Strategisch beleid: een nadere verkenning van een diffuus begrip

Transcriptie

1 Strategisch eleid: een nadere verkenning van een diffuus egrip Co Verdaas en Certjan Arts Dr. J.C. Verdaas is coördinator strategie en strategische projecten ij de geeente Zwolle. Dr. G. Arts is Senior Adviseur ij Gerrichhauzen en Partners, te Dordrecht. Beiden puliceren regelatig over strategisch ruitelijk eleid. De auteurs zijn geprooveerd op respectievelijk een studie naar het Nederlands planningstelsel Plannen laten zich niet plannen (saen et L. van Dae, Delft, 1996) en de studie Kennis en ruitelijk eleid (Zeist, 1991). Adres: dr. J.C. Verdaas Geeente Zwolle Postus AM Zwolle t (038) F (038) e-ail: verdaas@worldonline.nl Saenvatting Achter de ter strategisch eleid ligt een wereld van opvattingen, ideeën, en aanpakken. Het egrip vindt zijn oorsprong in het edrijfsleven en heeft vervolgens ook zijn weg naar nationale, provinciale en lokale overheden gevonden. Dit artikel heeft als doel het verschijnsel strategisch eleid nader te verkennen en een ingang tot de literatuur te ieden. Een panacee o tot de ideale aanpak van strategische eleidsvoring te koen, wordt niet geoden. Vooralsnog is het vooral zaak, dat de verschillende organisaties die et strategisch eleid ezig zijn van elkanders ervaringen op de hoogte zijn en hiervan leren. Inleiding Deze ijdrage is een nadere verkenning van het verschijnsel strategisch eleid. Het is ons niet te doen o een gedetailleerde definitiestudie. De egrippen strategisch eleid en (strategische) planning worden vooralsnog als synonie gezien. Waar het nu o draait is, dat de verschillende egrippen alle duiden op een enaderingswijze die uitstijgt oven een ad-hoc- en korteterijnaanpak, die voornaelijk gericht is op het eheersen van deelproleen (zie ook: Kreukels 1978). Deze enaderingswijze vinden we iniddels terug in tal van sectoren van eleid, zowel ij de overheid als daaruiten. De ontwikkeling in vogelvlucht: de strategische planning heeft zich allereerst ontwikkeld in de grote concerns en andere onderdelen van het edrijfsleven (jaren zestig). Vervolgens vindt de aanpak zijn weg naar de overheid en non-profitorganisaties, et nae op het nationale en provinciale niveau (et een hausse in de jaren zeventig). Vrij recent zien we het egrip strategisch eleid ook steeds vaker ij de lokale overheid terugkoen. Behalve een nadere verkenning van het verschijnsel strategisch eleid, iedt deze ijdrage de geïnteresseerde lezer ook een ingang tot de rijk ge S 153

2 schakeerde literatuur over dit onderwerp. De opouw is als volgt. Allereerst wordt ingegaan op de oorsprong van het strategieegrip. Vervolgens worden twee klassieke strategiescholen (Ansoff en Mintzerg) nader toegelicht. Deze scholen heen elk een specifieke opvatting van het strategieegrip. Opvattingen die we ook later nog tegen zullen koen. Ook wordt ingegaan op het waaro, de aanleidingen) voor organisaties, o strategisch te opereren en de verschillen en overeenkosten tussen edrijfsleven en overheid. Uiteraard wordt ook stilgestaan ij de vraag wat eleid tot strategisch eleid aakt. Daarnaast is er aandacht voor de ethodologie van strategieontwikkeling. Welke aanpakken staan het anageent ter eschikking o strategisch eleid te ontwikkelen? Daaree is eteen het verand et de organisatie en het anageent zelf gelegd, een nog onderelicht fenoeen in - zeker de Europese - literatuur over strategisch eleid. Een eschouwing van het strategieegrip aan de hand van enkele spanningsvelden rondt deze ijdrage af. Duidelijk wordt dat het egrip strategisch eleid vele invullingen kent en te pas en te onpas wordt geruikt. Noch in de eleids- en anageentpraktijk noch in het wetenschappelijk onderzoek, is het verschijnsel systeatisch in eeld geracht. Die ongrijpaarheid en het sos zelfs ystieke karakter van het egrip proeren we in deze en de daaropvolgende ijdragen enigszins te reduceren. 2 De oorsprong van het strategieegrip De ter strategie wordt van oudsher in verand geracht et ilitaire activiteiten. Bij de oude Grieken etekent strategie oorspronkelijk: de kunst o een goed generaal te zijn. (Korsten e.a. 1993, 9) Von Clausewitz (1976) eschrijft in zijn klassieke werk On war de ter strategie als the eployent o f the attle to gain the end of the war; it ust therefore give an ai to the whole ilitary action. Het gaat dus zowel o het foruleren van het doel (de oorlog tot een goed einde rengen) als o het plannen van de activiteiten die daartoe leiden. Daarij onderscheidt Von Clausewitz orele, fysieke, atheatische, geografische en statistische eleenten. Zonder de ilitaire egrippen kan en de geciteerde zin in tal van variaties tegenkoen in vrijwel elk oek over strategisch eleid. In oosterse culturen kent en een aan strategie verwant egrip (Sun Tzu 1971). Wat daarij opvalt, is dat het daarij niet zozeer o conceptuele helderheid gaat, aar eerder o de persoonlijke ontwikkeling van de strateeg in kwestie zelf as he is the one who will have to face the challenges o f decision aking and leadership under extree and aiguous situations (Costin 1998, 9). In deze eknopte verkenning naar de roots van strategie koen enkele elangrijke eleenten naar voren die et strategisch eleid in verand kunnen worden geracht: het overleven (in oeilijke situaties), het foruleren van een doel, het plannen van de weg die tot het doel leidt, het leren, het neen van eslissingen en het rekening houden et de ogeving. Wie de vergelijking doortrekt, zou kunnen stellen dat het strategisch opereren van edrijven en overheidsorganisaties wellicht niet eer is dan een oderne anier van oorlog voeren, waarij het overleven voorop staat. 3 Aanleidingen voor strategisch eleid Vrijwel alle auteurs die over strategische eleidsvoring schrijven, gaan ervan uit dat elke organisatie op elk oent in de tijd geaat is ij een heldere strategie. Los van de vraag of dit inderdaad zo is, lijken veel organisaties in elk geval pas strategisch eleid te gaan ontwikkelen op het oent dat daartoe een directe aanleiding is. De hieroven genoede eleenten van strategisch eleid ieden daaree ook inzicht in de overwegingen die vaak ten grondslag liggen aan het strategisch opereren. De ontwikkeling van strategisch eleid wordt vaak in verand geracht et: * een interne crisis in de organisatie (ijna-faillisseent, identiteitscrisis); * (plotselinge) turulentie in de ogeving; * persoonlijke drijfveren; * een coinatie van ovenstaande factoren. De studie van Kurstjens (1996) over de situatie ij het departeent van Landouw, Visserij en Natuureheer illustreert dit treffend. Opgeerkt wordt dat naarate een organisatie »26»3

3 inder de noodzaak voelt o strategisch eleid te ontwikkelen, de inzet van personen groter zal oeten zijn o tot een strategie te koen. 4 Beleid en strategisch eleid Het verschil tussen strategisch eleid en gewoon eleid is op zichzelf een studie waard. In het kader van dit artikel gaat het ero tot de essentie door te dringen. Daarij wordt opgeerkt dat theorie en praktijk twee verschillende werelden zijn. In de praktijk (zie alleen al de vacatures in de zaterdagkrant) wordt veel eleid als vanzelf getooid et het adjectief strategisch. Zo lijkt het alsof Rijkswaterstaat alleen nog aar strategische projecten heeft en alsof andere overheden nauwelijks nog gewoon eleid aken. Het egrip strategisch is aan inflatie onderhevig. Ter Braak en Van t Spijker (1993) foruleren het als volgt: Strategisch eleid onderscheidt zich van structurerend, tactisch en operationeel eleid. Het overstijgt een lokaal o f provinciaal collegeprogra of een regeerakkoord doordat het een coherente en consistente toekostvisie is op de relatie et de ogeving; een herkenningspunt tracht te zijn voor de saenleving, en ook voor atenaren en politici. In de ruitelijke ordening is het onderscheid tussen strategisch en operationeel eleid redelijk ingeurgerd (Faludi 1973). Daar zijn de onderscheidende eleenten het ovattende (coprehensive) karakter versus een eer sectorale o f projectatige invalshoek, de lange dan wel korte terijn waarop het eleid zich richt en het gloale tegenover het eer concrete niveau. Aangetekend wordt dat de strategische planning in de ruitelijke ordening nog veelal als kaderstellend eleid wordt gezien, waarij de doorwerking vooral top-down gestalte oet krijgen. Een Aerikaanse auteur als Bryson (1999) zoekt het typische van strategisch eleid daarentegen vooral in de eervoudigheid ervan: planning is not any single concept, procedure or tooi; in fact, it is a set o f concepts, procedures and tools. Auteurs als Morgan (1986) en Senge (1990) koppelen het strategieegrip op hun eurt weer vooral aan het lerend verogen van een organisatie. Wie nog even de aanleidingen voor en de eerdergenoede eleenten van strategisch eleid in ogenschouw neet en deze koppelt et de hier gegeven definities, kan er niet oheen dat strategisch eleid er toch vooral op gericht is een organisatie naar een in de tijd verder weg gelegen doel te loodsen, et nae in turulente tijden. Gewoon eleid hangt daarentegen saen et de alledaagse activiteiten van een organisatie. Een weinig wetenschappelijke, aar daaro niet inder ruikare definitie. Een enge en een ruie definitie van strategisch eleid Alhoewel geen enkele auteur ontkent dat het gewone eleid en het strategisch eleid van een organisatie verand houden et elkaar, kunnen twee invalshoeken worden onderscheiden. De ruie definitie vinden we vooral ij auteurs die zich richten op het edrijfsleven, aar ook ij een op de overheid en non-profit sector gerichte auteur als Bryson. Zij