Onderhoud en beheer van infrastructuur voor goederenvervoer

Transcriptie

1 CE Oplossngen voor mleu, econome en en technologe Oude Oude Delft Delft HH Delft tel: tel: fax: fax: e-mal: ce@ce.nl webste: e-mal: ce@ce.nl Besloten webste: Vennootschap Besloten Vennootschap KvK KvK Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer Deelstude 1: Defntes en beprjzngsprncpes Rapport Delft, aprl 2004 Opgesteld door: J.M.W. (Jos) Dngs (CE) H.P. (Hub) van Essen (CE) B.H. (Bart) Boon (CE) F. (Frank) Brunsma (VU) J. (Jan) Rouwendal (VU) M. (Mark) Koetse (VU)

2 Colofon Bblotheekgegevens rapport: J.M.W. (Jos) Dngs, H.P. (Hub) van Essen (CE), B.H. (Bart) Boon (CE), F. (Frank) Brunsma (VU), J. (Jan) Rouwendal (VU), M. (Mark) Koetse (VU) Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer Delft, CE, 2004 Goederenvervoer / Overhedsbeled / Belastngen / Gebruk / Infra structuur / Kosten / Onderhoud / Beheer / Economsche factoren / Maatschappeljke factoren Publcatenummer: Alle CE-publcates zjn verkrjgbaar va Opdrachtgever Mnstere van Verkeer en Waterstaat. Meer nformate over de stude s te verkrjgen bj de projectleder Hub van Essen copyrght, CE, Delft CE Oplossngen voor mleu, econome en technologe CE s een onafhankeljk onderzoeks- en advesbureau, gespecalseerd n het ontwkkelen van structurele en nnovateve oplossngen van mleuvraagstukken. Kenmerken van CEoplossngen zjn: beledsmatg haalbaar, technsch onderbouwd, economsch verstandg maar ook maatschappeljk rechtvaardg. CE-Transform Vses voor duurzame veranderng CE-Transform, een busness unt van CE, advseert en begeledt bedrjven en overheden bj veranderngen gercht op duurzame ontwkkelng. De meest actuele nformate van CE s te vnden op de webste:

3 Inhoud Samenvattng 1 1 Inledng Achtergrond Doel van dt rapport 7 2 Afbakenng Inledng Kosten of utgaven Achterstallg versus optmaal O&B Kosten O&B versus aanleg Kosten van verneuwng Defnte van het begrp nfrastructuur Defntes van gebruksafhankeljk (margnaal) Afbakenng qua overhedsnveau Kosten van calamteten 15 3 Theoretsche achtergrond Inledng: toedelen en beprjzen Fnancerng gebruksafhankeljke en vaste kosten O&B Maneren van dekkng Concluse 20 4 Verdere nvullng van de theore Inledng: focus op dekkng vaste kosten Opte 1: toedelen op bass van externe effecten Route a: nternalseren centraal, fnancerng onzeker Route b: fnancerng centraal Opte 2: toedelen o.b.v. consumenten- en producentensurplus, c.q. op prjsongevoelghed Opte 3: toegangsheffng Opte 4: toedelen op bass van kwaltet Een specfeke rechtvaardghedsoverwegng Afwegng per vervoerwjze 26 5 Kosten voor wegen Kostenposten Rjkswaterstaat Opspltsng gebruksafhankeljk/vast Cost drvers van gebruksafhankeljke kosten Toedelng van het vaste deel 34 6 Kosten voor waterwegen Rjk en lagere overhedsnveaus Utgaven aan Rjkswaterwegen Inschattng en toedelng van het varabele deel Toedelng van het vaste deel 43

4 7 Kosten voor spoorwegen Categorserng Kostenposten RIB Kostenposten Ralned Kostenposten Ralverkeersledng Inschattng en toedelng van het gebruksafhankeljke deel Kosten toedelen aan kortste of toegewezen route? Toedelng van vaste kosten van beheer en onderhoud 49 Lteratuurljst 51 A Theoretsche beschouwngen 59 B Europese wetgevng en voorstellen 93 C Achterstallg wegonderhoud 97 D Utgaven lagere overheden en het CBS 99

5 Samenvattng Achtergrond en doel Dt rapport s de weerslag van een onderzoek dat CE en de VU samen hebben utgevoerd n het kader van het Interdepartementaal Beledsonderzoek (IBO) gebruksvergoedngen goederenvervoer. De taakopdracht van het IBO s om n de context van de oplopende kosten van onderhoud en beheer (O&B) van nfrastructuur, voortschrjdende nternatonale regelgevng en eerljke concurrente tussen vervoerwjzen, een perspectef te schetsen voor het toepassen van gebruksvergoedngen n het goederenvervoer. Het doel van dt onderzoek, dat overgens de eerste fase betreft van het IBO, s om: A Een aantal voor het IBO relevante defntes en afbakenngen te verhelderen. B Optes voor toerekenng van de kosten van O&B te presenteren en te toetsen op verschllende crtera zoals effcënte (economsche doelmatghed) en verdelngseffecten (baathebbers resp. verlezers). C Zoveel mogeljk nzcht te genereren n de verschllende kostencomponenten van O&B van nfrastructuur van goederenvervoer over weg, water en spoor, en de mate waarn zj al dan net gebruksafhankeljk zjn. De utkomsten van dt onderzoek zjn daarnaast ook relevant n het kader van het prjsbeled voor de komende jaren, dat n de Nota Mobltet (op het moment van afrondng van deze stude nog n voorberedng) opneuw wordt geagendeerd. De nsteek van de nota s echter breder dan de van het IBO omdat hj gaat over alle maatschappeljke kosten van zowel personen- als goederenvervoer. De Nota Mobltet en het IBO zullen echter voor de kosten van O&B van dezelfde bassgegevens en toedelngsmethodeken utgaan. A Defntes en afbakenngen Dt rapport rcht zch op twee beledsvaranten, nameljk één varant waarn alleen gebruksafhankeljke O&B-kosten aan de gebrukers worden toegerekend en een varant waarn daarnaast óók de vaste O&B-kosten aan de gebrukers worden toegerekend. Om deze twee varanten goed te kunnen operatonalseren zjn de volgende afbakenngen en defntes gehanteerd: er wordt utgegaan van utgaven aan O&B en net van kosten. Hoewel een benaderng op bass van kosten theoretsch gezen de voorkeur verdent, dwngen praktsche redenen (m.n. databeschkbaarhed) tot een utgavenbenaderng. In deze stude wordt overgens zoveel mogeljk de term kosten gehanteerd 1 ; 1 Omdat de ambte voor de mddellange termjn s om ut te gaan van kosten, spreken we n de rest van het rapport steeds over kosten /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

