Een strategisch kompas voor duurzame beheersing van klimaatvraagstukken

Transcriptie

1 E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk Marle van Rijswick Wille Salet Prof. r. H.F.M.W. van Rijswick is hoogleraar Europees nationaal waterrecht aan de Universiteit Utrecht verond aan het Ctru voor Ogevingsrecht eleid. Prof. dr. W.G.M. Salet is algee hoogleraar planologie aan het Asterda Institute for Social Scice Research van de Universiteit van Asterda. Correspondtiegegevs: Prof. r. H.F.M.W. van Rijswick Universiteit Utrecht Achter Sint Pieter HT Utrecht Savatting Het kliaatvraagstuk dwingt tot fundatele herezinning over strategisch eleid vooral ook over de verhouding tuss eleid recht. Bij politiek urgte vraagstukk ligt altijd e neiging naar eleidsinstrutalise op de loer. In de huidige praktijk anifesteert dit prolee zich zowel in de toepassing van het recht (in de vele gedetailleerde norvoorschrift) als curieus goeg ook in de eleidsatige teghanger hiervan: de neiging naar inforele, aar ev doelspecifieke eleidsprocess. De auteurs epleit e institutionele invalshoek voor de eheersing van ruitelijke kliaatvraagstukk waarin ruite wordt gezocht voor strategisch eleidsperspectief voor e duurzae adering van de verhouding tuss eleid recht. E kwalitatieve adering van eleid recht verlangt e innovatieve juridische transforatie: het geruik van algee noratieve regels die richting oet gev aan flexiele eleidsprocess in zeer uitelopde, specifieke eleidssituaties. 1 Tuss eleid recht De kliaatvraagstukk zijn zo ingrijpd voor s natuur zij zull zich zo lang lijv voordo dat uitgangspunt voor e intelligte eheersingsstrategie fundateel doordacht oet word. Hierij oet echter wel de tegstelling overwonn word die in de laatste decnia de dkwereld de praktijk van eleid recht steeds eer uit elkaar he gedrev. De dkwereld van estuurs- eleidsvraagstukk stelt dat regels wettelijke nor eperkd zijn, innovatieve oplossing in de weg staan niet goed werk odat er voor van ov af opgelegde regels ge draagvlak in de saleving is. Forele regels nor zoud voornaelijk leid tot ontwijkd ontduikd gedrag tot vertragde juridische procedures. Daarij zoud unifore dwingde regels e soepele aanpassing van eleid aan nieuwe ostandighed in de weg staan, regionale differtiatie in oplossing sawerking et niet overhed eoeilijk. Deze dkrichting eschouwt inforele eleidsprocess flexiele aanpassing van eleid als alternatief voor estuurlijke hiërarchie forele regelgeving. Forele regelgeving figureert voornaelijk als negatief refertiepunt in de adaptive governance-literatuur. Vanuit juridische invalshoek wordt hierteg ingeracht dat regels nor nodig zijn vanwege 43

2 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk de rechtstaatgedachte, vanwege de ehoefte aan unifore duidelijke norstelling, het elang van rechtszekerheid, van deocratische legitiiteit, vanwege de noodzakelijke handhaafaarheid, vanwege het elang van e goede rechtseschering vanwege de snelheid van het proces van regelgeving in vergelijking et inforele eleidsinteracties. Hier geldt het inforele eleidsproces de flexiiliteit van eleidsadaptatie als negatief refertiepunt. Voor de uitvoering van e duurzae kliaatstrategie, oet word gezocht naar e anier o eide dkwereld et elkaar te verig, odat zowel gerieke regelgeving als adaptief eleid (ruite voor vernieuwing, plaatselijke differtiatie, z.) noodzakelijke estanddel zijn voor e deugdelijke legitiering effectuering van kliaateleid, aar wellicht et eer principiële doordking e etere onderlinge aansluiting. Hierij oet voor eide (het recht de eleidsatige adaptatie) voorko word dat zich laat opsluit in te specifieke doelrationele overweging van ijzondere prole. Het is van elang te voorko dat vanwege het gewicht van e specifiek prolee gekoz wordt voor oplossing die niet in algee zin voor vergelijkare prole wselijk zoud zijn. Zo ziet e toede ehoefte aan versnelling van esluitvoringsprocedures voor urgte vraagstukk. Indi er daadwerkelijk urgte prole zijn, zoals dreigde overstroing, is de geconctreerde esluitvoringsprocedure zoals neergelegd in de Deltawet Grote Rivier legitie. Of dat ook geldt voor allerhande infrastructurele project, of dat nu onder de invloed van de crisis is of niet (zie de aanpassing van de Tracéwet de Crisis- herstelwet), wordt zelfs door de Raad van State etwijfeld. Het inperk van rechtsescheringsogelijkhed voor ijvooreeld dectrale overhed, in navolging van het advies van de coissie-elverding, lijkt e ongelukkige oplossing voor prole van stroperigheid in de esluitvoring, die zal leid tot e afnede legitiiteit van het overheidsoptred. De kans dat eide wereld eleid recht zich onder de toede aatschappelijke politieke urgtie van het kliaatvraagstuk lat opsluit in e te doelspecifieke adering, acht wij op grond van de ervaring et eleid regelgeving in de laatste decnia allerinst dkeeldig. Ter adstructie gaan we in eerste instantie op zoek naar de oorzak van dit eleidsinstrutalise o van hieruit algee uitgangspunt te definiër voor e eer reflexieve strategie. Op grond van deze uitgangspunt zull we in de daaropvolgde paragraf onderzoek hoe eleid recht zinvol op elkaar kunn ingrijp hoe ogelijk ook strategische eleidsperspectiev effectief in de dagelijkse eleidsaanpassing kunn doorwerk. 2 Het prolee van het instrutalise in toepassing van recht eleid In de speurtocht naar ogelijke uitgangspunt zull we eerst proer de geest te scherp door ige karakteristieke tekortkoing van de huidige eheersingspraktijk loot te legg. Vervolgs kunn we hieruit lering trekk voor de ontwerpvereist van e nieuwe strategie. E van de kernprole van de responsieve overheid is dat de oplossing van vraagstukk waaraan aatschappelijke politieke urgtie wordt toegekd, vrijwel zonder institutionele doordking, direct ter hand wordt go. Wij kiez in deze ijdrage e institutionele invalshoek, dan is het nuttig het egrip institutie op voorhand duidelijk te oschrijv. Anders dan in het dagelijks taalgeruik doel we hier et instituties niet op organisaties of estuurlijke instanties. Instituties word in sociologische zin eschouwd als patron van sociale nor. In het sociaal verkeer functioner instituties als algee gedragscodes die aangev wat al dan niet ehoort. Instituties he dus e legitierde functie. Er zijn sociale instituties, culturele instituties er zijn ook ij wet vastgestelde instituties. De laatstgoede categorie zal in deze ijdrage veel aandacht krijg. Het uitvoerd estuur gaat tegwoordig wel regelatig interactie aan et andere partij, aar dat verandert nog niet de ovgoede neiging o prole eleidsopties oniddellijk in hun doelgerichte specificiteit te will aanpakk. De noratieve kracht van e institutionele invalshoek verlangt dat de specifieke doelgerichtheid van instant eleidsproducties wordt oversteg door ze te spiegel aan geïnstitutionaliseerde verwach- 44