plaatsen alle anageent- en eleidsacties onder de paraplu van het strategisch eleid. Een goede strategie heeft dus ogelijk ook consequenties voor zelfs de eest routineuze handelingen. Met nae in de ruitelijke ordening wordt een engere definitie gehanteerd. Daar is het strategisch eleid vaak neergeslagen in een plan, dat vervolgens gedurende een zekere periode etekenis oet heen voor degenen die et dit plan te aken heen. De koppeling et de dagelijkse edrijfsvoering ontreekt. De eerste generatie geeentelijke visies is vaak gestoeld op deze enge definitie van strategisch eleid. Het etreffende artikel gaat hier dieper op in. 5 Twee enaderingen van strategisch eleid (Ansoffen Mintzerg) Er zijn wellicht eer indelingen o f pogingen tot categorisering dan dat er daadwerkelijk scholen o f enaderingen van strategievoring onderscheiden kunnen worden. Dit is tekenend voor de dynaiek otrent dit onderwerp, de schijnare ongrijpaarheid ervan en de proleen die en heeft et de afakening van dit onderwerp (zie ook: Mintzerg 1994, 11). O f zoals De Wit en Meyer het in hun vuistdikke overzichtswerk uitdrukken: *

4 There are strongly differing opinions on ost of the key issues within the field and the disagreeents run so deep that even a coon definition o f the ter strategy is illusive. (De Wit en Meyer 1998, 3) De keuze o uit het rede aanod van scholen en even zovele indelingen juist de enaderingen van A nsoff en Mintzerg te introduceren, kent de volgende redenen. Ten eerste zijn het eiden alo gerespecteerde auteurs als het gaat over strategisch eleid. Daarnaast kunnen de eide enaderingen als twee uitersten op een continuü worden gezien. Waar A nsoff uitgaat van een top-downodel, kiest Mintzerg juist een otto-upenadering. Deze 'tweedeling heeft geenszins de edoeling de zoveelste categorisering van enaderingen van strategisch eleid te introduceren. Het is enkel een pragatische ogelijkheid o innen het estek van deze ijdrage enkele egrippen nader toe te lichten. Igor Ansoff Igor Ansoff wordt in de eeste handoeken aangehaald als de grondlegger van het strategisch denken van organisaties. Helaas is zijn oek Corporate strategy uit 1965 niet eer in de handel verkrijgaar. Ansoff gaat uit van een aakare danwel te voorspellen ogeving. Een egrijpelijke opvatting gezien de periode waarin zijn oek tot stand kwa. Ook de strategie kan dus uitgedacht worden en worden uiteengelegd in deelstrategieën en ijehorende acties, die uiteindelijk het doel van de organisatie verwezenlijken. Het is een prescriptieve en rationele odelatige enadering, waarin een actieve rol voor het topanageent is weggelegd. Kreukels wijst erop dat, waar het edrijfsleven deze doel-oo-enadering al snel inruilt voor een eer doelzoekende aanpak, juist de nationale en provinciale overheid in de jaren zeventig nog lang ij deze aanpak is lijven hangen. Het zou ooi zijn als het lokale niveau wel tijdig profiteert van de inzichten die eerder in andere organisaties zijn verkregen. Henry Mintzerg Mintzerg zet zich a f tegen deze rationele enadering en gaat uit van een eer descriptieve enadering. Hij foruleert een strategie eerder als een consistente anier van handelen over een epaalde tijd en gaat ervan uit dat een deel van de strategie nier wordt gerealiseerd. Volgens Mintzerg handelt iedereen strategisch. Het foruleren is er in zijn enadering vooral op gericht de (edekte) strategie zichtaar te aken en al lerend deze strategie ij te stellen. Een strategie kan nier alleen op grond van een rationele afweging totstandkoen. Illustratief voor zijn zienswijze is de volgende operking: an organization without a strategy would e like an individual without a personality - unknown, and unknowale. O f course, we cannot iagine such an organization. But soe do coe close. (in: Costin, 47) Overigens doet deze zeer eperkte oschrijving van Mintzergs enadering te weinig recht aan zijn werk. Ten eerste erkent hij volondig, dat elke specifieke invalshoek ruikare inzichten en resultaten oplevert. Zijn pleidooi is er vooral op gericht ons te evrijden van de ekropenheid die elke school eigen is (Mintzerg 1994, 135). Naar zijn idee is er te lang te veel tijd en energie in conceptvoring gestopt en is het zaak juist eer veldwerk te verrichten. Het klinkt dan ook enigszins paradoxaal en pretentieus, als Mintzerg in hetzelfde hoofdstuk eveneens aankondigt ooit nog et a general theory te willen koen. Bij ons weten, is deze nog niet voltooid. Overigens espreken de eeste auteurs over strategisch eleid tegenwoordig zowel het rationele top-down- als het eer intuïtieve otto-up-eleent. De variatie etreft vooral de verhouding tussen de eide eleenten in de strategieix ( de gouden driehoek, Wissea 1996, 31; strategy foration, De Wit en Meyer 1998, 151). Zie ook punt 9 van deze ijdrage. Idenurg (1992, ) geeft een asisschea o strategieenaderingen in te delen. Daarij varieert hij ten aanzien van de doeloriëntatie (de watvraag) en de procesoriëntatie (de hoe-vraag). Dit levert vier variaties van strategieontwikkeling op. Bij de increentele logica richt en zich vooral op het etrekken van veel personen uit de organisatie (en daaruiten), odat alleen dan voldoende draagvlak ontstaat. Dit overigens wel in coinatie

5 C o Verdaas en C ertjan A rts Strategisch eleid: een nadere verkenning van een diffuus egrip Figuur i: Vier visies op strategieontwikkeling volgens Idenurg (1992) Doeloriëntatie (wat?) Procesoriëntatie (hoe?) S te rk Z w a k S te rk Increentele logica Leerproces Z w a k Rationele planning Spontane strategie et duidelijke en realiseerare doelstellingen. Deze aanpak ziet en veelal ij de (lokale) overheid in verschillende varianten toegepast. Volgens de visie van het leerproces dient elke handeling een leerervaring op te leveren, dat is de enige anier o de concurrentie voor te lijven. De rationele planning gaat uit van de ogelijkheid o het te realiseren einddoel vooraf te foruleren en daarop het handelen aan te passen. De spontane strategie sluit aan ij de otto-upenadering, die ervan uitgaat dat visies altijd estaan: de vraag is vooral hoe ze zichtaar te aken. 6 Verschillen en overeenkosten tussen edrijfsleven en overheid Het edrijfsleven is langer vertrouwd et het egrip strategisch eleid dan de overheid. Overigens zien we vaker dat anageentegrippen en -aanpakken via het edrijfsleven hun weg naar non-profit- en overheidsorganisaties vinden. Een één op één aanpak is zelden succesvol geleken. Overheidsorganisaties wijken nu eenaal a f van private onderneingen. De algeene opvatting is dat het foruleren van strategisch eleid voor overheidsorganisaties oeilijker is dan voor private onderneingen. Deze opvatting wordt doorgaans onderouwd et de volgende arguenten (Korsten e.a ,19 ): 1 een overheidsorganisatie kent doorgaans eer en diffusere doelstellingen dan een private onderneing; 2 de esluitvoring van overheden is doorgaans een openare aangelegenheid, waarij diverse elangen vroegtijdig ingeracht worden. Het gevolg kan een weinig eenduidige koers zijn; 3 een overheid oet rekening houden et de pluriforiteit van de saenleving, hetgeen de strategievoring copliceert; 4 de politieke factor is een onzekere, al was het aar odat elke vier jaar een nieuw estuur aantreedt; 5 in de uitvoering kan het deat over de koers opnieuw geopend worden. Bryson foruleert het elangrijkste verschil tussen edrijfsleven en overheidsorganisaties als volgt: in het edrijfsleven is de acht gelegen in een centrale ron, overheidsorganisaties heen de acht eestal verdeeld over verschillende ronnen. In het edrijfsleven worden doelen centraal vastgesteld. De van daaruit gededuceerde strategie leidt tot concrete acties. Bij de overheid is eer sprake van een geïnduceerde visie. Het gaat er vooral o de strategie zichtaar te aken (in: Costin 1998, ). Hoewel de verschillen tussen edrijfsleven en overheid evident zijn, ehoeven ze enige nuancering. Bij nader inzien kan er het nodige op worden afgedongen; de verschillen lijken kleiner te worden. Ook edrijven, et nae ultinationals, heen steeds eer te aken et kritische groepen uit de saenleving die het edrijfsleven ook op zijn aatschappelijke verantwoordelijkheid wijzen. Dit heeft ook gevolgen voor de edrijfsvoering, die, analoog aan de openare esluitvoring van de overheid, steeds inder achter gesloten deuren plaats kan vinden. Ook edrijven heen last van de plurifore saenleving. Producten dienen steeds eter op de specifieke wensen van consuenten te worden toegesneden, willen edrijven overleven op een concurrerende arkt. Het elang van kennis over de trends in de saenleving stijgt en de diversificatie van productieprocessen stelt hoge eisen aan de interne edrijfsvoering. Een (geeentelijke) overheid verkeert daarentegen steeds vaker in concurrentie et andere overheden, ijvooreeld waar het o het aantrekken van edrijvigheid en kapitaalkrachtige ewoners gaat (zie ook de kritische ijdrage van Wille Troel naar aanleiding van dit theanuer). Ten aanzien van het politieke aspect: de wisse *