6 om zoveel mogeljk alleen de kosten van 'optmaal onderhoud' 2 mee te nemen. Bj de defnërng van optmaal onderhoud spelen dre zaken een rol; achterstallg onderhoud: Achterstallg onderhoud s n het algemeen vanut effcënteoptek net wenseljk omdat het per saldo tot hogere kosten ledt. Daarnaast s het een verdelngskweste: hudge gebrukers of belastngbetalers betalen te weng waardoor toekomstge teveel zullen betalen. Omdat bnnen het kader van dt onderzoek s het net mogeljk om te onderzoeken n hoeverre achterstallg onderhoud tot neffcëntes ledt. Daarom behandelen we achterstallg onderhoud her louter als een verdelngskweste. Daarom doet deze stude geen utspraak over de wjze waarop kosten van achterstallg onderhoud zouden moeten worden doorberekend. Wel moeten n een kwanttateve vervolganalyse hervoor aannames worden geformuleerd; kosten van verneuwng: probleem herbj s dat het een aanzenljke kostenpost betreft de maar eens n de zoveel tjd voorkomt, maar n prncpe wel degeljk behoort tot het regulere beheer en onderhoud. Om te voorkomen dat deze kostenpost over het hoofd wordt gezen, wordt hj zoveel mogeljk zchtbaar gemaakt bnnen het totaal van de beheer- en onderhoudskosten; verschllende kwaltetsnveaus: een hoger kwaltetsnveau - bjvoorbeeld ten behoeve van een hogere betrouwbaarhed - vergt (aanzenljk) hogere onderhoudskosten. Welk kwaltetsnveau wenseljk s, s n laatste nstante een polteke keuze. In de verdere kwanttateve analyse zullen herover aannames moeten worden geformuleerd. Eventueel kan een gevoelghedsanalyse utkomst beden. Om onder onderhoud en beheer alle actvteten te scharen de erop zjn gercht om de functonaltet van nfrastructuur te handhaven op het nveau van de vorge opleverng, en onder aanleg alle actvteten te scharen de erop zjn gercht de functonaltet voor gebrukers te verhogen; om als 'gebruksafhankeljke kosten' te classfceren alle O&B-kosten de veranderen als het verkeers- of vervoersvolume (voertugkm, tonkm, passages) verandert bj geljkbljvende capactet van nfrastructuur; om ook kosten van opstelplaatsen, parkeerplaatsen en dergeljke mee te nemen omdat deze een onlosmakeljk onderdeel van nfrastructuur vormen, maar net de kosten van calamteten. De laatste post hoort n prncpe thus onder de externe kosten van verkeersonvelghed. B Toedelngsmethoden Een tweede doel van dt onderzoek s het analyseren op welke wjze gebruksafhankeljke én vaste kosten van O&B het best aan gebrukers kunnen worden toegedeeld. Herbj bedoelen we met 'het best': een maner de het economsch proces zo mn mogeljk verstoort, de dus zo effcënt mogeljk s, en tevens voldoet aan de randvoorwaarden gesteld door de Europese wet- en regelgevng of voorstellen daartoe. Goed moet daarbj voor ogen gehouden worden dat ook de hudge stuate, waarn kosten voor beheer en onderhoud worden opgebracht ut de algemene mddelen (belastngheffng), neffcëntes kent. Het toedelen van kosten aan gebrukers zal daarom wat betreft neffcëntes ook moeten worden afgewogen te- 2 Waarmee wordt bedoeld de mnmale utgaven de nodg zjn om nfrastructuur op een bepaald kwaltetsnveau te handhaven, waarbj kwaltet bestaat ut RAMSHE-parameters (Relablty, Avalablty, Mantan- ablty, Safety, Health en Envronment) /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

7 gen ondoelmatghed van belastngheffng, zoals de n de hudge stuate plaatsvndt. De analyse heeft het volgende opgeleverd. Toedelng van gebruksafhankeljke kosten De meest doelmatge maner om de gebruksafhankeljke kosten van O&B door te berekenen aan gebrukers s een gebruksvergoedng n te stellen met als grondslag de cost drvers van de gebruksafhankeljke kosten. Deze concluse lgt erg voor de hand en s ook weng omstreden. Toedelng van vaste kosten De economsche theore s mnder eendudg over wat de meest doelmatge maner s om de totale kosten van O&B toe te rekenen. Verschllende maneren zjn mogeljk, de allemaal leden tot een combnate, bestaande ut een gebruksafhankeljke heffng zoals herboven beschreven voor de gebruksafhankeljke kosten, en een addtonele heffng om de vaste kosten te dekken. een eerste mogeljkhed s de vaste O&B-kosten toe te delen op bass van externe effecten (mleu, geludshnder, velghed e.d.) de de gebrukers veroorzaken en waarop nog geen heffng rust. Hoewel zj wellcht wat contrantuïtef klnkt, s dt de enge opte de tegeljkertjd de economsche doelmatghed vergroot én opbrengsten genereert. Dt prncpe kan op twee maneren worden vormgegeven. In de eerste utwerkng staat de regulerende werkng voorop, ofwel de nternalsate van externe effecten. In de tweede utwerkng staat kostendekkng centraal: wanneer nternalsate van externe kosten ledend s, zou bj de weg waarschjnljk overdekkng van vaste O&B-kosten ontstaan, omdat de externe effecten relatef groot zjn ten opzchte van de vaste kosten van de vaste kosten van O&B. Bj het spoor zou vermoedeljk onderdekkng bljven bestaan, omdat de externe kosten van mleu en velghed relatef laag zjn. Tegeljkertjd zjn de vaste kosten van O&B relatef hoog. Hoe deze utwerkng bj de bnnenvaart zou utpakken, s vooralsnog onzeker; wanneer kostendekkng per vervoerwjze ledend s, kan worden gewerkt met een basstaref voor fnancerng, waarop kortngen of toeslagen worden geheven op bass van externe effecten. Deze flosofe lgt ten grondslag aan het voorstel van de Europese Commsse voor herzenng van de Eurovgnet-rchtljn 3. Voorbeelden zjn toedelng op bass van capactetsbeslag op drukke plaatsen en tjden (n verband met congeste- en schaarstekosten), of toedelng op bass van brandstofverbruk (accjns, REB), Euro(emsse)klasse van de motor, geludsnveau, of bevolkngsdchthed van de omgevng; een tweede opte voor toedelng van de vaste kosten van O&B s deze te baseren op het consumenten- of producentensurplus (dat wl zeggen op de prjsongevoelghed) van verschllende marktsegmenten. Deze opte ver- 3 Op 9 maart 2004 heeft een vergaderng van de raad van Europese transportmnsters plaatsgevonden. Daarbj heeft de Europese Commsse zch gekeerd tegen een compromsvoorstel van de ldstaten, dat zou leden tot aanpassng van het wjzgngsvoorstel van de Commsse. Op het moment van afrondng van dt rapport s ondudeljk of het wjzgngsvoorstel van de Commsse al dan net ngetrokken zal worden /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