3 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk tingspatron. Er oet lijn in het eleid zitt de eerste kwaliteitseis van regelgeving is dat deze het specifieke doelereik van proleesituaties astraheert naar algee situaties. De regelgever kan iers niet voor elk prolee e nieuwe regel uitvaardig dit steeds te ezi hoe de oplossing van nieuwe vraagstukk zich verhoudt tot gegroeide gedragscodes. Institutionele doordking van nieuw eleid regelgeving leidt tot operationele vrag, zoals de navolgde: in hoeverre kot het aan de overheid toe o het prolee in kwestie aan te pakk (Brinkan 1993). En indi zo: in welke hoedanigheid, hoe past de aanpak van het prolee in het patroon van de ateriële procesatige wettelijke principes het gegroeide patroon van eleidsatige uitgangspunt. De zorg voor veiligheid teg overstroing wordt gezi als e typische overheidstaak, aar etekt dat ook dat de overheid altijd garant oet staan voor veiligheid: ook als uitdijks of in diepe polders wordt geouwd? Ook de zorg voor de zoetwatervoorziing, zeker wat etreft de drinkwatervoorziing, is e echte overheidstaak, aar gaat deze taak zover dat de overheid zowel de juridische als de feitelijke aatregel oet treff o ieder estaand functiegeruik in stand te houd, ongeacht verzilting, vernatting of verdroging? De institutionele legitieringsvrag gaan ij uitstek over de ateriële forele positie van waaruit de overheid dit te handel pas in tweede instantie inn deze plaatsepaling over de aanpak van het prolee in kwestie. Bij vraagstukk et politieke urgtie pleg de (ogschijnlijk niet direct op de oplossing gerichte) institutionele vrag op de achtergrond te rak. Voor de goede orde, er is niets is et de gezonde instrutele neiging o prole te will oploss, aar als doordking lering van institutionele vrag niet of niet grondig plaatsvindt, vervalt de instrutele attitude in instrutalise et alle gevolg voor de legitiiteit de effectiviteit van het eleid. De prole van dit verschijnsel zijn zeer zichtaar in de praktijk van regelgeving, zij leid tot de gevreesde stapeling van specifieke voorschrift die elk nieuw eleid in de weg zitt. Dit verschijnsel treedt niet alle op in de te doelspecifiek gedetailleerde wettelijke voorschrift zelf, aar nog eer in de sfeer van gedelegeerde regelgeving waarij de wetgever slechts iniale ateriële condities stelt het estuur de gelegheid iedt uit eig hand voorschrift uit te vaardig. De prole van het instrutalise zowel in het recht als in het eleid word al geruie tijd onderkd, aar het lijkt niet ee te vall o ze onder de knie te krijg. In toepassing van het recht word deze prole vooral anifest in de alsaar aanwassde stroo van specifieke nor. De neiging o prole zonder grondige institutionele doordking aan te pakk, vertaalt zich in e continue stroo van specifieke gedragsvoorschrift et nae van de Europese de nationale overheid. De norering is toegesned op specifieke situaties, kan daarin wellicht eoogde veretering rg, aar de cuulatie van doelspecifieke gedragseperking leidt tot e kluw van doelewuste ingrep die in zijn totaliteit oeilijk te doorgrond is. Zeker is wel dat zulke voorschrift in veranderde situaties niet alle hun doel voorij kunn schiet, aar ook als zeer hinderlijk word ervar in nieuwe specifieke situaties. De ipact is vaak contraproductief: zie de Nederlandse uitvoering van de Europese Vogel- Haitatrichtlijn, of de veretering van de luchtkwaliteit. De achterliggde intties van zulke nor zijn veelal goed, aar de specifieke uitvoering is contraproductief. Het prolee doet zich opvalld goeg ook vaak voor daar waar de overheid juist arktwerking of eleidsinteracties et te ondersteun. Die adering wordt dan aangevuld et e grote hoeveelheid aanwijzing- toezichtregels, vaak ook nog aangevuld et toezicht op toezicht (Prechal 2006). E elangrijk ezwaar van de overatige praktijk van gedetailleerd voorschrijv is dat het steeds oeilijker wordt o nieuwe activiteit op te pakk of innovatieve oplossing te geruik doordat het speelveld op voorhand is ezaaid et allerhande goededoelde gedragsliiet. Duitse onderzoekers estepeld dit prolee in de jar zevtig van de vorige eeuw al als de gevreesde Norfluss (Scharpf e.a. 1976). Ook in Nederland wordt het verschijnsel al ige decnia aangepakt et dereguleringsoperaties (Geelhoed 1993). Aan de achterkant wordt dit prolee dus wel voortvard aangepakt, aar aan de voorkant groeit het estand aan gedetailleerde regels jaarlijks eer dan 45

4 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk aan de achterkant gesnoeid kan word. De oorzak hiervoor word gezocht in aatschappelijke vernieuwing, zoals de toede specialisatie areidsdeling in de saleving, de gloalisering van sociale process (zoals aatschappelijke integratie), aatschappelijke gevoels van onveiligheid, waardoor steeds nieuwe norering van verhouding lijkt geod. Technologische vernieuwing, inforatisering counicatie vor e elangrijke otor voor veel gedetailleerde regelgeving (Geelhoed 1993). Zo aakt de technologie het ijvooreeld ogelijk o, in het kader van ereikaarheid of de ws het rijgedrag, het randstofgeruik of de CO 2 - eissie aan te pass, het gedrag van individuele autooilist et e grote reeks van inputvariael te estok (te differtiër naar verschillde kerk van het voertuig, naar verschillde plaats, naar verschillde tijdstipp op de dag, z.). Daarnaast lijk vooral ook aatschappelijke gevoels van onveiligheid e eer dan geiddelde uitstraling te he op de aanwas van wettelijke regels. Als er dreiging wordt gevoeld, is er iers ge tijd voor institutionele delieratie. Wie op zoek gaat naar de Norfluss anno 2009 hoeft de spor van de aanslag op 11 septeer, de aanslag op Fortuyn Van Gogh, of de huidige financiële crisis aar onder og te zi o te kunn voorspell dat er eer voorschrift op he af wordt gevuurd. Teg deze achtergrond is het e oineus voortek dat het eleidsdiscours over kliaatvraagstukk heleaal in ter van onveiligheid wordt opgetrokk, zoals ijvooreeld door de coissie-veeran (2008), die voorstelt de veiligheidsnor et e factor ti te verhog, zonder dat nog duidelijk is of dit noodzakelijk is in het kader van kliaatverandering. E gevoelige kwestie etreft het aatschappelijk autoatise o sociale risico s prole oniddellijk op het ord van de overheid te legg. Als veiligheid op het spel staat, wordt welhaast vanzelfsprekd niet alle verantwoordelijkheid, aar ook e eheersingscapaciteit aan de overheid toegedicht die niet altijd realistisch is. Wij doel hieree niet op e politieke