PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

Transcriptie

1 PDF hosted at the Radoud Repository of the Radoud University Nijeg The following full text is a pulisher's version. For additional inforation aout this pulication click this link. Please e advised that this inforation was gerated on and ay e suject to change.

2 Europa teg heug eug? De ozetting van richtlijn in Nederland Ell Mastroek 1 Drs. Ell Mastroek is Assistt in Opleiding ij de departet Bestuurskunde Politieke Wetschap aan de Universiteit Leid. Adres: Pieter de la Court geouw, Postus 9555, 2300 RB Leid, e-ail: astroek@fsw.leiduniv.nl Savatting Lidstat zijn verplicht Europese richtlijn o te zett in nationale wet- regelgeving. Dit proces verloopt echter niet altijd vlekkeloos. Nederland is regelatig te laat et het ozett van Europese richtlijn in nationale regelgeving. Ook is de resulterde nationale regelgeving niet altijd in lijn et het gevraagde. De ctrale vraag in dit artikel is of deze prole het gevolg zijn van politieke onwil of van estuurlijk-juridische onacht. De auteur concludeert dat ozettingsprole kunn gedij in e cultuur van weinig aandacht prioriteit voor Europa. Veretering van de coördinatie, de forele wetgevingsprocedure de inforatievoorziing zull weinig effect sorter als niet ook de culturele kant van de zaak wordt aangepakt. 1 Inleiding Zoals alle lidstat is Nederland gehoud zich te schikk naar de indde raawerk, regels regeltjes waaree de Europese instelling hun aities tracht te realiser. Will wij de invloed van de EU op Nederland vaststell, dan is deze secundaire regelgeving het vertrekpunt ij uitstek. Hier opaart zich naelijk het spanningsveld tuss nationale soevereiniteit Europese rechtsorde in optia fora. Met nae richtlijn zijn in dit kader interessant, aangezi zij de lidstat verplicht e epaald resultaat in hun regelgeving de praktijk te ereik, zonder de precieze wijze waarop aan te gev. Zo zijn wij verplicht onze gasarkt te lieraliser, speeltuin te onderwerp aan strge veiligheidseis de uitstoot van nitrat terug te dring. Deze aanpassingsprocess verlop niet altijd vlekkeloos; Nederland is regelatig te laat et het ozett van Europese richtlijn in nationale regelgeving. Ook is de resulterde nationale regelgeving niet altijd in lijn et het gevraagde, hetge sos leidt tot procedures ij het Europese Hof van Justitie teg Nederland. Tegelijkertijd is de precieze ovang van het prolee onduidelijk, odat de eschikare gegevs niet altijd ev valide etrouwaar zijn. Dit artikel tracht dan ook de vraag te eantwoord hoe Nederland het doet. O te eginn wordt de ovang van het ozettingstekort in Nederland nader eschouwd. Dit wordt gevolgd door e uitezetting van de oorza- 13

3 Ell Mastroek Europa teg heug eug? k van prole et ozetting. Leidd hierij is de vraag of deze het gevolg zijn van politieke onwil of van estuurlijk-juridische onacht. Tot slot wordt esprok waaro het prolee zo weerarstig is. 2 Het Nederlandse ipletatietekort Het prolee et de ozetting van Europese richtlijn staat al sinds het einde van de jar tachtig hoog op de agda van de verschillde Europese instelling. Met nae de Europese Coissie, in haar hoedanigheid als hoedster van de Europese Verdrag, neet het prolee serieus. Vanaf het einde van de jar tachtig heeft zij igaal de aandacht gevestigd op de laksheid onwil van de lidstat ij het aanpass van hun regelgeving aan het door de EU gevraagde. De aanleiding voor de agdering van het prolee was de atige voortgang et de totstandrging van de interne arkt. Het aitieuze project, dat estond uit zo n driehonderd ver strekkde aatregel, dreigde te sneuvel op de ureaus van nationale atar politici, waar de richtlijn verording zich opstapeld (Dinan 1999: 373). De Europese Raad heeft zich ook eeraals uitgesprok voor e etere ipletatie van Europees eleid. O te eginn heeft de Raad e plechtige verklaring aan het Verdrag van Maastricht toegevoegd, waarin de lidstat de inttie uitsprek o EG-richtlijn voortaan tijdig, volledig correct o te zett. De Raad heeft dit voorne nader geconcretiseerd op zijn ijekost in Stockhol in 2001, door e streefcijfer van 98,5 proct ogezette richtlijn af te sprek. 2 Ook zett individuele voorzitters van de Raad het prolee regelatig op de agda. Zo voerd de Engels e actieve tactiek van naing and shaing tijds hun voorzitterschap in 1997 (Dinan 1999: 375). Tegelijkertijd werpt dit de vraag op hoe ernstig het prolee nu eiglijk is. Bovgoed strev naar e tekort van anderhalf proct lijkt erg aitieus als we in aanerking ne dat ige ate van iperfectie inhert is aan gelaagde politieke syste, waarin de verantwoordelijkheid voor de vaststelling uitvoering van eleid gescheid is. Inzicht in de ovang van de proleatiek wordt verschaft door de gegevs die de Coissie verzaelt over de ozettingsscores. 