8 groot de economsche effcënte net zozeer, maar tast haar zo mn mogeljk aan. Concrete nvullng hervan s lastg omdat de elastcteten net preces per segment en per stuk nfrastructuur bekend zjn. Een praktsche mogeljkhed kan zjn om de toedelng te laten aansluten op de verwachte opbrengsten van specfeke soorten vervoer, vanut de gedachte dat de betalngsberedhed voor vervoer met hoge opbrengsten relatef hoog s. De kosten zouden dan bjvoorbeeld relatef zwaar worden toebedeeld aan dubbeldekkers n de spts, aan grote schepen en grote vrachtauto's. Maar er zjn wellcht ook andere routes denkbaar. De spoorrchtljn 2001/14 laat rumte voor dt soort overwegngen, het voorstel voor herzenng van de Eurovgnetrchtljn net; een derde mogeljkhed s het toedelen op bass van een vast bedrag per vervoerder (bjvoorbeeld een jaartaref voor een traject) of per voertug naar het voorbeeld van de motorrjtugenbelastng (MRB). Dt vanut de gedachte dat een vastrecht mnder verstorend kan werken op de vervoersmarkt dan een varabele heffng, gegeven de aanwezghed van een substanteel aandeel vaste kosten n totale O&B kosten. Deze opte heeft echter dudeljke nadelen op het gebed van 'level playng feld'. Het trajecttaref kan dscrmnerend werken voor klene vervoerders of neuwe toetreders, de MRB kan bnnenlandse vervoerders benadelen. Daarom ook beperkt Rchtljn 2001/14 over spoortareven het geven van kwantumkortngen tot de feteljke besparng op admnstratekosten, en rcht het voorstel voor herzenng van de Eurovgnetrchtljn zch explcet op gebruksafhankeljke n plaats van vaste heffngen; een verde opte s het toedelen op bass van de kwaltet van de nfrastructuur. Voordeel s dat dynamsche effcënte ontstaat, het wordt voor nfrabeheerders aantrekkeljker om de kwaltet van hun product te verbeteren. Nadeel s dat het vooral op de weg een verkeerde prkkel geeft aan gebrukers, nameljk voor ontwjknggedrag naar secundare nfrastructuur, met alle problemen van den. Internatonaal past men dt prncpe bj het spoor echter vaak toe. In de concrete utwerkng zal de opte kunnen overlappen met opte 2 4. De spoorrchtljn ljkt deze benaderng mplcet toe te staan. Het voorstel voor herzenng van de Eurovgnetrchtljn rcht zch alleen op de hoogste kwaltet wegen, de TEN-wegen, en laat eventuele beprjzng van de overge delen van het wegennetwerk aan de ldstaten over. In de besprekng van de optes s bewust weng rumte gereserveerd voor overwegngen van rechtvaardghed omdat dt een ntrnsek subjectef begrp s en daarmee meer het domen van poltc dan van economen s. Toch wllen we één dudeljk conflct tussen overwegngen van doelmatghed en rechtvaardghed net onbelcht laten. Het gaat her om de toedelng van vaste kosten van onderhoud en beheer de dudeljk voor een specfeke subgroep van gebrukers worden gemaakt. Neem bjvoorbeeld de vaste kosten van bovenledngen (alleen voor elektrsche trenen), van baggeren (alleen schepen met grote depgang), of de vaste kosten aan het spoor de gemaakt worden om een hoog comfortnveau te verkrjgen (voor personenvervoer). Vanut (statsche) economsche effcënte geredeneerd 4 Deze opte moet met voorzchtghed worden toegepast; bj consequent doorvoeren zou bjvoorbeeld de prjs voor nfrastructuurgebruk n de spts naar beneden moeten, wat natuurljk zeer neffcënt s /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

9 zjn er geen redenen om deze kosten daadwerkeljk toe te rekenen aan de specfeke subgroep, vanut rechtvaardghed kan men daar anders tegen aankjken. De geschetste optes voor toedelng van de vaste kosten verschllen net alleen van elkaar wat betreft hun utwerkng. Ze onderscheden zch ook doordat ze verschllende prncpes belchamen en daardoor verschllende beledsdoelen denen. Her zjn dus fundamentele, en utendeljk polteke keuzes aan de orde. Nettemn zullen voor een nadere kwanttateve utwerkng n het vervolgonderzoek keuzes gemaakt moeten worden. Daarbj moet worden bedacht dat tegenstellngen tussen optes mnder groot zjn dan ze op het eerste gezcht ljken. De verschllende optes sluten elkaar nameljk onderlng net ut. Combnates van optes zjn mogeljk. Zo kan bjvoorbeeld het standaardtaref ut opte 1b ngevuld worden met behulp van een van de andere optes. Ook n de praktjk bljkt een combnate van beprjzngsprncpes vaak voor te komen. C Categorserng van kosten Ten slotte hebben we n dt project een kwaltateve kostennventarsate gemaakt, bestaande ut: een overzcht van de verschllende maneren waarop DWW en ProRal momenteel de O&B-kosten van de dre vervoerwjzen onderverdelen met daarbj een voorstel voor de meest voor de hand lggende onderverdelng; een nschattng n hoeverre de specfeke kostenposten al dan net gebruksafhankeljk zjn. Deze nschattngen zjn soms nog kwaltatef van aard en zullen n een fase 2 moeten worden gekwantfceerd; een nschattng wat de cost drvers zjn van de gebruksafhankeljke kosten. In een vervolganalyse zal moeten worden bezen of het mogeljk zal zjn om de gevonden cost drvers te vertalen n praktsch brukbare formules waarmee gebruksafhankeljke kosten kunnen worden berekend. Voor het spoor s ten slotte geconstateerd dat enerzjds n de nternatonale lteratuur snelhed als een cost drver wordt gehanteerd, terwjl anderzjds dt bj ProRal net gebeurt. Gegeven het beperkte tjdsbestek waarn deze stude s utgevoerd, kon deze kweste net met ProRal tot een oplossng worden gebracht. Bj de verdere kwanttateve utwerkng moet derhalve bepaald worden, of snelhed al dan net als cost drver wordt gehanteerd /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