6 C o Verdaas en G ertjan A rts Strategisch eleid: een nadere verkenning van een diffuus egrip ling van topanagers is ook in het edrijfsleven steeds vaker een onzekere factor van etekenis (Philips is hier een vooreeld van). Tot slot lijkt ij het in de arkt zetten van een nieuw product aar al te vaak dat de strategie die tot het etreffende product heeft geleid, niet de juiste is geweest. Een strategie in het edrijfsleven is dus niet per definitie eenvoudiger te ontwikkelen dan een strategie voor een overheidsorganisatie. Tussenstand Het strategisch eleid heeft een weg gevonden vanuit het edrijfsleven naar achtereenvolgens de nationale, provinciale en nu ook de lokale overheid. Daarnaast is er een ontwikkeling te espeuren van een doelforulerende naar een eer doelzoekende aanpak. Als gekeken wordt naar de specifieke kenerken van het edrijfsleven, non-profitorganisaties en de overheid, is er eerder sprake van convergentie dan van divergentie. Alle reden o in dit theanuer de verschillende invalshoeken naast elkaar te elichten. Niet o tot de ideale aanpak te koen, aar vooral o over en weer van elkaar te kunnen leren. Richt ijvooreeld de lokale overheid zich nu ook eerst op een eer doelforulerende in plaats van doelzoekende enadering? 7 Verschillen innen de overheid? In de literatuur over strategisch eleid wordt doorgaans een onderscheid geaakt tussen het edrijfsleven en de pulic and nonprofit organizations (zie Bryson 1995). Binnen de verschillende overheidsinstellingen zijn evenwel ook relevante verschillen te onderkennen. In het kader van dit theanuer wordt kort stilgestaan ij de verschillen tussen en de verschillende ostandigheden ij et nae de rijksoverheid en de geeente. Sectoraal versus integraal Een elangrijk verschil tussen het strategisch eleid van de verschillende departeenten en de eeste geeenten is, dat geeenten doorgaans een integrale visie proeren te ontwikkelen, waarin zowel de ruitelijke, fysieke als sociale diensie een rol spelen. Er zijn tot op heden overigens weinig (geen?) geeenten die deze drie diensies daadwerkelijk in één evenwichtige en saenhangende visie heen weten te vertalen. Voor de eeste departeenten geldt daarentegen, dat de strategie doorgaans sectoraal gericht is. Weliswaar heeft de Rijksplanologische Dienst ook oog voor econoische en sociale aspecten, aar wel vanuit de vraag wat dit etekent voor de ruitelijke inrichting. Ogekeerd heen de departeenten als Econoische Zaken en Verkeer en Waterstaat ook een visie op de ruitelijke ontwikkeling van Nederland geforuleerd. Dit is echter vooral vanuit de ehoefte de eigen sector nadrukkelijker voor het voetlicht te rengen in de ruitelijke plannen van het inisterie van vro. Er estaat in ieder geval geen overkoepelende integrale rijksvisie voor de ontwikkeling van Nederland voor de koende tien jaar. In dit licht is het op zijn inst enigszins erkwaardig, dat het rijk dit wel van de grote steden verwacht (zie ook de ijdrage van Arts en Verdaas in dit theanuer). Het proces van visievoring De eeste visies, of het nu gaat o rijks- o f geeentelijke visies, koen tot stand in een zogenaad open planproces, waarin veel partijen hun inreng heen. Toch is er een elangrijk verschil tussen departeentale en geeentelijke visies. De visies van de eeste departeenten worden vooral in vakkringen en netwerken van direct elangheenden gecouniceerd. Vooreelden daarvan zijn de nota s voor de ruitelijke ordening van het inisterie van vro en de daaraan gekoppelde herziening van het planstelsel. Nieuwe eleids- en sturingsconcepten worden op deze anier vroegtijdig eigendo van iedereen die eepraat; de visie werpt vaak haar schaduw al vooruit. De integrale geeentelijke visies zijn vaak onderwerp van een lange reeks gesprekken et vele urgers en organisaties. In wezen is iedereen elangheend, hetgeen het draagvlak voor de uiteindelijke visie wellicht vergroot. De nagestreefde integraliteit kan echter ook de scherpte en selectiviteit van de visie onderijnen. Identificatie et organisatie o f netwerk Een onderscheid tussen rijk en geeente dat et de vorige punten saenhangt, is de identificatie van de visie. Voor departeentale visies geldt zonder uitzondering, dat deze worden gezien als producten van het etreffende departeent. De visies *26*3

7 zijn duidelijk gepositioneerd en geadresseerd. Geeentelijke visies worden door het geeentelijk estuur vaak als het ezit van de gehele stad eschouwd. Door de uitgereide counicatie en het coitent van vele (politieke) partijen en organisaties, is de adressering van de visie vaak inder helder. Is de visie van de geeente als organisatie o f van de geeente als leefgeeenschap? 8 Why strategie planning is here to stay Er zijn sceptici die het fenoeen van strategisch eleidsvoring afdoen als de zoveelste hype die vanuit het edrijfsleven de pulieke sector verovert. Er zijn iers vaker concepten uit het edrijfsleven innen overheidsorganisaties geïpleenteerd, die na aanvankelijk enthousiase eestal een zachte dood zijn gestorven. Bryson (1995, 10) noet onder andere de kosten/aten-analyse, het planning-prograing-udgeting systee (p p s), anageent y ojectives, Total Quality Manageent, reinvention en reengineering. Dit aakt dat - niet alleen - ij atenaren en estuurders de nodige scepsis is ontstaan ten aanzien van concepten uit het edrijfsleven. In het hoofdstuk Why strategie planning is here to stay legt Bryson (1995) uit, dat het concept van strategische eleidsvoring geen verschijnsel van tijdelijke aard is innen overheidsorganisaties. Volgens Bryson zijn veel (anageent)concepten islukt innen een politiek-estuurlijke context, odat de rationaliteit van het edrijfsleven nu eenaal een andere is dan de politieke rationaliteit van overheidsorganisaties, al heen we eerder geconstateerd dat de verschillen eerder kleiner dan groter worden. Het karakter van strategische eleidsforulering, door uitenstaanders vaak ervaren als sloppy (flodderig), doet volgens Bryson juist recht aan het wezen van politieke esluitvoring: it does not presue consensus where consensus does not exist, ut it can accoodate consensus where it does exist. Met andere woorden: onderwerpen waarover politieke esluiten genoen (oeten) worden, oeten helder geïdentificeerd en uiteengelegd worden, teneinde de politieke esluitvoring effectiever te laten verlopen. Dat is in de ogen van Bryson juist de idee achter de strategische eleidsvoring. Wissea (1996, 38) concludeert in o f eer hetzelfde en geeft daarij aan, dat ook voor het edrijfsleven geldt dat het ene concept voor het andere is ingeruild. De opeenvolgende verschillende technieken heen vooral als resultaat gehad, dat er steeds systeatischer over de lange terijn werd nagedacht. 9 Methodologie van strategisch eleid Het zal geen verwondering wekken, dat over de ethodologie ter ontwikkeling van strategisch eleid evenzovele aanpakken zijn eschreven als er auteurs zijn. De ethodologie kent dezelfde andreedte als de pogingen tot theorievoring. Het gaat daarij vooral o de vraag waar intuïtieve en creatieve eleenten innen de ethodologie een plaats krijgen, naast de eer rationele analyses. Wat daarij opvalt is, dat juist een edrijfskundig georiënteerde auteur als Wissea, nadrukkelijk ruite aakt voor een nauwelijks te earguenteren coponent als intuïtie. Hij spreekt (zie figuur 2) over de gouden driehoek van strategieepaling, waarin visie en intuïtie, de rationele analyse en sociale processen en de ate waarin deze eleenten op elkaar zijn aangesloten, het succes epalen (Wissea 1996, 31). Overigens geeft hij nadrukkelijk aan dat intuïtie niet verward ag worden et irrationaliteit of gevoel. Hij rengt dit verschijnsel vooral in verand et de ogelijkheid o vanuit een ander perspectief waar te neen en gevoelig te zijn voor juist de weak signals. Het is lastig o deze zachte eleenten uit te werken in een ethodologie; ook Wissea slaagt er niet in. Figuur 2: De gouden driehoek van strategieepaling, geaseerd op Wissea (1996, 31) Rationele analyse Visie en intuïtie Sociale processen De ethodologie van Bryson John Bryson is één van de weinige gereputeerde auteurs die zich nadrukkelijk richt op non-profiten overheidsorganisaties en die een eigen etho 1999»26»

8 dologie van strategieontwikkeling heeft uitgewerkt, waarij hij voortouwt op praktijkervaringen. Hij noet dit de Strategy Change Cycle (1995,21). De waarde van zijn aanpak is vooral, dat deze de verschillende stappen ij het ontwikkelen van strategisch eleid uiteenlegt. Bryson onderscheidt tien stappen, waarij hij enadrukt dat het niet o een lineair proces gaat, aar dat uitvoering en evaluatie van eleid continue processen dienen te zijn. Zijn aanpak (vrij vertaald): 1 initiatief en overeensteing over strategisch planproces; 2 identificatie van organisatorische andaten; 3 duidelijkheid over issie en waarden van de organisatie; 4 eoordeling van de ogeving en de interne organisatie: sterkten en zwakten, kansen en edreigingen; 5 identificatie van de strategische onderwerpen waaree de organisatie te aken krijgt; 6 foruleer strategisch eleid dat aangeeft hoe hieree o te gaan; 7 herzie en adopteer het strategisch eleid; 8 vertaal dit in een visie op de interne organisatie; 9 ontwikkel een effectief ipleentatieplan; 10 ezie en eoordeel het geheel. Wat opvalt is, dat ogenschijnlijk alleen stap 6 direct et het foruleren van strategisch eleid te aken heeft. Deze stap, foruleer het strategisch eleid, lijkt een ehoorlijke open deur. Overigens werkt Bryson deze stap verder uit in ogelijke aanpakken en deelstappen. Toch is zijn aanpak waardevol voor de praktijk. Daar estaat vaak de neiging o direct et het foruleren van een strategisch plan o f het ontwikkelen van een visie te eginnen, zonder oog te heen voor de overige 9 stappen. Zijn aanpak is vooral ehulpzaa ij het epalen van de eigen plaats op de cirkel van strategievoring. Bryson aakt duidelijk dat het foruleren van de strategie z elf slechts één van de stappen is. Het foruleren van een goede strategie vraagt paradoxaal genoeg dus vooral o het inzetten van energie in het uitzoeken van andere zaken; het foruleren van het strategisch eleid zelf is daarvan een afgeleide. Ook aakt zijn stappenschea duidelijk dat de koppeling et de interne organisatie zeer wezenlijk is, iets dat in de praktijk vaak vergeten wordt. Twee aantekeningen De ethodologie van Bryson is aanleiding voor nog enkele overwegingen. Hij geeft terecht aan dat er eerst ruite oet zijn (organisatorisch en financieel) o sowieso aan strategische eleidsvoring te kunnen doen. Dit is vaak een zaak van de algeene eleidsplanning, die iddelen toedeelt aan de verschillende edrijfsonderdelen. De vraag die hier voorligt, is o f daar voldoende oog voor is in de literatuur en het onderzoek naar strategische eleidsvoring. Met andere woorden, is ijvooreeld een egrotingscyclus niet veel eer epalend voor het strategisch eleid van een organisatie dan doorgaans onderkend wordt? Daarnaast geeft Bryson nadrukkelijk het elang van noren en waarden aan. Strategie is niet neutraal. Een strategie is ook veronden et politieke voorkeuren en achtsconflicten tussen anagers. Een neutrale strategie estaat niet. 10 Drie spanningsvelden rondo strategisch eleid Strategen uit de praktijk kunnen eaen dat strategisch eleid altijd gepaard gaat et spanningen. Zo is een heldere visie o f strategie selectief en geeft deze dus ook aan welke activiteiten niet uitgevoerd worden. Dit kan in de organisatie leiden tot copetentie-discussies en copetitie. Daarnaast is niet altijd voor eenieder helder waaro een strategie nodig zou zijn, hoe lang deze eegaat, o f deze één op één vertaald wordt in projecten enzovoort. Het ongrijpare karakter van het egrip zorgt dus ook in de praktijk voor verwarring en spanning. Wellicht dat daarin juist de essentie van strategisch eleid gelegen is: het ter discussie stellen en doorreken van estaande routines. Ter afsluiting van deze ijdrage worden hieronder drie spanningsvelden esproken, die kunnen leiden tot een grotere grip op het verschijnsel. Spanningsveld 1 Strategisch eleid: dynaisch o f constant? Een strategie is selectief en epaalt voor langere tijd de koers van een organisatie. De kracht van een strategie is gelegen in het geruik dat ervan geaakt wordt. Dit veronderstelt dat iedere strategie een soort van harde kern heeft en dat deze ook als zodanig geaccepteerd wordt. Is dit niet het geval, dan kan niet van een strategie worden gesproken,

9 aar is er enkel sprake van een opeenvolging van ad-hoc-acties en eslissingen. Rondo die harde kern is evenwel sprake van turulentie. Diezelfde turulentie is iers één van de redenen o strategisch eleid te ontwikkelen. De strategie en de personen die zich eraan verinden, zijn niet geïsoleerd van hun ogeving. Op die ogeving zal ijna continu gereageerd oeten worden. Dat kan de harde kern van de strategie aantasten o f tot ijstelling van de harde kern leiden. Wellicht heeft de oude strategie haar este tijd gehad en wordt zij vervangen door een andere. Een goede strategie weet iers o te gaan et de dynaiek van haar ogeving. Wanneer verander je van strategie? Gaat deze aanpassing geleidelijk o f schoksgewijs? Hoe adaptief o f gesloten is een goede strategie, zijn hiervoor richtlijnen te foruleren? Spanningsveld 2 Strategisch eleid: astract o f concreet? De ter strategie wordt vaak geassocieerd et iets van een hoog astractieniveau. Dit hangt wellicht saen et de oorspronkelijk overheersende topdownenadering: je ontwikkelt een gloale lijn, een plan en geeft dit daarna concreet handen en voeten. Vanuit de otto-upenadering zou je kunnen stellen, dat een goede strategie juist een optelso is van een groot aantal kleinere en zeer concrete deelplannen- en aatregelen, die, odat ze in dezelfde context zijn ontwikkeld, eer et elkaar geeen heen dan je wellicht zou verwachten. Een strategie heeft dan vooral tot taak deze concrete aatregelen in saenhang te rengen en eenduidige doelstellingen te destilleren. In de praktijk is doorgaans oeilijk te ontdekken o f een strategie er al was o f dat deze ewust geforuleerd is en vervolgens een concrete vertaling heeft gekregen. Een coinatie van eide invalshoeken is het eest waarschijnlijk. De spanning zit he erin dat een strategie die het concrete niveau niet eïnvloedt, weinig zinvol is. Ogekeerd oet een strategie altijd eer zijn dan een één op één relatie et wat er al aan concrete acties loopt o f een optelso daarvan. Waaro zou je anders over een strategie willen eschikken? Spanningsveld 3 Strategisch eleid: zichtaar o f onzichtaar? De este strategie is wellicht de strategie die eenieder onewust volgt en die daaree dus ook onzichtaar is. Gevoelsatig is dit een paradoxale situatie. Een strategie is toch juist een ewuste aanpak o het dagelijks handelen te eïnvloeden? En hoe weet je van een onzichtare strategie of deze nog voldoet? Aan de andere kant heeft zichtaarheid ogelijk als nadeel dat de strategie voortdurend onderwerp van discussie is o f te veel als veronden et enkele personen wordt gezien. Ook in de interne organisatie van edrijven zien we dit spanningsveld op verschillende anieren terug. In enkele gevallen is strategie organisatorisch zichtaar geaakt door afdelingen op concernniveau in te richten, dicht ij estuur en directeuren. In het andere geval zien we dat iedere anager strategisch eleid in zijn o f haar portefeuille heeft, naast ijvooreeld het financiële en personele anageent. ii Tot slot Deze ijdrage heeft vooral als doel enige paden te effenen voor diegenen die zich een weg willen anen in de jungle van het strategisch eleid. Eén ding is in ieder geval duidelijk geworden: het gaat o een diffuus egrip waarachter een wereld aan opvattingen en definities schuilgaat. Een rode draad is daarij, dat het ij strategische eleidsvoring gaat o het ewerkstelligen van coitent, het overtuigen van derden, het eslechten van conflicten, het verinden van de korte et de lange terijn en het relateren van turulentie in de ogeving aan aanpassingen in de eigen organisatie. De geconstateerde onduidelijkheid rondo strategisch eleid hoeft geen verazing te wekken. Het gaat iers o een recent egrip (jaren zestig), dat pas sinds kort ook zijn weg naar de (lokale) overheid heeft gevonden. Van eenduidige egripso f theorievoring, laat staan van een heldere ethodologie van strategische eleidsvoring, is nog lang geen sprake. O f het ooit zo ver kot is de vraag. Zoals Mark Twain ooit zei: voorspellingen oet je verijden, vooral als ze op de toekost slaan. (in: De Ley 1998) Zoals in de inleiding is aangegeven, heen wij niet de pretentie in deze lacune te voorzien. Los van

10 de vraag of dat op dit oent wel ogelijk is, is het wellicht ook onwenselijk. Naarate de (overheidspraktijk eer ervaring krijgt et het foruleren en effectueren van strategisch eleid, zal in wisselwerking et de theorievoring wellicht eer grip op dit recente fenoeen ontstaan. O f zoals Mintzerg aangeeft: het wordt tijd onze acadeische ureaus te verlaten (...) onszelf eer te laten trekken door de proleen in het veld, dan te worden geduwd door de concepten op ons ureau. (Mintzerg 1994,135) De volgende ijdragen gaan dus niet over ethoden en technieken, aar schetsen vooral ervaringen en ontwikkelingen in het edrijfsleven, de rijksoverheid en de lokale overheid. Want één ding is wel duidelijk: door de versnippering van theorievoring en onderzoek over dit onderwerp, wordt nog onvoldoende geprofiteerd van reeds vergaarde kennis en opgedane ervaringen. Tijd voor een kijkje in de keuken van het edrijfsleven, de rijksoverheid en de geeente dus. Literatuur Ansoff, H.I., , Corporate strategy. New York: M cgraw Hill. Braak, H.J.M. ter en W.J.H. va n 't Spijker, , Overheid en strategie: Een introductie. Bestuurskunde, 1: 2-8. Bryson, John M., 1995, Strategic planning for pulic and nonprofit organizations: A guide to strengthening and sustaining organizational achieveent. Revised Edition, San Francisco: Jossey-Bass Pulishers. Bryson, John M , Strategic planning for pulic and nonprofit organizations in the United States. Paper prepared for the acadeic colloquiu on the 'Revival o f spatial strategic planning, sponsored y the Royal Netherlands Acadey for Arts and Sciences, Asterda, Feruary. Clausewitz, C. Von, 19 76, On war. Princeton: Princeton University Press. Costin, H., , Readings in strategy and strategic planning. Fort Worth, Texas: The Dryden Press. Faludi, Andreas, 19 73, Planning theory. Oxford: Pergaon Press. Idenurg, P.J., , Bossa nova in strategieontwikkeling. Econoisch-Statistische Berichten, 2 2 april : Kreukels, A.M.J., 19 78, Toepassing van strategische planning in de ruitelijke planning. Planning, ethodiek en toepassing, 6: Korsten, A.F.A en H.J.M. ter Braak en W.J.H. van t Spijker, I9 9 3 > Strategisch eleid en anageent ij de overheid. Bestuurskunde, 1: Kurstjens, Peter, , Strategische eleidsvoring ij Landouw, Natuureheer en Visserij. Den Haag: Bureau Strategische Beleidsvoring, Ministerie van l n v. Ley, Gerd de, , Handleiding voor de 2 ie eeuw. Houten: Van Holkea & Warendorf/Unieoek v. Mintzerg, Henry, , Strategievoring: Tien scholen, Schieda: Scriptu Books. Morgan, Gareth, , Beelden van organisatie. Schieda: Scriptu Books en Sage Pulications. Senge, Peter M., , De vijfde discipline: De kunst en praktijk van de lerende organisatie. Schieda: Scriptu Books. Sun Tzu, 19 71, The art o f war. Oxford: Oxford University Press. Wissea, J.G., , De kunst van strategisch onderneerschap: Kansen grijpen voor de toekost. 's-gravenhage: Kluwer Bedrijfswetenschappen, n iv /vs. Wit, Bo de en Ron Meyer, , Strategy, process, content, context. 2nd edition. London: International Thoson Business Press