stellingnae over e grotere of kleinere rol voor de politieke sector, aar op het geak waaree politiek epaalde verantwoordelijkheid de capaciteit van eheersing op één lijn word geplaatst. Die eheersingscapaciteit is er onvoldode deze loopt ook niet eduidig van de overheid naar de saleving. Dit is het principiële ezwaar teg teleocratische eleidsproductie (Salet 2008). Uiteindelijk is het verkeer tuss urgers epald voor wat er werkelijk kan geeur. De overheid kan hierop inspring et eperkde nor, eleidsatige ingrep of stiulerde aatregel, aar et inachtneing hiervan epal de urgers het verloop van de process (Fuller 1963). Zij zijn deg die de innovatie creativiteit van het eheersingspottieel in hun eig ezighed oet zi aan te wd. Zij oet elkaar op de nor aansprek o deze tot gelding te kunn lat ko. Met andere woord: e intelligte strategie voor eheersing van kliaatvraagstukk neet het uitgangspunt in het zelfregulerd verog van de saleving. De overheid zal deze zelfregulatie in diverse opzicht will aanoedig of juist eperk, aar het lijkt verstandig o in de coplete eheersingsstrategie het zelfregulerd verog van de saleving als onderlegger te eschouw. De dkwereld van estuur eleidsvraagstukk heeft zich ondertuss grotdeels van de gedetailleerde juridificering van sociale interacties afgewd. Zij wijst op de averechtse uitkost het gerekkige aanpassingsverog van deze hiërarchische eheersingsarranget. In de plaats van positieepaling van opaar estuur norgeleid gedrag verlegt de oderne adaptive governanceliteratuur de aandacht naar de inforele strategie van het flexiele eleidsproces waarin al zoekd onderhandeld e uitkost wordt gezocht voor prole van collectief handel. Kerkd voor deze aderingswijze is dat het inhoudelijk vraagstuk wordt verdiept esprok et diverse deelneers dat e op vizier estaat voor tusstijdse verrijking van eleid. In de oderne context van ulti-actor ulti-level governance word process van interactieve eleidsvoering standaard opgezet als netwerk van eleidsatige coproductie tuss partij. Dat kunn coproducties inn de pulieke sector zijn, inn de private sector of diverse coinaties. M spreekt ook wel van horizontalisering van verhouding odat de hiërarchische positie van de overheid wordt gelaakt. Aanpassing leerverog ne de plaats in van estuurlijke hiërarchie de foraliteit van nor. Sleutelwoord zijn adaptiviteit, flexiiliteit, resili- 46

5 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk ce, innovatie, integratie, zovoort. Voor zover regelgeving hierin nog aan od kot, geldt dit veelal als negatief refertiepunt, als overlijfsel uit de tijd van de hiërarchische estuursarranget (Dietz e.a. 2003, Folke e.a. 2005, Janss e.a. 2006). De eerwaarde van deze interactieve adering is dat zij vertrouw op de creatieve ergie van deelneers aan het proces, dat zij ethod zoek o het eheersingspottieel dat over verschillde partij is verdeeld in geeschappelijke perspectiev te coiner dat zij op oog he voor het veranderlijke van situaties. Daar staat echter tegover dat de interactieve ara s oeilijk de in of eer toevallige configuraties van hun saspel kunn overstijg dat e algee oriëntatie op regels strategische richtpunt, die ov het directe elang oogerk van de deelneers uitstijg, niet of nauwelijks aanwezig is. De door ons epleite institutionele legitiering kot hierin niet goed tot uitdrukking. Wanneer ijvooreeld in e geiedsproces waarij kliaatadaptatieaatregel als watererging, anti-verdrogingsaatregel, versterking van de ecologische hoofdstructuur de aanleg van natte ecologische verindingszones e verandering in de financiële ostandighed optreedt financiën die op grond van de Wet Inrichting Landelijk Geied (Wilg) zijn verdeeld, lijkt dat er ij de verschillde overhed die sawerk grote onduidelijkheid gaat ontstaan over wie waarvoor nog precies verantwoordelijk is. Het gevolg kan zijn e drastische verlaging van aities doel (Gilliss e.a. 2009). Zowel legitiiteit als duurzae effectuering in eer algee zin, word dan proleatisch. Overigs pleg de interactieprocess in dezelfde soort van privaat- puliekrechtelijk gespecificeerde eslissing uit te ond als de ovgoede gedetailleerde juridische voorschrift (via specifieke norstelling voorschrift in contract, estuursakkoord, convant, planoverekost, z.). Daaree wordt het speelveld voor volgde activiteit ev goed elast et tal van doelspecifieke eleering. Met andere woord, het proces van totstandkoing van de inforele eleidsprocess is volstrekt anders, aar het type uitkost wijkt naar categorische soort niet af van het ov ekritiseerde (niet-institutioneel doordachte) juridische instrutalise. 3 Strategisch kopas voor eheersing van kliaatvraagstukk De kliaatvraagstukk zijn derate ingrijpd dat er perspectief gezocht oet word ter verijding van de grootste valkuil, zoals e gerek aan legitiiteit effectiviteit, van de gangare wijz van regelgeving eleidvoering. De verleiding o rechtstreeks naar doelspecifieke intervties te grijp zonder institutionele reflectie is iers groot ij zulke indringde vraagstukk. In de ovstaande kritische inspectie zit ook e aantal constructieve aangrijpingspunt die als uitgangspunt kunn di voor het ontwerp van e eheersingsstrategie et het oog op e duurzae eheersing van kliaatvraagstukk. 1. Nee het zelfregulerd verog van de saleving als structurele onderlegger voor het coplete ontwerp van eheersingsogelijkhed. Dat sluit niet uit dat er aspect kunn zijn waarvoor de overheid onverkort de volledige eheersing ter hand dit te ne, of waar de overheid eer vaart wil ak of juist wil afre odat eschering van pulieke elang niet altijd savalt et de aatschappelijke tdties van zelfregulatie. Maar oet de sociale kracht wel onderkn ook inzi dat de validatie van collectieve nor uiteindelijk daar tot stand oet ko. Dit stelt eis aan de wijze van regelgeving eleidsvoering. De opouw argutatie van het aanvullde eheersingsodel di van hieruit eredeerd te word. 2. De noratieve kracht van de eheersing is geaseerd op de verwachting die aatschappelijke suject van elkaar he. De overheid kan zulke sociale nor erkn versterk. Zij kan ook tracht nieuwe nor te introducer, aar die oet vervolgs door de rechtssuject zelf in hun onderlinge verkeer gerespecteerd word. Dat vergt e sociale institutionalisering van nieuwe nor odat urgers zich niet vanzelfsprekd aan e opgelegde gedragslijn conforer. 3. Het is aan de overheid o algee noratieve ateriële procedurele regels vast te stell die in aatschappelijke estuurlijke handelings- 47