10 /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

11 1 Inledng 1.1 Achtergrond Dt rapport s geschreven n het kader van het Interdepartementaal Beledsonderzoek (IBO) gebruksvergoedngen goederenvervoer. Voor dt IBO s aanvullend onderzoek nodg op het gebed van de nfrastructuurkosten van goederenvervoer. Hertoe heeft het Mnstere van V&W, CE en de VU gevraagd om een gezamenljk kwaltatef onderzoek ut te voeren naar een categorserng en toerekenng van kosten van onderhoud aan en beheer van nfrastructuur voor het goederenvervoer over de weg, bnnenvaart en spoor. Daarnaast zullen de utkomsten ook relevant zjn voor de Nota Mobltet (bj de afrondng van dt onderzoek nog n voorberedng). De nsteek van de nota s echter breder omdat hj gaat over alle maatschappeljke kosten van zowel personen- als goederenvervoer. De Nota Mobltet en het IBO zullen voor de kosten van onderhoud en beheer van dezelfde bassgegevens en toerekenngsmethodeken utgaan. Het Mnstere van V&W heeft n haar offerteaanvraag aangegeven dat zj n het IBO twee varanten wl onderzoeken. In de eerste varant worden alleen de gebruksafhankeljke, ofwel n economsch jargon de margnale, kosten van onderhoud en beheer toegerekend aan de dre vervoerwjzen. In de tweede varant worden ook de gebruksonafhankeljke kosten van onderhoud en beheer aan de gebrukers van de dre vervoerwjzen toegerekend. Daarnaast s het Mnstere van V&W prmar geïnteresseerd n toerekenng van de kosten de op rjksnveau, dus aan rjksnfrastructuur, worden gemaakt, maar wl zj ook nzcht hebben n het geval dat ook de kosten van lagere overheden n rekenng worden gebracht. 1.2 Doel van dt rapport Daarmee s het doel van dt project om, n de bovengenoemde tweemaal twee varanten: zoveel mogeljk nzcht te genereren n de verschllende kostencomponenten en de mate waarn zj al dan net gebruksafhankeljk zjn; optes voor toerekenng van deze kosten te presenteren en te toetsen op verschllende crtera zoals effcënte (economsche doelmatghed) en verdelngseffecten (baathebbers resp. verlezers) /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

12 /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

13 2 Afbakenng 2.1 Inledng In deze stude doen we onderzoek naar de verschllende kostenposten de vallen onder onderhoud en beheer van nfrastructuur. We hanteren herbj twee scenaro s, nameljk: alleen de kosten n rekenng brengen de samenhangen met het daadwerkeljk gebruk van de nfrastructuur; alle kosten van onderhoud en beheer n rekenng brengen. In dt hoofdstuk defnëren we de te gebruken begrppen en kostenposten zo preces mogeljk. Voor deze dre afbakenngen maken we zoveel mogeljk gebruk van de bestaande defntes, zoals deze n natonaal als n Europees verband worden gehanteerd, en n eerdere studes zjn gebrukt. Maar dt rapport s vrj specfek van karakter en her en daar kan daarom een etwat precezere of afwjkende defnte goede densten bewjzen. In prncpe zjn alle defntes n dt hoofdstuk onderwerp van dscusse (geweest) voor de IBO-groep. Dt rapport vermeldt waar de IBO-groep een beslut of een voorlopg beslut heeft genomen en waar nog keuzes open lggen. 2.2 Kosten of utgaven Een eerste vraag s of de bass voor dt rapport s de utgaven aan O&B op kasbass, of de kosten van O&B. De kosten houden rekenng met afschrjvngstermjnen en nterestvoeten. Een concreet voorbeeld. Stel er wordt groot onderhoud aan een stuk spoor verrcht zodat het er weer ten jaar tegen kan. Bj een benaderng op bass van utgaven zen we dan een grote pek n het onderhoudsjaar en vervolgens negen jaar nets. Bj een benaderng op kostenbass zou de utgave dan over ten jaar worden afgeschreven - eder jaar met 10% - en zouden vermogenskosten met een bepaalde rentevoet, bjvoorbeeld 4%, worden meegenomen. Het spreekt voor zch dat de kostenbenaderng vanut theoretsche optek de voorkeur verdent. Zj geeft beter nzcht n de feteljke kostenstructuur van een stuk nfrastructuur en bedt een beter handvat voor verantwoordng en maatschappeljke optmalsate van het O&B-beled. Echter vanut praktsche overwegngen s het net mogeljk om de daadwerkeljke kosten van O&B goed n beeld te krjgen. De laatste jaren s door de utvoerende densten (DWW en ProRal) een grote nspannng gepleegd om de transparante van de utgaven aan onderhoud en beheer te vergroten. Een verdere verbeterng door te gaan werken op kostenbass zou, hoe gewenst ook, waarschjnljk enkele jaren vergen. Daarom zjn we n deze stude utgegaan van een utgavenbenaderng /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

14 Desondanks zullen we n de rest van dt rapport steeds spreken over kosten n plaats van utgaven. Dt vooral omdat het n onze ogen gekunsteld aandoet om steeds over utgaven te spreken terwjl alle partjen het erover eens zjn dat op langere termjn de kosten maatgevend zouden moeten zjn. 2.3 Achterstallg versus optmaal O&B Het s de afgelopen jaren dudeljk geworden dat de Nederlandse wegen, maar vooral water- en spoorwegen, achterstallg onderhoud kennen. Ze bjvoorbeeld bjlage C. Dt achterstallge onderhoud heeft geled tot een veranderng n de prortetsstellng bj Verkeer en Waterstaat ( eerst houwen dan bouwen ). Tevens hebben de sterk stjgende utgaven aan onderhoud geled tot de vraag of deze kosten net aan de gebruker kunnen worden doorberekend, het onderwerp van dt rapport. Het s nu de vraag of we als kosten van onderhoud en beheer alle kosten mogen opvoeren, ook de van achterstallg onderhoud, of alleen de kosten de gemaakt zouden worden n een optmale onderhoudsstuate. Over het doorberekenen van dergeljke kosten kan verschllend worden gedacht. Vanut effcënteoverwegngen s er geen eendudge oplossng. Veeleer s de vraag aan de orde, hoe men aankjkt tegen (her)verdelngseffecten. Enerzjds s het net eerljk de hudge gebrukers op te zadelen met kosten van achterstallghed. Anderzjds s het net just om (ook) net-gebrukers/belastngbetalers hermee te belasten. In deze stude wordt geen utspraak gedaan over het al dan net doorberekenen van de kosten van achterstallghed. Onderhoud heeft ook te maken met de kwaltet van nfrastructuur. In dt verband hanteren wj de volgende defnte van het begrp kosten van optmaal onderhoud : de mnmale kosten de gemaakt moeten worden om de kwaltet van nfrastructuur, op het gewenste pel te handhaven. Deze defnte mplceert dat vele wegen naar een bepaalde onderhoudstoestand leden, maar dat alleen de kosten van de goedkoopste (op lfe cycle bass) aan de gebruker zouden mogen worden doorberekend. Gerelateerd heraan s de effcënte waarmee de nfrabeheerder zjn taken utvoert. Dt laatste s geen onderwerp van de onderhavge stude. Let wel, bovenstaande defnte refereert naar het gewenste pel van de kwaltet van de nfrastructuur. Hervoor s geen harde defnte te geven. Vaststellng van een bepaald kwaltetsnveau s utendeljk een polteke keuze. In de praktjk zal het moeljk zjn deze defnte te operatonalseren. In een eventuele volgende fase zou moeten worden bekeken of het mogeljk s de O&Butgaven op engerle wjze te corrgeren voor achterstallg onderhoud zodat een beeld ontstaat van de utgaven voor optmaal steady state onderhoud. Het lgt n /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

15 eder geval n de ljn der verwachtng dat de kosten van optmaal onderhoud hoger lggen dan de utgaven n het afgelopen decennum, waarn een achterstand s opgelopen. 2.4 Kosten O&B versus aanleg In de lteratuur en de natonale en nternatonale wetgevng worden allerle termen door elkaar gebrukt de gerelateerd zjn aan onderhoud en beheer. Onderhoud, beheer, explotate, verneuwng en nstandhoudng zjn maar een paar voorbeelden. In dt project gebruken we voor de dudeljkhed de termen van onderhoud en beheer (O&B) voor alle nfrastructuurkosten de net met aanleg te maken hebben. De grens tussen onderhoud- en beheerkosten enerzjds en aanlegnvesterngen anderzjds s soms moeljk te trekken. Sommge onderhoudsprojecten beogen tegeljkertjd de kwaltet van de nfrastructuur te verhogen. Sommge aanlegprojecten, bjvoorbeeld vergrotng van sluzen, wordt gepland op het moment dat de bestaande slus aan groot onderhoud toe was. In dat geval zou een deel van de aanlegkosten als onderhoud en beheer kunnen worden gekenmerkt; als de aanleg net was gesched was mmers onderhoud nodg geweest. DWW en ProRal hanteren bede defntes voor het ondersched tussen O&B enerzjds en aanleg anderzjds. Bede organsates gebruken een formulerng waarbj het verhogen van de functonaltet voor de gebruker ten opzchte van de vorge opleverng als crterum voor aanleg wordt beschouwd. Automatsch vallen dus alle kosten onder O&B de gemaakt worden om de nfrastructuur op het hudge nveau van functonaltet te handhaven. Ter verdudeljkng: een verbeterd meetsysteem voor verkeersntenstet geeft geen verhoogde functonaltet voor de vervoerders en valt dus onder onderhoud en beheer, maar een verbrede slus wel en valt dus onder aanleg 5. Ons voorstel s om deze defnte over te nemen, zodat: kosten onder O&B vallen zolang ze gemaakt worden om de kwaltet van de nfrastructuur te handhaven op het nveau van de vorge opleverng, nclusef. rjksutgaven voor herstel van schades aan nfrastructuur voor zover deze net op de veroorzaker zjn te verhalen; kosten onder aanleg vallen de leden tot verhogng van de functonaltet voor gebrukers (.c. goederenvervoerders). Met deze defnte zjn vanzelfsprekend net alle praktsche afbakenngsproblemen de wereld ut. Herboven s al gememoreerd dat er aanlegprojecten zjn de ook deels als onderhoud beschouwd kunnen worden. Ook zjn er bjvoorbeeld projecten de tot doel hebben de kwaltet te handhaven, maar waarbj door bete- 5 Herbj moet wel worden opgemerkt dat DWW ndvduele projecten voor 100% toerekent aan aanleg zodra het project ledt tot verbeterng van de functonaltet. Her zt dus een structurele onderschattng van de kosten voor onderhoud en beheer. ProRal rekent wel per project kosten toe aan aanleg en O&B /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

16 re technek mn of meer automatsch ook de functonaltet verbetert 6. Twee sporen zjn mogeljk: per project besluten over welk percentage aanleg dan wel onderhoud s, ofwel het zwaartepuntprncpe toepassen dat utgaat van het hoofddoel van de handelng. ProRal doet het eerste n verband met de verantwoordng van haar fnancerngsaanvraag, DWW doet het tweede op het gebed van weg en water. Dt laatste ledt waarschjnljk n de praktjk tot een onderschattng van O&B-kosten. 2.5 Kosten van verneuwng Een specfek punt dat n de spoorsector speelt zjn de kosten van verneuwng. Dt zjn kosten van vervangng aan het ende van de technsche levensduur, bjvoorbeeld de kosten van het vervangen van oude spoorstaven. Er s net zozeer dscusse over de vraag of de kosten van verneuwng onder O&B of onder aanleg vallen. Gezen de defnte ut paragraaf 2.4 vallen kosten van verneuwng onder O&B voor zover ze de functonaltet net vergroten ten opzchte van de vorge opleverng. Er s wel dscusse over de vraag of het rechtvaardg s om eventuele peken n de utgaven aan verneuwngskosten n zjn geheel te verhalen op de gebrukers, of dat deze peken zouden moeten worden utgemddeld. Met name bj het spoor s dt relevant. Spoorstaven hebben een levensduur van crca 30 jaar en veel staven n Nederland stammen ut de jaren 70. Dt betekent dat de komende jaren bovengemddelde utgaven zullen moeten plaatsvnden om deze te vervangen. Overgens zou bj een benaderng op kostenbass deze pek net opvallen; dan zouden mmers de kosten van deze verneuwng netjes over 30 jaar worden afgeschreven. Wederom een llustrate van het nut van het werken met kosten n plaats van utgaven. Bj het spoor s afzonderljke weergave van verneuwngskosten het meest urgent, en ook mogeljk; ProRal regstreert de utgaven aan verneuwng als aparte post. Voor water en weg s dt net het geval. Derhalve s het om praktsche redenen net mogeljk eenzelfde ondersched ook bj het water of de weg te maken. 2.6 Defnte van het begrp nfrastructuur Een volgende defntekweste betreft de vraag waar het begrp nfrastructuur ophoudt. Horen bjvoorbeeld de kosten van parkeervoorzenngen 7 en brandstofvoorzenng 8 bj de kosten van nfrastructuur? Een typsch voorbeeld hervan s het vervangen van houten dwarslggers door betonnen dwarslggers bj het spoor. Parkeren moet her rum worden opgevat: remsestatons (spoor), aanlegkades (water) en parkeerplaatsen (weg) horen erbj. Zoals de kosten van bovenledng (spoor) en deselverkooppunten /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

17 In de EU rchtljn 2001/14 aangaande de gebruksvergoedng voor het spoor wordt ondersched gemaakt tussen een mnmumtoegangspakket en de toegang va het spoor tot voorzenngen. Bede moeten door de nfrastructuurbeheerder worden aangeboden aan de gebrukers. Onder voorzenngen relevant voor het goederenvervoer vallen: het gebruk van het tracte-energe-systeem (bovenledng); nstallates voor brandstofbevoorradng; vrachttermnals (laad- en losplaatsen); rangeerstatons (emplacementen); vormngsstatons; remsestatons (opstelterrenen); onderhoud- en andere technsche nfrastructuur. Omdat er geen methodsche bezwaren ljken tegen het opnemen van deze posten heeft de IBO-groep besloten om vergeljkbare posten bj weg- en waterwegen ook mee te nemen, mts net volledg prvaat gefnancerd en betaald. Analoge voorbeelden zjn kosten van vluchtstroken, openbare parkeerplaatsen en aanlegkades. 2.7 Defntes van gebruksafhankeljk (margnaal) Een volgende vraag s hoe we gebruksafhankeljk n deze stude defnëren. De termjn de men hanteert s van essenteel belang voor de nhoud van het begrp margnale kosten: op lange termjn kunnen mmers alle kosten als margnaal worden beschouwd, zelfs aanlegkosten. We gaan her kort n op enkele voor dt project relevante mogeljke defntes. Defnte gebrukt door beheerders van nfrastructuur: net brukbaar Alle beheerders van nfrastructuur, zowel voor de weg, het spoor als voor waterwegen, maken ondersched tussen vast en varabel onderhoud 9. Dt ondersched s echter gerelateerd aan de regelmaat waarmee men bepaalde onderhoudstaken utvoert, en het doel van het onderhoud. Onder vaste maatregelen 10 aan waterwegen verstaat men bjvoorbeeld maatregelen de: ervoor zorgen dat de vermoedeljke levensduur (met vast onderhoud) van het object wordt gehaald; ertoe leden dat varabel onderhoud kan worden utgesteld (vergeleken met de stuate zonder vast onderhoud), zonder dat de kwaltet onder het nterventenveau daalt; gercht zjn op de dageljkse explotate. Als varabele maatregelen beschouwt men maatregelen de voorkómen dat de kwaltet van het object onder het nterventenveau daalt Daarnaast maakt men bj het spoor ondersched tussen groot en klen onderhoud, waarbj klen onderhoud vaker dan eenmaal per jaar wordt utgevoerd. Bron: Wegwjzer Beheerplan Nat /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

18 Het zal dudeljk zjn dat dt ondersched nets van doen heeft met de gebruksafhankeljkhed van het onderhoud. Defnte EU-rchtljn 2001/14: mult-nterpretabel Volgens de EU rchtljn 2001/14 wordt voor het gebruk van spoornfrastructuur ofwel voor het mnmumtoegangspakket en de toegang va het spoor tot voorzenngen een heffng vastgesteld de geljk s aan de kosten de rechtstreeks ut de explotate van de trendenst voortvloeen (zonder verdere toelchtng). De zegswjze rechtstreeks voortvloeen s mult-nterpretabel zoals ook n de praktjk s gebleken. Sommge ldstaten (Zweden, Fnland) nterpreteren het als de kosten de op korte termjn gebruksafhankeljk zjn, andere (VK) als alle kosten van onderhoud en beheer. Voorstel defnte margnale kosten We stellen her voor het begrp margnaal of gebruksafhankeljk n het kader van deze stude als volgt te defnëren: De O&B-kosten de veranderen als het verkeers- of vervoersvolume (voertugkm, tonkm, passages) verandert bj geljkbljvende capactet van nfrastructuur. Let op de toevoegng bj geljkbljvende capactet van nfrastructuur. Dt s belangrjk: als er meer verkeer komt s het logsch om grotere sluzen, bredere wegen e.d. aan te leggen, maar deze kosten vallen er dus buten omdat het aanlegkosten zjn. Er s verder n deze defnte - bewust - geen beperkng n rumte of tjd opgenomen. De defnte kan dus op eder rumteljk nveau en n edere tjdsdmense worden toegepast. Als een bepaalde toename van verkeer ledt tot hogere kosten, wllekeurg op welke plek of op welke termjn, dan zjn de kosten gebruksafhankeljk. We wjken her af van eerdere defntes als toevoegen van een extra voertug aan een verkeersstroom voornameljk omdat dat extra voertug kan leden tot het bereken van de maxmumcapactet en daarmee aanlegkosten mplceert. Verder suggereert het ene extra voertug een zeer mcrogerchte benaderng terwjl n deze stude gebruksafhankeljk ook op een hoger macronveau kan worden geïnterpreteerd. 2.8 Afbakenng qua overhedsnveau Bj weg en water doen zowel natonale, regonale als lokale overheden duten n het onderhoud- en beheerzakje. In prncpe horen alle utgaven van deze dre overhedslagen thus n dt rapport. Er s echter een groot praktsch probleem. De utgaven van de rjksoverhed worden centraal geregstreerd, de van de lagere overheden net meer. In 2001 s het CBS om redenen van bezungng hermee gestopt. Centrale verzamelng van /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

19 ruwe gegevens start weer n 2004, het s ondudeljk of dt ook zal leden tot de opleverng van statsteken op dt gebed (ze bjlage D). Als de utgaven van lagere overheden aan (water)wegen dus ook moeten gaan meetellen n gebruksvergoedngen verdent het aanbevelng om de centrale regstrate van deze kosten zo spoedg mogeljk weer op te pakken op een wjze de zo goed mogeljk aanslut bj de utgaven op rjksnveau zoals ze n dt rapport zjn gestructureerd. Inden er voor wordt gekozen om de utgaven van lagere overheden net mee te nemen n het onderzoek, heeft dt waarschjnljk gevolgen voor de consstente tussen de modalteten. Immers, nagenoeg alle utgaven aan het spoor vnden plaats op rjksnveau. Voor weg en waterwegen s dt net het geval. Toerekenng van alleen de kosten op rjksnveau betekent dat voor spoor alle utgaven worden toegerekend, en voor weg en waterwegen slechts een deel van de utgaven. Daarbj komt dat de bnnenvaart wel bjdraagt aan de kosten van vaarwegen n beheer van lokale overheden. 2.9 Kosten van calamteten Een laatste afbakenngsvraag s wat er moet gebeuren met kosten van ongevallen de worden betaald door de nfrastructuurbeheerder (dus net worden verhaald op verkeersdeelnemers of hun verzekeraars 11 ). Besloten s om de kosten van calamteten net onder onderhoud en beheer mee te nemen omdat ze onder de kosten van ongevallen worden geschaard. De standby-kosten van calamtetenorgansates zoals het DCC (Departementaal Coördnatecentrum Crssbeheersng) en de kosten van ongevalsprevente vallen echter wel onder onderhoud en beheer. 11 Overgens worden zowel bj het spoor als de waterwegen de kosten van ongevallen n prncpe verhaald op de veroorzaker /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

20 /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

21 3 Theoretsche achtergrond 3.1 Inledng: toedelen en beprjzen Dt hoofdstuk s gebaseerd op een modelmatge analyse de als bjlage A s opgenomen n dt rapport. In de bjlage wordt gekeken naar de beste maner waarop je gebrukers van nfrastructuur kunt laten betalen voor de kosten van het gebruk van nfrastructuur n het algemeen en van onderhoud en beheer n het bjzonder. Als er betaald moet worden s er een prjs, heffng, bjdrage of welke term men ook wl gebruken. Doordat er betaald wordt, kunnen de kosten worden gedekt. De vraag naar de beste kostentoedelng komt daarom de facto op hetzelfde neer als de vraag naar de beste prjszettng. Daarom gebrukt dt hoofdstuk de termen beprjzng en kostentoedelng door elkaar heen. Het model n de bjlage s economsch van aard. Dat betekent dat een doelmatge aanwendng van mddelen - ook wel aangedud als effcënte - centraal staat n de analyse. Daarnaast wordt n de bjlage enge aandacht geschonken aan een tweede tak van de lteratuur, waarn op bass van elementare notes van rechtvaardghed een vorm van kostentoedelng wordt afgeled. In het analysemodel n bjlage A wordt rekenng gehouden met de aanwezghed van verschllende groepen gebrukers de elk op hun egen wjze daarvan baten ondervnden en bjdragen aan de kosten van gebruk en, waar relevant, congeste. 3.2 Fnancerng gebruksafhankeljke en vaste kosten O&B Een belangrjk resultaat dat ut de analyse naar voren komt s dat de toedelng van gebruksafhankeljke kosten n alle kostentoedelngen de ut het model worden afgeled steeds dentek s en daarmee theoretsch geen twstpunt. Om de gebruksafhankeljke kosten te berekenen moet er nformate beschkbaar zjn over het verband tussen gebruk en kosten. Met andere woorden: de bepalende factoren van de kosten (de cost drvers ) moeten bekend zjn. Toedelng van de gebruksafhankeljke kosten heeft daardoor als voordeel dat er een dudeljk verband bestaat tussen de oorzaak van de kosten en de hoogte van de gevraagde bjdrage. De opbrengst van een heffng de geljk s aan de margnale kosten s net gegarandeerd voldoende om de volledge kosten van nfrastructuur te fnanceren. De condtes waaronder dat het geval s betreffen een bepaalde egenschap van de kostenfuncte, homogentet. Aan deze voorwaarde s (onder andere) voldaan als edere weggebruker een vast bedrag aan kosten veroorzaakt en er daarnaast geen vaste kosten zjn. Als er wel vaste kosten zjn en elke weggebruker daarbovenop een vast bedrag aan varabele kosten veroorzaakt, dan s aan deze voorwaarde net voldaan. Gebleken s dat een aanzenljk deel van de kosten van onderhoud en beheer van nfrastructuur net gebruksafhankeljk s volgens de defnte n paragraaf 2.7 en dat daarmee de condte van homogentet net geldt. Wanneer alleen de ge /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

22 bruksafhankeljke kosten n rekenng zouden worden gebracht bljft er dus een fnancerngsgat over 12. Omdat vaste kosten - n tegenstellng tot gebruksafhankeljke kosten - geen dudeljke cost drvers hebben, s het lastg om een doelmatge kostendekkende toedelng van deze vaste kosten te vnden. Daarover gaat de volgende paragraaf. 3.3 Maneren van dekkng Om het fnancerngsgat te dekken dat overbljft na het toerekenen van de gebruksafhankeljke kosten zjn er verschllende mogeljkheden, de er feteljk alle op neerkomen dat bestaande belastngen of heffngen worden verhoogd, of neuwe worden ngevoerd. Algemene mddelen De fnancerng van (beheer en onderhoud) van nfrastructuur vndt momenteel plaats ut de algemene mddelen van de overhed en dt beled zou, na de nvoerng van een heffng op bass van margnale kosten, kunnen worden voortgezet om een eventueel overbljvend tekort te fnanceren. Wel moet men zch realseren dat belastngheffng, zoals de n de hudge stuate plaatsvndt, ook tot effcenteverlezen ledt. Fnancerng ut algemene mddelen levert een eerste bekostgngsvarant op, de geljk s aan de hudge stuate. Pgou-heffng op externe effecten Belastngen hebben n het algemeen een verstorende werkng op het economsch proces (ze vermnderen de effcënte ervan), maar op deze regel bestaat één belangrjke utzonderng. De regulerende heffngen de voor het eerst door Pgou zjn voorgesteld hebben als doel om te corrgeren voor buten de markt om werkende factoren (externe effecten), zoals mleuverontrengng. Zulke regulerende heffngen vergroten just de effcënte en vormen om de reden een aantrekkeljke fnancerngsbron voor overhedsgeld. Een tweede mogeljkhed om tot volledge kostentoedelng te komen zonder het margnale kosten prncpe op te geven s daarom het belasten van tot nu toe onbelast gebleven externe effecten n het verkeer. Toegangsheffng (vastrecht) Een andere mogeljkhed om effcënteverlezen te vermjden s de ntroducte van een toegangsheffng of vastrecht. Voor wegverkeer s de motorrjtugenbelastng te beschouwen als zo n toegangsheffng. Effcënteverlezen worden echter alleen dan volledg vermeden als de toegangsheffng voor geen van de gebrukers hoger lgt dan de ondervonden baten van nfrastructuurgebruk. Aangezen het moeljk s om te bepalen of aan deze voorwaarde n de praktjk wordt voldaan, zal een toegangsheffng wel kunnen leden tot effcënteverlezen. 12 Herbj s van belang op te merken dat het ondersched tussen vaste en varabele kosten mede bepaald wordt door de perode waarover men de kosten bekjkt. Op lange termjn s een veel groter deel van de kosten varabel dan op korte termjn. De margnale kosten zjn n een lange-termjn context dus hoger dan n een korte-termjn context. Een heffng op bass van de kosten s dus gemakkeljker kostendekkend te maken als voor een lange termjn perspectef wordt gekozen /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

23 Ramsey-prjzen Een verde mogeljkhed ter fnancerng van het tekort bestaat n het zodang verhogen van de gebruksafhankeljke heffng dat met mnmale effcënteverlezen tot een kostendekkende opbrengst kan worden gekomen. Dt ledt tot toedelng van de kosten van nfrastructuur op bass van Ramsey-prjzen. Dat zjn prjzen, waarbj bovenop de margnale kosten een opslag wordt ngevoerd de er voor zorgt dat de totale opbrengst van de heffng geljk s aan de kosten. De hoogte van de opslag wordt zodang vastgesteld dat het consumenten- en producentensurplus wordt afgeroomd en de daardoor veroorzaakte effcënteverlezen mnmaal zjn. Het resultaat s dat de omvang van de opslag omgekeerd evenredg moet zjn aan de prjselastctet van de vraag naar nfrastructuurgebruk. De gebrukers met een hoge betalngsberedhed voor nfrastructuurgebruk dragen dus een relatef groot deel van de kosten. De zojust behandelde mogeljkheden om va een heffng op bass van margnale kosten tot een volledge toedelng van de kosten beheer en onderhoud van nfrastructuur te komen zjn, samen met een tweetal andere, samengevat n tabel 1, de afkomstg s ut onderdeel A4 van de bjlage. Varabele kosten De tabel begnt met een nog net behandelde mogeljkhed, nameljk om de totale (vaste en gebruksafhankeljke) kosten te mddelen. In het algemeen verschllen de gemddelde kosten van de margnale, het gaat dus echt om een andere methode. Toedelng van de kosten van nfrastructuur op bass van gemddelde kosten ledt per defnte tot een kostendekkende explotate en het s een methode de ntuïtef aanspreekt. Een nadere beschouwng brengt echter ook enkele moeljkheden aan het lcht. Het s net altjd dudeljk op welke bass kosten gemddeld moeten worden (voertugklometers, tonklometers, passagersklometers) en bj gebruk door verschllende groepen (vracht- en personenvervoer bjvoorbeeld) s gebruk van dezelfde maatstaf soms net goed mogeljk, zodat nog weer extra beslssngen moeten worden genomen op andere gronden. Een bezwaar van de gemddelde kosten s bovenden dat ze geen optmale prkkel tot doelmatg (effcënt) gedrag geven aan de betrokken. Aumann-Shapley De tabel endgt eveneens met een varant de nog net eerder aan de orde kwam. De s gebaseerd op de alternateve benaderng van het kostenvraagstuk de gebruk maakt van elementare notes van rechtvaardghed om tot een eendudge toedelng van kosten te komen. De Aumann-Shapley value s een bekend resultaat ut deze analyses, en er zjn pogngen ondernomen om de ook toe te passen op de toedelng van de kosten van nfrastructuur. Zwakke punten van deze methode zjn dat er feteljk alleen van varabele kosten wordt utgegaan, dat geen rekenng wordt gehouden met eventuele gedragseffecten (en bjbehorende effcënteverlezen) van deze vorm van kostentoedelng en dat er andere notes van rechtvaardghed zjn de onverengbaar zjn met deze utkomst /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl

24 tabel 1 Overzcht van de toedelngsmogeljkheden voor de O&B-kosten van nfrastructuur Bass Dekkng eventueel Voordeel Nadeel tekort Gemddelde kosten 1) Gemddelde kosten 1) Tekort utgesloten. Eenvoud. Vermnderde prkkel tot effcënt gedrag. Margnale kosten Algemene mddelen. Optmaal onder frst best condtes. In de praktjk treden effcënteverlezen op. Margnale kosten Heffng op externe effecten buten nfrastructuur. Geen effcënteverles. Kunstmatg verband tussen nfrastructuur en fnancerng tekort. Margnale kosten Toegangsheffng. In theore frst best. Moeljk te mplementeren zonder effcënteverles. Margnale kosten Aumann-Shapley value Opslag va Ramsey prjzen. Tekort utgesloten. Beperkt effcënteverles. Is gebaseerd op elementare notes van rechtvaardghed. 1) Het gemddelde van de totale (gebruksafhankeljke en overge) O&B-kosten. Opslag kan als onrechtvaardg worden ervaren. Kan alleen worden toegepast als alle kosten (op lange termjn) varabel zjn. 3.4 Concluse Een ondubbelznnge concluse de ut de analyse naar voren komt s dat een kostentoedelng de oog heeft voor de effcënte van het economsch proces als kenmerk heeft dat de daarut voortvloeende heffng voor elke gebruker tenmnste geljk s aan de margnale kosten. De margnale kosten hebben een dudeljk verband met de cost drvers, maar een heffng de exact geljk s aan deze kosten s net noodzakeljkerwjs kostendekkend. In de praktjk zal waarschjnljk doorgaans een tekort optreden. In een lange-termjn context zjn meer kosten varabel en zal het tekort doorgaans klener zjn. Er bestaan verschllende mogeljkheden om het tekort te dekken en de voor- en nadelen zjn herboven aan de orde gesteld. Een excluseve keuze voor één methode s overgens net noodzakeljk, een combnate kan de voorkeur verdenen. Methoden de net op margnale kosten gebaseerd zjn hebben op het eerste gezcht aantrekkeljke egenschappen, maar bljken bj nadere beschouwng toch teleur te stellen. De belangrjkste aanbevelng van de analyse kan daarom als volgt worden samengevat: bekjk eerst hoe hoog de margnale kosten zjn, vervolgens of ut een heffng de daaraan geljk s de totale kosten kunnen worden betaald, en zoek, als dat net het geval s, naar fnancerng de zo mn mogeljk effcënteverles veroorzaakt /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl 2004

25 4 Verdere nvullng van de theore 4.1 Inledng: focus op dekkng vaste kosten Het vorge hoofdstuk ontwkkelde een aantal theoretsche prncpes op bass waarvan gebruksafhankeljke en vaste kosten van onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer kunnen worden toegerekend. Zoals het vorge hoofdstuk let zen, kennen de gebruksafhankeljke kosten n prncpe dudeljke cost drvers, daarom zjn ze mmers gebruksafhankeljk. Theoretsch s de wjze van toerekenng van deze gebruksafhankeljke kosten dan ook geen groot probleem: zo dcht mogeljk tegen de cost drver aan. De wjze van dekkng van vaste kosten s echter verre van eendudg zoals het vorge hoofdstuk let zen. De vaste kosten kennen mmers geen dudeljke cost drver. Daarom werken we n dt hoofdstuk de meest veelbelovende varanten voor toedelng van deze vaste kosten een stap verder ut. Nadrukkeljk wordt erop gewezen dat we n dt hoofdstuk utgaan van een gecombneerde heffng: het eerste deel verzorgt de dekkng van margnale kosten van O&B, zoals besproken n het vorge hoofdstuk. Het tweede deel verzorgt de dekkng van de vaste kosten en wordt n de volgende paragrafen verder utgewerkt. 4.2 Opte 1: toedelen op bass van externe effecten Het vorge hoofdstuk let zen dat de meest effcënte toedelng van de vaste O&B-kosten een toedelng s op bass van externe kosten. De voorwaarde herbj s dat deze kosten nog net met een andere heffng worden geïnternalseerd. Het mag contra-ntuïtef klnken om externe effecten ten grondslag te leggen aan de toedelng van kosten van onderhoud en beheer. In het vorge hoofdstuk s echter beargumenteerd dat het toedelen van kosten met het doel om de gebruker te laten betalen n fete hetzelfde s als het ontwerpen van een beprjzngsnstrument dat tot doel heeft de vaste kosten van O&B te fnanceren. Zo bezen leden toedelngs- en beprjzngsvraagstukken n wezen tot denteke oplossngen. Bj deze toedelngsmethode kan men dus als grondslag kezen: de externe kosten van capactetsbeslag, de zch n het algemeen uten als congestekosten, maar soms ook als schaarstekosten 13. De toedelng vndt dan de facto plaats op bass van tjd, plaats en capactetsbeslag van het desbetreffende voertug; de externe kosten van ongevallen, bjvoorbeeld op bass van voertugkaraktersteken, plaats en tjd; 13 Waarbj schaarstekosten optreden bj gereguleerd gebruk van nfrastructuur, n dt geval dus bj ral. Ze zjn gedefneerd als de alternateve baten van extra trendensten de door gebrek aan capactet net kunnen worden ngepland n het rooster /Onderhoud en beheer van nfrastructuur voor goederenvervoer aprl