Vier kernvragen van beleid

Transcriptie

1 Vier kernvragen van eleid Anton H e erijck1 Anton Heerijck is adjunct-directeur van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringseleid en is als universitair hoofddocent veronden aan de opleiding Bestuurskunde ij de Universiteit Leiden. Adres: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringseleid Plein 1813 nr. 4 Postus ea Den Haag t (070) E-ail: heerijck@wrr.nl Saenvatting De eleidswetenschappen worden gekenerkt door een grote verscheidenheid aan perspectieven en enaderingen. Dit is een sterkte, aar tegelijkertijd ook een zwakte. Grote inter- en ultidisciplinaire tolerantie gaat gepaard et een gerek aan saenhang. O enige orde scheppen in de creatieve anarchie van de eleidswetenschappen worden in deze ijdrage vier kernvragen van eleid geadstrueerd. Dit zijn de vragen: werkt het, past het, ag het en hoort het. De vragen worden theoretisch afgeleid door de handelingsoriëntaties van consequentie en passendheid analytisch te verinden et de criteria van input- en outputlegitiatie van eleid. Gelegitieerd eleid oet voldoen aan vier kwaliteitseisen: instruentele doelatigheid ('werkt het ), politiekestuurlijke slagvaardigheid ( past het ), constitutionele rechtatigheid ( ag het ) en aatschappelijke aanvaardaarheid ( hoort het ). De typologie van vier eleidsvragen geeft uitdrukking aan een geïntegreerd en reed toepasaar perspectief voor de analyse van eleid. Dit perspectief iedt et nae elangrijke aanknopingspunten voor de estudering van de dynaiek van processen van eleidsaanpassing en institutionele verandering. De achterliggen de aitie van de typologie van de vier eleidsvragen is de verankering van open counicatie tussen de verschillende hoofdstroingen, specialisen en disciplines in de eleidsanalyse. 1 Inleiding De eleidswetenschappen worden gekenerkt door een grote verscheidenheid aan perspectieven en enaderingen. Dit is een sterkte, aar tegelijkertijd ook een zwakte. Er estaat een waarachtige toren van Bael van velerlei waardevolle paradiga s, die ieder op eigen wijze een ijdrage leveren aan de wetenschappelijke analyse van eleid. De eleidswetenschappen voren een garage can waar voor elk eleidsprolee en voor iedere oplossing verschillende perspectieven kunnen worden aangedragen et grote verschillen in optiek, ethoden en technieken, en oplossingsrichtingen. Dit rengt enerzijds een grote ultidisciplinaire tolerantie et zich ee, die kenerkend is voor de estuurskunde en de eleidswetenschappen. De keerzijde van de edaille is een gerek aan saenhang in de eleidswetenschappen. Bovendien gaat ulti- en interdisciplinaire tolerantie gepaard et de ontwikkeling van naar innen gekeerde specialistische 2003 *30*1 3

2 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid perspectieven op onderdelen van de eleidscyclus en/of afzonderlijke eleidsterreinen. O enige orde te scheppen in de creatieve anarchie van de eleidswetenschappen is een zekere coherentie en zelfstandigheid gewenst. In deze ijdrage wordt de lans geroken voor een geïntegreerd perspectief aan de hand van een typologie van vier kernvragen van eleid. Elke poging tot de ontwikkeling van een eer geïntegreerd perspectief voor de eleidswetenschappen stuit op twee centrale proleen. Ten eerste is het in de eleidswetenschappen oeilijk - zo niet onogelijk - o een strikte scheiding aan te rengen tussen de positieve en noratieve analyse van eleid. De eleidswetenschappen estuderen de condities waaronder de deocratische politiek in staat wordt gesteld o effectieve en legitiee aatregelen te foruleren en ten uitvoer te rengen voor de oplossing van aatschappelijke proleen. De eleidsanalyse vereist derhalve niet alleen inzicht in de epirische consequenties van eleid in teren van effectieve prestaties, aar tevens onderzoek naar de noren en waarden die ten grondslag liggen aan aatschappelijke proleepercepties en daaree veronden oplossingsrichtingen. Deze eide diensies eantwoorden aan het analytische onderscheid van Fritz W. Scharpf tussen inputgerichte en outputgerichte criteria van deocratische legitiatie (Scharpf 1999). tussen politieke eslissingen van respectievelijk noratieve prioriteit en technische expertise, die nodig is voor het ereiken van goedgeïnforeerde eslissingen en een slagvaardige uitvoering. Ten tweede, odat eleidsprocessen net zo vaak het product zijn van een toevallige saenkost van proleen, personen, procedures en routines, als van een ewust rationele reactie op uitdagingen in de eleidsogeving, lijven de causale relaties tussen politieke input en eleidsoutput in elangrijke ate in het ongewisse. In de epirische analyse van eleidsprocessen ontkoen eleidswetenschappers er in ieder geval niet aan o expliciet aandacht te esteden aan het sterk regelgeleide karakter van eleidsprocessen (Pierson 2000). March en Olsen onderscheiden naast een doelgerichte handelingsoriëntatie van 'consequentie (logic of conséquence), een regelgeleide handelingsoriëntatie van passendheid (logic o f appropriateness) (1989; 1995) in eleidsprocessen. In deze ijdrage wordt de duele grondslag van deocratische legitiatie kruislings gepaard aan de handelingslogica s van consequentie en passendheid, o vier kernvragen van eleid te adstrueren. Dit zijn de vragen: werkt het, past het, ag het en hoort het. Gelegitieerd eleid oet voldoen aan vier kwaliteitsaatstaven. Beleid oet in de eerste plaats instruenteel doelatig zijn; het gekozen eleidsinstruent oet werken, dat wil zeggen een duidelijke ijdrage leveren aan de realisering van politieke doelstellingen. In de tweede plaats, oeten eleid slagvaardig zijn, dat wil zeggen politiek haalaar en estuurlijk uitvoeraar. Beleidsaatregelen oet passen o f ingepast kunnen worden in de institutionele structuur van het politieke systee. Ten derde, ehoren eleidseslissingen constitutioneel rechtatig te zijn; zij oeten volgens de regels en procedures van de rechtsstaat ogen. Ten slotte, oet eleid aatschappelijk aanvaardaar zijn; politieke interventies in het aatschappelijke leven oeten in de ogen van urgers horen, dat wil zeggen in overeensteing zijn et algeeen aanvaarde noren en waarden. De typologie van de vier kernvragen van eleid is derhalve geworteld in een viertal geëxpliciteerde kwaliteitsstandaarden. In een responsief eleidsestel is er sprake van een positieve wisselwerking of goodness o f fit tussen vier kwaliteitseisen van instruentele doelatigheid, institutionele slagvaardigheid, constitutionele rechtatigheid, en aatschappelijke aanvaardaarheid. Deze ijdrage estaat uit vier paragrafen. Paragraaf 2 staat in het teken van de analytische afleiding van de vier kernvragen. Hiertoe gaan we kort in op de eleentaire criteria van input- en outputlegitiiteit in de oderne vertegenwoordigende deocratie, en de handelingslogica s van consequentie en passendheid. In paragraaf 3 worden de vier kernvragen stuk voor stuk nader toegelicht en wordt verder ingegaan op de zeer verschillende - sos strijdige - theoretische, ethodologische, en noratieve opvattingen die achter de vier vragen schuilgaan innen de rede waaier van de eleidswetenschappen. In de slotparagraaf 4 wordt onder andere gewezen op het elang van een geïntegreerde typologie van de vier eleidsvragen voor de analyse van eleidsverandering en institutionele aanpassing »30-1

3 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid 2 Theoretisch perspectief Twee criteria van deocratische legitiatie Politiek in de oderne rechtsstatelijke deocratie gaat over de legitiering van eleidskeuzen. De acht van de collectiviteit en de capaciteiten van de overheid worden aangewend voor het realiseren van doelen en de oplossing van proleen waarvan gevonden wordt dat die uiten het ereik liggen van individueel handelen, arkttransacties en vrijwillig initiatief. Deocratisch gekozen estuurders heen ideeën over het oplossen van aatschappelijke proleen zoals werkloosheid, stille aroede, ilieuvervuiling, zinloos geweld en terrorise. Een onderscheidend kenerk van eleidskeuzen is het noratieve karakter van de aangeoden (sei-)pulieke voorzieningen (LaPaloara 2001a). De inhoud en het niveau van de dienstverlening worden epaald door kwalitatieve afwegingen, veelal in de vor van een coprois tussen concurrerende waarden. Deocratische esluitvoring is de otor achter de ontwikkeling van eleid. Dit is het politieke priaat. In een vertegenwoordigende deocratie leggen estuurders rekenschap a f aan gekozen volksvertegenwoordigers. Dit is de essentie van deocratische legitiatie. De Duitse estuurskundige Fritz W. Scharpf aakt onderscheid tussen wat hij inputgerichte en outputgerichte criteria van deocratische legitiatie noet (Scharpf 1999). Het eleidsproces kent in ideaaltypische zin twee stadia. Eerst inden politici de strijd et elkaar aan voor de gunst van de kiezer, collega-parleentsleden en vertegenwoordigers van aatschappelijke organisaties, over de doelen van eleid aan de inputkant van het politieke proces. Hierna volgt het estuurskundige vraagstuk van de effectieve uitvoering in teren van output. De eide criteria van inputlegitiatie en outputlegitiatie zijn waarderend van aard. Het criteriu van inputlegitiiteit is inherent nor atief Legitiatie kan eigenlijk alleen plaatsvinden vanuit intersujectief gedeelde waarden en noren en de politieke filosofie. Vanzelfsprekend steunt geen enkele deocratie alleen aar op inputgeoriënteerde legitiatie. Overal wordt deze aangevuld door outputgeoriënteerde legitiiteit. In het outputperspectief is legitiiteit afhankelijk van de ate waarin geeenschappelijke proleen worden opgelost. Het criteriu van outputlegitiiteit is wel ontvankelijk voor toetsing door epirisch onderzoek, vooral ten aanzien van eleid dat geschraagd wordt door expliciet geforuleerde en reed gedeelde criteria van eleidssucces en -falen. Illustratief zijn de EMU-convergentiecriteria in het Verdrag van Maastricht (1992) en de afspraken over nationaal udgettair eleid in het Stailiteitspact (1997) in de econoische politiek. Toch oet hierij direct worden aangetekend dat deze kwantitatieve criteria ten aanzien van het egrotingstekort (plafond van 3% van het p ), de inflatie (2% als streefwaarde) en de staatsschuld (ovengrens van 60% van het p), op hun eurt geaseerd zijn op cognitieve- en noratieve oriëntaties ten aanzien van het elang van een stringente acro-econoische politiek voor een gezonde econoische ontwikkeling. Cognitieve en noratieve oriëntaties staan nu het econoisch tegenzit, weer volop ter discussie, et nae in landen als Duitsland, Frankrijk en Italië, die hun egrotingstekort verder laten oplopen dan volgens het Stailiteitspact was afgesproken. Tegelijkertijd estepelt nieand inder dan de voorzitter van de Europese Coissie, Roano Prodi, het Stailiteitspact als do, goed voor de lancering van de e u, aar niet voor een gezonde acro-econoische ontwikkeling in de Europese Unie op de lange terijn. In een goed functionerende rechtsstatelijke deocratie zijn inputgerichte en outputgerichte versies van deocratische legitiatie eide noodzakelijk en versterken zij elkaar. Zoals Roert Putna het foruleert: the key characteristic of a deocracy is the continuing responsiveness of the governent to the preferences of its citizens. (...) good governent is ore than a foru for copeting viewpoints or a sounding oard for coplaints: it actually gets things done. A good deocratic governent not only considers the deands of its citizenry (...), ut also acts efficaciously upon these deands (Putna 1993,63). Wel kan worden eweerd dat et de uitouw van de verzorgingsstaat een evolutionaire verschuiving plaats heeft gevonden van inputgerichte legitiiteit van eleid aan de hand van ideologische grondslagen naar outputgeoriënteerde effectiviteit van eleid als elangrijke ron van politieke legitiiteit. En S 5

4 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid et het afschudden van ideologische veren spitst de actuele politieke discussie zich steeds eer toe op concrete eleidsissues (en dan et nae op eleidsfiasco s). Denk hierij aan het (nog steeds) falende areidsongeschiktheidseleid, de crisis in het opsporingseleid en het islukte integratieeleid. Meer dan voorheen is eleid - de traditionele output van het politieke proces - een elangrijke inputvariaele geworden in het hedendaagse politieke deat. Deze tendentie wordt in niet onelangrijke ate versterkt door de introductie van New Pulic Manageent-technieken overal in de wereld. Onder het otto Van Beleidsegroting Tot Beleidsverantwoording (v t) verschaft de overheid in Nederland eer helderheid over eleidsdoelen, wat zij gaat doen o die doelen te ereiken, in teren van de inzet van eleidsinstruenten en te verrichten activiteiten en wat dat precies ag gaan kosten in teren van ensen en iddelen. Twee handelingsoriëntaties Beleidswetenschappers oeten niet alleen rekening houden et het noratieve karakter van hun onderzoeksoject in teren van waarden en prestaties, aar ook aandacht esteden aan het sterk regelgeleide handelen van eleidsakers. Vergeleken et de private sfeer van de arkt van ruilende sujecten, is de hoge ate van institutionele verdichting een onderscheidend kenerk van politiek (regeren) en eleid (geregeerd worden). De hoge graad van institutionele verdichting in het eleidsestel heeft in elangrijke ate te aken et de constitutionele verankering van principes van deocratische verantwoording en ehoorlijk estuur. Het openaar estuur wordt geacht in al zijn activiteiten te voldoen aan algeene en duurzae rechtsregels, vooral o te voorkoen dat de overheid haar onopolie op aatschappelijk ingrijpen op een willekeurige anier zou geruiken. Hiërarchische verhoudingen, strikte regulering en het geruik van forele procedures van politieke verantwoording worden noodzakelijk geacht o urgers te escheren tegen politieke willekeur, nalatigheid en andere voren van onehoorlijk estuur. Jaes March en Johan Olsen heen als een van de eersten instituties herontdekt en tot de elangrijkste onafhankelijke variaelen verheven in de studie van eleid. Hun elangwekkende oek Rediscovering ïnstitutions (1989) geeft een elangrijke handreiking voor de ontwikkeling van een genuanceerd handelingsperspectief voor de eleidswetenschappen, die recht doet aan voluntarise (regeren is vooruitzien!) enerzijds en contextuele eperkingen (het gewicht van instituties) anderzijds in de praktijk van eleid en politiek. March en Olsen aken een onderscheid tussen de logica van consequentie (logic o f consequence) en de logica van passendheid (logic of appropriateness). Bij de logica van consequentie staat de oriëntatie op gewenste doelen en regels voorop. In de logica van gepastheid richt de aandacht zich juist op de politiek-aatschappelijke context die de vaststelling van deze doelen en regels kanaliseert en ede epaalt. In teren van handelingsoriëntatie en -otivatie wordt de logica van consequentie volgens March en Olsen voortgedreven door anticiperend handelen (anticipatory action), terwijl de logica van passendheid priair georiënteerd is op contextepaald verplicht(end) handelen [oligatory action). Laten we elk nader ezien. Logica van consequentie. Het Leitotiv van de logica van consequentie is doelrealisering. Rationeel handelen is weloverwogen handelen et het oog op de realisering van epaalde doelstellingen et de eest geschikte iddelen en ethoden. Een elangrijke aannae daarij is, dat eleidsakers worden geconfronteerd et eenduidige eleidsproleen die niet alleen goed te onderscheiden zijn van andere proleen, aar die tevens als geakkelijk te rangordenen doeleinden kunnen worden geëxpliciteerd. De actoren (een individu, een groep o f een organisatie) worden als handelingsekwae unitary actors opgevat et heldere, staiele en onduelzinnige preferenties (Colean 1990), die hen in staat stellen te streven naar doelrealisering. O tot een doelrealiserende eleidskeuze te koen, oeten niet alleen de eschikare alternatieven ekend zijn, aar ehoren ook de verwachte consequenties van verschillende alternatieve keuzeogelijkheden duidelijk te zijn. Kennis van alternatieven en hun relatieve kosten stelt de eleidsaker in staat een (hiërarchische) rangschikking te aken van de eleidsopties. Bij de inventarisatie van alternatieve iddelen, procedures en technieken o epaalde doeleinden te verwezenlijken, worden de consequenties (kosten en aten) van verschillende alternatieven et elkaar vergeleken. Een rationele

5 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid analyse van kosten en aten aakt het ogelijk o uiteindelijk te kiezen voor het alternatief et de hoogste nettoaten (Quade 1975). De centrale vraag in de synoptisch-rationele eleidsanalyse volgens de logica van consequentie is dus: welk alternatief heeft de este consequenties in het licht van eigenelang, efficiency en effectiviteit? Instituties worden in deze enadering voor de esluitvoring en eleidsontwikkeling als gegeven, dat wil zeggen niet te eïnvloeden, randvoorwaarden en constanten eschouwd. Ipliciet veronderstelt het synoptische-rationele odel een alwetende actor, die zich door instituties niet zozeer laat sturen als wel eperken, consensus over de hiërarchie van doeleinden en iddelen (staiele preferenties) en een scherpe scheiding tussen waarden en feiten. Natuurlijk kan er sprake zijn van risico s ij het aken van keuzes, aar deze risico s estaan in principe uit van tevoren et ehulp van kansrekening en speltheorie te calculeren onzekerheden, die geenszins de rationeel-synoptische procedures van esluitvoring en eleidsontwikkeling hoeven te vertekenen. Logica van passendheid..tegenover de synoptischrationele logica van consequentie plaatsen March en Olsen de contextueel voorgestructureerde en situationeel epaalde logica van passendheid. Binnen deze logica is niet individuele nutsaxialisatie het Leitotiv, aar wordt een geheel andere handelingsoriëntatie verondersteld: actoren laten zich ij hun afweging leiden door wat politieke haalaar en cultureel aanvaardaar is in gegeven situaties. Beleidskeuzen worden sterk eïnvloed door sociale rollen en routines, Standard operatingprocedures, en andere instituties die eleidsakers nodig heen o eerduidige eleidsproleen hanteeraar te aken. Ook eerder geaakte keuzen in de eleidsontwikkeling en gevestigde elangen eperken de relatieve vrijheidsgraden van eleidsakers. De logica van passendheid laat zich het est egrijpen en estuderen aan de hand van concrete situaties en estaande instituties die de randvoorwaarden van eleidsontwikkeling, collectieve actie en esluitvoring voren. Actoren die zich laten leiden door deze logica zijn eerder doelzoekend dan doelrealiserend. Zij kiezen niet in astracto voor een eleidsoptie op grond van hun staiele voorkeuren in relatie tot de te verwachten uitkosten, aar op grond van hun percepties over wat in een gegeven situatie 'passend is. De identiteiten van eleidsakers zijn epalend voor otivatie en handelen. De opvatting die actoren van hun eigen rol heen en de wijze waarop ze een situatie eoordelen, epaalt in elangrijke ate wat zij zien als een passende handeling. Per institutionele setting kan de identiteit van een actor verschillen. Preferenties liggen derhalve geenszins vast, aar kunnen verschuiven al naar gelang de setting waarin de actor zich evindt en de rol die hij in een gegeven situatie voor zichzelf als het eest zinvol eschouwt. Hierij zijn instituties van groot elang: zij inforeren in niet onelangrijke ate de rolopvatting van eleidsakers. Sociale rollen in de wereld van eleid en politiek worden in elangrijke ate gevord, eiddeld en gekanaliseerd door historisch gevorde institutionele arrangeenten. Zo wordt van een inister-president die tevens partijleider is, verwacht dat hij o f zij de pulieke zaak laat prevaleren oven het partijelang. Hieree vervullen instituties elangrijke integratieve of indende functies in een deocratisch eleidsestel (March en Olsen 1995) «30-1 Vier eleidsvragen Door nu de duele grondslag van deocratische legitiatie kruislings te paren aan de eide handelingslogica s van consequentie en passendheid, kunnen we vier kernvragen van eleid adstrueren. Dit zijn de vragen: werkt het, past het, ag het en hoort het. Elk van deze vier vragen vertoont saenhangend kenerken langs de onafhankelijke diensies van legitiatieperspectief en handelingsoriëntatie, waaree ze ideaaltypisch goed van elkaar zijn te onderscheiden. In de onderstaande tael worden langs de horizontale as input- en outputgeoriënteerde versies van deocratische legitiatie onderscheiden en langs de verticale as wordt de logica van consequentie onderscheiden van de logica van passendheid. Met het geïntegreerde kader van de vier kernvragen van eleid kan de wisselwerking tussen politieke voorkeuren, institutionele andaten, strategische elangen, culturele factoren, noratieve en cognitieve oriëntaties, en wat verder al niet kot kijken in de wereld van eleid en politiek, inzichtelijk egrepen worden aan de hand van de ovenstaande atrix. Hieree is een analytische orde ge 7

6 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid Tael r. Vier kernvragen van eleid Handelingsoriëntatie Criteria van legitiatie Output-legitiiteit Input-legitiiteit Logic o f appropriateness Politiek-estuurlijke slagvaardigheid ('past het?') Maatschappelijke aanvaardaarheid ('hoort het?') Logic o f consequence Instruentele doelatigheid ('werkt het? ) Constitutionele rechtatigheid ( ag het? ) construeert! van vier ideaaltypisch te onderscheiden kwaliteitseisen van eleid in de oderne deocratische rechtsstaat: instruentele doelatigheid en doeltreffendheid ( werkt het ), politiek-estuurlijke slagvaardigheid ( past het ), constitutionele rechtatigheid ( ag het ) en aatschappelijke aanvaardaarheid ( hoort het ). De typologie van de vier kernvragen van eleid kan in saenhang worden geruikt als operationeel kader voor eleidswetenschappelijk onderzoek. 3 Beleid in vieren De vier kernvragen van eleid heen (zeer) verschillende theoretische en noratieve achtergronden innen de rede waaier van de eleidswetenschappen. De vier kernvragen van eleid heen vooral een heuristische waarde: zij aken het ogelijk o ij de analyse van eleid en politiek hoofdzaken van ijzaken te onderscheiden. Hieronder worden de vier kernvragen stuk voor stuk nader toegelicht aan de hand van de verschillende tradities van eleidsonderzoek die ten grondslag liggen aan de afzonderlijke kwaliteitseisen van doeltreffendheid en doelatigheid, slagvaardigheid (haalaarheid en uitvoeraarheid), aatschappelijke aanvaardaarheid en constitutionele rechtatigheid. Instruentele doelatigheid: werkt het? De werkt het-vraag veronderstelt dat eleid, volgens een logica van consequentie, doelgericht is op outputprestaties. Onderzoek in het kader van de werkt het-vraag houdt zich priair ezig et de epirische prestaties - succes en falen - van overheidseleid. De werkt het-vraag staat in het teken van de proleegeoriënteerde eleidsanalyse (Scharpf 1997). Proleegeoriënteerd eleidsonderzoek richt zich op de analyse van de oorzaken van aatschappelijke proleen, zoals ijvooreeld criinaliteit, werkloosheid en het roeikaseffect, en tevens op de ogelijke effecten van deze proleen in de eleidsogeving. In een lierale deocratie, geaseerd op de verlichtingsidealen van rationaliteit en vooruitgang, oet de rechtvaardiging van eleid ondersteund kunnen worden et wetenschappelijke arguenten, epirisch onderzoek en expertise (King 1999: Surel 2000). In een strikt positivistische opvatting is eleid effectief wanneer een eleidsinstruent een duidelijk aanwijsare ijdrage levert aan de realisering van externe doelstellingen. De werkt het-vraag evat in wezen twee criteria: eleid oet zo doeltreffend en doelatig ogelijk zijn. Beleid is doeltreffend indien de ipleentatie van de gekozen eleidsaatregelen leidt tot realisering van de eoogde doelen. Ook neveneffecten en de synergie van andere aatregelen zijn hierij van elang. Beleid is doelatig wanneer dit geeurt tegen lage relatieve kosten in verhouding tot de aatschappelijke aten. Centraal in de proleegeoriënteerde eleidsanalyse staat de zogeheten eleidstheorie, het cognitieve interpretatiekader van causale veranden tussen de voor het eleid relevant geachte epirische ontwikkelingen (Hoogerwerf 1987; Heerijck en Van Kersergen 1999). De onderouwing van de verwachte effecten van toekostig eleid is afhankelijk van het egrip van een prolee. Nadat de inhoudelijk-cognitieve diagnose is gesteld en een epaalde eleidstheorie algeeen ingang heeft gevonden in het eleidsestel, verschuift de aandacht naar het zoeken naar technisch doelatige en econoisch efficiënte oplossingen. De instruententheorie en de econoische kosten-atenanalyse in 8 S

7 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid de eleidswetenschappen zijn in dit opzicht exeplarisch (Geelhoed 1983; Ringeling 1987). Criteria als consistentie, effectiviteit en efficiency voren de centrale aatstaven in proleegeoriënteerd eleidsonderzoek. De instruententheorie en de kosten-atenanalyse zijn eide geaseerd op een consequentiële logica van: (1) het ojectiveren van een eleidsprolee; (2) het zoeken naar alternatieve eleidsinstruenten; (3) het vergelijken van de (verwachte) consequenties van alternatieve eleidsopties; en (4) het kiezen van de este en/of goedkoopste oplossing (Glasergen 1984). De elangrijkste aitie van eleidsonderzoek in het kader van de werkt het-vraag is gelegen in het ex ante en ex post eoordelen van de relatieve doelatigheid en doeltreffendheid van ogelijke oplossingen. De doeltreffendheid van eleid kan achteraf worden vastgesteld, its er adequate indicatoren gekozen kunnen worden o de ate van doelrealisering te eoordelen. Hierin ligt de ijdrage van ex post evaluatieonderzoek. Odat er in veel gevallen verschillende aatregelen denkaar zijn o specifieke eleidsdoelen te realiseren, vergt de keuze tussen concurrerende eleidsaatregelen een inschatting vooraf van hun relatieve doeltreffendheid. Hierin ligt de ijdrage van ex ante evaluatieonderzoek. De op positivistische leest geschoeide evaluatiestudies heen et recht veel aanzien in de acadeische wereld, qua ethodologie en qua praktisch nut in de praktijk van eleid en politiek. Denk aan het gezag van het doelatigheidsonderzoek van de Algeene Rekenkaer in Nederland (Leeuw 2001). Beleidsakers kunnen zich et ehulp van ex post doelatigheidsonderzoek een kritisch oordeel voren over de effectiviteit van het eleid in het verleden. Het grote voordeel van een ex ante eleidsevaluatie is dat verwachtingen van eleidsakers door (acadeische) experts aan de kaak kunnen worden gesteld, wanneer in hun ogen het voorgestane eleid inhoudelijk geen hout (eer) snijdt. Het eeld van de eleidsanalist die (evaluatie) onderzoek verricht in het kader van de werkt het-vraag, is dat van de neutrale en waarderingsvrije onderzoeker (Torenvlied 2001). De eleidsonderzoeker aanvaardt ceteris parius de doeleinden zoals die door de politiek zijn gekozen. De noratieve wenselijkheid van politiek geforuleerde doelen wordt niet o f nauwelijks door de eleidswetenschapper ter discussie gesteld. Binnen het kader van een gegeven proleestelling richt de eleidsanalist zich op alternatieve instruenten, voorzover die effectiever en doelatiger zijn dan estaand eleid. Wel estaat er de ogelijkheid dat estaande eleidstheoriën ter discussie kunnen worden gesteld door proleegeoriënteerd eleidsonderzoek (Dunn 1981). Ondanks de gerespecteerde status van onderzoek naar de ate waarin eleid werkt, is er een viertal proleen veronden et dit type onderzoek (Gua en Lincoln 1989). Beleidsalternatieven veronderstellen, in de eerste plaats, causale inzichten in estaande aatschappelijke proleen en in de ogelijke consequenties van epaalde eleidsinterventies. Consequenties en causale veranden zijn nog wel akkelijk te traceren ij eleidsactiviteiten van korte duur, zoals een eenalige susidie, waarij doeleinden expliciet, specifiek en eetaar zijn. Voor eleidsactiviteiten die continu aandacht opeisen, zoals een kwalitatief hoogstaand stelsel van gezondheidszorg en een rouust en rechtvaardig pensioenstelsel, stuit een dergelijke enadering op haar grenzen. Zoals reeds eerder is geeoreerd, streeft de overheid verschillende, potentieel conflicterende, doelen na, die niet geakkelijk gekwantificeerd kunnen worden. Korto, er estaan eestal geen heldere standaarden voor eleidssucces en -falen. Preventie is eter dan genezing, aar preventie is weer veel oeilijker te eten dan oppervlakkige doelen als eer handen aan een ed en eer lauw op straat. In de tweede plaats is niet alle kennis die de eleidsaker tot zijn eschikking zou willen heen ter onderouwing van zijn eleidsvoorneens, daadwerkelijk eschikaar. Het is ook denkaar dat de kennis waarover een eleidsaker eschikt in hoge ate controversieel is. Er is dan sprake van verschillende voren van onzekerheid, die een goede inschatting van de doeltreffendheid en doelatigheid van verschillende eleidsalternatieven vooraf (aar ook achteraf) eoeilijken. Wél kan et ehulp van de ethoden uit de waarschijnlijkheidserekening geproeerd worden o de ovang van de onzekerheid te epalen. Bij het kliaateleid estaat er ijvooreeld grote onzekerheid over de causaliteit tussen de uitstoot van roeikasgassen, effecten van eleid, gevolgen voor de hydrosfeer en iosfeer, sociaal-econoische reacties en consequenties voor gezondheid en welvaartsverde 2003 *30*1 5 9

8 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid ling. Bij deze ate van extree onzekerheid en onwetendheid, wanneer causale veranden tussen een veelheid aan potentiële factoren en ongewenste effecten niet kunnen worden geïdentificeerd laat staan gekwantificeerd, staat de kosten-atenanalyse et lege handen. Een fundaenteel prolee is, in de derde plaats, het inforatietekort van de overheid. Inforatie over aatschappelijke proleen wordt echter niet kosteloos door het echanise van de onzichtare hand geleverd. De overheid oet investeren in speciale instituties, zoals het c p, het s c p, het RIVM, de w r r, en toezichthoudende colleges, zoals de Algeene Rekenkaer, o cruciale inforatie te verkrijgen voor het in kaart rengen en doorgronden van econoische, ecologische en aatschappelijke trends, ogelijk te verwachten proleen en eleidseffecten. Odat de eleidsonderzoeken van de ovenstaande instituten vaak dicht op de wereld van het eleid zitten, zou er ten slotte sprake kunnen zijn van een kloof tussen het verlichtingsideaal van ojectiveerare kennis en het politieke haalaarheidscriteriu. Hieree verschuift de gerichtheid op proleeoplossen op asis van reliale knowkdge naar de acceptatie van eer sujectieve percepties van proleen en haalare oplossingen (en schijnoplossingen) voor verschillende etrokken actoren op asis van shared knowkdge (March en Olsen 1995; Heerijck en Visser 2001). Wetenschappelijke proleeforulering sneeuwt dan (in het slechtste geval) onder in de noratieve oriëntaties en politieke uitgangspunten en is niet eer als zodanig expliciteeraar en herkenaar. Het eeld dat ontstaat is er een van een zekere onderhandelingsruite tussen cognitieve oriëntaties (wetenschappelijk onderzoek) en noratieve oriëntaties (aatschappelijke en politieke elangen) (Lindlo 1990). Toch heeft de vervlechting tussen wetenschap en eleid zeker ook voordelen. Een dergelijke vervlechting kan kennisuitwisseling en overdracht evorderen. Bovendien zorgt saenwerking ook voor het relevant houden van de onderzoeksagenda, waarij wetenschappelijke trajecten in verand worden geracht et aatschappelijke issues. Tevens wordt hieree de ontwikkeling van pulieke fora, waarinnen resultaten van wetenschappelijk onderzoek onderwerp zijn van puliek deat, evorderd. Politiek-estuurlijke slagvaardigheid: past het? Wanneer de werkt het-vraag is eantwoord en een aantal adequate en efficiënte eleidsoplossingen voor epaalde proleen is geïdentificeerd, kot de past het-vraag in het vizier. De past het-vraag vestigt de aandacht op het vraagstuk van het politieke en aatschappelijke draagvlak voor eleidskeuzen en de uitvoeraarheid van eleid. Hieree verruilen we het terrein van proleegeoriënteerde eleidsanalyse voor dat van interactkgeoriënteerde eleidsanalyse (Scharpf 1997; Scharpf 2000; Heerijck 2001). Tevens aakt hier de logica van consequentie plaats voor de logica van passendheid. Niet de ontwikkeling van proleegeoriënteerde oplossingen o f eleidsinstruenten staat centraal, aar de institutioneel-organisatorische toerusting die nodig is o de instruentele oplossingen ten uitvoer te kunnen rengen. Zoals eerder is aangegeven, wordt de wereld van politiek (regeren) en eleid (geregeerd worden) gekenerkt door een hoge ate van institutionele verdichting (Pierson 2000). Dit heeft te aken et de centrale rol van (sei-)pulieke goederen en collectieve actie en het ontreken van sterke prikkels tot efficiencyveretering. Hiernaast kijken politici veelal niet verder vooruit dan naar de volgende verkiezingen en ook niet verder terug dan naar de laatste crisis. Bovendien hanteren politici sowieso een relatief korteterijnhorizon, ingegeven door periodieke verkiezingen en de voortdurende concurrentiestrijd et de oppositie. Politiek-institutionele verdichting in wereld van politiek en estuur heeft ook te aken et de geprivilegieerde status van vooraanstaande elangenorganisaties, lagere overheden, aar ook van actiegroepen en van urgers in de eleidsontwikkeling. Het toetsingscriteriu van de past het-vraag is institutioneel-estuurlijke slagvaardigheid van eleid. Ook de past het-vraag refereert aan twee criteria: eleid oet politiek haalaar en estuurlijk uitvoeraar zijn. Haalaarheid en uitvoeraarheid heen etrekking op de ate waarin politieke, atelijke, en aatschappelijke organisaties ereid zijn o ee te werken aan de vorgeving en ipleentatie van eleid. Fundaenteel is de ate waarin eleidsoplossingen ingepast kunnen worden in de politieke infrastructuur van het eleidsestel, de estuurlijke organisatie van inisteries, en de relaties tussen overheidsactoren en elangrijke doelgroepen (Bak 10 S

9 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid ker en Van Waarden 1999). Dit hangt niet zozeer af van overeensteing op grond van gedeelde noratieve of culturele oriëntaties (consensus) in het kader van de hoort het-vraag (zie hierna), aar van politiek-strategische overwegingen (coprois). Vanzelfsprekend kan er wel een relatie tussen eide estaan. Onderzoek in het kader van de past het-vraag estudeert de relatie tussen de politieke input van eleidsprocessen en de output van eleid vanuit de context van estaande politieke spelregels, staatstradities, eleidserfenissen en uitvoeringspraktijken, teneinde het relatief autonoe effect van instituties op eleidsprocessen op het spoor te koen (Heerijck 2001). De analyse van het institutionele effect op eleidsprocessen en -resultaten richt zich op ten inste twee aspecten. In de eerste plaats is de eleidswereld geen taula rasa of oneschreven lad. De eleidswereld is opgeouwd uit diverse estuurlijke instituties, die altijd het product zijn van eerder geaakte keuzes. De essentie van een institutie is dat zij tot op zekere hoogte in staat is o de voorwaarden voor het eigen voortestaan te scheppen. Dat geldt voor de rechterlijke acht, voor het parleent en voor sector- en onafhankelijke adviesraden. Ten tweede epalen de regels van het spel de hoeveelheid acht en invloed van verschillende actoren, ook van experts. Spelregels definiëren achtsverhoudingen et nae door het verdelen van de toegang tot esluitvoringsarena s. Dit distriutieve eleent wordt ook wel de oilisation of ias of institutionele vertekening genoed (Schattscheider 1960). Denk aan een hoge kiesdrepel die het onogelijk aakt voor een kleine partij o zetels te verkrijgen. De centrale oservatie die naar voren kot ij onderzoek in het kader van de past het-vraag is, dat eleid eestal niet het product is van een onipotente unitary actor, aar eerder het resultaat van strategische interactie tussen verschillende pulieke en (sei-)private actoren et eigen ideeën over de aard van eleidsproleen en de haalaarheid van verschillende oplossingen (Hall en Taylor 1996; Thelen 1999; Scharpf 2000). In de interactiegeoriënteerde eleidsanalyse wordt expliciet uitgegaan van de (inter)organisatorische context van de vele netwerken die het eleidsestel rijk is (Kickert, Klijn en Koppenjan 1997; Rhodes 1992). De overheid ag dan wel de algeeenverindendverklarende instantie zijn, aar in de oderne deocratie werkt ze in de ontwikkeling en vooral in de uitvoering van eleid nauw saen et andere (sei-)pulieke en private actoren. Met nae in de traditionele sectoren van de verzorgingsstaat, zoals de sociale zekerheid, de gezondheidszorg, het onderwijs en de volkshuisvesting, is eleid altijd een product van de strategische interactie tussen verschillende actoren, eenieder et een eigen egrip en interpretatie van het onderhavige eleidsprolee en daarij passende eleidsoplossingen, eigen noratieve preferenties, eigen organisatorische en institutionele elangen en eigen capaciteiten en achtsronnen die kunnen worden aangewend o een verkozen eleidsalternatief te realiseren of die van anderen te lokkeren. De kenerkende ethode en techniek van de vergelijkende analyse is de ethodologie van de institutionele eleidsanalyse. De eeste studies houden zich ezig et de vergelijkende analyse van institutionele kenerken van verschillende natiestaten. Van eer recente datu is de aandacht voor Europese integratie. Het uitgangspunt van eleidsonderzoek in het kader van de past het-vraag is een explanandu o f een afhankelijke variaele aan de uitkostkant van de hypothetische keten van oorzaak en gevolg. Het eindproduct is niet een epirische verificatie of falsificatie van kwantitatieve factoranalyses, aar eerder een (in vergelijkend perspectief) plausiele ex post verklaring van de wijze waarop instituties het handelen van actoren eïnvloeden in het aken van specifieke eleidskeuzen. Onderzoek in de coparatieve traditie van de past het-vraag leidt eestal niet tot pasklare inhoudelijke oplossingen voor een eleidsprolee. Vergeleken et eleidsonderzoek in het kader van de werkt het-vraag, ligt aan de past het-analyse een eduidend inder sterk geloof in politiek voluntarise ten grondslag. Vergelijkend onderzoek naar hervoringen in de verzorgingsstaat laat overtuigend zien dat vor (instituties) epaald niet ondergeschikt is aan functie (proleen en oplossingen). De last van de geschiedenis, forele procedures, staatstradities, eleidserfenissen en vigerende zeggenschapsverhoudingen tussen politici, estuurders, elangengroepen en urgers, is van groot elang voor de hedendaagse praktijk. Een praktijk die laat zien dat institutionele innovatie veelal gepaard gaat et aanzienlijke aanloopkosten: relatief hoge institutiespecifieke investeringen aken verande 2003 *30*1 3 ii

10 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid ringen in een later stadiu een kostare exercitie. Door de opportunity set van ogelijkheden en eperkingen voor actoren te identificeren, kan coparatief institutioneel eleidsonderzoek wel degelijk een elangrijke ijdrage leveren aan het estuurlijkinstitutioneel vorgeven van ogelijke oplossingen. Tevens kan de richting waarin oplossingen oeten worden gezocht worden aangegeven, dankzij het verworven inzicht in institutionele spelregels, interorganisatorische verhoudingen en eleidserfenissen. Maar, geen enkele institutionele oppurtunity set is optiaal voor alle condities. Het institutionele karakter van het gelauwerde Nederlandse polderodel, dat verschillende aatschappelijke organisaties in overkoepelende organen als de ser en de Stichting van de Areid ij elkaar rengt, stiuleert zonder eer een rede aatschappelijke etrokkenheid ij het gezaenlijk oplossen van proleen. Maar, er zijn ook risico s veronden aan estuurlijke instituties van overleg en onderhandeling. Het gevaar van trage esluitvoring, onduidelijke verantwoordelijkheidsverdeling, gesloten circuitvoring en groupthink ligt op de loer, wanneer de instituties de partijen systeatisch tot consensusvoring dwingen. Door private organisaties te etrekken ij de forulering en ipleentatie van sociaal-econoisch eleid, worden ze in staat gesteld o, ij gerek aan consensus over richting en verdeling, de eleidsontwikkeling te frustreren en hervoringen in de kie te soren (Visser en Heerijck 1997). Tekortkoingen van coparatief en inductief onderzoek in het kader van de past het-vraag zijn de concentratie op de natiestaat en de selectieve etrokkenheid ij innenlands eleid, ook in het internationaal vergelijkende onderzoek. Net als ij onderzoek in het kader van de werkt het-vraag, estaat er een sterke focus op effectiviteit van eleid in teren van uitvoeraarheid. Hieree wordt de noratieve, aatschappelijke en rechtstatelijke, inputkant van het eleidsproces verwaarloosd. Constitutionele rechtatigheid: ag het? De ag het-vraag gaat over politieke en rechtsstatelijke ordening, urgerlijke grondrechten, deocratische procedures en estuurlijke evoegdheden aan de inputkant (en ook throughputkant) van het politieke proces. Dit kot tot uitdrukking in de gedachte van de deocratische rechtsstaat, die de forele asisstructuur van het politieke systee vort (Witteveen 1996). De essentie van de rechtsstaat is dat overheidsacht volgens een logica van consequentie geonden wordt aan het recht. Op deze wijze kan acht gelegitieerd gezag worden. De rechtsstaat is een zowel noratief ideaal als epirisch fenoeen. Er estaan dan ook twee intellectuele tradities van onderzoek in het kader van de ag het-vraag. In de eerste plaats is er de rechtswetenschappelijke studie van de fundaentele eginselen van de rechtsstaat, de principiële relatie tussen acht en recht in de deocratie, de inrichting van het staatsapparaat, de verhoudingen tussen de afzonderlijke achten van de trias politica, en de daaraan toekoende evoegdheden (Dworkin 1991). Een tweede onderzoekstraditie houdt zich priair ezig et het epirisch functioneren van de rechtsstaat. De rechtsstaat is nooit af, telkens vragen aatschappelijke veranderingen o aanpassingen in het geouw van de rechtsstaat (Witteveen en Klink 2002). Hieronder gaan we kort in op eide intellectuele tradities. Het leidende eginsel van de klassieke rechtsstaat is de waarorg tegen willekeur in de uitoefening van overheidsacht. In de klassieke rechtsstaat wordt de overheidsacht eperkt door de vereiste van een wettelijke grondslag (het legaliteitseginsel), de verdeling van de functies van wetgeving, estuur, en rechtspraak over drie verschillende organen (het eginsel van achtenscheiding), en het principe dat de saenstelling van het wetgevend orgaan wordt epaald door vrije verkiezingen (het deocratieeginsel). In een deocratische rechtsstaat zijn de voring van algeene regels en de ipleentatie en handhaving van eleid aan voortdurende verantwoording en controle onderhevig. Geen acht zonder controle op de acht. In een deocratie oeten estuurders verantwoording afleggen over het geruik van hun evoegdheden. Het principe van inisteriële verantwoordelijkheid stipuleert dat de inister uiteindelijk verantwoordelijk is voor eleid. De rechtstatelijke deocratie is een cultuurproduct, geïnspireerd door orele o f religieuze waarden, die in de loop van de geschiedenis tot ontwikkeling zijn gekoen als uitkost van historische politieke strijd. Constitutionele regels van legaliteit, achtenscheiding en deocratie zijn (historisch)

11 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid ontleend aan zelfstandige waarden en noren. Als zodanig staat het vraagstuk van constitutionele rechtatigheid niet los van het vraagstuk van aatschappelijke aanvaardaarheid (hoort het). De reikwijdte van constitutionele regels wordt ede epaald door aatschappelijke noren en waarden: dwang is slechts aanvaardaar als de daardoor gehandhaafde noren - ook zonder geweld - etrekkelijk algeeen worden aanvaard, ook door diegenen die het oneens zijn et de inhoud van concrete deocratische esluiten. Als product van ewuste interventie neet de rechtsstaat een onafhankelijke positie in ten opzichte van de sociale en politieke cultuur (Beran 1983). De rechtsstaat heeft, in tegenstelling tot de culturele noren en waarden waaraan ze historisch is ontleend, een forele status: zij is het product van ewuste interventie. De essentie zit in de ogelijkheid van rechtshandhaving, zonodig et dwang, van rechtseginselen, volgens een logica van consequentie. Klassieke grondrechten escheren afdwingare vrijheden als rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, de vrijheid van eningsuiting, de vrijheid van vereniging en vergadering, persvrijheid, godsdienstvrijheid, de scheiding van kerk en staat en eigendosrecht. De oderne verzorgingsstaat kent niet alleen procedurele waarorgen, aar ook inhoudelijke inspanningsverplichtingen, de zogenaade sociale grondrechten. De sociale rechten van de oderne verzorgingsstaat zijn edoeld o de forele status van gelijkwaardigheid van urgers ook aterieel te onderouwen. De interventiestrategie van de verzorgingsstaat rengt tot op zekere hoogte een verstoring van de arktwerking et zich ee, aar zeker niet een volledige verstoring. Stelsels van sociale zekerheid innen een kapitalistische econoie oeten worden gefinancierd uit elastingen en/of preies en afdrachten die worden opgeracht door de vrije econoie. Het centrale prolee is dat sociale rechten, odat zij als politieke inspanningsverplichtingen niet precies gedefinieerd kunnen worden en odat ze kwalitatieve voorzieningen et zich eerengen, altijd ostreden zijn. Bovendien staat verplichte preieheffing ten ehoeve van sociale verzekeringen op gespannen voet et de lierale vrijheid van eigendo. Dit rengt ons naar de tweede intellectuele traditie: het epirisch onderzoek naar veranderingen in de directe ogeving van de rechtsstaat (wrr 2002; Witteveen en Klink 2002). Door de uitreiding van de verzorgingsstaat zijn de taken van de nationale overheid in aantal en soort sterk toegenoen. Daardoor is niet alleen de druk op de overheid o te presteren opgeschroefd. In dit kader is wel gewezen op het gevaar van een toeneende instruentalisering van het recht, waarij wetgeving eer dan voorheen wordt geruikt (en eoordeeld) in teren van het verogen o een epaald, extern epaald politiek doel te ereiken, los van de intrinsieke waarde van het recht (Schuyt 1982). Een verregaande instruentalisering van het recht stuit echter op haar eigen grenzen. De presterende outputgeoriënteerde overheid kot onder vuur te liggen door enerzijds de eisen van de rechtsstatelijke waarorgen tegen willekeur, en anderzijds de overvraging van eleid door ondige urgers en elangengroepen. Door deze spagaat wordt het regelsystee coplexer en de eleidsuitvoering ureaucratischer, et als gevolg vertraagde procedures en grotere handhavingtekorten. Meer recent stellen processen van de verplaatsing van de politiek van de nationale wetgever naar zelfstandige estuursorganen en naar private organisaties innen de jurisdictie van de nationale staat, en daaruiten in de richting van de Europese Unie, de nationale rechtstaat voor nieuwe dilea s. De grootste tekortkoing van epirische onderzoek in het kader van de ag het-vraag is de eenzijdige focus op de nationale rechtsstaat, dit nog eer dan ij het vergelijkend onderzoek in het kader van de past het-vraag. Dit is waarschijnlijk inherent aan de rechtswetenschappelijke traditie, hetgeen zeker geldt voor de Nederlandse wetgevingspraktijk. Het recht dat innen de eu is opgesteld in teren van verdragen, richtlijnen en verordeningen, gaat juridisch oven nationaal recht. Dit etreft niet alleen counautaire wetgeving en jurisprudentie van het Europese Hof. Op het nationaal politiek gevoelige terrein van sociaal eleid is een egin geaakt et constitutionalisering op Europees niveau. Als gevolg hiervan ogen lidstaten hun sociale voorzieningen niet langer voorehouden aan nationale urgers (Ferrera e.a. 2000). Kenerkend voor Nederland, et zijn sterke hang naar interne coördinatie en overleg, is de gerekkige uitvoering van Europese richtlijnen, onder andere op het geied van ilieueleid. Typerend voor deze interne gerichtheid is het recente plan van de deissionaire rege

12 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid ring Balkenende aangaande een nieuw ziektekostenstelsel, waarvan de landsadvocaat in een vertrouwelijk advies vaststelde dat de kainetsvoorneens in strijd zijn et Europese regelgeving. Door de groei van Europese rechtsvoring verandert de nationale rechtsstaat van karakter. Men kan zich afvragen wat er overlijft van de autonoie van de nationale wetgever als de Europese rechter de wet gaat voorschrijven en welke gevolgen dit heeft voor de legitiiteit van de nationale deocratie (Scharpf 2002). Want, terwijl het nationale recht en het Eu-recht steeds eer et elkaar verweven zijn geraakt, laat de idee van de deocratische rechtsstaat zich vooralsnog niet herhalen op Europees niveau. Maatschappelijke aanvaardaarheid: hoort het? In een deocratie heen urgers het eerste en laatste woord. De legitiiteit van overheidseleid is ten principale ontleend aan het kiezersandaat. De overheid vaardigt wetten en regels uit die in een deocratische rechtsstaat door urgers oeten worden aanvaard. Maatschappelijke aanvaardaarheid heeft etrekking op de ate waarin het eoogde eleid aansluit ij noratieve en culturele oriëntaties in de saenleving (Douglas en Wildavsky 1982). Daaree estrijkt de hoort het-vraag de (inter) sujectieve waardering van eleid door urgers, in het ijzonder de ate waarin politieke esluitvoring en de prestaties van overheidseleid in de perceptie van urgers, volgens een logica van passendheid (naar ehoren) aansluit ij hun verlangens, verwachtingen, eoties, waarden en noren. De geeenschappelijke noeer van de discussie over de aanvaardaarheid van eleid is de vraag, waar de rol van de overheid egint en ophoudt. Odat concurrerende waarden en noren ten grondslag liggen aan elke definitie van een eleidsprolee, ehoort systeatisch en kritisch onderzoek naar de politieke cultuur een vooraanstaande plaats te heen in eleidswetenschappelijk onderzoek (Fischer 1995). Onderzoek in het kader van de hoort het-vraag estaat veelal uit sociologisch surveyonderzoek naar veranderingen in waarden en noren van urgers over aatschappelijke proleen en politieke instituties. In Nederland zijn de tweejaarlijkse verkenningen van het Sociaal en Cultureel Planureau exeplarisch voor dit type onderzoek (SCP 1998). De aatschappelijk aanvaardaarheid van deocratisch eleid valt uiteen in ( tweeën: procedurele en inhoudelijke aanvaardaar j heid. Op het eest algeene niveau gaat de hoort ; het-vraag over het vertrouwen en de geloofwaardig- \ heid in de politiek (Warren 1999). Bij eer concre- 1 te inhoudelijke kwesties gaat het o waarden van ] aatschappelijke (on)rechtvaardigheid, (on)veilig ] heid, en (on)leefaarheid, zoals die geactiveerd wor- 1 den door tijdgeonden proleepercepties. Het is ] niet voor niets dat sinds 11 septeer 2001 issues, van veiligheid, criinaliteit, illegaliteit, iigratie, en integratie hoog op de politieke agenda staan. Onderzoek naar het vertrouwen in politieke instituties vanuit het perspectief van de urger, staat sinds het idden van de jaren negentig weer in het centru van de elangstelling (Van Deth en Scarrough 1995). Internationaal vergelijkend onderzoek laat goed zien dat het procedurele ideaal van deocratische esluitvoring onostreden is. Sterker nog: na de val van de Muur in 1989 na vertrouwen in deocratische esluitvoring en controle zelfs toe (Norris 1999: Kaase en Newton 1995). Deocratische esluitvoring geeft urgers het idee dat ze serieus worden genoen en dat evordert de legitiiteit van overheidshandelen en, eer algeeen, het vertrouwen in de politiek (Luhann 1963). Klingeann en Fuchs (1995) constateren echter wel dat de relatie tussen urgers en de overheid in de afgelopen twee decennia fundaenteel van karakter is veranderd. Burgers staan tegenwoordig veel kritischer ten opzichte van de prestaties van de overheid. Er is sprake van een paradoxale situatie: deocratische eginselen aan de inputkant van het politieke proces worden eer dan voorheen reed gedragen; tegelijkertijd heen urgers inder vertrouwen in het proleeoplossend verogen van de overheid aan de outputkant (Phan en Putna 2000). Een prangende vraag is wanneer het verlies van vertrouwen in overheidseleid oslaat in een legitiiteitscrisis in de deocratie (Dahrendorf 2002). De Belgische politiek socioloog Mark Elchardius spreekt van de kost van een draadeocratie, die gevestigde politieke instituties is snel tepo lijkt te ondergraven (2002). De edia storten zich in toeneende ate op thea s die urgers vooral eotioneel raken. Zo wordt de politiek gedwongen o oniddellijk stelling te neen o haar geloofwaardigheid te vestigen. In de vele talkshows op tv

13 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid dragen ediagenieke politici pasklare oplossingen aan voor coplexe aatschappelijke proleen die ze niet waar kunnen aken. In de draadeocratie worden inhoudelijke diagnose, estuurlijke ervaring, en tijdrovend overleg niet op prijs gesteld. En terwijl professionele politici hun handen vol heen aan de edia, sturen atelijke organisaties aan op een arktgerichte en edrijfsatige pulieke dienstverlening, die overigens op elangrijke onderdelen als de zorg en het onderwijs de ontevredenheid onder urgers en professionals niet o f nauwelijks lijkt weg te neen. Op asis van scp-data kot de cultuursocioloog Gariel van den Brink tot een originele verklaring van het groeiende politieke onehagen in Nederland sinds het idden van de jaren negentig (2002). Van den Brink legt in zijn studie twee opvallende ontwikkelingen loot. Ten eerste is er, onder invloed van de toeneende welvaart en het gestegen opleidingsniveau, sprake van een groeiende groep succesvolle ondige urgers voor wie gezagsuitoefening niet langer voor zich spreekt. Sterker nog, zij voelen zich door trage en ontoegankelijke overheidsesluitvoring in hun vrijheden eperkt. Een tweede groep, aan de onderkant van de aatschappelijke ladder, heeft in toeneende ate oeite o de politiek te volgen, laat staan er actief aan deel te neen. Deze groep edreigde urgers heeft grote ehoefte aan eschering door de overheid, aar heeft tegelijkertijd heel weinig vertrouwen in diezelfde overheid. Bij de verkiezingen van 15 ei 2002 vonden deze eide, van de politiek vervreede, groepen elkaar in het gedachtegoed van de rechts-populistische politicus Pi Fortuyn. Van den Brink enadrukt in zijn analyse de ate waarin de sluierende onvrede door de politieke elite, et nae in en rondo de paarse coalitie, nauwelijks werd waargenoen. Vanuit een schijnaar cofortaele achtsasis en in de overtuiging dat het paarse kainet de elangrijkste sociaal-econoische proleen had opgelost, ontstond een soort polderlindheid voor allerhande proleen die juist niet opgelost of zelfs erger geworden waren: de verloedering van de pulieke sector, de gerekkige zorg, achterstanden in het onderwijs, de proleen ij justitie (Heerijck en Visser 2002). Bovendien ontrak het paars II aan een aanstekelijk prograatisch elan. Dit gerek aan inhoudelijke issie, in tegenstelling tot paars I, ging in toeneende ate gepaard et een regenteske uitstraling. Na de rapen in Enschede en Volenda werd alles wat isging in eleid en politiek, tot en et (et terugwerkende kracht) het deacle van Srere- nica, geassocieerd et de gesloten estuurscultuur van het paarse polderodel. Na 11 septeer 2001 kreeg het falende integratieeleid een explosieve lading. De politieke onvrede werd knap aangewakkerd door Pi Fortuyns tirade tegen de puinhopen van acht jaar paars. Jan Peter Balkenende ging als CDA-lijsttrekker capagne voeren over de noodzakelijke wederopouw na paars. Terwijl in het uitenland de waardering voor het Nederland van Wi Kok nog altijd groot was, hadden de pvcia, de vvd en d 6 6 geen antwoord op de aanklacht tegen paars, odat ze zelf ook niet eer geloofden in het linkslierale experient. Het slotakkoord was de oord op Pi Fortuyn op 6 ei, negen dagen voor de verkiezingen. Hierna volgde de enore edia-aandacht voor de egrafenis van Fortuyn, wiens partij, eroofd van zijn leider, ij de verkiezingen van 15 ei 2002 in één keer 26 zetels ehaalde. De PvdA, de vaandeldrager van het paarse eleid, werd nagenoeg gehalveerd tot 23 zetels. Bij elkaar verloren de paarse partijen niet inder dan 43 zetels. De succesvolle revolte tegen het paarse polderodel in het afgelopen jaar laat inderdaad goed zien hoe elangrijk (heftige) eoties en eeldvoring in de hedendaagse politiek zijn. Politieke eoties en pulieke eeldvoring zijn wellicht slechte raadgevers voor eleid, aar kunnen niet genegeerd worden. De winst van 2002 is, dat gevestigde politici zich niet langer kunnen opsluiten in de introverte zelfgenoegzaaheid van het eigen gelijk. Zij zullen eoties van de straat serieus oeten neen. Anderzijds is te hopen dat zij daarin niet zullen toegeven aan de ythe van de eenvoud die de oderne ediapolitiek en daaree veronden leiderschapscultus, hen opleggen. Gedurende de korte regeringsperiode van het eerste kainet Balkenende zijn waarden en noren gelanceerd als elangrijk wapen in de strijd tegen de heersende politieke onvrede. Toch laten processen van internationalisering, individualisering en iigratie en een daaree gepaard gaande verdere heterogenisering in noratieve opvattingen, zich niet geakkelijk leiden naar een doinant, algeeen aanvaard, aatschappelijk eoordelingskader. Benadrukt oet worden dat de politiek aar

14 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid eperkte ogelijkheden heeft o aatschappelijke waarden en noren te sturen, te stiuleren o f af te reen. Maatschappelijke noren en waarden zijn, anders dan eleidsinstruenten en estuurlijke instituties, niet direct politiek anipuleerare variaelen. Doordat veel participanten in het deat over waarden en noren zich laten leiden door een flinke dosis nostalgie, estaat er ook een reëel gevaar dat de toekost ruggelings tegeoet wordt getreden. Hierdoor wordt het zicht ontnoen op nieuwe en alternatieve noratieve oriëntaties en orele indingen (Bovens en Heerijck 1996). 4 Conclusie In deze ijdrage heen we vier kernvragen van eleid afgeleid op asis van de handelingsdichotoie van consequentie en gepastheid van March en Olsen en de twee door Fritz W. Scharpf onderscheiden criteria van input- en outputlegitiatie. Voorts zijn de vier kernvragen van eleid stap voor stap nader uitgewerkt. De typologie van de vier vragen zijn ewust geforuleerd in teren van praktische overwegingen op het niveau van actoren. Hieree sluit het analytisch perspectief van de vier eleidsvragen aan ij de intentionele enadering in de institutionele eleidsanalyse (Heerijck 2001), die Mayntz en Scharpf (1995) actor-centered institutionalis heen genoed. De vier vragen geven de relatieve vrijheidsgraden van eleidsakers in teren van sturingsvariaelen (eleidsinstruenten, institutioneel ontwerp, en grondwettelijke aanpassingen) aan, in saenhang et elangrijke contextuele variaelen (institutionele structuren, grondwettelijke waarorgen en noren, waarden en attitudes vanuit het perspectief van de urgers). De typologie van de vier eleidsvragen iedt op zichzelf geen oplossing voor de praktische proleatiek van de legitiatie van eleidskeuzen. Het geadstrueerde perspectief van de vier eleidsvragen houdt ipliciet een erkenning in dat goed eleid niet in astracte, enkel op theoretische gronden, kan worden vastgesteld. De responsiviteit van eleid kan alleen worden eoordeeld in relatie tot concrete proleen. Bij responsief eleid is in principe sprake van een zekere goodness o f fit tussen instruentele doelatigheid, politiek-estuurlijke slagvaardigheid, constitutionele rechtatigheid en aatschappelijke aanvaardaarheid. Maar in de alledaagse praktijk van eleid en politiek worden in veel gevallen epaalde kwaliteitsaatstaven ten koste van andere evestigd. Het elang voor eleidswetenschappen van de hieroven ontvouwde typologie is drieërlei. In de eerste plaats geeft de typologie van vier eleidsvragen uitdrukking aan een geïntegreerd en reed toepasaar perspectief voor de analyse van eleid. Zoals we heen kunnen zien, heen de vier vragen afzonderlijk verschillende theoretische en noratieve achtergronden innen de rede waaier van de eleidswetenschappen. Ze refereren aan vier ideaaltypisch te onderscheiden rationaliteiten van eleid: instruentele doelatigheid en doeltreffendheid (werkt het?), politiek-estuurlijke slagvaardigheid (past het?), constitutionele rechtatigheid (ag het?) en aatschappelijke aanvaardaarheid (hoort het?). De vier vragen overaccentueren o f vertekenen epaalde diensies van de eerduidige ervaringswerkelijkheid van eleid, et de edoeling o inzicht in de causale saenhang achter eleidsprocessen te evorderen (Heerijck 2002). De achterliggende aitie van de geïntegreerde typologie van vier vragen, in de tweede plaats, is het evorderen van open counicatie tussen de verschillende hoofdstroingen in de eleidsanalyse. Dit heeft ede consequenties voor de status van ethoden en technieken in eleidswetenschappelijk onderzoek. In de studie van de legitiering van eleidskeuzen is geen plaats voor ethodologische superioriteit. De ex post eleidsevaluatie, de ex ante kosten-atenanalyse, survey research, vergelijkende institutionele eleidsanalyse, etnografische gevalsstudies, en narratieve enaderingen, heen alleaal recht van estaan (Aa en in t Veld 2001). Bij het doen van onderzoek naar eleidsprocessen past geen ethodestrijd, aar eerder een gezonde dosis van ethodologische proiscuïteit. Met een pleidooi voor ethodologische proiscuïteit wordt tevens afstand genoen van de autopoietische enadering in de estuurskunde (In t Veld e.a. 1991), een stroing die uitgaat van gesloten werelden, waarij in de strijd o eleid voortdurend wordt gepoogd o enkelvoudige econoische, juridische, politieke en sociaal-wetenschappelijke rationaliteiten ten opzichte van elkaar te axialiseren. Natuurlijk kleuren spanningen tussen de kwaliteitseisen van doelatigheid, haalaarheid, aanvaardaarheid en rechtatigheid de politieke praktijk van alledag. Maar dat wil niet zeggen dat er geen ruite «30*1

15 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid is voor een evenwichtig vergelijk tussen de vier kernvragen in de legitiering van eleidskeuzen. Integendeel, praktische fricties tussen de vier eleidsvragen voren in een deocratie ij uitstek elangrijke prikkels o langs de weg van het deat, discussie en dialoog een aatschappelijk zoekproces te entaeren naar nieuwe eleidsinstruenten, alternatieve institutionele voren, noratieve oriëntaties en constitutionele kaders, op asis van de ervaring et estaand eleid en nieuwe inzichten onder andere uit de wetenschap (Hirschan 1970; Richardson 2002). In de derde plaats, iedt de typologie van de vier kernvragen van eleid elangrijke theoretisch-ethodologische aanknopingspunten voor de estudering van de dynaiek van processen van eleidsverandering. Beleid ligt nooit voor eens en voor altijd vast. In ijzondere ostandigheden is zelfs een nieuw constitutioneel egin ogelijk, zoals in Oost- Europa na 1989 en ij uitreiding van de Europese Unie. Korto, een dynaische aanwending van het raawerk van de vier kernvragen van eleid geeft een zekere richting en houvast o, aan de hand van waargenoen spanningen tussen de vier vragen in concrete gevalssituaties, verschillende diensies van eleidsverandering van elkaar te onderscheiden en in epirisch onderzoek op elkaar te etrekken. Zo stellen de vier vragen ons in staat o verschillende ontwikkelingen en uitdagingen - zoals de inhoudelijke uitreiding van eleidsaanspraken en daaree veronden verreding van sociale ewegingen en elangengroepen; de verplaatsing van acht van de wetgever naar lagere estuursorganen en naar private organisaties enerzijds en in de richting van Europese fora anderzijds; de intensivering van econoische concurrentie; en de culturele verschuivingen in de ipulsieve opstelling van ondige urgers tegenover de overheid, et niet aflatende steun voor de deocratie - in hun consequenties voor eleid te estuderen. Beleidsprocessen zijn op alle vier de hieroven eschreven kernvragen van eleid delicate operaties, ogeven et oeilijke dilea s, ingrijpende politieke keuzes en ier lootstaand aan de risico s van ofwel overdadige ofwel onvoldoende verandering. Beleidsverandering en institutionele aanpassingen worden geenszins alleen voortgedreven door een strijd over deocratische esluitvoring, in een vergelijk tussen de past het- en ag hetvragen, aar worden ook gevoed door het spel der ideeën in processen van eningsvoring in het kader van de hoort het- en werkt het-vragen. O tot slot Hugh Heclo te parafraseren: eleid aken houdt het idden tussen puzzelen - het onder druk van tijd en ostandigheden inzicht vergaren in het noratieve elang en de causale aard van eleidsproleen en vinden van stukjes van ogelijke inhoudelijke oplossingen - en poweren - het oiliseren van politieke krachten, aatschappelijk draagvlak, estuurlijke capaciteiten en rechtstatelijke evoegdheden voor een epaalde oplossing (Heclo 1974; Heerijck en Visser 2001). Noot i Dit artikel is het product van een collegecyclus op het terrein van de eleidsanalyse voor de opleidingen estuurskunde respectievelijk aan de Erasus Universiteit ( ) en de Universiteit Leiden ( ). Allereerst wil ik ijn studenten danken voor de gedachtewisseling die ik et hen in deze periode he ogen voeren over eleid. Hun vragen en operkingen tijdens de colleges heen e enor gestiuleerd o de analyse te verhelderen en de tekst aan te scherpen. Vervolgens gaat dank uit naar de vele collega s in Rotterda, Leiden en daaruiten, en eer recent ij de w r r, voor hun coentaar op conceptversies van dit artikel. Mijn dank gaat in het ijzonder uit naar Arthur Ringeling, Jan-Kees Helderan, Anne-Greet Keizer, Paul Nieuwenurg, Alinda Laein, Paul t Hart, Jelle Visser, Cock Hazeu, Jan Schoonenoo, Huu Dijstelloe, Patrick Overee en Wieger Bakker t 17

16 Anton Heerijck Vier kernvragen van eleid Literatuur Aa, T. en R. in t Veld (red.), 2001, Handoek Beleidswetenschap: Perspectieven, thea's, praktijkvooreelden, Meppel: Boo. Bakker, W. en F. van Waarden (red.), 1999, Ruite rond regels: Stijlen van regulering en eleidsuitvoering vergeleken, Meppel: Boo. Beran, H.J., 1983, Law and revolution: The foration o f the Western legal tradition, Caridge a.: Harvard University Press. Bovens, M. en A. Heerijck, 1996, Het verhaal van de oraal: Een epirisch onderzoek naar de sociale edding van orele indingen, Meppel: Boo Brink, G. van den, 2002, Mondiger o f oeilijker? Een studie naar de politieke haitus van hedendaagse urgers, voorstudies en achtergronden V 115, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringseleid. Colean, Jaes S., 1990, Foundations of social theory, Caridge, Massachussetts and London: Harvard University Press. Dahrendorf. R., 2002, Die Krisen der Deokratie: Ralf Dahrendorf, ein Gespräch, Berlijn: Beck. Deth. J. van, en E. Scarrough (red.), 1995, The ipact o f values, Oxford: Oxford u p. Douglas, M. en A. Wildavsky, 1982, Risk and culture: Essays on the selection o f technical and environental dangers, Berkeley: University of California Press. Dunn, W.N., 1981, Pulic policy analysis: An introduction, Englewood Cliffs n j: Englewood-Cliffs. Dworkin, R., 1986, Law's epire, Caridge Mass.: Harvard University Press. Elchardius, M 2002, De draadeocratie, Brussel: Lannoo. Ferrera, M A. Heerijck en M. Rhodes, 2000, The future of social Europe: Recasting work and welfare in the New Econoy, Lissaon: Celta. Fischer, F., 1995, Evaluating pulic policy, Nelson Hall: Chicago. Glasergen, P., 1984, Visies op eleid: Sociaalwetenschappelijke analyse van overheidseleid, Asterda: Uitgeverij Kora. Geelhoed, L.A., 1983, De interveniërende staat: Aanzet vooreen instruentenleer, Pulikatie vanuit het project Reorganisatie Rijksdienst, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag: Staatsuitgeverij. Gua, E.G. en Y.S. Lincoln, 1989, Fourth generation evaluation, Newury Park ca: Sage Pulications. Hall, P.A., en R.C.R. Taylor, 1996, Political science and the three new institutionaliss. Political Studies, 44: Heclo, H 1974, Mode social politics in Britain and Sweden: Fro relief to incoe aintenance, New Haven Cnt.: Yale University Press. Heerijck, A., 2001, De institutionele eleidsanalyse: Naar een intentionele verklaring van eleidsverandering. In: T. Aa en R.J. in t Veld, Handoek Beleidswetenschap, Meppel: Boo, Heerijck, A., 2002, Over institutionele aanpassing en sociaal leren: Een verhandeling geïnspireerd door Alert Hirsch - ans trits van Exit, Voice and Loyalty. In: T. Jaspers en J. Outshoorn (red.) De indende werking van concepten: Reflecties over participatie, inding en etrokkenheid in opvoeding en onderwijs, areid en zorg, Asterda: Askant, Heerijck, A. en K. van Kersergen, 1999, Negotiated change: Towards a theory of institutional learning in tightly coupled welfare states. In: Braun, D. en A. Busch (red.) Pulic policy and political ideas, Cheltenha: Edward Elgar, Heerijck, Anton en Jelle Visser, 2001, Learning and iicking: How welfare states refor, paper presented at Max Planck Institute for the Study of Societies, Keulen, 18 noveer Heerijck, Anton en Jelle Visser, 2002, Het Nederlands irakel revisited. Tijdschrift voor Areidsvraagstukken, 18 (4) Hirschan, Alert O., 1970, Exit, voice and loyalty: Responses to decline in firs, organisations and states, Caridge: Harvard University Press. Hoogerwerf, A., 1987, Beleid erust op veronderstellingen: De eleidstheorie. In: P.B. Lehning en J.B.D. Sionis (red.) Handoek Beleidswetenschap, Meppel: Boo, Kaase, M. en K. Newton (red.), 1995, Beliefs in goverent, Oxford: Oxford u p. Kickert, W.J.M., E. Klein en J.F.M. Koppenjan, 1997, Managing coplex networks: Strategies for the pulic sector, London (etc.): Newury Park c a: Sage. King, D., 1999, In the nae o f lieralis: Illieral social policy in the USA and Britain, Oxford: Oxford University Press. Klingean, H.D. en D. Fuchs (red.), 1995, Citizens and the state, Oxford: Oxford u p. LaPaloara, 2001, The underestiated contriutions of political science to organizational learning. In: M. Dierkes, A. Berthoin Antal, J. Child, I. Nonaka (red.) Handook of organizational learning and knowledge, Oxford: Oxford u p. Leeuw, F., Evaluatie-onderzoek, auditing en controle in Nederland anno In: T. Aa en R.J. in t Veld, Handoek Beleidswetenschap, Meppel: Boo, Lindlo, C.E., 1990, Inquiry and change: The trouled attept to understand and shape society, New Haven: Yale University Press. Luhann, N., 1963, Legitiation durch Verfahren, Frankfurt: Capus. March, J.G. en J.P. Olsen, 1989, Rediscovering institutions: The organizational asis of politics, New York: Free Press. March, J.G. en J.P. Olsen, 1995, Deocratic governent, New York: Free Press. Majone, G., 1989, Evidence, arguent and persuasion in the policy process, New Haven. Mayntz, R. en F.W. Scharpf, 1995, Der Ansatz des akteurzentrierten Institutionalisus. In: R. Mayntz en F.W. Scharpf (red.) Gesellschaftliche Selstregulierung und politische Steuerung, Frankfurt a Main: Capus. Nachias, D 1979, Pulic policy evaluation, New York: St. Martin s Press. Norris, P. (red.), 1999, Critical citizens: Gloal support for deocratic governance, Oxford: Oxford u p. Parsons, W., 1995, Pulic policy: An introduction to the theory and practice o f policy analysis, Aldershot: Edward Elgar l