3 Figuur 1 geeft de geiddelde ozettingsratio s voor alle lidstat over de periode 2000 tot et Uit deze figuur kot naar vor dat er eiglijk heleaal ge prolee is et ozetting! Het strev van 98,5 proct wordt dicht aderd, et e geiddelde score van 96 proct. Dit etekt dat slechts vier proct van de Europese richtlijn ge gevolg he gekreg. Tegelijkertijd zijn de Coissiecijfers edrieglijk. Zij gev naelijk ge inzicht in de tijdigheid van ozetting. De ozettingsscore van 96 proct zegt niets over de tijd die werkelijk voor ozetting odigd was. Daarnaast he de cijfers etrekking op alle richtlijn die sinds 1968 zijn aango. Hoe verder de tijd vordert, hoe 100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 97,71 97,06 96,96 96,37 96,01 95,92 95,78 95,72 95,71 95,56 95,42 95,31 95,28 94,95 94,67 DK ES S NL L B UK FIN IRL I P A D F EL Figuur 1. Geiddelde ozettingsscores per lidstaat,

4 Ell Mastroek Europa teg heug eug? groter het aandeel van oude, allang ogezette richtlijn. De hoge score is dus waarschijnlijk e artefact van de data. Tot slot zijn de cijfers wellicht vertekd door de wijze waarop de Coissie de gegevs verzaelt: zij aakt geruik van notificatie door de lidstat. Het is zeer wel ogelijk dat lidstat niet altijd ev rechtschap zijn in het notificer. Korto, will wij eter inzicht krijg in de ovang van het ozettingstekort, dan he wij etere data nodig. Voor Nederland zijn voor het eerst cijfers over de tijdigheid gegereerd aan het einde van de jar zevtig. Uit e onderzoek door de estuurskundig Maas Btvels (1978) leek dat 64 proct van de richtlijn die tuss war aango te laat was ogezet. De ediane vertraging lag op 15 wek. Vergelijkaar onderzoek is gedaan over de periode (Mastroek 2003). De tijdigheid viel teg: van alle richtlijn onder studie was 42 proct te laat ogezet; de ediane vertraging edroeg zev aand. Bij deze cijfers is uitgegaan van de inwerkingtreding van t inste één nationale ozettingsaatregel. In veel gevall ehelst ozetting echter de totstandrging /of wijziging van eerdere wett, AMvB s, inisteriële regeling of andere aatregel. Ook deze di op tijd in werking te tred. Echter, dit lijkt in 58 proct van de ozettingstraject niet te lukk. De ediane vertraging kot dan neer op ongeveer e jaar. De situatie is dus niet veel vereterd t opzichte van de jar zevtig. De hardnekkigheid van het prolee lijkt ook uit de overzicht die Buitlandse Zak ieder kwartaal aan het parlet verstrekt (Kaerstukk, 21109). Hieruit lijkt dat in 2003 het aantal verstrek deadlines aan het einde van het jaar et zo n 60 proct is toego, van 37 in 2002 tot 59 [zie figuur 2]. Het aantal inreukprocedures t gevolge van niet-tijdige ozetting is zelfs verdueld t opzichte van Tot slot is het aantal verwerkte richtlijn iets gedaald. Korto, we zijn er nog lang niet als het gaat o tijdige ozetting. De vraag is nu hoe wij deze prole kunn verklar waaro het prolee zo weerarstig is. 3 Onwil of onacht? In de literatuur over naleving van internationale afsprak kunn grofweg twee adering word onderscheid (zie Downs et al. 1996; Tallerg 2002): de handhavings- de anagetadering. De eerste adering eschouwt nalevingsprole als e gevolg van politieke calculatie. Deze adering is in lijn et het rationalise in de Leer der Internationale Betrekking (Keohane 1988), dat stelt dat nationale stat zich slechts aan internationale regels zull houd als dat in hun elang is (Mitchell 1994: 428). Dit verwerkt verstrek inreukprocedures Figuur 2. Historisch overzicht ozettingstekort 4 15

5 Ell Mastroek Europa teg heug eug? inzicht kan ook word toegepast op ozetting; uitlijvde ozetting kan dan word gezi als e ewuste weigering van e lidstaat o onwelgevallige richtlijn o te zett. De anagetadering, daarteg, stelt dat gerekkige naleving ge gevolg is van onwil, aar van onacht (Chayes Chayes 1993). Lidstat zijn in deze optiek nalatig ij het uitvoer van internationale afsprak odat zij daartoe niet toe in staat zijn, ijvooreeld door geringe financiële of organisatorische capaciteit, of door onduidelijkhed in de uit te voer afspraak. Welke van de verklaring is nu aanneelijker o ozettingsprole in Nederland te verklar? Helaas is er weinig onderzoek gedaan naar het relatieve aandeel van eide typ verklaring; de elangrijkste drepel is dat de politieke verklaring lastig kwantificeeraar zijn. Daaro is de eantwoording van de vraag nogal versnipperd over verschillde casestudies, die zich veelal slechts op e type verklaring richt. E uitzondering hierop vort het onderzoek van Deke (2001: 15). Op asis van e analyse van alle EUrichtlijn op het geied van watereleid concludeert hij dat ipletatieprole slechts zeld het gevolg zijn van politieke weerstand, aar eestal van organisatorische, juridische, technische