6 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk praktijk richting gev aan wat rechtssuject van elkaar kunn verwacht. Het gaat in eerste instantie o algee regels die voor verschillde prole in verschillde situaties handelingspraktijk richting kunn oet gev. Voor specifieke gedragsnorering geldt e grotere terughouddheid; hiervan oet de noodzaak eerst word aangetoond. Ook wanneer de weg van specifieke gedragsnorering wordt gekoz, dit de ogelijke aansluiting op zelfregulerde praktijk voorop te staan. 4. Algee regelgeving ziet tevs toe op de ording van verantwoordelijkhed, evoegdhed risico s, zodat partij van elkaar wet wie op welke verwachting tekortkoing kan word aangesprok. 5. Met het oog op de lange duur aspect van kliaatverandering (zowel et etrekking tot de oorzak als de verwerking van gevolg) de ogelijke ingrijpde gevolg ervan voor de saleving, is e strategische oriëntatie geod o sociale risico s vroeg te onderkn te vertal in condities die in eleidsprocess doorwerk. De strategische oriëntatie dit uitgangspunt richtpunt te ied waaraan in lopde eleidsprocess nadere etekis kan word gegev. Het gaat dan eer o doorwerking dan o uitvoering of eperkde randvoorwaard. Aanvullde condities van stiulatie of ontoediging ak hiervan ook deel uit. 6. Beleidsprocess aatschappelijke handelingspraktijk word door ovgoede activiteit op verschillde wijz goreerd, geconditioneerd gestiuleerd. In het door ons epleite raawerk wordt evorderd dat aatschappelijke estuurlijke eleidspartij hun eig interactieve pottieel innovatiepottieel kunn aanwd o oplossing te vind. Echter, niet als teghanger van forele regelgeving; de uitdaging is juist o het geregelde richting gev de inforele adaptatiestrategieën goed op elkaar te lat aansluit. Norstelling krijgt hier de functie van richting gev, aling, epowering stiulering in plaats van afknijp van handelingspottieel door alle input- throughput-variael van het eleidsproces gedetailleerd voor te schrijv. Interactieve eleidsprocess netwerk van coproductie oet sagaan et ateriële procedurele regelgeving forele ording van verantwoordelijkhed. De wijze van regelgeving de doorwerking van strategische richtpunt algee eginsel noratieve uitgangspunt doelstelling di zo te word vorgegev, dat ze zinnig richting kunn gev in zeer gevarieerde praktijk. Daarij wordt juist eer in plaats van inder ruite geod voor flexiiliteit, gediffertieerde oplossing innovatieve oplossing. De ovgoede uitgangspunt kunn scheatisch word weergegev in e strategisch kopas (figuur 1). In de volgde secties word deze disies kort uitgewerkt. We gaan vooral in op de eis aan regelgeving strategische eleidsoverweging die richting oet gev aan het geheel van eleidsprocess. De eleidsprocess zelf word niet intsief ehandeld odat dit artikel vooral de institutionele oslagpunt van dit eleid agdeert. Het is van elang o de sahang tuss de onderscheid disies goed voor og te houd. De institutionele inedding van eleidsprocess in sociale wettelijke regels dit houvast te Institutionele inedding - Sociale regels - Materiële regelgeving - Ord verantwoording - Oslag algee regels in specifieke praktijk Strategisch kopas op asis van zelfregulatie Strategische planning - Opvang externe lange duur signal - Selecter, integrer & transforer - Doorwerk & stiuler Beleidsprocess in nieuwe governance-context - Geconditioneerde handelingspraktijk (puliek privaat) - Gerichte sturing: instrut planning eleid - Co-producties van eleidsontwikkeling (zoek naar innovatie integratie) Figuur 1. Strategisch kopas 48

7 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk gev in process van eleidsontwikkeling. De strategische oriëntatie op toekostige ontwikkeling rgt ogelijke kliaatrisico s in eeld die de etekis van epaalde sociale nor (wettelijke) ateriële principes, eginsel noratief geforuleerde doel onderstrep. Beide categorieën he grote invloed op de gevarieerde wereld van handelingspraktijk interactieve eleidsprocess. Zij he de functie o hieraan perspectief noratieve werking te gev. De ovgoede uitgangspunt word hierna elicht. 4 Institutionele inedding: de etekis van noratieve regels Noratieve regels oet aan epaalde kwaliteitsvereist voldo o houvast te kunn gev in sociale interacties. Sociale nor zijn in pottie krachtige drijfver voor aatschappelijke zelfsturing. Zij oet gekd, gerespecteerd gecanoniseerd zijn o het voor urgers ogelijk te ak elkaar erop aan te sprek al dode de nor tot werkelijkheid te ak. E sociale nor of e rechtsnor is niet iets wat zo aar door de staatsorgan edacht uitgevoerd kan word. De cruciale vraag vanuit institutioneel oogpunt is altijd in hoeverre nor geïnternaliseerd zijn. Het zijn urgers die aan sociale nor al of niet uitvoering gev door zich erop te eroep in hun onderling verkeer (Salet 2002). De naleving van sociale nor is vaak krachtiger gelek, vaak ook eotioneler ingeed, dan ij exterieur gevestigde wettelijke regels het geval is. Dat je gehoud t zorgzaa o te gaan et kwaliteit van de leefogeving, zuinig te zijn et water, de elektriciteitsverinding in huis af te sluit als je het huis verlaat dat je niet te veel op de pof oet kop, staat in ge kele wet, aar heeft in Nederland gedurde lange tijd e grotere ipact gehad op sociaal gedrag dan ige nor die extern ij wet is opgelegd. En ook ogekeerd is het zo dat wettelijke regels eer kans op succesvolle naleving he naarate zij eer in het geheel van sociale verwachting zijn ingeed. Daarvoor is e goede counicatie e heldere verdeling van verantwoordelijkhed noodzakelijk. Er wordt al eeuw in het wintered van de rivier gewoond, waarij zich ewust was van de risico s eig verantwoordelijkhed die dat et zich eergt. De laatste decnia is echter eer eer geouwd in het wintered van de rivier, vaak op initiatief of et ewuste edewerking van de overheid, zonder dat ewoners zich ewust zijn van hun eig verantwoordelijkheid. O urgers ewust te ak van de gevolg van kliaatverandering de risico s die zij lop, is het nodig helder de verschillde verantwoordelijkhed tuss urgers overheid af te ak. Indi veiligheid wel door de overheid wordt gegarandeerd, hor daar veelal eperkde regels ij. Het gegev dat veel inwoners van Nederland niet echt nadk over veiligheid, wordt deels veroorzaakt doordat de veiligheid in Nederland etrekkelijk goed is geregeld. Regels t ehoeve van de veiligheid de daaree sahangde kost evoegdheidsverdeling zijn dan ook veelal reed geaccepteerd (Meijerink 2009). Ook organisaties proer steeds vaker hun externe counicatie op etrouwaarheid eoogde legitiatie in te stell aldus eer gezag te verwerv (Suchan 1995). Spaarzaaheid et etrekking tot consuptie, water ergie is elangrijk als het gaat o itigatie adaptatie van kliaatverandering. In eleid regelgeving voor kliaatadaptatie vindt dat dan ook in sterke ate terug, zoals in de Europese eleidsstrategie de Coissieededeling over het ogaan et waterschaarste droogte (COM, 2000, 477; COM 2007, 354; COM 2007, 414; COM 2009, 147). Daar staat tegover dat er discussie is of er ge indde Europese regelgeving oet ko voor kliaatadaptatie. E wettelijke regeling kan ouderwetse nor, zoals goed huisvaderschap, rteesterschap zovoort, niet terugrg als ze in de saleving hun feitelijke etekis he verlor, aar wettelijke norering oet wel aansluit ij wat aatschappelijk reëel aanwezig is of waarvoor e stevig pottieel estaat. De opkost van wat Van Gunster noet de ongekde saleving, heeft het veel gecopliceerder geaakt o te kunn vertrouw op de internalisering van sociale nor, aar dat aakt ze niet onetekd (Van Gunster Van Ruyv 1993). Confrontatie van verschillde interpretaties van de nor is niet het grote prolee. De etekis van sociale nor wordt juist verhelderd kan ook groei als er conflicterde interpretaties 49

8 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk over estaan, aar als sociale nor üerhaupt niet eer gekd word, houdt het op. Korto, de zelfregulerde otor vergt onderhoud vertrouw, dat geldt zeker als de overheid aanvullde nor gaat stell waarvan ze doorwerking verwacht in dagelijkse praktijk. De Nederlandse wetgever is in het algee terughoudd in het vastlegg van algee eginsel algee geforuleerde noratieve regels in het ogevingsrecht. Laers etoogde al in 1994 dat het vastlegg van algee ateriële nor in het ilieurecht de ontrekde schakel is in de ilieuwetgeving, odat deze nor richting gev aan het handel van de overheid. Zij ied tevs e grondslag voor dat overheidshandel. Noratieve wetgeving is nodig o het overheidsoptred te legitier, odat het overheidshandel aanzilijke gevolg eperking voor urgers edrijv et zich kan rg. Voorts is noratieve wetgeving nodig o evtuele uitvoeringshandeling te kunn toets. Te veel kaderwetgeving te veel vrijheidsarges voor het estuur rgt eves de estuurlijke legitiiteit van het overheidsoptred in gevaar. T slotte dreigt Nederland uit de pas te gaan lop ij internationale Europese ontwikkeling (Laers 1994). In het internationale Europese recht kot noratieve wetgeving veel vaker voor. E onderkd prolee ij het internationale recht is echter dat het oeilijk handhaafaar is stat op vrijwillige asis verplichting aangaan, die niet verder gaan dan zij zelf will. M ziet echter ook in het internationale recht dat gezalijke verantwoordelijkheid wordt go voor de eschering van pulieke waard. De nadere uitwerking van het kliaatverdrag het Kyoto-protocol zijn van eide aspect duidelijke vooreeld (Gupta e.a. 2009; Hey 2006). Tegelijkertijd is het internationale recht agderd ereidt stat hun urgers voor op nieuwe ontwikkeling inn algee geforuleerde kaders. Concept als duurzaaheid, goed nauurschap, niet afwtel het voorzorgseginsel vloei voort uit het internationale recht word na ige tijd geconcretiseerd in Europese nationale wetgeving krijg dan indde etekis. Voor kliaatverandering zijn de Europese richtlijn inzake overstroingsrisicoeheer de richtlijn die CO 2 -reductie eog te ewerkstellig duidelijke vooreeld. De algeeheid van de ateriële nor is e wezlijke voorwaarde o verschillde handelingspraktijk gericht op adaptatie, ogaan et onzekerhed het ogelijk ak van innovatieve oplossing tot uitdrukking te kunn lat ko. Dit vergt echter e proces van juridische transforatie dat is geaseerd op de idee dat prole die zich in specifieke context anifester, via algee nor word gestuurd zodat zij ook in nieuwe, op voorhand onekde specifieke context richting kunn gev (Salet 2008). Het kost de nodige creativiteit o deze oslag in dk te kunn ak o de nieuwe vor van regulering in concrete gevall toe te pass. Ruite voor de Rivier als positief vooreeld van de toepassing van algee ateriële nor het niet-afwteleginsel E goed vooreeld van ateriële norstelling, waarij het voorzorgseginsel het eginsel van niet-afwtel e elangrijke rol spel is het project Ruite voor de Rivier, zoals dat vanaf deceer 2009 geaseerd is op de Waterwet. Het project eoogt water eer ruite te gev zo ij te drag aan adaptatie aan kliaatverandering het vergrot van de veiligheid. De Waterwet kt duidelijke noratieve doel, onder eer het voorko van wateroverlast overstroing. Daartoe word wettelijke veiligheidsnor vastgelegd verantwoordelijkhed voor esluitvoring helder verdeeld. Binn de vastgelegde veiligheidsnor wordt echter ruite gelat voor regionale alternatieve oplossing, et als harde randvoorwaard de eis dat op tijd aan het veiligheidsniveau wordt voldaan dat de verschillde evoegde overhed op tijd de odigde esluit ne. Daardoor wordt voorko dat het eoogde veiligheidsniveau niet op tijd wordt gerealiseerd dat prole word afgewteld op andere regio s of op toekostige geraties. De contextualisering van algee nor in specifieke context verlangt creatieve oplossing, zoals die vanouds in het urgerlijke recht in het internationale recht word geruikt. Zo zijn eginsel die naar hun aard e op flexiel karakter he, in het ijzonder geschikt o sturing te gev aan het kliaatvraagstuk. Het kliaatvraagstuk kerkt zich iers ook door ethische as- 50

9 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk pect (Cook Tauschinski 2008; Gupta e.a. 2009), waarij het ogaan et onzekerhed e grote flexiiliteit van het sturingsinstrut vraagt. In ijvooreeld de waterverdrag, aar ook in het EG-Verdrag zijn de volgde sturingsprincipes geïnstitutionaliseerd: het voorzorgseginsel; het eginsel van prevtief handel; het eginsel dat ilieuaantasting ij vooraat aan de ron dit te word aangepakt; het eginsel de vervuiler etaalt het eginsel van de terugwinning van kost van waterdist ; het eginsel van goed nauurschap; het niet-afwtel eginsel, dat niet alle ziet op afwteling op huidige ur, aar ook op toekostige geraties; het stand-still eginsel. Het interessante is dat het algee epaling etreft die nadrukkelijk richting gev tegelijkertijd zonder nadere specificaties van context of doelgroep wel in uitelopde context word toegepast. Overigs houd de waterverdrag alle verplichting in voor overhed, ze zijn niet aan urgers geadresseerd. Binn het systee van het Europese recht kunn ook urgers zich op deze eginsel eroep (Van Rijswick 2008). Ter illustratie: Het voorzorgseginsel Rect is door de Wetschappelijke Raad voor het Regeringseleid (WRR) e hernieuwd pleidooi gehoud voor e sterkere rol voor het voorzorgseginsel o sturing te gev aan de verantwoordelijkheidsverdeling rond fysieke veiligheid (WRR 2008). Het elang van het voorzorgseginsel is epaald niet nieuw. Zowel op internationaal, Europees als nationaal niveau wordt daar al langer voor gepleit. Er zijn ware voorstanders felle tegstanders van toepassing van het eginsel. Het eginsel is voor velerlei uitleg vataar geschikt te ak voor zowel rekkelijk als preciez. Het gaat daarij veelal o de wisselwerking tuss overheidseleid sturing door iddel van wetgeving erzijds activiteit onderno door private partij anderzijds. Het ziet toe zowel op prevtie als op eig verantwoordelijkheid. Gewez wordt op de rede werking: zonder asolute zekerheid is niets eer ogelijk als op de sturde werking tijds process die zich kerk door onzekerheid vanwege e gerek aan voldode knis over ogelijke schadelijke gevolg. De WRR geeft het voorzorgseginsel e nieuwe disie, waarij het eginsel wordt gecoineerd et eig verantwoordelijkheid solidariteit. Het doel is e ewustwordingsproces in esluitvoring van zowel overheid als private actor van de kwetsaarheid van syste. Onzekerhed di e herkaar elet in de esluitvoring te zijn. Zo kan toetsing aan het voorzorgseginsel duidelijkheid gev over de proportionaliteit van het gekoz escheringsniveau de kost at die daaree gepaard gaan. Bij kliaatadaptatie gaat het daaree o e leidd principe op vele eleidsterrein: van het ied van veiligheid teg overstroing wateroverlast, vernieuwing in de landouwproductie die gevolg kunn he voor de voedselveiligheid, het voorko van nieuwe ziektes het ontwikkel van nieuwe edicijn, het producteleid, de ergievoorziing, zovoort. E elangrijk, aar vaak verget aspect ij de discussie over het voorzorgseginsel is dat ook de gevolg van niet-handel onderzocht oet word. Juist ij adaptatie aan kliaatverandering speelt het niet-handel e elangrijke rol kan grote negatieve gevolg he. Het voorzorgseginsel iedt voorts de ogelijkheid esluit te herzi op het ot dat nieuwe wetschappelijke inzicht daartoe nop. Het kan e eroep op estaande recht, die gepaard kunn gaan et forse schadeclais, aan and legg. Voor zover er leetes zijn in knis, di deze geïdtificeerd verkleind te word in plaats van gegeerd. De resterde onzekerheid over ogelijke negatieve gevolg dit ctraal te staan in de politieke private esluitvoring. E van de gevolg van toepassing van het voorzorgseginsel is dat de ewijslast wordt ogekeerd. Het is aan de initiatiefneer van e epaalde activiteit o aan te ton wat de ogelijke schade van zijn handel zal zijn naar de eest recte wetschappelijke inzicht. Daarij dit de gehele ket van esluitvoring verantwoordelijkhed ij het ontplooi van activiteit etrokk te word. De rol van het voorzorgseginsel kan verschuiv van e prevtief instrut dat extree eperkd kan uitpakk, naar e instrut dat eer ziet op het gehele proces van eleidsvoring, -uitvoering -evaluatie van zowel overhed als 51

10 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk private partij. Op deze wijze geeft het e nieuwe invulling aan de al langer estaande op zichzelf succesvolle risicoadering, die nodig is nu duidelijk wordt dat onzekerhed e wezlijk deel in de esluitvoring zijn. Alle e grote rol voor eginsel in de Grondwet de Algee wet estuursrecht (zoals door de WRR voorgesteld) is niet voldode. De Grondwet geeft aan op welke terrein van overheidszorg handel van de overheid ag word verwacht, waarij artikel 21 over zorg van de overheid van de ewoonaarheid van het land de veretering van het leefilieu in het ijzonder van elang is ij kliaatadaptatie. De Grondwet geeft echter niet aan in welke ate optred van de overheid ag word verwacht, noch iedt hij sturing aan privaat handel. De doel die de overheid zich stelt, di duidelijk te zijn te word oschrev in ateriële norstelling in specifieke wettelijke regeling, zoals de Waterwet, de Wet ilieueheer, de Wet ruitelijke ording de Natuurescheringswet, zodat de nor zich ook richt tot private partij. Bij het verdere handel kunn eginsel e elangrijke sturde rol spel nadere invulling gev aan de algee ateriële nor voor zowel overheidshandel als privaat handel. De Algee wet estuursrecht richt zich priair tot de overheid. Zij iedt de urger eschering teg de overheid reguleert noreert overheidshandel. O sturing te gev aan privaat handel is specifieke wetgeving nodig, hetge ogelijk is op het terrein van het estuursrecht (de ogevingsrechtelijke wetgeving) het privaatrecht (zoals het Burgerlijk Wetoek). Hierin di eginsel in de noratieve regels verwerkt te word, zodat ook het handel van private partij erdoor epaald kan word het invulling geeft aan uitgangspunt van eig verantwoordelijkheid, solidariteit, prevtie het ogaan et onzekere risico s. Wanneer de grz duidelijk zijn, lijft er veel ruite over voor privaat initiatief het geruik van innovatieve ideeën, waarij het hiervoor gegev vooreeld van Ruite voor de Rivier als illustratie kan di. Doelstelling, eginsel, noratieve regels, onitoring van ontwikkeling, est practices op asis van recte wetschappelijke inzicht (in plaats van gedetailleerde iddelvoorschrift) aansprakelijkheid (risicoaansprakelijkheid, ketaansprakelijkheid, productaansprakelijkheid én overheidsaansprakelijkheid) voor negatieve gevolg van handel én niet-handel vor de grz van de vrije ruite. Concretisering van algee noratieve regels eginsel in ijzondere wetgeving vindt plaats door algee oschrev doelstelling kwalitatieve nor zoals e goede ruitelijke ording (Wet ruitelijke ording), het elang van de eschering van het ilieu (Wet ilieueheer), e goede staat van instandhouding (Natuurescheringswet), e goede toestand van het water (Waterwet), of voldode schoon drinkwater (Drinkwaterwet). Verdere concretisering vindt plaats door iddel van kwantitatieve nor, ijvooreeld t aanzi van veiligheid, wateroverlast, luchtkwaliteit, waterkwaliteit, instandhoudingsdoelstelling, nor voor priaire secundaire waterkering, eissieplafonds, zovoort. E zeer vergaande detaillering vindt in voorschrift voor ouwwerk, geruiks epaling ilieuvoorschrift. Gedacht wordt wel dat het opne van eginsel algee ateriële norstelling die e juridische etekis doorwerking he, eperking inhoud voor gedragsogelijkhed van urgers; in politieke coalities al snel e gevoelig thea (Backes 2007, Van Rijswick 2008). In het waterrecht daarteg, zijn eginsel (weliswaar ipliciet) de algee waterrecht -plicht rect in noratieve zin geduid in de Waterwet. Er estaat angst dat de rechter handel daadwerkelijk aan deze algee nor gaat toets, wat e verandering in toetsing door de rechter teweeg kan rg odat op dit ot de Nederlandse rechter vooral dan nog slechts arginaal toetst of het estuur inn de grz van zijn eleids- of eoordelingsvrijheid is gelev. Desondanks voldoet de Waterwet eer dan andere ogevingsrechtelijke wetgeving aan de eis die wij aan kwalitatief goede wetgeving stell. In ons estel wordt (zowel op Europees als nationaal niveau) de concretiserde norstelling echter ook steeds eer gedelegeerd naar het estuur wel onder zulke ruie voorwaard dat het estuur zich naar hartlust in het freies Eress kan uitlev. Ook hiervan kt de Waterwet helaas duidelijke vooreeld, alhoewel niet iedere dit als e groot prolee ziet (Drupste 2006). Tegelijkertijd wil 52

11 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk de overheid asolute grip houd op de uitkost. E van de nadel van deze losse wetgevingstraditie is dat de algeeheid van de achterliggde eginsel noratieve uitgangspunt onder deze condities vaak verschuift naar de specificiteit van ijzondere eleidsdoelstelling de specificiteit van ijzondere doelgroep (al dan niet na inforele eleidsinteracties). In plaats van de algee regel ko tal van specifieke voorschrift die eer het karakter van doelgerichte instructies he dan van e algee gedragslijn die in aanerking dit te ne wanneer epaalde activiteit wil onderne. In de huidige praktijk wordt iskd dat de algee regel ge doel, ge instructie is, aar richting geeft aan in eginsel vrij handel. De algee regelgeving verwordt aldus tot specifieke richtlijn, die heel precies voorschrijft wat er alleaal geeur oet, aar in de praktijk vooral hinder ontwijkingsgedrag teweegrgt. Goreerde kwaliteit di over uitkost, het te escher elang gewste escheringsniveau (output) te gaan, niet over de vele anier o daar te ko. Wel over het geluidsniveau, niet over het aantal vliegeweging. Wel over spaarzaa geruik van ergie, niet over het veried van gloeilap. Het grootste kantoorgeouw van Nederland (gepland aan de Maas in Rotterda) is eissievrij geconstrueerd door e onderneing die zich et het elee van ergieesparing wst te profiler. De innovatieve oplossing die aldus verwezlijkt kan word door het geruik van grotere ra, kan echter al ge navolging eer vind odat op Europees niveau iniddels kleinere ra word voorgeschrev. De Europese wetgever et dat alle op die wijze spaarzaa ergieverruik kan word verkreg Naast in sahang et algee ateriële regelgeving is e transparante ording van risico s, conditionering van evoegdhed verantwoordelijkhed van einte etekis o succesvolle handelingspraktijk eleidsprocess ogelijk te ak. Bij overstroingsrisico s ijvooreeld oet de aansprakelijkhed van pulieke particuliere partij transparant zijn zodat hiernaar gehandeld kan word (anders ouw, anders inricht, verzeker). Er dit volstrekte duidelijkheid te estaan over welk escheringsniveau de overheid ereid is te garander, ook al is dat vanwege de afhankelijkheid van natuurlijke factor door iddel van inspanningsverplichting. Dat iedt urgers de ogelijkheid adequaat invulling te gev aan hun eig verantwoordelijkheid. Tegstrijdig is ijvooreeld het uitgangspunt dat urgers zelf verantwoordelijk zijn voor het won in onveilige geied terwijl de overheid de etreffde woningouwlocaties aanwijst, estet inricht. Het schept verwarring over de wederzijdse verantwoordelijkhed indi ge heldere inforatie wordt gegev over ogelijke risico s. De op grond van de Richtlijn overstroingsrisicoeheer vast te stell risicogevaarkaart gev urgers eer inzicht in de risico s die zij lop als gevolg van ogelijke overstroing. E waterparagraaf in koopcontract kan urgers ewust ak van de specifieke waterhuishoudkundige ostandighed waar hun toekostige woning ee te ak heeft kan aanleiding gev tot e aanpassing van de prijs of het ne van eig aatregel (De Putter Van Rijswick 2005). De ording van evoegdhed vraagt eves o duidelijkheid t aanzi van de handhaving. Zelfregulering kan e elangrijke rol spel ij het ogaan et onzekere risico s, aar draagt als het louter op eig potties drijft ook e groot risico et zich (Eijlander e.a. 1993, Prechal 2006). Enerzijds is de odigde knis ij uitstek aanwezig ij private partij, anderzijds vraagt het e groot aatschappelijk verantwoordelijkheids gevoel van deze private partij. Privaat toezicht kt vele vor, waaronder ijvooreeld certificering (Witteve 2007). E van de grootste afvalschandal speelde echter ij e optiaal gecertificeerd afvaledrijf, naelijk Tank Cleaning Rotterda (Veldkap 1998). Certificering garandeert dus niet dat confor de regels wordt gehandeld. E systee van toezicht op toezicht (puliek toezicht op privaat toezicht) heeft zijn eig nadel, zoals nu wordt ervar in de kredietcrisis die uitondt in e wereldwijde financiële econoische crisis. Gilhuis noede zelfregulering dan ook terecht e weg vol voetangels kle (Gilhuis 1993). Pas nu wordt duidelijk dat de eschikare hoeveelheid fossiele randstoff zelfs op korte terijn onvoldode is o aan de groeide vraag te voldo. Pulieke participatie in esluitvoringsprocess garandeert tot dusver onvoldode dat er vroegtijdig 53

12 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk geluisterd wordt naar kritische geluid, aldus de WRR (zie eves de waarschuwing van Peak Oil, die rect zijn evestigd door het UK Energy Research Ctre). Geconstateerd oet word dat de ste van gevestigde elang eter wordt gehoord dan het kritische teggeluid, of dat nu kot van onafhankelijke wetschap, ngo s of individu. Gedeelde verantwoordelijkhed t aanzi van kwetsare aatschappelijke ecosyste zijn noodzakelijk, aar duidelijk dit te zijn wat ieders rol in deze gedeelde verantwoordelijkhed is. E kerk van de responsieve overheid die zich heeft opgesteld voor e continue stroo van eleidsaspiraties is dat de ording van verantwoordelijkhed evoegdhed op de eeste eleidsgeied wordt overschaduwd door de specifieke doelgerichte eleidsoperaties waarvan specifieke uitkost verwacht. Er vindt hierdoor relatief weinig institutionele reflectie plaats over de plaatsepaling van waaruit partij eleidsprocess interacties et derd aangaan. De ontwikkeling van het Markereer IJeer iedt e treffd vooreeld. In dit geied gaat de ecologische kwaliteit de waterkwaliteit sterk achteruit, er is tevs ehoefte aan etere infrastructuur stadsontwikkeling er wordt gezocht naar eer ogelijkhed voor recreatie. Initiatiev o deze eervoudige taakstelling op te pakk ne or veel tijd in eslag terwijl iedere elanghede partij op de re gaat staan, wanneer e deel van de integrale ontwikkeling he niet aanstaat (Sawerkingsverand Toekostagda Markereer-IJeer, 2009). Wettelijke positionering is daaro ge hindernis waaraan interactieve eleidsvoering oet zi te ontsnapp, het zijn condities die serieus go oet word eerwaarde kunn gev aan de kwaliteit van inforele interactieve eleidsprocess doordat verantwoordelijkhed aan epaalde partij zijn toegekd de grz van het vrije handel zijn vastgelegd. E speciaal aandachtspunt voor ording op het geied van kliaatvraagstukk, is dat de relevante eleidsvraagstukk ov de grz van e specifieke eleidssector uitstijg, terwijl ordingsprocess overwegd sectoraal zijn georiënteerd. Adaptatie aan kliaatverandering vraagt o e integratie van deze eleidsdoelstelling op alle eleidsterrein (zie ook Van Buur Teisan, dit nuer). Zonder e speciale opdracht daartoe, hetge in Nederland nodig is in e specifieke wettelijke regeling vanwege het verod op détournet de pouvoir, oet word etwijfeld of de interactieve eleidsprocess dit kunn verwezlijk. In deze paragraaf werd e institutionele speurtocht onderno naar de anier waarop sociale regels geforaliseerde regelgeving (aterieel procedureel) richting kunn gev aan de eleidsprocess die word ontwikkeld o kliaatvraagstukk te eheers. Het richtinggevd pottieel van regelgeving is niet vanzelfsprekd, e instrutalistisch geruik ervan kan de condities voor succesvol eleid zelfs verslechter. Ons zoekproces was erop gericht te achterhal aan welke eis regelgeving dit te voldo o in eleid in sociale handelingspraktijk te kunn doorwerk. Op dezelfde kritische wijze wordt hierna gezocht naar de condities waaronder strategische vergezicht van eleid kunn doorwerk in actuele praktijk van eleidsontwikkeling. 5 Strategische planning Strategische ruitelijke planning eoogt e ruiere horizon te ied op dagelijkse vraagstukk van eleid sturing. Hierij gaat het vooral o oriëntatie op de lange terijn, o het opvang verwerk van externe signal o sectoroverstijgde perspectiev. Voor e adequate ehandeling van kliaatvraagstukk is zulke strategische ruitelijke knis visie ononteerlijk, ook al is de onzekerheid over de toekost natuurlijk groot. Het gaat daarij in eginsel zowel o itigatie als o adaptatie aan kliaatverandering, aar wij richt ons in deze ijdrage in het ijzonder op adaptatie. Zowel adaptatie als itigatie vrag aatregel die kunn leid tot functieverandering legg eslag op de eschikare ruite. Voor adaptatie zijn dat ijvooreeld dijkverreding, kliaatdijk, eer ruite voor water, kustversterking, de aanleg van eer rouuste ecologische verindingszones, eer ruite voor water gro in de stad o hittestress te voorko, aanpassing door de landouw waarij overgegaan wordt op andere teelt of de landouwproductie verplaatst oet word, zovoort. Voor itigatie kan ijvooreeld gedacht word aan ondergrondse ruitelijke ording, voor CO 2 -opslag 54

13 Marle van Rijswick Wille Salet E strategisch kopas voor duurzae eheersing van kliaatvraagstukk odeergiesyste, de aanleg van windolpark. Echter, e strategische oriëntatie op ruitelijke planning kan alle zinvol zijn als deze tegelijkertijd e tastaar verand et handelingspraktijk onderhoudt et hieree gepaard gaande adaptaties. Het gaat derhalve niet o de ontwikkeling van eleidsvisie toekostgerichte knis sec ( grand design of verhalde planologie trdonderzoek ) die copleet los staan van handelingspraktijk. De relatie tuss knis handel is esstieel voor elke vor van planning dus ook voor strategische ruitelijke planning, ook al is het verand hier vaak wat indirecter. De relatie tuss noratief toekostperspectief, knis handel, specificeert de ontwikkeling van eleidsvisies van knisverzaeling volgs e geheel eig idioo: er is knis nodig die verond is et socia le interacties. De strategische ruitelijke planning in Nederland heeft in dit opzicht e grote internationale nationale reputatie hoog te houd, aar dit zich wel te realiser dat deze de laatste ti jaar e forse achterstand heeft opgelop. Zo is het Ruitelijk Planureau (in tegstelling tot de vroegere Rijksplanologische Dist) zich in zijn eerste periode volledig op systeatische knisverzaeling gaan toelegg zonder opvalld verand et toekostperspectief of et handelingspraktijk. In de eleidsgerichte toekoststudies van de nationale overheid neet de ruitelijke planning oteel dan ook niet de vooraanstaande rol in die voorhe welhaast vanzelf sprak. De aandacht voor kliaatvraagstukk egint pas rectelijk los te ko. Ook adviescoissies, zoals de coissie- Veeran, lop o de ruitelijke ording he, adresser hun aaneveling rechtstreeks aan de watersector. M ag aanne dat dit in kode jar weer aantrekt, want het is evidt dat zulke ingrijpde eleidsopties, zoals die ijvooreeld door de coissie-veeran in eeld zijn geracht, niet zonder adequate ruitelijke afweging kunn. De relatie tuss toekostperspectief, knis handel ag dus niet losgelat word in strategische ruitelijke planning, aar dat etekt ogekeerd niet dat strategische eleidsvisies volledig uitgevoerd kunn of zoud oet word. Strategische reflectie is indicatief gloaal is et veel onzekerhed ogev. Dit kan niet anders dan flexiel adaptief gehanteerd word. Dat geldt ook voor de relaties et handelings- eleidspraktijk. M oet ij zoveel onzekerheid niet naar eindter will spring. Volledige doorwerking of uitvoering van eleid zal slechts zeer sporadisch in het directe raawerk van strategische planning plaatsvind, aar de indirecte relatie is esstieel. Inspirerde plausiele toekostvisies kunn wel degelijk agdastelld zijn. De indirecte relatie et handel zal zowel in de verkning van toekostgerichte perspectiev knisodigdhed zelf zichtaar oet zijn als in de doorwerking van de toekostperspectiev in andere verand (zoals in regelgeving, in coproducties van eleid, of in grote project). Met het eerste edoel we dat er expliciet aandacht oet zijn voor de vraag hoe toekostperspectiev voor adaptatie aan kliaatverandering zich verhoud tot gangare kracht in de saleving. Hoe verhoud zulke perspectiev zich ijvooreeld tot de eigdosverhouding de ontwikkeling van investeringsvolues andere kracht inn overheid saleving? Veel grote organisaties he e redelijk inzicht in de richting het elang van hun toekostig invester, dit geldt zeker voor nationale overheidsorganisaties. Maar word zulke ateriële inzicht wel systeatisch ut in strategisch perspectievonderzoek (al was het aar vanuit het oogerk o de richting van die gangare kracht wat ij te stur)? Dit type onderzoek is in de strategische planning vooralsnog niet geagdeerd (die agda is althans nog niet voldode van praktijk doortrokk). Wat etreft de doorwerking van toekostperspectiev in eleid oet niet aan oniddellijke uitvoering dk, aar aan stiulatie. Doorwerking kan plaatsvind in particuliere initiatiev, aar ook inn de overheid in sectorale eleids- regelgeving, vaak geïnitieerd door andere departet of andere overheidsniveaus. Deze kan ook doorwerking vind in grote project, zoals de aanleg ontwikkeling van nieuwe sted, of de ontwikkeling van internationale ainports, of de reconstructie van os- landouwgeied die in het verled vaak via strategisch ruitelijke plann werd geagdeerd vervolgs in geheel andere verand t uitvoer zijn geracht. Doorwerking verlangt op zijn inst dat in relevante andere verand wordt knis go van ruitelijke strategische perspectiev dat geacht wordt de richting ervan nadrukkelijk ee te ne in de eig eleids afweging. Doorwerking 55