uitgereide eschrijving van deze hervoring verwijz we naar Nod (2002) naar de wesite Voor de opzet van dit artikel focuss we ons op de anier waarop de federale regering de Copernicushervoring heeft gearket. Verkoop-oriëntatie We pog aan te ton dat de federale regering e verkoop-georiënteerde adering volgde, die estaat uit de fas: product design, arket intelligce, counication, capaign, election delivery (Lees-Marsht 2001). E verkoop-georiënteerde instantie wil haar argutatie aan het doelpuliek verkop. Ze ehoudt haar vooraf vastgelegd product design, aar erkt dat de gewste doelgroep haar product ogelijkerwijze niet autoatisch wst. Ze wdt arket intelligce 3 -instrut aan o de reactie van het doelpuliek op haar gedrag te egrijp, geruikt de rectste counicatie- adverttietechniek o het doelpuliek te overtuig dat ze het ij het rechte eind heeft. E verkoop-georiënteerde instantie verandert haar gedrag niet o te voldo aan wat het puliek verkiest, aar poogt het puliek te do will wat ze aaniedt. We ton aan dat arket intelligce e cruciaal elet was in de arketing otrt Copernicus, aar niet in de eerste fase van het arketingproces. De Copernicushervoring evat e allesovattd hervoringsplan is ontwikkeld door experts. Het daaruit resulterd product oest word verkocht aan atar urgers. Fase 1: Product design De Copernicushervoring is e ingrijpde hervoring van de volledige Federale opare dist et circa atar, werd voornaelijk door experts geconcipieerd. Het ontworp product is ijgevolg heteroge, coplex gericht op eerdere doelgroep. Het hervoringsproces oet dan ook professioneel word gecouniceerd o de steun van de interne externe doelgroep te verkrijg de ipletatie te evorder. Fase 2: Market intelligce Odat het elangrijk is te ontdekk welke actor (ijvooreeld vakond, puliekssegt) de hervoring niet steun, aar dit in de toekost evtueel wel zoud kunn, wdde de federale regering arket intelligce -techniek aan, zowel t aanzi van interne als t aanzi van externe doelgroep. Intern werd in het najaar 2000 e vraglijst verstuurd naar atar, van wie antwoordd (respons: 39,7 proct). In deze vraglijst werd de ing gepeild van de atar over de Copernicushervoring de anier waarop deze intern werd gecouniceerd. Dit leidde tot onder eer de volgde conclusies: (a) doordat atar jarlang van urgers politici negatieve cotar krijg ( ureaucratic ashing ), zijn ze geigd e unkerhouding aan te ne interpreter ze de geplande hervoring veeleer als kritiek dan als opouwde verandering; nochtans he ze e positief zelfeeld; ze zijn ervan overtuigd dat niet zij als persoon fal, aar dat de schuld vooral ij het systee ligt; () de interne inforatieverstrekking (in het ijzonder over de Copernicushervoring) was gerekkig; er zijn nauwelijks officiële, neutrale inforatieronn over Copernicus: atar 88

4 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture kreg, één uitzondering niet te nagesprok, kel inforatie via de vakond de pers. Op asis van deze conclusies werd e counicatieplan uitgewerkt (cf. Arteis-project; copernicus.e). Extern werd in het voorjaar 2000 e grootscheepse postquête (e zogaad referdu ) georganiseerd over de Copernicushervoring onder alle Belgische urgers van 16 jaar ouder. Door iddel van e gestructureerde vraglijst werd de urger gevraagd of de inisteriële kainett 4 oet word afgeschaft, of atar op asis van copettiecriteria oet word verloond, zovoort. E extra rochure eschreef de oderniseringsinitiatiev. Op asis van de surveyresultat earguteerd de evoegde inisters 5 dat de voorgestelde oderniseringsplann door e grote eerderheid van de evolking werd gedrag. Er was veel kritiek op de survey, zowel voor wat etreft de responsgraad (slechts 9,2 proct stuurde de quête terug), als wat etreft de ethodologie (sturde vrag), de prijs ( 1,98 iljo) de ogelijke overtreding van de privacy van de respondt. De oppositie eschouwde de survey als e pr-instrut e populariteitstest van de zittde regering, etaald door de urger. Desalniettein kan e dergelijk initiatief ook word eschouwd als e interessant arket intelligce-instrut o de noodzakelijke steun voor e geplande hervoring te verkrijg. Fase 3: Counication Intern aakte de federale regering, na e lange tijd niet gecouniceerd te he (cf. supra), geruik van verschillde edia: rochures (ijvooreeld Nieuwe koers asoluut noodzakelijk ), roadshows, nieuwsriev (ijvooreeld Vandaag Morg ), aandelijkse tijdschrift folders, e wesite, persconferties, netwerk, zovoort. Extern adrukt de evoegde inisters in verschillde interviews de fundatele karakteristiek