financiële prole. Daarnaast is er het onderzoek van Falkner et al. (2004) naar IRL DK NL P L ES FIN EL S UK D B F I A Figuur 3. Totale aantal ingerekestelling voor incorrecte ozetting per lidstaat, inreukprocedures op het terrein van sociaal eleid. Slechts 8 van de gevall kond word verklaard door politieke tegstand; de overige 21 war het gevolg van onacht, in de vor van issue linkage, estuurlijke tekortkoing interpretatieprole (Falkner et al. 2004: ). Oftewel, politieke otiev lijk wel e rol te spel, aar zeker niet de elangrijkste. E ander argut voor dit eeld wordt verschaft door de cijfers over de correctheid van ozetting. Door de ank go geeurt ozetting correct: de Coissie start relatief weinig inreukprocedures over niet-correcte ozetting teg Nederland (artikel 226 EG). 5 Zoals lijkt uit figuur 3 heeft Nederland in e periode van 5 jaar slechts 11 ingerekestelling ontvang, terwijl het geiddelde 25 edraagt. Als politieke weerstand e elangrijke verklaring zou zijn, dan zoud deze aantall veel hoger zijn. Van de 11 procedures zijn er uiteindelijk 5 ij het Hof aangespann: dit zijn waarschijnlijk de werkelijk gepolitiseerde gevall. Het eeld van onacht in plaats van onwil wordt ook gestaafd door ander kwalitatief kwantitatief onderzoek. T eerste lijkt uit verscheide kwalitatieve interviews over ozetting in Nederland dat het oedwillig teghoud van richtlijn door parlet, regering, of elanggroep e zeer zeldzaa foe is. 6 Zo heeft de Tweede Kaer ozetting van de zogaade Octrooirichtlijn 7 teggehoud, odat zij funda

6 Ell Mastroek Europa teg heug eug? teel gekant was teg het patter van dier plant, aar deze richtlijn was uniek in de ate van politisering. 8 T tweede rijst het eeld ook uit kwantitatief onderzoek (Mastroek 2003). Hieruit kwa naar vor dat het aantal vetospelers, geoperationaliseerd als het aantal departet, niet significant is. Verder verschilt ozetting door wetgeving in forele zin qua tijdsduur niet sterk van ozetting door algee aatregel van estuur [zie figuur 4]. 9 Dit wekt verazing, aangezi het parlet vaak wordt aangewez als vertragde factor. 10 Wel zeer elangrijk is het karakter van het ozettingsproces: ozetting door wijziging van estaande wet- of regelgeving verloopt veel sneller dan ozetting in geheel nieuwe wet- of regelgeving. Tot slot word de eestal weinig coplexe Coissierichtlijn veel vlotter ogezet dan Raadsrichtlijn. Instrut Geiddelde Frequtie vertraging (wek) Algee aatregel van estuur Overig 1 38 Ministriële regeling Wet in forele zin Totaal Figuur 4. Vertraging per type ipletatie-instrut Korto, ozettingsprole lijk inder vaak ingegev te zijn door politieke weerstand dan door estuurlijk-juridische prole. Deze constatering werpt de vraag op hoe het kot dat het prolee zo hardnekkig is. Als ozetting werkelijk eestal e gevolg is van estuurlijk-juridische prole, hoe kot het dan dat dit prolee nog altijd niet afdode het hoofd is geod? In het onderstaande wordt deze vraag ehandeld aan de hand van e historische analyse. 4 Historische schets Volgs Voerans (2004: 30) heeft in Nederland lange tijd het eeld geheerst dat ozetting in ons land ge prolee is: We vind onszelf netjes, zorgvuldig wellicht té euroloyaal. Desalniettein heeft het ozettingstekort verschillde al de politiek-atelijke agda ereikt. In het onderstaande wordt e chronologisch overzicht gegev van de crises die he geleid tot agdering van het prolee (Van der Voet 2001: 6), alsede de analyses van de regering de oplossing die zij heeft doorgevoerd. Blinde vlek ( ) In 1978 puliceerd Maas Btvels e kritisch artikel over ozetting in Nederland. Aangezi noch het Ministerie van Buitlandse Zak, noch dat van Justitie e overzicht kon verschaff van de vigerde richtlijn de ijehorde ipletatieaatregel, hadd Maas Btvels zich goodzaakt gezi hun eig cijfers te verzael. To hieruit leek dat zo n tweederde van de ozettingsprocess de gestelde deadline overschreed, stelde Tweede-Kaerlid Brinkhorst vrag aan de regering over het onderwerp. Hij verzocht de regering o e overzicht van alle richtlijn ijehorde ozettingsregeling, alsede e opgaaf van red voor ipletatieprole. De regering kon ge antwoord op de eerste vraag gev, aar eloofde e onderzoek naar de red voor ozettingsprole (Del Grosso 2000: 224). E jaar later kwa inister van Buitlandse Zak Van der Klauw et e antwoord: inisteries egonn vaak te laat et ozetting, de deadlines war te kort, vaak werd additionele nationale aatregel eego in ozettingsprocess het hor van adviesorgan racht vertraging et zich ee (Maas Van Haersolte 1994: 705; Del Grosso 2000: 225). Hier leef het echter ij; er werd ge structurele aatregel go o het tekort te estrijd. Het tekort werd wedero geagdeerd in 1983, to het Asser Instituut e overzicht puliceerde van alle richtlijn die van kracht war, alsede de ijehorde ipletatieaatregel (Del Grosso 2000: 225). Dit onderzoek trok de aandacht van de PvdA-fractie in de Tweede Kaer. Op e vraag naar de oorzak van vertraging antwoordde Van Eekel, staatssecretaris van Buitlandse Zak, dat het he vooral zat in de coplexiteit van veel richtlijn de Nederlandse hang naar perfectionise (Maas Van Haersolte 1994: 705). Als oplossing voor het prolee eloofde hij jaar 17

7 Ell Mastroek Europa teg heug eug? lijkse overzicht van ipletatie op te ne in de jaarlijkse rapport van de regering over de effect van de Europese Geeschapp op de Nederlandse rechtsorde (Del Grosso 2000: 226). Prole rondo de interne arkt ( ) Ozetting trok pas eind jar tachtig voor het eerst echt politieke aandacht (Bekkers et al. 1993: 2). In 1990 kwa de Coissie et alarerde ericht over de arzalige stand van ipletatie van het interne arktproject, dat dreigde te sneuvel op de ureaus van nationale atar. Met het oog op het naderd voorzitterschap schrok D Haag wakker esefte dat e evtueel ipletatietekort wel es slecht zou kunn zijn voor het Nederlandse iago (Doers 1991: 42). Ozetting kreeg eindelijk werkelijk aandacht van de Tweede Kaer de regering, die verschillde aatregel na o de Nederlandse score op te vijzel (Bekkers et al. 1995: 397; Hars 1998: 101). Met nae de Tweede Kaer speelde e actieve rol in het estrijd van het prolee. O te eginn verzocht de Kaer de inister van Buitlandse Zak ieder kwartaal e overzicht van niet-ogezette richtlijn op te stell. De regering willigde dit verzoek in installeerde in 1989 de Werkgroep Beoordeling Nieuwe Coissievoorstell (BNC). Deze werkgroep estond uit vertegwoordigers van alle departet had als taak de kwartaaloverzicht op te stell (De Zwaan 1993: 51), hetge het in 1989 voor het eerst deed. Daarnaast kreeg de BNC de taak o aandelijks zogaade fiches op te stell over alle nieuwe Coissievoorstell, o zo in e vroeg stadiu te kunn anticiper op ozettingsprole. De Tweede Kaer leef de etrokk inisters in de gat houd, onder andere door regelatig Kaervrag over ozetting te stell (Maas Van Haersolte 1994: 707). In ei 1990 hield het zelfs e hoorzitting over de oorzak van trage ozetting. De elangrijkste conclusies van deze zitting war dat de inisteries regelatig te laat egonn et ozetting, dat richtlijn vaak niet goed aanslot ij de Nederlandse rechtsorde, dat het wetgevingsproces te tijdrovd was dat richtlijn vaak structurele, tijdrovde herziing van estaande juridische structur vereist. Het kainet esloot hierop dat actie nodig was. Het verzocht de Coissie voor de Toetsing van Wetgevingsproject (CTW) onderzoek uit te voer naar de praktijk van ipletatie van EG regelgeving et aaneveling te ko o het ozettingsproces te versnell (Baas 1996: 1200). Het eindrapport geeft inderdaad inzicht in de achtergrond van ozettingsprole, aar niet tot grote voldoing van de Europeesrechtelijke goegeete (Maas Van Haersolte 1994: 709). Het wijst vooral et de vinger naar het Europese niveau, door oorzak aan te wijz als de korte ozettingsterijn, de toae van het aantal richtlijn de lage kwaliteit van Europese regelgeving. Het noet weliswaar kele nationale factor, zoals het trage wetgevingsproces, departetale fragtatie de afwezigheid van ctrale onitoring, aar het verschaft ge systeatisch onderzoek naar de culturele, politieke estuurlijke oorzak van vertraging (Maas Van Haersolte 1994: 709; Baas 1996: 1201). Desalniettein was het kainet zeer tevred over het CTW-rapport, et nae over de aaneveling aangaande de versnelling van het wetgevingsproces (Bekkers et al. 1993: 2). Aangespoord door het Frankovich-arrest uit 1992, hetge de financiële aansprakelijkheid van lidstat voor late of incorrecte ozetting vaststelde, na het naarstig stapp. De elangrijkste wijziging etroff de versnelling van het ozettingsproces. Het kainet ontwikkelde Aanwijzing voor de Regelgeving die het ozettingsproces oest espoedig. T tweede racht het elangrijke wijziging aan in de Algee Wet Bestuursrecht de Bekdakingswet, o het wetgevingsproces te espoedig waar het ging o ozetting. De elangrijkste wijziging was dat de verplichting tot het hor van adviesorgan werd afgeschaft voor ozetting, uitgezonderd de Raad van State. Ook werd de wettelijke vereist voor ekdaking afgeschaft voor ozetting. Securitel ( ) Na de invoering van ovgoede aatregel werd ozetting niet langer eschouwd als e prolee. De aatregel lek effect te he de 18

8 Ell Mastroek Europa teg heug eug? achterstand aan niet-ogezette interne arktrichtlijn slonk. Echter, op 30 april 1996 leek dat de nieuwe situatie nog altijd niet ideaal was. Op deze dag deed het Europese Hof van Justitie uitspraak in de Securitel-zaak, etreffde de non-uitvoering van richtlijn 83/189 etreffde e inforatieprocedure op het geied van nor technische voorschrift. Deze notificatie-richtlijn verplichtte lidstat tot het notificer van technische nor voorschrift aan de Europese Coissie, o te voorko dat allerlei handelsarrières werd opgericht (Drijer 2001: 25). Nederland had deze richtlijn ogezet, zonder er vervolgs uitvoering aan te gev: het had zo n 250 technische voorschrift verzuid te notificer (Kaerstukk, 1996/97, 25389, nr. 2: 4). Het Hof van Justitie was van ing dat deze voorschrift daaro uit toepassing kond word verklaard door de nationale rechter (De Zwaan 1998: 362). De Securitel-uitspraak leidde tot grote onrust in het kainet. Met het oog op het naderd voorzitterschap in de eerste helft van 1997, stond Nederland in zijn hed. Het leek erop dat de departet e linde vlek had voor de EU: had de Europese iplicaties van schijnaar strikt nationale regelgeving totaal gegeerd (Van der Voet 2001: 6-8). In de zoer van 1997 zette de regering e ovangrijke inhaaloperatie in, et als doel de voorschrift alsnog te notificer (De Zwaan 1998: 362). Daarnaast racht het kainet wedero wijziging aan in de coördinatiestructur voor ipletatie, o vergelijkare pijnlijke situaties te voorko. Deze structur hadd gevolg voor de gehele ket van EU-ipletatie, estaand uit de ozetting, toepassing handhaving van EG-regelgeving. O te eginn stelde het kainet de Interdepartetale Coissie Europees Recht (ICER) in. Deze interdepartetale coissie kreeg als opdracht de juridische consequties van voorgo EU-regelgeving vast te stell de ipletatie hiervan te verzeker. Ze werd geplaatst onder de departet van Justitie Buitlandse zak, o de sahang tuss de juridische eleidsatige aspect van Europees eleid te verzeker (Kaerstukk, 1997/98, 25389, nr. 32: 1-2). Ook werd de tak van de BNC uitgereid: het kreeg de opdracht er werkelijk voor te zorg dat de departet naar de juridische gevolg van Coissievoorstell kek (Kaerstukk 1997/98, 25389, nr. 27: 6). Naast het treff van structurele aatregel greep het kainet naar de eproefde oplossing van het instell van e onderzoekscoissie. Het gaf de Visitatiecoissie Wetgeving opdracht het wetgevingsproces op de verschillde inisteries te estuder, et de nadruk op de voorereidingsfase (Oosschot 2001: 2). De elangrijkste evinding van deze Coissie war dat er op de departet e tekort estaat aan Europeesrechtelijke expertise (iide: 3), dat de Europese disie van nationaal eleid niet altijd word gezi dat de sawerking tuss eleidsatar wetgevingsjurist vaak te ws overlaat (Visitatiecoissie wetgeving 2000: 22-36). De elangrijkste aaneveling die werd gedaan etroff het instell van e Europees Knisctru dat het personeelseleid erop gericht oest zijn EUspecialist aan te trekk te ehoud (Visitatiecoissie wetgeving 2000: 38-46). De regering reageerde in 2000 op de evinding van de Visitatiecoissie. Zij erkde dat Europeesrechtelijke expertise niet altijd goed goeg in de inisteries is ingeed. Echter, zij stelde dat de instelling van de ICER hieraan tegeoet zou ko. De regering was van ing dat e ctraal Knisctru het prolee niet op zou loss, odat Europeesrechtelijke expertise in alle inisteries zou oet zijn ingeed. Op de andere punt heeft de regering ook ge aatregel go. Op weg naar het voorzitterschap 2004 Na e rustige periode is het ozettingstekort op de politieke agda eland in de loop van 2003, to duidelijk werd dat de Nederlandse ozettingsachterstand egon op te lop. Uit het cijferatig overzicht over het tweede kwartaal van 2003 leek dat de Nederlandse score sterk was verslechterd (Kaerstukk II, 2002/03, 21109, nr. 116). Van 50 richtlijn war de terijn verstrek, teg 28 in het tweede kwartaal van Hierop vroeg de Coissie Europese Zak de regering naar de oorzak de voorgo oplossing voor deze toae. Op 28 oktoer antwoordde 19

9 Ell Mastroek Europa teg heug eug? staatssecretaris Nicolaï van Buitlandse Zak dat vaak te laat wordt egonn et ozetting, dat de voortgangsewaking niet goed functioneert, dat de terijn te kort zijn, dat de capaciteit inn de departet ontoereikd is dat de forele wetgevingsprocedure te lang duurt. Als aatregel stelde Nicolaï voor o de fiches voortaan niet alle door de inister van Buitlandse Zak, aar ook door de verantwoordelijke ewindsperson aan de Kaer te lat zd, o onderhandelaars te lat ijver voor langere ozettingsterijn o de ogelijkhed tot geruik van lagere regelgeving te verrui (Kaerstukk II, 2003/04, 21109, nr. 117: 1). Vervolgs werd op 27 noveer 2003 e Algee Overleg gevoerd over de rief van de staatssecretaris. Het deat had et nae etrekking op de rol van het parlet. Volgs het CDA liep ozetting vaak vertraging op doordat wetsvoorstell pas op het allerlaatste ot het parlet ereikt doordat departet extra elet aan ozettingsvoorstell toevoegd. Daaro stelde het CDA voor o per richtlijn e uitgereid docut op te stell, zodat het parlet eter zijn werk kon do. VVD PvdA steld echter dat het parlet ook de hand in eig oeze oest stek. De Kaer oest volgs Van Baal (VVD) eerst aar es ewijz dat zij als e ok op de haverkist zit. Ook de staatssecretaris was kritisch over het voorstel, odat veel van de gevraagde inforatie al eschikaar was in de kwartaaloverzicht. (Kaerstukk II, 2003/04, 21109, nr. 119). Uiteindelijk werd, op grond van e CDA-otie eslot o in de kwartaaloverzicht op te ne wanneer het wetsvoorstel ij het parlet is aangeod welke additionele elet in het wetsvoorstel zijn opgo (Kaerstukk 2003/04, 21109, nr. 118). E tweede elet in de discussie etrof de uitreiding van de ogelijkhed tot ozetting in lagere regelgeving, ook waar dit vanwege de grondwetssysteatiek onogelijk is. In 1999 kwa het kainet et e standpunt over dit onderwerp (Kaerstukk II, 1998/99, VI, nr. 65). Hierin stelde het e uitwerkingstellingsevoegdheid voor: et het oog op het elang van e tijdige ozetting van EG-richtlijn stelde het kainet dat onder strikte voorwaard ipletatie tijdelijk oet kunn geschied door iddel van lagere regelgeving, ook wanneer eiglijk wetgeving in forele zin odigd is. De Eerste Kaer struikelde echter over dit standpunt. Via de otie- Jürgs gaf zij aan dat de ipletatie van EGesluit volgs e noraal constitutioneel proces zou oet plaatsvind. Zij verzocht de regering o ij de volgde Grondwetswijziging e voorstel ee te ne dat de etrokkheid van het parlet ook ij e dergelijke uitwerkingstellingsconstructie verzekert (Kaerstukk I, 2000/01, VI, nr. 65 & nr. 37). Tot op hed is dit niet geeurd, ede vanwege de grote gevoeligheid van deze proleatiek in het huidige kainet. Wel is het Ministerie van Econoische Zak onlangs et e wetsvoorstel geko voor versnelde ipletatie van EG-esluit (Kaerstukk II, 2003/04, 29474, nr. 2). Dit voorstel voorziet in verruiing van de estaande delegatiegrondslag op de terrein ergie, post, telecounicatie. E richtlijn kan alle ij lagere regelgeving word geïpleteerd als er ge wetswijziging nodig is. Echter, odat dat eestal niet het geval is, wijst het wetsvoorstel specifieke wetsartikel aan die ij lagere regelgeving kunn ko te vervall. De etreffde wetsartikel word dan ingetrokk per AMvB, waarna de richtlijn ij lagere regelgeving kan word ogezet (Kaerstukk II, 2003/04, 29474, nr. 3: 12; zie ook Voerans 2004: 38). Tegelijkertijd wordt de parletaire controle verplaatst naar de fase van Europese esluitvoring, o het priaat van de politiek te ehoud. 20 Veel hoop is er echter niet voor het EZ-voorstel, gezi de zeer kritische reacties van de Vaste Coissie voor Econoische Zak (zie Kaerstukk II, 2003/04, 29474, nr. 5). Het kan de goedkeuring van het CDA niet wegdrag de SP heeft et ontzetting gereageerd op het wetsvoorstel. Het CDA stelt verder dat het wel erg ongelukkig is dat de regering de voorgestelde techniek wil toepass op juist die sector, waarin de overheid e persoonlijk elang heeft. Ook PvdA, VVD Christ Unie zijn kritisch. De algee tds is dat de partij het wetsvoorstel e paardiddel vind voor e onvoldode geanalyseerd pro

10 Ell Mastroek Europa teg heug eug? hed Aanleiding - onderzoek Maas Btvels - Sutherland rapport - Kaervrag - voorzitterschap Securitel-crisis - voorzitterschap Kaervrag n.a.v. kwartaaloverzicht - voorzitterschap 2004 Rapport - eig onderzoek regering - hoorzitting TK - onderzoek CTW - onderzoek Visitatiecoissie Wetgeving - eig onderzoek regering Proleeschets regering - laat egin - korte deadlines - ee additionele regels - foreel wetgevingsproces te tijdrovd - coplexiteit - perfectionise NL - laat egin - korte deadlines - slechte aansluiting ij NL rechtsorde - foreel wetgevingsproces te tijdrovd - toae aantal richtlijn - lage kwaliteit - departetale fragtatie - slechte onitoring - tekort aan EU-expertise - slechte afsteing jurist-eleidsatar - laat egin - slechte voortgangsewaking - te weinig capaciteit ij inisteries - foreel wetgevingsproces te tijdrovd Oplossing - jaarlijkse rapportage door BZ - instelling BNC - kwartaaloverzicht - fiche-procedure - versnelling wetgevingsproces - instelling ICER - verzwaring BNC - uitreiding kwartaaloverzicht - fiches ook naar vakcoissies - lagere regelgeving Figuur 5. Het ozettingstekort: diagnose oplossing door de tijd he lee, te wet vertraging door parletaire controle. Zij stell dan ook dat het wellicht goeg is o de parletaire controle in de voorfase te verstevig wettelijk te codificer, voordat naar e dergelijk zwaar iddel wordt gegrep. Inzicht Al et al rijst uit de historische schets het eeld van e reactieve overheid, die vooral werk aakt van het ozettingstekort als er e voorzitterschap voor de deur staat, e werkwijze die door Voerans (2004: 5) schertsd de ethode Olypisch-coité wordt goed. Er lijkt door de ank go ge echte politieke wil te estaan o het prolee aan te pakk, al vor soige individuele ewindslied e uitzondering. De opevolgde kainett he, naast het instell van studiegroep, vooral ingezet op aanpassing van de structuur van het ozettingsproces. Hierij zijn drie constant aan te wijz: het vereter van de inforatievoorziing, het versterk van de coördinatie het versnell ofwel ozeil van het forele wetgevingsproces. Hoe kunn we nu de hardnekkigheid van het prolee verklar? De elangrijkste verklaring is ijns inzis dat de politieke-culturele achtergrond van het ozettingstekort uit schot zijn gelev. Baas (1996: 1204) kwalificeert het eleid van de regering o deze red als too little, too late. Er is door de tijd he slechts aandacht esteed aan de structuur van het ozettingsproces, terwijl de culturele aspect onderelicht zijn gelev. Ook al is ozetting als zodanig vaak niet politiek van aard, de vertraging gedij wel in e cultuur van desinteresse lage prioriteit. Het feit dat e 21

11 Ell Mastroek Europa teg heug eug? richtlijn e indd stuk regelgeving is dat tijdig oet word doorgevoerd, lijkt nog niet tot alle verantwoordelijke regeringsniveaus te zijn doorgedrong (Baas 1996: 1201). Betere coördinatiestructur, snellere procedures etere inforatievoorziing zett ge zod aan de dijk als de EU nog ge deel uitaakt van de fraes van nationale politici daaree atar (zie ook Voerans 2004: 27). Volgs Drijer (2001: 31) is de achtergrond van de linde vlek voor de EU dat Europese aangeleghed evoudig niet elangrijk zijn voor het politieke overlev van inisters. Het parlet de edia dwing inisters hun aandacht te vestig op zak van nationaal elang; alle in het geval van e crisis of dreigd reputatieverlies is het kainet ereid stapp te ne. Het oge ge verazing wekk dat ozetting vaak vertraging oploopt. Ozetting heeft e lage prioriteit, gezi het gerek aan elangstelling hiervoor van edia, parlet daaree de atelijke ket. Er is eer eer te ehal et het ontwikkel van eig, nationaal eleid dan et het één-op-één doorvoer van gedetailleerde Europese regels. Daarij kot dat richtlijn vaak onderwerp etreff die niet al te aatschappelijk relevant word geacht (De Moor-Van Vugt et al. 1992: 601). Onderwerp als de snelheid van lift het etiketter van diervoeders stek ager af ij, zeg, herziing in de sociale zekerheid. O wedero et Voerans (2004: 41) te sprek: Europese wetgeving is ( ) in Nederland op dit oglik grotdeels (volkrechtelijke) techniek ge politiek. 5 Conclusie Nederland heeft e prolee et de tijdige ozetting van EG-richtlijn in nationale wetgeving. Vaak haalt zij de daartoe gestelde deadlines niet, hetge regelatig leidt tot inreukprocedures door de Europese Coissie. Het ozettingstekort is zeer hardnekkig, in de zin dat dit al sinds de jar zevtig niet is vereterd. Daarij kot dat in de laatste jar e verdere verslechtering is opgetred in de tijdigheid. Tegelijkertijd doet Nederland het in vergelijking et de andere lidstat goed als het gaat o de juistheid van ozetting. De Coissie start op dit terrein relatief weinig inreukprocedures teg Nederland. Dit aakt het prolee et de tijdigheid des te arkanter. Hoe kunn ozettingsprole word verklaard? En hoe kot het dat het prolee zo hardnekkig is? Enerzijds kan stell dat late ozetting e gevolg is van politieke onwil ij de regering of e van de andere sleutelspelers in het ozettingsproces. Dit lijkt in Nederland niet vaak het geval te zijn. Er zijn weliswaar gevall ekd van richtlijn die Nederland wills wets heeft gelokkeerd, aar dit lijk outliers te zijn. Anderzijds kan stell dat ozetting e gevolg is van estuurlijkjuridische factor. Vertraging is dan ge gevolg van onwil, aar van onacht, hetge zich uit in e gerek aan capaciteit, langdradige procedures, of interpretatieprole. Als het gros van de vertraging estuurlijk-juridisch van aard is, hoe kan het dan dat het prolee zo weerarstig is? Door de tijd he he verschillde kainett gepoogd het prolee op te loss. Er is et nae gesleuteld aan de coördinatie, de forele wetgevingsprocedure de inforatievoorziing. Echter, deze aanpassing zull weinig effect sorter als niet ook de culturele kant van de zaak wordt aangepakt. Ozettingsprole kunn gedij in e cultuur van weinig aandacht prioriteit voor Europa. Politiek speelt dan isschi ge grote rol op het niveau van individuele ozettingsprocess, het epaalt wel hoeveel prioriteit aan ozetting als zodanig wordt gegev. Wil het prolee van late ozetting werkelijk het hoofd ied, dan zal dit aspect ook effectief oet aanpakk. Not 1 Dank gaat uit naar Wi Voerans, alsede naar de redacteur ede-auteurs van dit special issue, voor het ecotariër van eerdere versies van dit artikel. 2 Conclusies van het Voorzitterschap, Europese Raad van Stockhol, april Zie Docs/cs_Data/docs/pressData/nl/ec/00100r1.%20annr1.nl1. htl 22

12 Ell Mastroek Europa teg heug eug? 3 Zie de tweeaandelijkse overzicht van de Coissie aangaande de voortgang in de notificatie van ipletatieaatregel. Van ieder jaar is het laatste rapport go. Zie co/arche_.ht 4 Deze gegevs zijn geaseerd op de kwartaaloverzicht van het Ministerie van Buitlandse Zak, zie Kaerstukk De verwerkte richtlijn etreff het totale aantal per jaar; het aantal verstrek richtlijn het aantal inreukprocedures he etrekking op het laatste kwartaal van het etreffde jaar. 5 Deze cijfers gev ge asolute indicatie van correctheid, aangezi het onduidelijk is in hoeveel gevall de Europese Coissie incorrecte ozetting daadwerkelijk ontdekt. De inreukprocedures vor waarschijnlijk aar e topje van de ijserg. De cijfers gev echter wel e indicatie van de relatieve positie van de lidstat. 6 Interview ataar EZ, interview ataar Justitie. 7 Richtlijn 98/44/EG van het Europees Parlet de Raad van 6 juli 1998 etreffde de rechtseschering van iotechnologische uitvinding. 8 Interview ataar LNV, interview ataar EG. 9 Hierij dit te word opgeerkt dat het verschil geheel wegvalt als we corriger voor andere variael, zie Mastroek (2003). 10 E verklaring hiervan zou kunn zijn dat AMvB s vaak pas in werking kunn tred als het odigde forele wettelijke kader tot stand is geracht. Literatuur Baas, A., 1996, The Netherlands in the face of its counity oligations Coon Market Law Review, 33: Bekkers, V.J.J.M., J.M. Bonnes, A.A.J.C. de Moor-van Vugt W.J.N. Voerans, 1993, Brussel Nederland: Tegliggers, spookrijders of reisgot? Zwolle: W.E.J. Tjek Willink. Bekkers, V.J.J.M., J.M. Bonnes, AA.J.C. de Moor-van Vugt, P. Schoneveld W.J.N. Voerans, 1995, The case of the Netherlands. In: S.A. Pappas (red.), National adinistrative procedures for the preparation and ipletation of counity decisions, Maastricht: European Institute of Pulic Adinistration, Chayes, A., A.H. Chayes, 1993, On copliance. International Organization 47: Deke, C., 2001, Towards effective virontal regulation: innovative approaches in ipleting and forcing European virontal law and policy (Harvard Jean Monnet Working Paper 05/01), Caridge, MA: Harvard Law School. Dinan, D, 1999, Ever closer union: An introduction to European integration, Houndills/London: MacMillan. Doers, J., 1991, De Nederlandse uitvoering van richtlijn. Bestuurswetschapp, 45: Downs, G.W., D.M. Rocke P.N. Barsoo, 1996, Is the good news aout copliance good news aout cooperation?. International Organization, 50: Drijer, B.J., 2001, Nederland de Europese regelgeving gezi door e insider op afstand: De Perante Vertegwoordiging. RegelMaat, 1: Falkner, G., M. Hartlapp, S. Leier O. Trei, 2004, Noncopliance with EU directives in the eer states: Opposition through the ackdoor? West European Politics 27: Grosso, N.Y. del, 2000, Parlet Europese integratie, Devter: Kluwer. Hars, R., 1999, The Europeanization of national adinistrations: A coparative study of France and the Netherlands. Governance 12: Keohane, R.O., 1988, International institutions: Two approaches. International Studies Quarterly, 32: Maas, H.H. C.W.J. Btvels, 1978, De tijdige uitvoering van EEG-richtlijn in Nederland. Bestuurswetschapp, 32: Maas, H.H. J.C. van Haersolte, 1994, Tijdige uitvoering van EG-regelgeving in Nederland door iddel van wetgeving. SEW: Tijdschrift voor Europees Econoisch Recht, 42: Mastroek, E., 2003, Surviving the deadline: The transposition of EU directives in the Netherlands. European Union Politics, 4: Mitchell, R.B., 1994, Regie design atters: Inttional oil pollution and treaty copliance. International Organization, 48: Moor-Van Vugt, A.A.J.C. de, Bonnes, J.M., Voerans, W.J.N. V. Bekkers, 1992, Ipletatieprole: Gekisseis in het vooronder. Nederlands Juristlad, 7: Oosschot, M., 2001, De Nederlandse visitatiecoissie het Europees recht. RegelMaat 1: 2-5. Tallerg, J., 2002, Paths to copliance: Enforcet, anaget, and the European Union. International Organization, 56: Visitatiecoissie wetgeving (2000). Regels risico s. D Haag. Voerans, W.J.N., 2004, De Nederlandse wetgever in de counautaire toekost. Preadvies Veriging voor Wetgeving Wetgevingseleid. Zie Voet, J.M. van der, 2001, Haagse jurist in Europese zak: Vordering van e inisterie in de inedding van het Europese recht in de organisatie. RegelMaat 1: Zwaan, J.W. de, 1993, Het Coité van Perante Vertegwoordigers: Ontstaan, werkwijze rol in de esluitvoring van de Europese Geeschapp, Devter: Kluwer. Zwaan, J.W. de, 1998, Haagse post-securitel coördinatie: De doorwerking van de Securitel-affaire op de Haagse coördinatie et etrekking tot Europees recht. SEW: Tijdschrift voor Europees Econoisch Recht, 10: