Gemeentefonds verevent mnder dan gedacht Maarten A. Allers Drecteur COELO en unverstar hoofddocent aan de Rjksunverstet Gronngen De rjksutkerng aan gemeenten wordt verdeeld op bass van utgangspunten de prncpeel onverengbaar zjn. Verschllen tussen gemeenten worden mnder geëgalseerd dan vaak wordt gedacht. Het kost de ene gemeente meer geld om een bepaald voorzenngennveau aan te beden dan de andere. De ene gemeente heeft bjvoorbeeld meer schoolgaande knderen dan de andere, en gemeenten met een slappe boden moeten de rolerng veel vaker vervangen dan gemeenten op zandgrond. Hernaast heeft de ene gemeente een grotere belastngcapactet dan de andere. In veel landen worden dergeljke verschllen engszns verevend. Dt voorkomt dat nwoners van gemeenten met ongunstge omstandgheden worden benadeeld. Het voorkomt ook dat bestuurders ten onrechte door de kezer worden afgerekend op omstandgheden waaraan zj nets kunnen veranderen. Verevenng zorgt voor een geljk speelveld. In Nederland gebeurt dt va de verdelng van de algemene utkerng ut het gemeentefonds. De bedraagt zesten mljard euro n 2010. Ledraad herbj s het zogeheten derde aspratenveau (ASP3), dat s afgeled ut geschrften van Goedhart (Boorsma en Allers, 2006). Dt houdt n dat verschllen n belastngcapactet en n de kosten van voorzenngen zoveel mogeljk worden verevend. Dt gaat verder dan het eerste aspratenveau, waarbj alleen verschllen n belastngcapactet worden verevend, en dan het tweede aspratenveau, waarbj naast de belastngcapactet een deel van de kostenverschllen wordt verevend. De Memore van toelchtng van de Fnancële-verhoudngswet, de de verdelng van de algemene utkerng regelt, omschrjft dt als volgt (Tweede Kamer, 1995-1996): Elke gemeente s, gezen haar structurele omstandgheden, (globaal) n staat om, bj geljke belastngdruk, een geljkwaardg nveau van voorzenngen te realseren. ( ) Met verschllen n kosten en draagkracht wordt zoveel mogeljk rekenng gehouden. Zo ontstaat voor alle gemeenten n geljke mate rumte om verschllen n egen voorkeuren ten aanzen van voorzenngennveau en lastendruk tot utdrukkng te brengen, terwjl ze n geljke mate n staat zjn om de vraagstukken, waarvoor ze gesteld zjn, aan te pakken. Een tweede belangrjk utgangspunt bj de verdelng van de algemene utkerng s dat gemeenten de hoogte van hun egen utkerng net moeten kunnen beïnvloeden. De utkerng s onafhankeljk van de lokale utgaven of de belastngdruk. Hoewel het n Nederland bestaande verevenngssysteem offceel moet zjn ngercht conform ASP3, s dat net zo. Rotterdam heeft bjvoorbeeld een ets lager voorzenngennveau dan Blarcum, terwjl het belastngtaref n Rotterdam rum 60 procent hoger lgt. Dt bljkt ut recent onderzoek (Allers, 2010), dat laat zen dat het verdeelstelsel s gebaseerd op twee conflcterende utgangspunten. ASP3 bljkt prncpeel onmogeljk te verengen met het utgangspunt dat gemeenten geen nvloed mogen hebben op de utkerng de ze ontvangen. 1
Verschllen n voorzenngencapactet Bj een bepaald belastngtaref ontvangt de ene gemeente per nwoner meer belastng dan de andere, doordat de belastnggrondslag per nwoner ongeljk s. Per euro belastnggeld kan de ene gemeente het voorzenngennveau bovenden meer verhogen dan de andere. Dat komt door verschllen n de kosten van voorzenngen. Fguur 1 llustreert dt. Blarcum heeft een grote belastngcapactet en lage kosten. Voor Rotterdam geldt het omgekeerde. <fguur 1 her> De belastngcapactet kan worden utgedrukt n een ndex β. De geeft de belastnggrondslag per nwoner, gedeeld door het landeljke gemddelde daarvan. De belastnggrondslag s de waarde van onroerende zaken, waarover gemeenten belastng (ozb) heffen. Een β van 1,2 betekent dat de belastnggrondslag per nwoner twntg procent boven het gemddelde lgt. Op dezelfde maner kan een kostenndex γ worden gedefneerd. Een γ van 1,2 betekent dat voor een bepaald voorzenngennveau twntg procent meer geld nodg s dan gemddeld. Een hoge γ s geen probleem, als de belastnggrondslag maar groot genoeg s. Het gaat om de verhoudng tussen bede grootheden. Deze voorzenngencapactet wordt gedefneerd als β/γ. Deze maatstaf geeft aan hoe het voorzenngennveau dat bj een bepaald belastngtaref kan worden bekostgd zch verhoudt tot dat van andere gemeenten. Bestaande verevenng De bestaande algemene utkerng aan gemeenten dcht de kloof tussen utgavenbehoefte en belastngcapactet. Utgavenbehoefte wordt gedefneerd als Sγ, het utgavennveau dat nodg s om één bepaald unform voorzenngennveau S te kunnen bereken. De belastngcapactet s de fcteve belastngopbrengst de een gemeente zou ontvangen bj toepassng van een standaard taref θ, het rekentaref. De algemene utkerng van gemeente wordt berekend als het verschl tussen utgavenbehoefte en belastngcapactet: AU S B. Herbj s B s de landeljk gemddelde belastngcapactet per nwoner en θ het lokale belastngtaref. Belangrjk s dat deze utkerng net afhangt van het lokale belastngtaref θ, maar van het unforme rekentaref θ. Gemeenten kunnen de hoogte van de algemene utkerng net beïnvloeden door meer of mnder belastng te heffen. <fguur 2 her> De stppelljnen n fguur 2 geven de voorzenngennveaus weer van twee gemeenten bj de bestaande algemene utkerng. Deze ljnen vallen net samen. Ze snjden elkaar n één punt: het voorzenngennveau dat hoort bj het rekentaref. Dt komt doordat de algemene utkerng een, voor elke gemeente verschllend, vast bedrag s; het s net afhankeljk van het gekozen belastngtaref. Alleen wanneer gemeenten een taref kezen dat samenvalt met het rekentaref θ s hun voorzenngennveau geljk. Anders hebben gemeenten de voor hetzelfde taref kezen een verschllend voorzenngennveau. Het extra voorzenngennveau dat wordt verkregen met een bepaalde belastngverhogng verschlt per gemeente. Dt hangt mmers af van de voorzenngencapactet. Aan ASP3 s hermee net voldaan. De ljnen voor Blarcum en Rotterdam vormen de utersten. De voor de overge gemeenten lggen daar tussenn. 2
Verevenng conform ASP3 Wanneer het voorzenngennveau dat bj elk belastngtaref kan worden bekostgd voor alle gemeenten geljk moet zjn, conform ASP3, s een utkerng nodg de afhangt van het lokale belastngtaref. Dat s te zen n fguur 1. In plaats van verschllende ljnen de verschllende voorzenngennveaus weergeven, de stuate zonder verevenng, moet er één ljn komen de voor elke gemeente voor elk wllekeurg belastngtaref hetzelfde voorzenngennveau laat zen. Het voorzenngennveau n Blarcum moet daarvoor mnder stjl oplopen met het belastngtaref. Dat verest een utkerng de lager s naarmate het gekozen belastngtaref hoger s. Voor Rotterdam geldt het omgekeerde. Door de ongunstge voorzenngencapactet levert verhogng van de belastng daar weng op. Dt wordt verholpen door een utkerng de toeneemt met het belastngtaref. De bestaande algemene utkerng kan eenvoudg worden aangevuld met een onderdeel dat er voor zorgt dat het extra voorzenngennveau dat wordt verkregen met een bepaalde belastngverhogng voor alle gemeenten geljk wordt (voor afledng en egenschappen ze Allers, 2010): U S B B. De aanvullng op de bestaande utkerng bedraagt B. Elke gemeente heeft bj een bepaald belastngtaref nu hetzelfde voorzenngennveau. Aan ASP3 s dus voldaan. Dat s te zen n fguur 2. De doorgetrokken ljn toont het voorzenngennveau dat bj deze utkerng hoort. Dt s bj elk wllekeurg belastngtaref voor alle gemeenten geljk. Consequentes Na nvoerng van verevenng conform ASP3 kan een aantal gemeenten, waaronder Rotterdam en Leeuwarden, hun taref aanzenljk verlagen zonder het voorzenngennveau aan te tasten. Zj hebben een lage voorzenngencapactet en een hoog belastngtaref. Gemeenten met een grote voorzenngencapactet zouden hun taref soms moeten verhogen om hun voorzenngen op pel te houden. Voor Blarcum zou de verhogng het grootst zjn: 42 procent. De consequente van verevenng conform ASP3 zou zjn dat de utkerng aan een gemeente n het vervolg afhangt van het gekozen belastngtaref. Dat s nu net zo. Dt s noodzakeljk om een end te maken aan het fet dat een belastngverhogng van geljke omvang de ene gemeente meer extra voorzenngen oplevert dan de andere. Daarvoor moeten de kosten van voorzenngen, utgedrukt als de daarvoor benodgde belastngverhogng, worden geëgalseerd. Gemeenten waar de kosten nu relatef hoog zjn, krjgen voor elke euro aan extra belastngopbrengst een extra bedrag utgekeerd. Omgekeerd krjgen gemeenten waar voorzenngen naar verhoudng goedkoop zjn een lagere utkerng naarmate zj meer belastng heffen. Gemeenten kunnen dan hun afwegng tussen de kosten en de baten van voorzenngen opneuw maken, maar nu allemaal op bass van dezelfde kosten. Slot Het neuwe kabnet bezungt op het gemeentefonds. Dat maakt een zorgvuldge verdelng nog belangrjker. De verdelng dent gebaseerd te zjn op het derde aspratenveau, zodat gemeenten de hetzelfde belastngtaref kezen geljkwaardge voorzenngen kunnen bekostgen. Dat s echter net zo. Alleen bj één bepaald belastngtaref, het rekentaref, kunnen verschllende gemeenten hetzelfde voorzenngennveau bekostgen. Wjken zj hervan af, dan krjgt de ene gemeente aanzenljk meer voorzenngen voor zjn belastnggeld dan de andere. Gemeenten 3
hebben dus net n geljke mate de rumte om voor hogere of lagere voorzenngen te kezen. Dt s op betrekkeljk eenvoudge wjze te corrgeren. LITERATUUR Boorsma, P.B. en M.A. Allers (2006) De Fnancële verhoudng onder de loep. Den Haag: VNG-Utgeverj. Allers, M.A. (2010) Verevenng conform het derde aspratenveau. Gronngen: COELO. Tweede Kamer (1995-1996), Regels nzake de fnancële verhoudng tussen het Rjk en de gemeenten (Fnancële-verhoudngswet), Memore van Toelchtng, Kamerstuk 24 552, nr. 3, p. 15. 4
Fguur 1. Belastngopbrengst en voorzenngennveau zonder verevenng n twee gemeenten (euro per nwoner, 2009) 1000 800 600 400 200 0 0,0000 0,1000 0,2000 0,3000 Belastngtaref (percentage van de grondslag) Belastngopbrengst Blarcum Voorzenngennveau Blarcum Belastngopbrengst Rotterdam Voorzenngennveau Rotterdam Fguur 2. Voorzenngennveau bj bestaande algemene utkerng en bj verevenng conform het derde aspratenveau (euro per nwoner, 2009) 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 0,0000 0,1000 0,2000 0,3000 Belastngtaref (percentage van de grondslag) Bj bestaande vedelng, Rotterdam Bj bestaande verdelng, Blarcum Met ASP3 utkerng (voor alle gemeenten geljk) 5