van deze hervoring focust ze op de reeds gerealiseerde del van de hervoring. Zoals vereld kreeg de externe counicatie, zoals de quête de ijehorde rochure (cf. supra), veel kritiek. Algee gesprok rees de vraag in welke ate iagoveretering van de regering dan wel evordering van de ipletatie van de hervoring het hoofddoel van de counicatie was (Gelders 2002). Fase 4: Capaign In de aanloop tot de parletsverkiezing van 18 ei 2003 geruikte eerste inister Guy Verhofstadt de slogan Ons land is terug, daaree ewerd dat België terug op de wereldkaart was gezet. Fas 5 6: Election Delivery De hele hervoring kan niet inn één legislatuur word gerealiseerd. Het is oeilijk in te schatt in welke ate het doel van Verhofstadt I, naelijk het lever van kwaliteitsproduct dist het terugwinn van het puliek vertrouw, is gerealiseerd. De evoegde inisters gev toe dat epaalde aspect van de hervoring niet zo snel ging als ze hadd gedacht dat er over epaalde onderwerp ge edewerking was inn de regering; verschillde inisters uitt puliekelijk hun ontevredheid tegover deze hervoring (ijvooreeld de verschillde visie tuss Nederlandstalige Franstalige inisters inzake de afschaffing van inisteriële kainett) onderijnd daaree de algee counicatiestrategie de verkoop van het Copernicus-product. Tijds de nieuwe legislatuur, Verhofstadt II die in juli 2003 van start ging, is die kritiek alle aar heviger geword. De nieuwe Franstalige socialistische inister van Atarzak, Marie Ara (Parti Socialiste), eschouwde de hele Copernicushervoring als e te dure onnodige operatie esloot deze oniddellijk te eëindig, tot groot verzet van de lierale coalitiepartners. Het is nog niet duidelijk of deze eslissing alle de naa of ook de inhoud van de hervoring etreft. In het volgde deel eschrijv we de counicatie rond het tweede elangrijke hervoringsproject ij de Belgische overheid: de politiehervoring. We geruik opnieuw Lees-Marshts odel o de verschillde stadia te esprek. Voor e uitgereide eschrijving de achtergrond van de politiehervoring, zie Deweerdt (2001, 2002) Maesschalck (2002). 89

5 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture 3 De politiehervoring E oorlog tuss drie politieacht Het vroegere Belgische politiesystee estond uit drie politieacht: de Geetepolitie, de Rijkswacht de Gerechtelijke politie. De Geetepolitie stond onder het gezag van de individuele geet (et als uiteindelijke gezagsdrager de urgeeester) speelde e lokale rol. De federale Rijkswacht was aanvankelijk e tak van het leger vervulde net zoals de Geetepolitie e ordehandhavingsfunctie (prevtie eschering), naast gerechtelijke tak (onderzoek). De Gerechtelijke politie was kel e onderzoekseheid ( had dus ge ordehandhavingsunctie), stond onder de ultiee supervisie van de inister van Justitie. De Rijkswacht was de grootste politieacht (circa s) estond uit lokale rigades ctrale dist (zoals de ctrale onderzoeksehed). Ze was dus actief op diverse terrein, van verkeershandhaving tot gerechtelijk onderzoek. De Gerechtelijke politie was e relatief kleine politieacht (circa 1400 s). De Gerechtelijke politie klaagde vaak dat de Rijkswacht haar werkdoein inna dat ze niet geïnforeerd was over de activiteit van de Rijkswacht (Couttier 1997, 535). Markt-oriëntatie We tracht aan te ton dat de counicatie rond de politiehervoring gekerkt wordt door e arkt-oriëntatie. Bij e arkt-oriëntatie wordt de ontwikkeling van e product (de hervoring) gestuurd door arktinforatie, zeg aar druk vanuit de arkt. De achterevolgde fas zijn: arket intelligce, product design, product adjustt, ipletation, counication, capaign, election delivery (Lees-Marsht 2001). De noodzaak tot hervoring van de politiedist was reeds verschillde decnia aanwezig, aar weinig hervoringspoging war succesvol. Uiteindelijk zou e pulieke uitarsting ( de arkt ) de federale regering dwing o e nieuw product (de hervoring) te ontwerp. De regering faalde eerder in het herkn van sutiele signal van ontevredheid werd op e epaald oglik geconfronteerd et e puliek schandaal. Market intelligce, of eter, arket pressure speelde dus e grote rol in het versnell van de politiehervoring. Het is opvalld dat de federale regering niet zelf het initiatief na o de ws ehoeft van de arkt te verkn. Het was pas na het Dutroux-schandaal dat de politiehervoring vor egon te krijg. De federale regering werd geconfronteerd et vrag van de arkt voordat e nieuw product was ontworp. De pulieke verontwaardiging woede dwong de eleidsakers o e nieuw politioneel product te ak ( de