Anton Hemerijck en Ko Colijn

Transcriptie

1 Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw, Anton Heerijck en Ko Colijn Anton Heerijck is universitair hoofddocent Bestuurskunde aan de Universiteit van Leiden en onderzoeker aan het Max-Pianck lnstitut für Gesellschaftsforschung te Keulen. Tevens is hij als gastonderzoeker veronden geweest aan het EU 1 in Florence in 1996 en l<o Colijn is universitair docent Bestuurskunde aan de Erasus Universiteit Rotterda en journalist ij Vrij Nederland. In zijn acadeische en journalistieke werk legt hij zich toe op vraagstukken van veiligheid, internationale etrekkingen en internationale politieke econoie. Adres: Universiteit Leiden, Departeent Bestuurskunde, Wassenaarseweg 52, 2300 RB Leiden T (071) I 3888 E-ail: heerijck@fsw.leidenuniv.nl tie. Bestaande voorzieningen en arrangeenten in de sociale zekerheid en andere onderdelen van het zorgestel schenen niet ontvankelijk voor 'noodzakelijke' en 'ingrijpende' hervoringen. Er ontstond een eeld van oneweeglijkheid en onaantastaarheid van de verzorgingsstaat. Volgens G0sta Esping-Andersen, een van de eest vooraanstaande onderzoekers in de vergelijkende studie van sociaal eleid, was de verzorgingsstaat 'het taaiste estanddeel van de naoorlogse politieke econoie' (Esping-Andersen 1990). Aan het egin van de eenentwintigste eeuw is het eeld van institutionele oneweeglijleid en politieke inertie dat uit de recente literatuur naar voren kot, toe aan revisie. Veel Europese verzorgingsstaten heen in het afgelopen decenniu - et wisselend succes - aatregelen genoen o processen van industriële herstructurering te egeleiden, en nieuw eleid ontwild<eld en aanpassingen doorgevoerd in stelsels van sociale zekerheid, areidsarkteleid en regulering o in te spelen op veranderende saenlevingsvoren en areidsarktpatronen (Scharpf en Schidt 2ooo; Esping Andersen 1999). In de afgelopen vijfentwintig jaar heeft de verzorgingsstaat een etaorfose onder- 1 De overleving van de verzorgingsstaat De verzorgingsstaat heeft de eenentwintigste eeuw gehaald en dat is een felicitatie waard. Het laatste kwartaal van de twintigste eeuw is wel getypeerd als de 'nadagen van de verzorgingsstaat'. Sinds de oliecrisis van staat het acadeische deat en de politieke discussie over de toekost van de verzorgingsstaat in het teken van 'crisis', 'stagnatie', 'overvraging', 'onhoudaarheid', 'oneheersaarheid', 'onestuuraarheid', 'onetaalaarheid' en 'onedoelde effecten'. In de jaren tachtig werden de 'overlevingskansen' van de verzorgingsstaat door veel coentatoren laag ingeschat vanwege de voortdurend hoge werldoosheid en andere voren van inactiviteit. Allengs werden de ongunstige incentivestructuur van het stelsel van sociale zekerheid en de geringe flexiiliteit van de areidsarkt ontdekt als elangrijke ostakels op weg naar een herstel van volledige werkgelegenheid in een periode van econoische internationalisering (OECD 1994). Toch overleefde de verzorgingsstaat de recessiegevoelige jaren zeventig en tachtig. De verklaring voor het voortestaan van de verzorgingsstaat in zijn nadagen werd vervolgens gezocht in 'hardnekkigheid' van instituties en politieke iner

2 Anton H e erijck en Ko Colijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw gaan waarij de functies van verschillende eleidsonderdelen die invloed heen op de levenskansen van urgers, ingrijpend zijn veranderd. Als we de verzorgingsstaat ruier interpreteren dan het loutere coplex van sociale zekerheid, kunnen we zijn etaorfose tussen 1975 en 2000 aan de hand van een aantal nauw saenhangende verschuivingen op het geied van het acro-econoisch eleid, de loonpolitiek, het industrieeleid, de elastingpolitiek, het areidsarkteleid en de sociale zekerheid kenschetsen (Heerijck en Schludi 2000). Macro-econoisch eleid. Tot en et de jaren zeventig was het acro-econoisch eleid geschoeid op keynesiaanse leest en gericht op volledige werkgelegenheid. Na de periode van stagflatie, de coinatie van hoge inflatie en oplopende werkloosheid, aakte de keynesiaanse geengde econoisch orde plaats voor een stringenter acro-econoisch eleidskader, gericht op econoische stailiteit en harde unten. Hieree verschoof de verantwoordelijkheid voor werkgelegenheid naar aanpalende eleidsdoeinen, et ingrijpende consequenties voor de inkoenspolitiek. Loonpolitiek. In de sfeer van de loonpolitiek en de areidsverhoudingen vond sinds het egin van jaren tachtig een heroriëntatie plaats in de richting van arktconfore loonatiging ten koste van een solidaristische loonpolitiek et ehulp van allerlei indexeringsechanisen. Industrieeleid. Tot ver in de jaren negentig werd er in verschillende lidstaten van de Europese Unie een industrieeleid gevoerd, gericht op het escheren van werkgelegenheid in de pulieke dienstverlening en openare nutsvoorzieningen. Met de voltooiing van de interne arkt is de druk van de Europese Unie op lidstaten toegenoen o het pad van de actieve industriepolitiek te verlaten en in te ruilen voor een regie van deregulering en privatisering. Dit had weer elangrijke negatieve consequenties voor de escherde werkgelegenheid in landen et een ovangrijke pulieke sector. Belastingpolitiek. Door de grotere concurrentie op het geied van de elastingen, waaruit sociale voorzieningen voor een elangrijk deel worden gefinancierd, voltrok zich ook een transforatie in de elastingpolitiek, van een enge gerichtheid op verticale herverdeling tussen rijk en ar naar een regie et generiek lagere tarieven en een redere asis voor de financiering van pulieke goederen. Het Nederlandse elastingplan voor de eenentwintigste eeuw is een schoolvooreeld van deze - convergerende - trend in de Europese Unie. Areidsarkteleid. De afkalving van acro-econoisch eleid als werkgelegenheidsinstruent en de toegenoen eperkingen voor inkoensherverdeling in de areidsverhoudingen en EMU-restricties op het geied van fiscaal eleid, heen het areidsarkteleid en de sociale zekerheid niet oneroerd gelaten. Dit heeft in het areidsarkteleid, dat onder eer was geaseerd op afvloeiing van inder productieve werkneers, geleid tot een heroriëntatie van werkloosheidsestrijding naar een actiever eleid gericht op participatieevordering (vooral van vrouwen). Naarate eer ensen participeren in de areidsarkt, leveren zij een grotere ijdrage aan het etaalaar houden van een adequaat niveau van sociale eschering. Sociale zekerheid. In de sfeer van de sociale zekerheid ten slotte, zien we een verschuiving van een passief eleid gericht op inkoensherverdeling naar een eleid gericht op de activering en reïntegratie kwetsare groepen. Daartoe zijn uitkeringen verlaagd, is de toegang tot de sociale zekerheid selectiever geworden en heen rechten in toeneende ate een voorwaardelijk karakter gekregen. Korto, in de sociale zekerheid oet eer et inder worden gedaan. Nederland spant aan het egin van de eenentwintigste eeuw de kroon voor wat etreft het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat aan nieuwe econoische en sociale uitdagingen. Een eleidsix die, zonder econoische dynaiek in de kie te soren, is gericht op het evorderen van een zo groot ogelijke areidsparticipatie, een redelijke inkoensverdeling en sociale zekerheid, lijkt sinds het idden van de jaren negentig vruchten af te afwerpen. Het aanpassen van de Nederlandse verzorgingsstaat aan nieuwe sociale en econoische ostandigheden, zo leert de ervaring, ging niet over rozen (Visser en Heerijck 1997). Het was een proces van lange ade, waarvoor politieke oed van de direct etrokken eleidakers nodig was. Ook wa

3 Anton H e erijck en Ko Colijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw ren de hervoringen hard evochten veranderingen waarvan het succes niet ij vooraat vaststond. Denk aan het nu alo ejuelde Akkoord van Wassenaar uit Vooral de ingrepen in de sociale zekerheid rachten grote politieke risico s et zich ee: denk aan het WAO-deacle en aan de uitzonderlijke verkiezingen in 1994, die Paars in het zadel hielpen. Nederland loopt isschien als klein land, in vergelijking et de grotere Eu-lidstaten als Duitsland, Frankrijk en Italië, voorop in de vernieuwing en versoering van de verzorgingsstaat, aar ook elders in Europa heen processen van vergrijzing en voortschrijdende Europese econoische eenwording elangrijke ipulsen gegeven aan het herijken van het sociaal-econoisch eleid. In alle landen van de Europese Unie is er gesneden in de sociale zekerheid en zijn er elangrijke estuurlijke veranderingen doorgevoerd, aar het doescenario van de afraak van het Europese sociale odel is vooralsnog niet uitgekoen. 2 De zegeningen van de verzorgingsstaat Nu de hedendaagse politiek van de verzorgingsstaat niet langer estepeld kan worden als de politiek van de status quo (Pierson 1996), is een tellen van de zegeningen van de verzorgingsstaat -een schepping van de tweede helft van de twintigste eeuw - op zijn plaats. Tot de successen van de verzorgingsstaat ehoren een hoge levensstandaard, universele voorzieningen op het geied van onderwijs en gezondheidszorg en een recht op inkoen wanneer urgers oud, invalide, ziek, werkloos, ar of naestaande zijn. Ontegenzeggelijk heeft de verzorgingsstaat na de Tweede Wereldoorlog een grote ijdrage geleverd aan sociale cohesie en politieke stailiteit. Tot het idden van de jaren zeventig gingen de expansie van de verzorgingsstaat, econoische groei, vrijwel volledige werkgelegenheid en de consolidatie van de parleentaire deocratie gelijk op. Na de oliecrises van de jaren zeventig naen de uitgaven in de sfeer van de sociale zekerheid, als gevolg van de stijgende werkloosheid, drastisch toe. Tijdens de recessiegevoelige periode van de jaren zeventig en tachtig vervulde de sociale zekerheid, ondanks grote ontevredenheid ij politiek links en rechts over het functioneren van de verzorgingsstaat, een niet te onderschatten rol als econoische, sociale en politieke stailisator. Aan het egin van de eenentwintigste eeuw kent de verzorgingsstaat in Europa nog steeds een solide aatschappelijk draagvlak en geniet hij rede politieke steun van elangrijke politieke ewegingen zoals de Sociaal-Deocratie en de Christen-Deocratie (Van Kersergen 1995). Misschien juist wel odat de toegang tot goede voorzieningen in het onderwijs en de gezondheidszorg voor iedereen gegarandeerd is en de arrangeenten van sociale zekerheid in de lidstaten van de Europese Unie zo hecht verankerd zijn, lijkt Europa goed voorereid op de uitdagingen van de internationale econoie en de nieuwe kennissaenleving. Deonstraties tegen - wat geakshalve kan worden saengevat et het containeregrip - gloalisering heen in Europa vooralsnog niet die hevigheid aangenoen als ij de rellen in Seattle, noveer 1999, ij de ijeenkost van de Wereldhandelsorganisatie (WTO). Het is operkelijk dat de strijd tegen gloalisering vooral zo fel werd gevoerd in de lierale econoie van de Verenigde Staten, onder eer aangeoedigd door Aerikaanse vakonden. De verklaring hiervoor oet voor een deel gezocht worden in het ontreken van schokrekers zoals in de verzorgingsstaat en daaree veronden stijl van esluitvoring over econoische aanpassing. Een goed ontwikkeld stelsel van sociale voorzieningen en sociale eschering stelt urgers in staat o aatschappelijk nuttige of welvaartsvereerderende functies te vervullen die econoisch riskant kunnen zijn voor het individu. Door werkneers, die een elangrijke ijdrage leveren aan de geeenschappelijke welvaart door zich loot te stellen aan de contingenties van de wereldeconoie, en hun gezinnen te copenseren voor of te verzekeren tegen sociale risico s, spoort de Europese verzorgingsstaat aan tot particulier initiatief en is hij een productieve factor (szw 2000). Hieroven stellen instituties van geeen overleg de sociale partners en overheidsvertegenwoordigers in staat o afspraken te aken over de verdeling van de kosten en aten van econoische internationalisering. In de Verenigde Staten is de verzorgingsstaat niet eer dan een - grofazig - vangnet van kwetsare groepen outsiders in de areidsarkt. Voor de insiders is aar eperkt sprake van sociale eschering; voor aanzelcerheid is en niet zelden aangewezen op een - politiek kwetsare - protectionistische uitenlandse-handelspolitiek. Het is dan ook 198 S

4 Anton H e erijck en Ko Coiijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw goed te egrijpen waaro de Aerikaanse vakeweging te hoop loopt tegen vrijhandel. 3 Nieuwe uitdagingen voor de Europese verzorgingsstaat Aan het egin van de eenentwintigste eeuw staat de verzorgingsstaat opnieuw voor een aantal fundaentele uitdagingen. Maar na dertig jaar van vereende crisis en stagnatie, doen we er goed aan o het deat over de houdaarheid van de verzorgingsstaat niet langer te voeren in teren van de apocalyptische etaforen als nadagen, overlevingskansen, institutionele inertie en politieke onacht. Daarnaast, in eer algeene zin, stellen wij voor o het egrip verzorgingsstaat niet langer op te vatten als een unifore en statische, op sociale zekerheid gerichte, entiteit en het ook niet eer te eng te vereenzelvigen et het sociaal-econoische eleid van de soevereine natiestaat. Het centrale vraagstuk van sociale politiek in Europa zal in het koende decenniu gaan over het aanpassingsverogen en de turulentieestendigheid van sociaal-econoisch eleid op verschillende niveaus van nationale, Europese en niet-nationale esluitvoring. Dit theanuer gaat over de turulentieestendigheid en hervoringsontvankelijkheid van de verzorgingsstaat aan het egin van de eenentwintigste eeuw. De nieuwe uitdagingen van de verzorgingsstaat worden in dit nuer geanalyseerd in teren van de externe en interne druk. Enerzijds zijn dat de exogene invloed van de verheviging van de internationale concurrentie en voortschrijdende Europese econoische eenwording, anderzijds gaat het o endogene aatschappelijke veranderingen in areidsarktpatronen, gezinsleven en saenlevingsvoren, en de deografische opouw van de verzorgingsstaat. Vanuit dit perspectief zijn twee van de eest vooraanstaande Europese wetenschappers op het geied van vergelijkend sociaal eleid, te weten de politicoloog en estuurskundige Fritz. W. Scharpf, directeur van het Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung, en de socioloog en politiek-econoo Gosta Esping-Andersen, hoogleraar aan de Universiteit van Trento in Italië en de Universiteit van Popeu Fara in Spanje, uitgenodigd o hun toekostvisie op het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat aan het egin van de eenentwintigste eeuw te schetsen. In de ijdrage van Scharpf, ewerkt en vertaald uit het Duits, staat de uitdaging van econoische internationalisering centraal: welke kansen en edreigingen ieden de lieralisering van de wereldhandel en Europese econoische eenwording voor de houdaarheid van de verzorgingsstaat? In de uit het Engels ewerkte en vertaalde ijdrage van Esping-Andersen wordt de aandacht verlegd naar de endogene proleatiek van vergrijzing en ontgroening en veranderende areids-, gezins- en saenlevingspatronen en de daaree veronden nieuwe sociale risico s. De politieke diensie van de hervoringsontvanlcelijkheid van de verzorgingsstaat op nationaal en Europees niveau staat centraal in de ijdrage van Maurizio Ferrera (Bocconi Universiteit, Milaan), Anton Heerijck (Universiteit Leiden, Max Planck Institut für Gesellschaftsforschung) en Martin Rhodes (European University Institute, Florence). Net als het essay van Esping- Andersen is de ijdrage van Heerijck, Ferrera en Rhodes geaseerd op een rapport dat geschreven is in opdracht van de Portugese regering ten tijde van het voorzitterschap van de Europese Unie in de eerste helft van In deze inleidende ijdrage worden de contouren geschetst van het deat over de nieuwe uitdagingen en de turulentieestendigheid van de Europese verzorgingsstaat aan het egin van de eenentwintigste eeuw. Econoische internationalisering en Europese integratie Het is te geakkelijk o te eweren dat de lieralisering van de wereldhandel eer voordelen dan nadelen et zich eerengt. Op het geaggregeerde niveau van de internationale econoie overwegen de voordelen evident, aar op het gedisaggregeerde niveau van de concurrentiekracht van landen, regio s, industriële sectoren, en ten slotte, de levenskansen van individuele urgers zijn de kosten, aten en sociale risico s van econoische internationalisering zeker niet gelijk of pareto-optiaal verdeeld. Scharpf is van ening dat et nae het ras voortschrijdende proces van econoische internationalisering - de toenae van grensoverstijgende concurrentie op de arkten van geld, goederen en diensten -, en isschien nog het eest het proces van Europese econoische integratie, de eleidsruite van nationale overheden voor het corrigeren van kansongelijkheid aanzienlijk heen eperkt. Hij ekletoont «2 7 «

5 Anton H e erijck en Ko Colijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw de ate waarin voorheen de naoorlogse verzorgingsstaat werd ondersteund door het internationale econoische regie van ingeed lieralise' (eedded lieralis), dat niet alleen de ontwikkeling van vrijhandel evorderde, aar nationale overheden een hoge ate van eleidsvrijheid gaf o kapitaalstroen te controleren, wisselkoersen aan te passen en internationale concurrentie te reguleren, et het oog op volledige werkgelegenheid (Ruggie 1982). Met de lieralisering van kapitaalarkten in de tweede helft van de jaren tachtig heeft het regie van ingeed lieralise plaatsgeaakt voor de integratie van internationale product- en kapitaalarkten, waaree de kapitalistische econoieën zich van nationale controle heen ontworsteld. Scharpf earguenteert dat in dit opzicht vooral het proces van Europese integratie de ruite voor wettelijk toelaatare en econoisch haalare eleidskeuzen op het geied van nationaal sociaal eleid heeft ingeperkt. Met de adinistratieve en juridische interventies van de Europese Coissie en het Hof van Justitie en de totstandkoing van de Interne Markt zijn nationale econoische grenzen goeddeels verdwenen. Het Verdrag van Maastricht ten slotte, heeft, op grond van het Stailiteits- en Groeipact, nationaal fiscaal eleid aan anden gelegd, en et de totstandkoing van de Europese Monetaire Unie is nationale eleidakers het instruent van wisselkoers- en renteaanpassing uit handen genoen. Hieree zijn consuenten in principe volledig vrij o goederen en diensten af te neen waar dan ook in de Unie, kunnen producenten hun diensten en producten overal aanieden en zijn edrijven vrij o hun productie en/of hoofdkwartieren te verhuizen naar voordelige locaties zonder het gevaar te lopen o toegang tot de thuisarkt te verliezen. En innen het grondgeied van de Europese Unie lopen zij geen wisselkoersrisico s. De nationale staat en zijn urgers zijn evenwel nog steeds afhankelijk van innenlandse productie en investeringen voor anen, inkoen en openare financiën. En nationale regeringen lijven politiek en electoraal verantwoordelijk voor het lot en de prestaties van hun econoieën. De feitelijke legitiatie van sociaaleconoisch eleid is nog steeds geonden aan de instituties van de natiestaat. Er estaat een reëel gevaar dat concurrentie tussen edrijven ontaardt in eleidsconcurrentie, elastingconcurrentie en areidslcostenconcurrentie tussen de lidstaten. Deze voren van concurrentie onderijnen, aldus Scharpf, de naoorlogse successen van de Europese verzorgingsstaat. Europese integratie heeft de controle van de lidstaten dwars door hun econoische grenzen heen doen vervlieden in een ate die verder reikt dan de populaire notie van gloalisering. De ontluikende voren van eleidsconcurrentie en elastingconcurrentie zorgen voor neerwaartse druk op Europese standaarden van sociale eschering, die alleen tijdelijk opgevangen kan worden door institutionele inertie en politieke oppositie. Elke stap van een land in deze richting voert de druk op andere lidstaten op o te volgen. En landen die institutioneel of politiek niet in staat zijn o een adequaat antwoord te vinden op eleidsconcurrentie, zullen een hoge prijs etalen in teren van econoische stagnatie en grote werkloosheid. Maar, zo vraagt Scharpf zich terecht af, als het zo is dat Europese econoische integratie de condities gecreëerd heeft voor eleidsconcurrentie, waaro zou de Europese Unie dan niet zelf in staat zijn o een passende eleidsoplossing te ieden voor de uitwassen van negatieve integratie? Zou het niet zo kunnen zijn, dat de regeringen van de lidstaten onder druk van de eleidsconcurrentie een sociaal Europa tot stand rengen als een uffer tegen de concurrentiedruk op het niveau van de lidstaten. Dit was de politieke agenda van Jacques Delors (Ross 1994). Hier is echter ar weinig van terechtgekoen. De verdragen van Maastricht en Asterda heen de ijna-onogelijkheid van sociale (en politieke) hervoringen in de institutionele structuur van Europese Unie pijnlijk lootgelegd. De potentiële eleidsruite voor Europees sociaal eleid is zeer eperkt en ij lange na niet groot genoeg o een functioneel equivalent van de nationale verzorgingsstaat op Europees niveau te creëren. Er is zelfs niet genoeg aitie en capaciteit o een iniale ate van haronisering tussen nationale systeen van sociale zekerheid en areidsverhoudingen te realiseren. In de ogen van Scharpf estaat er een fundaentele asyetrie of isatch tussen de capaciteiten van Eu-instituties o arket-aking ( negatieve integratie') te realiseren, en arlcet-correcting eleidsinstruenten o positieve integratie te evorderen. Het elang van arket-aking -integratie werd vanaf het

6 A n to n H e erijck en Ko C olijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw Tael r. Europese integratie en legitiering van esluitvoring input legitiiteit C RO N DS LAG output legitiiteit negatieve integratie (gekwalificeerde) eerderheidsesluitvoring: relatief hoog-efifectief aar controversieel e x - p o s t acceptatie van pulieke goederen zoals l e v e l p l a y i n g f i e l d, euro, haronisatie ACTI E positieve integratie unaniiteits-esl uitvor ing: relatief laag-effectief niet controversieel e x - p o s t acceptatie vaak aangetast door oeilijk onderhandelingsproces ( s id e p a y e n t s, o p t - o u t c lausules, lange overgangsterijnen) idden van de jaren tachtig ondersteund door de eeste regeringen van de lidstaten, want dat gaf nationale econoieën vrije toegang tot de econoische voordelen van de geeenschappelijke arkt. De standaardregel ij Interne Markt-esluitvoring werd die van (gekwalificeerde) eerderheidssteingen. Marktcorrigerende interventies zijn in eginsel afhankelijk (et uitzonderingen op het geied van gelijkheid tussen annen en vrouwen en non-discriinatie van igranten) van de unaniiteitsprocedure innen de Raad. Zo wordt een consensus over positieve integratie geakkelijk, en structureel, gelokkeerd door onderlinge conflicten en elangentegenstellingen tussen de lidstaten (Scharpf 1999). Scharpf verwerpt het deat over het deocratisch (Europees) tekort als een te enge, op nationale opvattingen van deocratie geaseerde proleestelling. Liever zoekt hij naar een acceptatie van europeanisering (in het ijzonder europeanisering van de verzorgingsstaat) in teren van legitiering. Maar op dit punt is hij nauwelijks inder pessiistisch gested dan degenen die Europa s ipotentie stelselatig aan het deocratisch tekort wijten. Zogenaade input-legitiiteit voor Europese regelgeving zou te vinden oeten zijn in deocratische esluitvoring. Is op nationaal niveau eerderheidsesluitvoring voor de verliezers eestal onostreden, op Europees niveau nog lang niet. Besluiten over negatieve integratie (Interne Markt-gerelateerd) worden standaard wel via q v (gekwalificeerde eerderheidssteingen) genoen, aar de verliezers verlangen via packaging vaak iniaal copensatie. Verlies aan nationale regels wordt ovendien door toepassing van de unaniiteitsregel op Europees niveau structureel ondergecopenseerd, waardoor een rereguleringstekort ontstaat. Een alternatief zou het ieden van ontput-copensatie zijn: niet de procedures, aar de resultaten aken Europese pulieke goederen (haronisatie, het etalen et één unt, een transparant ededingingsregie, en isschien wel een sociaal Europa) ex post volstrekt aanvaardaar. Maar hier knaagt het deocratisch geweten (ijvooreeld aan het onafhankelijk opereren van de Europese Centrale Bank) en het feit dat wel ereikte politieke resultaten die de arlet structureren (de Verdragen van Maastricht en Asterda, de uitreiding, Agenda-2000), toch weer controversieel kunnen zijn doordat zij slechts via dure side payents en overgangsregelingen en zelfs optowtclausules tot stand konden koen (zie tael 1). De conclusie van Scharpf is dat het, ook in teren van een voldoende legitiiteitsasis, onwaarschijnlijk is dat Europees sociaal eleid op korte terijn de nationale verzorgingsstaat zal gaan doineren. De intergouverneentele structuur van de Europese Unie is daarvoor te zwak en kent nau

7 A n to n H e erijck en Ko Cotijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw welijks legitiiteit ij het grote Europese puliek. De elangrijkste politiek-institutionele ostakels voor een effectief Europees sociaal eleid zijn de unaniiteitsregel, het susidiariteitseginsel en het gerek aan controlerende acht van het Europese parleent en het ontreken van een ipleentatiear. Centralisering van eleid in Brussel kot alleen in aanerking, als hieraan duidelijke voordelen (zoals ij de interne arkt) ten opzichte van decentrale landelijke eleidsvoring zijn veronden. Ondanks de toegenoen Europese econoische integratie is Scharpf van ening, dat het sociale eleid van de 'geliiteerde verzorgingsstaat in de naije toekost gekarakteriseerd zal lijven door een hoge ate van nationale institutionele pluriforiteit. Processen van aanpassing lijven nationaal van karakter, ook odat deocratische legitiering van hervoringen aan de nationale politiek geonden lijft. De verschillen in de niveaus van sociale eschering, in de voren van financiering, in de wijzen van esturen, en tussen de instituties van estaande nationale verzorgingsstaten zijn zo groot, dat pan-europese oplossingen ijna zijn uitgesloten. Gegeven de grote diversiteit van de Europese verzorgingsstaten, lopen processen van aanpassing in verschillende staten uiteen, et enore politieke consequenties vandien. In de Scandinavische landen worden universele voorzieningen reed gedragen, ook door de iddenklasse, die van een aantal elangrijke sociale voorzieningen profiteert, zoals onderwijs en kinderopvang, waardoor ouders in staat gesteld worden o werk en zorg te coineren. In het Verenigd Koninkrijk heeft de iddenklasse, ehalve voor de Nationale Gezondheidszorg, geen enkel elang ij de agere Britse verzorgingsstaat, die zich priair toelegt op ijstand voor de worlcing poor. De iddenklasse is hier aangewezen op de vrije arkt van private voorzieningen. Het is daaro ook geen verrassing dat elastingprotest nauwelijks een politiek issue is in hoge-elastinglanden in Scandinavië en wel in lage-elastinglanden zoals Groot-Brittannië. Blairs New Laour Party was zelfs genoodzaakt o ij de laatste verkiezingen urgers te eloven o de elastingen niet te verhogen. In continentaalen Zuid-Europese lidstaten liggen de kaarten nog gevoeliger. Bestaande voorzieningen in de sociale zekerheid worden et verve verdedigd door escherde groepen, die goed georganiseerd zijn en politiek zeer invloedrijk. Daaro zijn ezuinigingen politiek er net zo oeilijk door te voeren als in Scandinavië. Bovendien stuiten elastingverhogingen o sociale eschering te realiseren voor outsidergroepen op evenveel verzet als in de Angelsaksische landen. Hiernaast zullen insidergroepen, die in deze landen hoge niveaus van sociale eschering genieten, assaal in het geweer treden tegen voorstellen o de areidsarkt te dereguleren teneinde de werkgelegenheidskansen van outsiders te evorderen. Korto, elk land oet zijn eigen pad naar een econoisch houdare en politiek haalare versie van een concurrerende verzorgingsstaat uitstippelen en ewandelen. De Europese Unie kan hierij in de ogen van Scharpf alleen een zeer eperkte ijdrage leveren. De Coissie zou - in de geest van het regie eedded lieralis van de jaren vijftig en zestig - haar geloofsijver o de druk van de arkt te axialiseren via juridisch-adinistratieve dwang, oeten atigen. In plaats van het najagen van de neolierale graal van de perfecte arkt, zouden de Coissie en het Europese Hof hun interventies oeten eperken tot gevallen van oneerlijke concurrentie en discriinatie tegen uitenlandse concurrentie en zouden zij eer gewicht oeten geven aan het elang van zorgarrangeenten die worden onderijnd door uitwassen van vrije concurrentie. Tegelijkertijd zouden de eide Eu-instellingen instruenten kunnen ontwikkelen o toezicht te houden op voren van oneerlijke eleidsconcurrentie tussen lidstaten, uitwassen die de vor aanneen van copetitieve deregulering en oneerlijke elastingconcurrentie. Scharpf is in zijn ijdrage uiteindelijk pessiistisch over de toekost van de Europese verzorgingsstaat. De tragiek is dat het steeds oeilijker wordt o effectief sociaal eleid te voeren innen nationale institutionele arrangeenten in een gloaliserende wereldeconoie. Met slechts een eperkte laag van Europese regelgeving (inedding), is nationaal eleid gedoed tot falen. Beleidsfalen ondergraaft op den duur de legitiiteit van de verzorgingsstaat en het vertrouwen in de politiek. Endogene uitdagingen Een alternatieve verklaring voor de ingeperkte eleidsruite van de verzorgingsstaat aan het egin

8 A n to n H e erijck en Ko C olijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw van de eenentwintigste eeuw ziet Esping-Andersen in endogene ontwikkelingen, waaronder de vergrijzing en veranderde areidsarkt-, gezins- en saenlevingspatronen. De oschakeling van industrie naar dienstverlening is gepaard gegaan et een grote uitstoot van laagproductieve areid et als gevolg een groeiende kloof tussen insiders en 'outsiders, die af en aan werk heen en eer dan voorheen afhankelijk zijn van de voorzieningen van de verzorgingsstaat. Technologische innovatie en veranderingen in de organisatie van areid heen ijgedragen aan een grotere diversiteit van areidspatronen. Vooral de saenstelling van het areidsaanod is ingrijpend veranderd. Sinds de jaren zeventig zijn vrouwen assaal toegetreden tot de areidsarkt. Het conventionele huishoudtype et een annelijke kostwinner is een anachronise geworden en het anderhalf-verdienende huishouden de nieuwe nor. Ten slotte, alle verzorgingsstaten worstelen et de gevolgen van vergrijzing en ontgroening. Gezinnen worden kleiner en ensen worden steeds ouder, houden eerder op et werken, en doen als gevolg hiervan een steeds groter eroep op pensioenvoorzieningen en de gezondheidszorg. Mensen gaan ook steeds vaker en langer alleenstaand (ook et kinderen) door het leven (o e c d 1999). Deze endogene veranderingen rengen volgens Esping-Andersen nieuwe sociale risico s et zich ee. Het centrale prolee van de Europese verzorgingsstaat is gerelateerd aan de noodzaak o estaande, ijna niet in eweging te rengen, zorgvoorzieningen in overeensteing te rengen et de nieuwe sociale risico s. Het vigerende eleid van sociale eschering in Europa vort een afspiegeling van de evroren institutionele wereld van de naoorlogse assaproductie, staiele areidsverhoudingen, vaste anen afgewisseld door korte perioden van werkloosheid, volledige werkgelegenheid voor annen en traditionele gezinspatronen. Voldeed voor deze wereld het oorspronkelijke, passieve, op inkoensoverdrachten geaseerde stelsel van sociale zekerheid, nu is dat niet langer het geval. Dit is, volgens Esping-Andersen, de crisis van de hedendaagse verzorgingsstaat. Toch is de ijdrage van Esping-Andersen, in tegenstelling tot veel van zijn andere werk, waaronder zijn recentste oek The social foundations ofpostindustrial éconoies (1999; zie espreking in dit nuer van Sanneke Kuipers en Angélique Steen), in zekere zin een utopisch en optiistisch stuk. Zijn vraag is: Hoe ziet de verzorgingsstaat er uit die eleidsatig adequaat is toegerust op de nieuwe uitdagingen van de postindustriële econoie? De cruciale opdracht zit he volgens Esping- Andersen in het herdefiniëren van de prioriteiten van sociaal eleid in het licht van de nieuwe sociale risico s en ehoeften. De elangrijkste reden waaro vigerende stelsels van sociale zorg overvraagd worden, kot voort uit het gegeven dat areidsarkten en gezinshuishoudens, als traditionele sferen van zorg en welzijn zijn verzwakt. Op de areidsarkt is er sprake van een toenae van ongelijkheid en kwetsaarheid als gevolg van een daling in de vraag naar laaggeschoolde areid. De toegenoen instailiteit van het traditionele gezin verhoogt het risico van kinderaroede. De toenae van areidsparticipatie van vrouwen etekent inder zorg innen de gezinshuishouding. De elangrijke oodschap van Esping-Andersen is, dat het gezin- en areidsarktfalen voornaelijk jongeren en jonge failies treft. Met andere woorden, sociale risico s heen zich verplaatst van ouderen naar jongeren. Deze endogene proleatiek vraagt o een kwalitatieve paradigaverandering in de verzorgingsstaat. Esping-Andersen ontvouwt vervolgens in zijn ijdrage een eleidsstrategie geaseerd op vijf prioriteiten: (1) axialiseer de ogelijkheden van vrouwen o werk en gezinsverplichtingen te coineren; (2) oedig oudere werkneers aan o later et pensioen te gaan; (3) investeer in kinderen en socialiseer de kosten van kinderen; (4) organiseer een nieuwe verdeling van werken en vrije tijd over de levenscyclus; (5) foruleer een nieuwe (dynaische) conceptie van gelijkheid van levenskansen. Coineren van zorg en areid. Conventioneel sociaal eleid legt zich eer toe op inkoensoverdrachten dan op sociale diensten en is eer gericht op ouderen dan op jongere huishoudens. De nieuwe sociale risico s veronderstellen een groeiende ehoefte aan dienstverlening voor gezinnen (kinderopvang en verzorging voor ouderen) dan aan inkoenscopensatie, odat de inkoenspositie van ouderen tegenwoordig relatief goed en zeker is, aar odat vergrijzing (longevity) eisen stelt aan professionele zorg die gezinnen niet (langer) kunnen oprengen. En het este antwoord tegen lcin S 203

9 A n to n H e erijck en Ko C olijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw deraroede is dat oeders werken, en dit houdt een ehoefte aan kinderopvang in. En de este strategie o de houdaarheid op de langer terijn van pensioenen te garanderen is het verhogen van de areidsparticipatie. Vrouwen, in de eeste Europese landen, voren een areidsreservoir. Als leidend eginsel voor eleid oet dienstverlening aan gezinnen worden geprioriteerd. Dit houdt een winwinstrategie in, odat dit het welzijn van gezinnen versterkt, en tevens odat het de kosten van vergrijzing drukt, en ten slotte odat het het productieve en financiële (elasting) draagvlak verstevigt. Aanoedigen van ouderen o later te pensioneren. O de uitdaging van vergrijzing te lijf te gaan door te korten op pensioen is een riskante strategie. Bestaande generositeit en coverage kunnen worden gehandhaafd tot ver in de toekost, als het niveau van areidsparticipatie verder wordt opgetrokken door eer vrouwen en ouderen te laten werken. Flexiele pensionering en het introduceren van prikkels o uittreden uit te stellen (tot een leeftijd van 65 jaar) zou een enore ontlasting etekenen van de pensioendruk. Twee trends rechtvaardigen een aanpassing in het denken over uittreding en pensionering: a) de gezondheidstoestand van elk ouderencohort is eter dan dat van de vorige, en tegenwoordig kan een an van 65 nog rekenen op 10 gezonde jaren; en ) de kloof tussen ouderdo en onderwijs wordt ras inder, zodat ouderen in de koende decennia zich veel eter kunnen aanpassen et ehulp van re-training en lang leren dan nu het geval is. Investeren in kinderen, en socialiseren van kosten van kinderen. De lage vruchtaarheid in Europa is deels de consequentie van jeugdwerkloosheid, uitgestelde gezinsvoring, en oeilijkheden van oeders o zorg en werk te coineren. Maar het prolee vertegenwoordigt ook een erosie in capaciteiten van gezinnen of onwil o de volledige kosten van kinderen op zich te neen. Als Europa concurrerend wil zijn in de nieuwe econoie (knowledge ased society), heeft investeren in de cognitieve capaciteiten van jongeren de grootste prioriteit. Maar dit is niet genoeg. Aroede, onzekerheid, gerek aan kansen in kinderrijke gezinnen zijn elangrijke struikellokken voor de ontwikkeling van kinderen en hun toekostige productieve capaciteiten. Beleid oet erop gericht zijn ervoor te zorgen dat de ronnen van kinderen goed genoeg zijn voor het axialiseren van hun leerverogen. Het is van vitaal elang o pulieke uitgaven te herijken in het licht van investeringen in sociaal kapitaal. Herijken van werk en vrije tijd. Europa heeft een gigantische toenae gezien in vrije tijd voor urgers, aar het erendeel hiervan is geconcentreerd in de oude dag. Flexiele pensionering verruit de individuele keuzevrijheid et het oog op uittreden, aar uitgestelde pensionering veronderstelt inder vrije tijd. In het licht van de groeiende vraag naar en ehoefte aan life long-learning, groeiende spanning in het haroniseren van werk en gezin, en ook gegeven het grotere risico van onderrekingen in de loopaan, zou een gecoineerde strategie logischerwijs ook vrije tijd oeten flexiiliseren gedurende de loopaan van ensen. Men kan denken aan actuarieel-neutrale verlofrechten, die ensen het recht geven o geruik te aken van gespaarde tijd gedurende hun actieve loopaan. Herconceptualiseren van gelijkheid en asisgarantie van levenskansen. De nieuwe sociale orde, zoals Esping-Andersen die ziet, zal waarschijnlijk eer onzekerheid en ongelijkheid produceren. Dit is in principe alleen proleatisch in de vor van lange-terijn uitsluiting. Esping-Andersen stelt voor o gelijkheid in een dynaisch perspectief te plaatsen, in teren van levenskansen. Ongelijkheid nu is in soige opzichten niet per se onverenigaar et de asisgedachte van een lange-terijn rechtvaardigheid. Voor de grote eerderheid van urgers kan een gegarandeerde tweede kans (in ijvooreeld het onderwijs) genoeg zijn. Het is wel van vitaal elang o sociale uitsluiting tegen te gaan voor hen die gevangen lijven in condities van onderprivilegiëring, odat de tweede kans die hen wordt geoden niet effectief is. In dit geval is en lijft een asisvoorziening noodzakelijk. Esping-Andersen stelt in zijn relaas een vrij fundaentele revisie van de verzorgingsstaat voor. Hij geeft toe dat een dergelijke hervoring alleen dan kans van slagen heeft, als zij in overeensteing kan worden geracht et reed levende noren van sociale rechtvaardigheid en gelijkheid en grotere efficiëntie. Iedere revisie van de status quo oet 204 S

10 A n to n H e erijck en Ko C olijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw tevens als rechtvaardig kunnen worden eschouwd. Volgens Esping-Andersen is een rawlsiaanse enchark van rechtvaardigheid het eest consistent et de doinante sociale prioriteiten in de Europese Unie van een copetitieve kennisintensieve econoie waar voor sociale uitsluiting geen plaats is. 4 De toekost van sociaal Europa Aan het egin van de eenentwintigste eeuw kan geen enkele ontwikkelde verzorgingsstaat zich nog onttrekken aan de externe druk van econoische internationalisering en de interne uitdaging van veranderende gezinspatronen en saenlevingsvoren en deografische vergrijzing en ontgroening. Hoewel de nieuwe uitdagingen foridael en sos onoverkoelijk schijnen, ekletonen Heerijck, Ferrera en Rhodes dat het aanpassingsverogen van de Europese verzorgingsstaat niet onderschat ag worden. Zij nuanceren het soere eeld van Scharpf van de doinantie van het echanise van negatieve integratie in de Europese eenheidsarkt. Ook etwijfelen zij de stelling van Esping-Andersen, dat volwassen systeen van sociale protectie niet of nauwelijks ontvankelijk zijn voor hervoringen. Ferrera, Heerijck, en Rhodes staan op het standpunt dat de reële afkalving van nationaal interventieverogen, creatief kan worden gecopenseerd door de activering van innenlands aanpassings- en leerverogen en de toenae van Europees coördinatieverogen. De inhoud van het rapport Thefuture of social Europe: Recastingwork and welfare in the New Econoy (2000) laat zich goed saenvatten in vijf punten. 1 De lopende processen van aanpassing en hervoring van de verzorgingsstaat zijn een proces van herijking langs vier diensies: functioneel, distriutief, noratief, en institutioneel. Herijking ehelst in deze optiek een syste-wide search proces voor een nieuw econoisch verantwoord, politiek haalaar, en sociaal aanvaardaar profiel van sociale en econoische regulering. 2 Net als Scharpf en Esping-Andersen, zijn de drie auteurs van ening dat sociale eschering en zorg vooralsnog innen de verantwoordelijkheidssfeer van de natiestaat zullen lijven. Te vaak wordt er gerefereerd aan de verzorgingsstaat alsof het een unifor fenoeen is. Proleen van aanpassing anifesteren zich zeer verschillend in Europa s vier verzorgingsstaatclusters; de Scandinavische (Denearken, Finland, en Zweden), de Angelsaksische (Verenigd Koninkrijk en Ierland), de Continentale (België, Duitsland, Frankrijk, en Oostenrijk) en de Zuid- Europese (Italië, Griekenland en Spanje). De houdaarheid van de verzorgingsstaat is afhankelijk van de capaciteiten van verschillende typen verzorgingsstaten o et regiespecifieke proleen innen de verschillende stelsels o te gaan.ondanks het gegeven dat de haalare eleidsoplossingen variëren van land tot land, zijn er veelal functioneel-equivalente oplossingen in de sfeer van nieuwe voren van financiering en organisatie van de sociale zekerheid, eployent-friendly (areidsarktvriendelijke) elastingpolitiek, creatieve oplossingen tegen de aroedeval en inactiviteitsval, en nieuwe coinaties van flexiiliteit en zekerheid. 3 Anders dan Scharpf, zijn Ferrera, Heerijck, en Rhodes van ening dat de constructie van een 'sociaal Europa een elangrijke rol heeft gespeeld. Met nae sinds het Verdrag van Asterda heeft er een herwaardering plaatsgevonden van de sociale diensie van Europa. Deze herevestiging is gepaard gegaan et harde initiatieven (directives, uitreiding van de sociale dialoog, de opnae van fundaentele rechten in Europese verdragen), aar vooral et zachte aatregelen (encharking, ainstreaing) van open coördinatie voor geieden en proleen van geeenschappelijke aandacht (coon concern). Waar voorheen de prioriteit lag ij het haroniseren van sociale rechten, heeft zich in de jaren negentig een eerlagig eleidssystee ontwikkeld. Het resultaat hiervan is een overgang van soevereine naar sei-soevereine verzorgingsstaten, die het institutionele verogen heen o een regressie van de Europese verzorgingsstaten te weerstaan. 5 Vandaag de dag zijn lidstaten schatplichtig aan een netwerk van regulering, dat voortvloeit uit Europese wetgeving. Deze regulering is ingeed in een institutionele architectuur et twee hecht verankerde pilaren - Europese wetgeving en de sociale dialoog -, waaraan recent een derde diensie is toegevoegd: het geruik van soft law en ethoden van open coördinatie van nationaal werkgelegenheidseleid

11 A n to n H e erijck en Ko C olijn Het aanpassingsverogen van de verzorgingsstaat in de eenentwintigste eeuw Ferrera, Heerijck, en Rhodes zijn optiistisch over de ate waarin open coördinatie en soft law in de naije toekost een elangrijke ijdrage kunnen gaan leveren aan de lopende herijking van de Europese verzorgingsstaat. In de heterogene Europese context kent open coördinatie een aantal elangrijke voordelen oven hiërarchische sturing en het neovoluntarise van utual recognition. In tegenstelling tot traditionele voren van hiërarchische, unifore, statische, specifieke sturing, is er ij open coördinatie sprake van enerzijds coon concerns en anderzijds eer algeene afspraken over procedures van intensief overleg ij het vastleggen en ijstellen van nationale standaarden (encharks) van succes en falen, et ingeouwde voren van feedack door de Coissie. Open coördinatie is flexiel naar plaats en tijd. Het faciliteert aanpassingen in eleidsinitiatieven aan lokale en nationale ostandigheden en verschillende wetgevingstradities (Hèretier 1999). Open coördinatie geeft nationale overheden de flexiiliteit en de tijd o hervoringen via verschillende snelheden door te voeren, waarij er wel door Coissie op wordt toegezien dat landen zich in dezelfde richting ewegen. Door het institutionaliseren van uitwisseling van ervaringen en proleen ij hervoringen, evordert open coördinatie wederzijds leren zonder het risico van negatieve eleidsconcurrentie. In vergelijking et dwingende regulering, lijkt het erop dat open coördinatie ruite schept in de Europese eleidsontwikkeling op geieden waar initiatieven van volledige haronisering worden gelokkeerd. Toch is het nog te vroeg o te kunnen eoordelen of de ethode van open coördinatie, waaree nu ook innen het geied van sociale eschering wordt geëxperienteerd, op terijn een functionele ijdrage kan leveren aan de verankering van een nieuwe internationale politieke inedding van de Europese verzorgingsstaat in de tweede eeuw van zijn estaan. Noot i De redacteuren edanken Angélique Steen voor haar assistentie ij de totstandkoing van dit theanuer. Literatuur Esping-Andersen, G., 1990, The three worlds of welfare capitalis, Caridge: Polity. Esping Andersen, G. (red.), 1996, Welfare states in transition, London:Sage Esping Andersen, G., 1999, Social foundations of post-industrial econoies, Oxford: Oxford University Press Esping Andersen, G., 2000, A welfare state for the 21s1 century: Ageingsocieties, knowledge-ased econoies and the sustainaility of European welfare states, Report prepared for the Portuguese Presidency of the European Union, Spring. Ferrera, M A. Heerijck en M. Rhodes, 2000, The future of social Europe: Recasting work and welfare in the new econoy, Report prepared for the Portuguese Presidency of the European Union, Lison: c elta. Heerijck, A en M. Schludi, 2000, Sequences of Policy Failures and Effective Policy Responses. In: F.W. Scharpf and V. Schidt (red), Welfare and work in the open econoy: Fro vulneraility to copetitiveness, Oxford: Oxford University Press. Héritier, Adrienne, 1999, Policy-aking and diversity in Europe: Escaping deadlock, Caridge: Caridge University Press. Kersergen, K. van, 1995, Social capitalis: A study of Christian deocracy and the welfare state, London: Routledge. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2000, De Nederlandse verzorgingsstaat: Sociaal eleid en econoische prestaties in internationaal perspectief, Den Haag: szw.o e c d, 1994,Jos Study', Paris: o e c d. o e c d, 1999, A caring world: The new social policy agenda, Paris: OECD. Pierson, P., 1994, Disantling the welfare state? Reagan, Thatcher, and the politics of retrenchent, Caridge: Caridge University Press. Pierson, P., 1996, The new politics of the welfare state, World Politics, 48/2: Pierson, P., 1998, Irresistile forces, iovale ojects: Post-industrial welfare states confront peranent austerity, Journal of European Pulic Policy, 5, 4: Ruggie, J. G., 1982, International regies, transactions and change: Eedded lieralis in the postwar econoic order, International Organization 36, 2: Scharpf, F. W 1999, Governing in Europe: Effective and deocratic?, Oxford: Oxford University Press Scharpf, F. W. and V. Schidt (red), 2000, Work and welfare in open econoies, Oxford: Oxford University Press, 2 vols. Visser, J. en A., Heerijck, 1997, A Dutch iracle': Jo growth, welfare refor and corporatis in the Netherlands, Asterda: Asterda University Press =