Geïntegreerde Politie ). Fase 1: Market intelligce Op 9 augustus 1996 werd e veertijarig eisje ontvoerd in Bertrix. Op asis van kele getuigiss arresteerde de politie Marc Dutroux, zijn vrouw e edewerker. Twee dag later vond de politie het eisje sa et e ander eisje dat rui twee aand daarvoor was verdw levd terug in e kooi in het huis van Marc Dutroux. In de daaropvolgde wek werd de stoffelijke overschott gevond van vier andere eisjes die war ontvoerd. Het werd steeds duidelijker dat de politie ernstig gefaald had in het eerdere onderzoek, wat voor e elangrijk deel werd toegeschrev aan de zogaade politieoorlog, waardoor de politiedist niet of nauwelijks sawerkt (Maesschalck 2002). Het Dutrouxschandaal shockeerde heel het land; ij het puliek heerste e fundateel wantrouw t aanzi van alles wat het systee vertegwoordigde. De verontwaardiging woede otrt de onthulling in de Dutroux-affaire ereikt hun hoogtepunt to het Hof van Cassatie op 14 oktoer 1996 et het efaade spaghettiarrest onderzoeksrechter Connerotte van de Dutroux-zaak haalde. Het protest culineerde in e Witte Mars op 20 oktoer 1996 die circa s op straat racht. Fase 2: Product design De nooit gezie pulieke verontwaardiging dwong de regering tot actie. De eerste taak voor toalig eerste inister Jean-Luc Dehae was het ozett van de Witte Mars van e vor van protest naar e extra aanoediging voor zij die het prolee ging aanpakk. Het puliek oest duidelijk word geaakt dat de regering de oodschap egrep had. De etogers van de Witte Mars voeld alleaal verontwaardiging otrt de lunders in het Dutroux-onderzoek e sterk ongoeg et de anier waarop het land werd 90

6 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture estuurd, aar hadd ge duidelijke lijst et eleidsvoorstell op asis waarvan kon word onderhandeld et de regering. Geconfronteerd et deze relatief vage eis poogde de eerste inister de rede eleidskwestie ( vertrouwscrisis in de instelling ) te reducer tot de politiehervoring door te verwijz naar de Parletaire Onderzoekscoissie Dutroux, die kele dag voordi was geïnstalleerd onder voorzitterschap van Marc Verwilgh (VLD Vlaase Lieral Deocrat). De hoorzitting van deze coissie kreg ruie edia-aandacht; ze racht niet echt nieuwe prole naar ov, aar de prole kreg nu wel e eer officieel ewez etiket. Binn de coissie groeide Verwilgh uit tot de trepreur van het politiethea, hierin sterk ondersteund door de edia. Volgd op de aaneveling van deze coissie, kondigde de federale regering aan dat ze de drie politieacht zou herleid tot één geïntegreerde politie, gestructureerd op twee niveaus: de federale politie de lokale politie. Op het federale niveau, zoud de vooralige ctrale dist van de Rijkswacht de vooralige Gerechtelijke politie word sageracht. Deze zoud instaan voor onderzoek, ordehandhaving verkeerscontroles. Op het lokaal niveau, zoud de vooralige lokale rigades van de Rijkswacht de vooralige Geetelijke politie word sageracht. Deze zoud instaan voor de dagelijkse asale politionele activiteit. Fase 3: Product adjustt De interne doelgroep war onvoldode etrokk in dit hervoringsproces. De nieuwe politionele structuur kwa er onder ore pulieke druk, aar was niet geaseerd op epaalde ws of ehoeft van interne doelgroep. Vele interne discussies volgd over het nieuwe aar nog niet afgewerkte politieproduct. Verschillde veriging zoals de Veriging van Vlaase Sted Geet, politievakond de Parletaire Onderzoekscoissie Dutroux uitt verzet steld alternatiev voor. Tijds de deatt werd e grote rol gespeeld door de parletsled die tegelijk ook urgeeester war die in die laatste hoedanigheid verantwoordelijk war voor de geetelijke politie. Zij hadd elang in de politiehervoring odat de integratie van geetelijke politiedist in interpolitiezones de acht van de urgeeesters over de politie zou verinder. In het ijzonder was de kloof tuss de Nederlandstalige Franstalige urgeeesters-parletsled groot. De Franstalig wild dat de urgeeesters in deze nieuwe zones grotere zeggingskracht zoud krijg. De hervoringsplann zijn pas echt in e strooversnelling geraakt to Marc Dutroux op 23 april 1998 als pulieke vijand nuer 1 wist te ontsnapp uit de gevangis. Opnieuw was er de dwingde externe druk o de politiehervoring te versnell. Hoewel Dutroux inn kele ur werd opgepakt, voelde de politieke wereld dat er snel eslist actie oest word onderno o het vertrouw in de instelling te herstell. Op 11 ei 1998 werd het Octopusoverleg (tuss vier partij van de eerderheid vier van de oppositie) onder leiding van toalig eerste inister Dehae gestart. De druk (niet in het inst vanwege de edia) was hoog o actie te onderne. In het Octopus-akkoord, dat op 24 ei 1998 werd voorgesteld, werd eslot o over te gaan tot de integratie van de politieacht op twee niveaus, op federaal lokaal niveau (cf. supra). Het werd snel duidelijk dat de hervoringsoperatie niet eëindigd zou zijn voor de parletsverkiezing van O de druk t aanzi van de federale regering t aanzi van de partij van het Octopusakkoord te verhog, organiseerd de politievakond diverse protestacties tuss feruari ei De verkiezing van juni 1999 eleerd het hervoringsproces tot eind Begin juli 2000 kwa de inister voor Binnlandse Zak tot e finaal akkoord waarin specifieke aatregel werd vastgelegd. Op de klacht van de urgeeesters, naelijk dat de politiehervoring ijzondere extra kost voor de geet et zich zou eerg, antwoordde de inister uiteindelijk et e apart udget o h te help de nieuwe structuur te ipleter. Fase 4: Ipletatie In navolging van het Octopusakkoord ging de federale politie op 1 januari 2001 van start, gevolgd door het opzett van de lokale politie. Tijds de ipletatiefase war er nog steeds discussies over onder eer de wettelijke positie van het politieper 91

7 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture soneel, zijn disciplinaire code de sociale zekerheid. Loonsverhoging werd toegekd, wat de hervoring nog veel duurder aakte. Fase 5: Counicatie Counicatie otrt de politiehervoring was reeds gestart tijds de eerste fas van het eleidsproces to het plan nog niet was vastgelegd. Vele counicatiekanal werd geruikt naast het officiële kanaal van Binnlandse Zak. De counicatie otrt de politiehervoring was zeker niet perfect, dit o de volgde red. T eerste verna het politiepersoneel veel eslissing pas voor het eerst via de edia in plaats van via hun eig chefs; het principe dat goede externe counicatie eerst goede interne counicatie vereist, werd dus overtred. T tweede couniceerde de inister van Binnlandse Zak rechtstreeks et het rede puliek zonder voorafgaand overleg et zijn dist. Dit is e typisch foe in de Belgische politiek wat leidt tot overhaaste, onvolledige, inconsistte, politiek gekleurde counicatie-initiatiev (Gelders 2003). T derde wierp negatieve uitsprak van hooggeplaatste polities e negatief licht op de hervoring. T vierde trachtte de geïntegreerde politie haar nieuwe karakteristiek zichtaar te ak door nieuwe unifor, e nieuwe huisstijl (elee, kleur, zovoort) door de aanwezigheid op pulieke evet, zoals op het défilé tijds de Nationale feestdag op evet georganiseerd rond de populaire Vlaase tv-serie Flikk. Maar het eeld van de politie werd eklad door het feit dat de unifor nog niet eschikaar war op de Nationale feestdag van 21 juli 2002, elangrijker, door de vele protestacties van het politiepersoneel waarin etoogd werd teg de hervoringsplann van de regering. Diverse edia erichtt over rijkswachters die de ring rond Brussel ezett, over dronk vechtde officier van de Gerechtelijke politie, zovoort. Burgers verwacht dergelijk gedrag niet van de politie. Fas 6, 7 8: Capaign, Election Delivery De Dutroux-affaire verdwe geleidelijk aan van de pulieke agda, wat ete ook inhield dat de externe druk tot hervoring wegede. Media- politieke aandacht zoud zich steeds eer richt op negatieve neveffect de iperfecte ipletatie van de politiehervoring. De politiehervoring was niet langer e issue in de aanloop tot de federale parletsverkiezing van ei De Copernicushervoring versus de politiehervoring De Copernicushervoring de politiehervoring zijn twee relatief recte fundatele overheidshervoring. Geeschappelijke karakteristiek van deze hervoring zijn: (a) de product zijn heteroge; () er zijn diverse verscheid doelgroep oodschapp; (c) de overheidsplann eslissing he etrekking op vele s et grote gevolg; (d) initieel was er in eide hervoring weinig aandacht voor counicatie naar interne doelgroep; (e) er is veel politisering; (f) de edia, vakond het puliek houd kritisch toezicht; (g) er is tuss de eleidsakers onderling discussie over het product dat tijds de ontwerpfase de ipletatiefase nog veranderd wordt. De toepassing van Lees-Marshts odel toont e verschillde arketingadering in eide hervoring. De Copernicushervoring wordt gekerkt door e verkoop-oriëntatie: de hervoring is ontworp door experts oet vervolgs verkocht word aan de ataar de urger. De politiehervoring daarteg wordt gekerkt door e arkt-oriëntatie in, echter, e atypische vor, in die zin dat de arket intelligce niet voortkot uit anticiperd gedrag van de regering aar uit e puliek schandaal. In de politiehervoring werd weinig aandacht esteed aan interne arket intelligce wat het hevige verzet teg de ipletatie teg de politiekgestuurde aanpassing aan de oorspronkelijke hervoring verklaart. Het grootste verschil tuss de twee hervoring is dat de Copernicushervoring niet geïnspireerd of versneld werd door e externe crisis, wat ij de politiehervoring wel het geval was. Overtuigd van het elang van e fundatele hervoring van de federale opare dist had de toalige inister van Atarzak Modernisering van de Opare Bestur, Luc Van d Bossche, e duidelijk plan. O het product (de Copernicushervoring) te verkop, did interne externe doelgroep er alle van te word overtuigd 92

8 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture dat deze verandering noodzakelijk war. Bij de politiehervoring was het het puliek zelf dat na e schandaal verandering van het systee noodzakelijk achtte. In dit geval dide de externe doelgroep niet eer te word overtuigd; de arkt zelf vroeg veiligheid voor kinder efficiënte politiedist. In tegstelling tot de Copernicushervoring werd de interne doelgroep (politieagt, rijkswachter, urgeeesters als hoofd van de geetelijke politie) niet systeatisch in het hervoringsproces etrokk. Er was e duidelijke elangtegstelling, copetitie veel externe counicatie zonder voorafgaande goede interne counicatie. 5 Inhoudsanalyse van twee Vlaase krant De Copernicushervoring de politiehervoring zijn grootschalige project. Zij na e prointe rol in in het politieke deat in de tweede helft van de jar negtig. M kan ijgevolg verwacht dat ook de aandacht vanwege de pers navant zal zijn geweest. De Copernicushervoring dide te word verkocht aan de evolking de atar, terwijl de politiehervoring tegeoet dide te ko aan verwachting die werd geforuleerd naar aanleiding van e puliek schandaal. In eide gevall was e uitgereide counicatie arketing dus noodzakelijk. O de ediaerichtgeving over eide hervoring te vergelijk, selecteerd we twee Vlaase krant: de kwaliteitskrant De Standaard de populaire krant Het Laatste Nieuws. We koz artikel in de periode 1999 tot et 2002, odat deze overekot et (het grootste deel) van de eerste legislatuur van de regering Verhofstadt I. Voor de selectie van specifieke exeplar van krant, geruikt we de ethode van de geconstrueerde week (week 1: exeplaar van aandag, week 2: exeplaar van dinsdag, zovoort). 6 Binn de geselecteerde exeplar, analyseerd we alle artikel over de Copernicushervoring de politiehervoring. Het analyse-instrut werd in verschillde trainingssessies getest. Het instrut werd verfijnd totdat de codeuretrouwaarheid 7 insts 80 proct edroeg. Het codeerwerk werd uitgevoerd door elf universiteitsstudt als onderdeel van e seinarie rond counicatiewetschappelijke onderzoeksethod. Elk artikel werd door twee codeurs gecodeerd. Hoewel eerdere codering e sujectieve interpretatie ehoev, leek de codeuretrouwaarheid heel hoog (92 proct). Artikel waarvan de codeuretrouwaarheid lager was dan 80 proct werd uit de steekproef gehaald, tinste als de codeurs het niet es werd over de precieze codering ervan; het etrof hier slechts kele artikel. De uiteindelijke dataset is geaseerd op e toevallige selectie van één van de twee codering per artikel. Onze inhoudsanalyse was gefocused op drie elet: (1) de hoeveelheid erichtgeving over eide hervoring; (2) de fraing van de titel van de tekst van het artikel: de algee houding van de schrijver van het artikel in de titels alsook in het artikel (ojectieve, sujectief positieve of sujectief negatieve fraing); (3) de ctrale topics de struikellokk van de hervoring: op asis van e analyse van e eperkt aantal artikel, werd neg topics geselecteerd; acht daarvan war geeschappelijk voor eide hervoring 8 één was specifiek voor elke hervoring (veiligheid voor politie versus het statuut van atar voor Copernicus). Hoeveelheid erichtgeving Onze steekproef estond uit 216 artikel, waarvan 132 in De Standaard 84 in Het Laatste Nieuws [Figuur 1]. aantal artikels De Standaard Copernicus-hervoring Figuur 1. Aantal artikel over de hervoring per krant. 74,1 proct van de 216 artikel handelde over de politiehervoring. We vond eer artikel in de kwaliteitskrant De Standaard, die ook eer puliceerde over de Copernicushervoring dan Het Het Laatste Nieuws Politiehervoring 93

9 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture Laatste Nieuws. In Het Laatste Nieuws handelde 17,9 proct van de artikel over de Copernicushervoring. Dit verschilt significant et de 31,1 proct van de artikel over deze hervoring in De Standaard ((2 = 4.660, df = 1, p =.031). Deze tds werd evestigd door e consultatie van het Mediargus-archief van krantartikels ( vow): in de periode 1999 tot et 2002 vond we 24 artikel over de Copernicushervoring in Het Laatste Nieuws, 166 in De Standaard. De artikel zijn ook langer in De Standaard dan in Het Laatste Nieuws. Dit is verrassd gegev het feit dat Het Laatste Nieuws vaak paginagrote artikel puliceert over epaalde actualiteitsonderwerp. Dezelfde verrassde vaststelling geldt voor de illustraties ij de artikel: de geiddelde grootte van de illustraties is ijna 50 proct groter in De Standaard. Het relatief kleine aantal artikel etreffde de hervoring de relatief kleine afeting van de artikel de illustraties in Het Laatste Nieuws suggerer dat de hervoring als e inder elangrijk onderwerp in deze populaire krant word eschouwd. Van de 216 artikel zijn er 32 editorial of opinie-artikel, waarvan drievierde in De Standaard versch zijn. Dit is nog e andere indicatie van het verschil in het voorko het elang van het onderwerp in eide krant. De Copernicushervoring lijkt ge issue te zijn (geweest) in de populaire krant. Burgers ko frequter aan od in de artikel otrt de Copernicushervoring. Dit is ge verrassing odat het principe van de Copernicushervoring luidt dat de adinistratie ( de aarde ) zou oet draai rond de urger ( de zon ) in plaats van de urger ( de zon ) rond de adinistratie ( de aarde ). Wanneer politici voorko in artikel, is er e grote kans dat het artikel op de voorpagina wordt geplaatst. Dit is niet verwonderlijk odat politici vaak nieuwe stelling ideeën over de hervoring verkondig via de pers. Fraing van de titel de odytekst van het artikel Krant trekk de aandacht van de lezer door treffde titels ov de artikel te plaats. De codeurs eoordeeld de inhoud van de titel van het artikel, codeerd deze als ojectief/inforatief, sujectief/negatief of sujectief/positief. 38 proct van de artikel in De Standaard wordt gecategoriseerd als ojectief/inforatief, terwijl 45 proct als sujectief/negatief wordt eoordeeld. In Het Laatste Nieuws is het aandeel ojectieve/ inforatieve artikel 27 proct, terwijl 52 proct van de artikel e negatieve ondertoon heeft. Deze verschill tuss de twee krant zijn niet significant (alfa=0.05). Hoewel e perctageereking [Tael 1] ge verschil aangeeft op algee niveau, zi we wel e significant wat etreft de inhoud van de titel de inhoud van het artikel in individuele titelartikel-coinaties (2 = ; df = 4; p =.000). 74 proct van de artikel et e sujectieve/negatieve titel resulteert in e sujectief/ negatief artikel, terwijl in 52 proct van de artikel ojectief/inforatieve titels uitond in zuivere ojectief/inforatieve artikel. Coinaties van titels artikels verschill naargelang de krant. In de populaire krant Het Laatste Nieuws, resulteert e sujectief/negatieve titel vaak in e artikel et e negatief gekleurde inhoud. Deze vaststelling doet ook voor De Standaard, aar in evierde van de gevall in De Standaard, resulteert e negatief gefraede titel in e ojectief artikel. Negatief klinkde titels werd dus vaak Tael 1. Fraing van de titel de tekst van het artikel. De Standaard Het Laatste Nieuws houding in titel houding in artikel houding in titel houding in artikel ojectief (inforatief) 38% 38% 43% 27% sujectief positief 13% 17% 09% 20% sujectief negatief 49% 45% 48% 52% 100% 100% 100% 100% 94

10 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture geruikt, ook al kwa e dergelijke negatieve houding niet naar vor in het artikel zelf. Topics Discussies over de hervoring ging vaak over dezelfde onderwerp. De krantartikels werd gescand op neg ogelijke thea s waarnaar de actor die aan od kwa in de artikel kond verwijz. Tael 2. Thea s in de erichtgeving Politie- hervoring Copernicushervoring luiheid 2,0% 0,7% verloning 17,9% 15,6% efficiëntie 21,9% 23,3% corruptie 1,3% 1,5% infrastructuur 21,9% 17,8% (personeels)evaluatie 10,6% 7,4% flexiiliteit 9,9% 9,2% kostprijs van de hervoring 4,6% 15,6% veiligheid n.v.t. 8,9% statuut atar 9,9% n.v.t. De elangrijkste thea s die in eide hervoring aan od kwa zijn de gerekkige efficiëntie van de atarij de politiedist, de vaak (gerekkige) infrastructuur van overheidsdist, de etaling van atar polities. De (gerekkige) infrastructuur in de federale opare dist de introductie van e evaluatiesystee voor het personeel rg et zich ee dat deze twee thea s vaker in verand et de Copernicushervoring werd vereld. Het elangrijkste verschil heeft etrekking op de kostprijs van de hervoring. Dit is duidelijk e thea in de politiehervoring, niet in de Copernicushervoring. In De Standaard vereld de actor efficiëntie personeelsevaluatie vaker, terwijl actor in Het Laatste Nieuws significant eer aandacht ested aan de kostprijs van de politiehervoring. Naast deze invtarisatie van thea s, werd de codeurs gevraagd o de algee houding van de actor t aanzi van de hervoring in de artikel aan te duid. De heersde houding tegover de politiehervoring is negatief wat alle actor etreft. Inzake de Copernicushervoring zijn urgers politici eerder positief atar vakond negatief. Vakond zijn in eide hervoring de eest negatieve actor et eer dan 80 proct van de artikel waarin e woordvoerder werd aangeduid et e negatieve houding. Vakond escher hun led verton ijgevolg ij dergelijke grootscheepse hervoring e geigdheid tot tegstand. De houding tegover Copernicus weerspiegel e attitude die verwacht kan word van de actor: politici verdedig doorgaans de hervoring, urgers steun haar vakond staan er vijandig tegover. Wat de politiehervoring etreft, kan de algehele negatieve houding verklaard word door de excessieve kost die et deze hervoring gepaard ging. De algehele houding van de actor verschilt niet naargelang de krant. 6 Conclusie De Belgische federale overheid was rect etrokk ij twee grootschalige hervoringsoperaties: de hervoring van de federale adinistratie ( de Copernicushervoring ) de politiehervoring. We ging dieper in op de counicatie arketing die de overheid rond eide hervoring organiseerde. Hiervoor werd Lees-Marshts typologie van politieke arketingprocess geruikt. De counicatie rond de Copernicushervoring werd gekerkt door e verkoopgerichte adering: de hervoring war door experts voorereid did kel te word verkocht aan het puliek de atar. Ondanks het initiële thousiase erover ontstond geleidelijk aan ook e zekere politieke onigheid over de hervoring. Verschillde actor die ctraal stond in de counicatiestrategie ging het product Copernicus op e verschillde anier definiër, wat alle aar tot verwarring leidde, de onigheid zorgde er tevs voor dat assale counicatie vanuit de overheid niet langer wselijk werd geacht. Counicatie-inspanning kond niet word volgehoud, odat er ge overesteing was over het product waarover de arketing dide te word gevoerd. Het product Copernicus verdwe dan ook geleidelijk aan van de arkt. Voor de regering was de 95

11 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture Copernicushervoring niet eer dan e product dat dide te word verkocht. Het fal van het arketingoffsief werd echter spoedig aangetoond doordat te weinig aandacht werd gespdeerd aan interne counicatie (naar de atar) aan het ereik van overesteing tuss de counicator onderling (de regeringspartij). De counicatie geeurde in verspreide slagorde op e te eperkte schaal. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het hervoringsproject spoedig totaal werd gegeerd door de populaire pers. De introductie van de politiehervoring kwa er niet door de product (de overheid), aar door de arkt: schandal dwong de overheid reking te houd et de ws van de evolking e hervoring van de politiedist na te strev. Het ontwerp van e nieuwe politiestructuur egon pas nadat de vraag naar hervoring heel groot leek te zijn. Afwezigheid van nieuwe schandal ( druk van de arkt ) had tot gevolg dat de overheid niet zelf actief op zoek ging naar nieuwe ws op de arkt. Vandaar dat de overheid niet in staat was reking te houd et de veranderde arkt: geleidelijk aan zoud polities, politievakond urgeeesters het deat rond de hervoring gaan doiner. E analyse van krantartikels over de hervoring evestigt deze evinding: de kritiek van deze nieuwe actor in het deat doineerd geleidelijk aan de edia. Burgers hun ws voor e eter werkde politie verdw uit het plaatje, aar de counicatie van de regering paste zich hier niet tijdig aan aan. De regering dide het counicatieonopolie vrij te gev, dat het pas oeizaa had ontrukt aan de etogers voor e etere politie. Onze analyse van counicatie- arketinginspanning et etrekking tot twee grootschalige adinistratieve hervoring toonde aan dat het proot van dergelijke hervoring oeilijk, zoniet onogelijk is wanneer de counicator (de overheid) onderling ge overesteing kunn ereik over de inhoud van het te proot product. Ze verliez dan ook het counicatieonopolie of word gewoon gegeerd. Counicatie wordt nog oeilijker wanneer de evolking heleaal niet geïnteresseerd is in de hervoring, zoals het geval was et de Copernicushervoring. In e dergelijk geval verdwijnt het thea van de agda, uit de pers. Not 1 De auteurs dank de reviewers voor hun constructieve operking de studt voor het codeerwerk. 2 De verkoop-georiënteerde adering wordt onderscheid van de product- de arktgeoriënteerde adering. E product-georiënteerde instantie earguteert waarvoor ze staat waarin ze gelooft. Ze gaat ervan uit dat de doelgroep zal eseff dat haar ideeën de juiste zijn dat deze doelgroep dan ook et haar zal eegaan. Dit type instantie weigert haar ideeën of product te verander zelfs als ze steun of lidaatschap verliest. E arkt-georiënteerde instantie geruikt, zoals de verkoop-georiënteerde instantie in tegstelling tot de product-georiënteerde instantie, arket intelligce. In tegstelling tot de verkoop-georiënteerde instantie, geruikt ze deze echter reeds in de eerste fase van het arketingproces. Market intelligce wordt dan aangewd o eis ij de doelgroep te idtificer, vervolgs wordt het product ontwikkeld o aan die eis te voldo. E arkt-georiënteerde instantie poogt niet te verander wat doelgroep dk, aar poogt aan te ied wat de doelgroep ws nodig he, zonder h echter lindelings te volg; e arkt-georiënteerde instantie wil er zeker van zijn dat het product ook effectief kan word geleverd. 3 Er zijn inforele forele arket-intelligceinstrut. Inforeel: gesprekk et achteran, puliek, dergelijke. Foreel: kwantitatief onderzoek door iddel van verkiezingsresultat, opiniepeiling dergelijke; kwalitatief onderzoek door iddel van focusgroepgesprekk. 4 Typerd voor de Belgische situatie, in tegstelling tot het Zweedse-Nederlandse odel, is dat de kainett groot zijn dat ze estaan uit tijdelijke, partijpolitiek aangestelde, persoonlijke edewerkers van e inister. 5 Het gaat o de eerste inister de inister van Atarzak Modernisering van de Opare Bestur. 6 Dankzij de techniek van de geconstrueerde week, heeft elke datu evveel kans o te word geselecteerd in de steekproef is elke dag van de week proportioneel vertegwoordigd. 7 Codeuretrouwaarheid = aantal idtieke codering/ totaal aantal codering. 8 Deze war: luiheid, verloning, efficiëntie, corruptie, infrastructuur, evaluatie, flexiiliteit kostprijs van de hervoring. 96

12 Dave Gelders Stev Van de Walle Atarij politie in the picture Literatuur Council for Excellce in Governt, 2001, Changing Iages of Governt in TV Entertaint, Washington DC: Council for Excellce in Governt. Couttier, I., 1997, Belgian politics in Res Pulica: Tijdschrift voor Politologie, 39: Deweerdt, M., 2000, Overzicht van het politieke geeur in Res Pulica: Tijdschrift voor Politologie, 42: Deweerdt, M., 2001, Overzicht van het politieke geeur in Res Pulica: Tijdschrift voor Politologie, 43: Deweerdt, M., 2002, Overzicht van het politieke geeur in Res Pulica: Tijdschrift voor Politologie, 44: Elchardus, M., 2002, De draadeocratie, Tielt: Lannoo. Gelders, D., 2002, The tsion etwe party political and adinistrative executive counication: Counication guidelines aout not yet accepted policy. Paper prested at The European Consortiu for Counications Research Doctoral Suer School, University of Westinster: London. Gelders, D., 2003 forthcoing, Pulic inforation provision aout policy inttions: The Dutch and Belgian Experice. Governt Inforation Quarterly. Goodsell, Charles T., 1985, The case for ureaucracy: A pulic adinistration poleic, New Jersey: Chatha. Lees-Marsht, J., 2001, The arriage of politics and arketing. Political Studies, 49: Lichter, S.R., L.S. Lichter, D. Aundson Cter for Media and Pulic Affairs, 1999, Iages of Governt in TV Entertaint, Washington DC: Council for Excellce in Governt. Maesschalck, J., 2002, Van de Bde van Nijvel tot Dutroux: E eleidswetschappelijke analyse van de politiehervoring in de jar Res Pulica: Tijdschrift voor Politologie, 44: Meyer, T., 2002, Media deocracy: How the edia colonize politics, Caridge: Polity Press. Nod, K., 2002, Het Copernicusplan: De hervoring van de Belgische federale overheidsdist nader ekek. Bestuurswetschapp, 5: Nuyteans, M., 2002, Het vertrouw in de regering: Verklaring voor het verschil in vertrouw tuss de regering Dehae I Verhofstadt I, Eindverhandeling Politieke Sociale Wetschapp, Antwerp: Universiteit Antwerp. Ringeling, A., 1993, Het iago van de overheid: De eoordeling van prestaties van de pulieke sector, s Gravhage: VUGA. Van de Walle, S. G. Bouckaert, 2003, Pulic service perforance and trust in governt: The prole of causality. International Journal of Pulic Adinistration, 26: