Inhoudsopgave Hoofdstuk I Inleiding 1 De ontmoeting van twee disciplines............................. 1 2 Benadering en structuur van dit boek............................ 2 3 Europees bestuursrecht. Enkele kernbegrippen....................... 4 4 Bronnen van Europees recht................................. 6 5 Implementatie van het Unierecht in de nationale rechtsorde: het implementatietraject...10 6 De paradox van de institutionele autonomie........................ 15 7 Legaliteit in een geïntegreerde rechtsorde en nationale bestuursorganen.......... 20 8 Gemengd bestuur......................................26 9 Besluit........................................... 29 Hoofdstuk II Europeanisering van het nationale bestuursrecht in hoofdlijnen 1 Leidende beginselen.................................... 31 2 Inkadering van het nationale (bestuurs)recht: de vereisten van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid...................................... 35 3 Het beginsel van effectieve rechtsbescherming....................... 43 4 Milde of indringende toets?................................ 48 5 De relatie tussen gelijkwaardigheid & doeltreffendheid en het beginsel van effectieve rechtsbescherming.....................................50 6 De tendensen in perspectief.................................52 Hoofdstuk III Doorwerking via conforme interpretatie en rechtstreekse werking 1 Inleiding.......................................... 57 2 Wat is conforme interpretatie?............................... 58 2.1 Algemene opmerkingen...............................58 2.2 Bij correcte omzetting................................60 2.3 Bij incorrecte omzetting...............................61 2.4 Grenzen aan conforme interpretatie.........................63 2.4.1 De rechter als wetgever-plaatsvervanger...................63 2.4.2 Rechtszekerheid en legaliteit: geen contra legem interpretatie........ 64 3 Wat is rechtstreekse werking?................................67 3.1 De voorwaarden voor rechtstreekse werking.....................67 3.2 Rechtstreekse werking en rechten voor particulieren................71 3.3 Grenzen aan beleidsvrijheid.............................73 3.4 Rechtstreekse werking ook bij correcte implementatie?............... 78 3.5 Rechtstreekse werking en conforme interpretatie voor het einde van de omzettingstermijn van richtlijnen..........................79 4 Rechtsverhoudingen.................................... 83 4.1 Rechtstreekse werking................................83 4.1.1 Verticale rechtstreekse werking....................... 83 4.1.2 Horizontale rechtstreekse werking......................83 4.1.3 Omgekeerd verticale rechtstreekse werking.................84 4.1.4 Rechtstreekse werking in driehoeksituaties.................86 4.2 Conforme interpretatie...............................89 XI
Inleiding tot het europees bestuursrecht 4.2.1 Verticale rechtsverhoudingen........................89 4.2.2 Horizontale rechtsverhoudingen...................... 90 4.2.3 Omgekeerd verticale rechtsverhoudingen..................90 4.2.4 Conforme interpretatie in driehoeksverhoudingen............. 92 5 De normadressaten van conforme interpretatie en rechtstreekse werking..........93 5.1 Bestuursorganen...................................93 5.1.1 Rechtstreeks werkende bepalingen toe te passen door bestuursorganen...93 5.1.1.1 De ambtenaar als bestuursorgaan................98 5.1.2 Conforme interpretatie door bestuursorganen?...............98 6 Rechtsgevolgen van conforme interpretatie en rechtstreekse werking........... 100 6.1 Conforme interpretatie.............................. 100 6.2 Rechtstreekse werking............................... 101 6.2.1 De rechtsgevolgen in enkele concrete bestuursrechtelijke casusposities.. 102 7 Toetsing door de rechter..................................108 7.1 Algemene opmerkingen.............................. 108 7.1.1 Zorgvuldigheid en motivering.......................109 7.2 Concrete toetsing................................. 110 7.3 Abstracte toetsing................................. 111 7.4 Toetsingsvoorkeur?.................................112 7.5 Verhouding met conforme interpretatie...................... 115 Hoofdstuk IV Rechtsbeginselen 1 Inleiding..........................................117 2 Gemeenschappelijke aspecten............................... 118 2.1 Oorsprong van de beginselen........................... 118 2.2 Soorten beginselen.................................119 2.3 Fundamentele rechten als algemene beginselen van het Unierecht......... 120 2.4 Functies en reikwijdte van de beginselen......................123 2.5 Doorwerking van de beginselen.......................... 125 3 Gelijkheid.........................................128 3.1 Inleiding......................................128 3.2 Ongeschreven gelijkheidsbeginsel en geschreven discriminatieverboden...... 128 3.3 Functie en inhoud van het algemene gelijkheidsbeginsel..............130 3.3.1 Zelfstandig toetssteen en hulp bij interpretatie...............130 3.3.2 Vergelijkbare gevallen gelijk behandelen..................131 3.3.3 Rechtvaardiging van ongelijke behandeling................ 133 3.3.4 Een milde toets.............................. 133 3.4 Discriminatie................................... 134 3.4.1 Verschil in behandeling op grond van een verboden kenmerk...... 134 3.4.2 Soorten discriminatie........................... 135 3.4.3 Objectieve rechtvaardiging.........................137 3.4.4 De intensiteit van de toets.........................138 3.5 De betekenis van het Europese gelijkheidsbeginsel voor het Nederlandse (bestuurs)recht.................................... 139 4 Evenredigheid....................................... 142 4.1 Algemene opmerkingen.............................. 142 4.2 Het evenredigheidsbeginsel in het Unierecht....................143 XII
Inhoudsopgave 4.2.1 De verschillende toepassingsgebieden................... 143 4.2.2 De inhoud van het Europese evenredigheidsbeginsel............144 4.2.3 Evenredigheid bij de toetsing van EU-wetgeving............. 145 4.2.4 Evenredigheid en vrij verkeer....................... 146 4.2.4.1 De geschiktheid........................ 147 4.2.4.2 De noodzakelijkheid......................147 4.2.4.3 De evenwichtigheid...................... 148 4.2.4.4 De relatie met het zorgvuldigheidsbeginsel...........148 4.2.5 Evenredigheid en sancties......................... 149 4.3 Het evenredigheidsbeginsel in het Nederlandse recht............... 149 4.3.1 Directe toepassing van het evenredigheidsbeginsel.............151 5 Het vertrouwensbeginsel..................................155 5.1 Inleiding......................................155 5.2 Het Europese vertrouwensbeginsel en zijn Nederlandse equivalent.........157 5.2.1 Vertrouwenwekkende handelingen.................... 157 5.2.2 Vertrouwenwekkende autoriteit...................... 158 5.2.3 Relevante factoren voor gerechtvaardigd vertrouwen............159 5.2.4 De grenzen van gerechtvaardigd vertrouwen................161 5.3 Doorwerking in het nationaal bestuursrecht.................... 162 5.3.1 Inleiding..................................162 5.3.2 Het vertrouwensbeginsel bij directe toepassing van Unierecht.......164 5.3.3 Het vertrouwensbeginsel bij indirecte toepassing van Unierecht......167 5.3.3.1 De rechtspraak van het Hof.................. 167 5.3.3.2 Nederlandse rechtspraak.................... 171 5.3.4 Het vertrouwensbeginsel en nationale aansprakelijkheid..........176 5.4 Slot........................................ 179 6 Rechten van verdediging..................................180 6.1 Inleiding......................................180 6.2 Reikwijdte en inhoud............................... 181 6.2.1 Het recht te worden gehoord....................... 182 6.2.2 Het recht om inlichtingen te ontvangen..................183 6.2.3 Toereikende termijn om de verdediging voor te bereiden......... 184 6.2.4 Het verbod van zelfincriminatie...................... 184 6.2.5 Legal professional privilege en recht op rechtsbijstand...........185 6.2.6 De gevolgen van schending van het beginsel............... 186 6.3 Doorwerking in het Nederlandse bestuursrecht.................. 187 7 Transparantie....................................... 192 7.1 De genese van het transparantiebeginsel...................... 192 7.2 Inhoud en functie.................................195 7.3 Transparantie in het Nederlands bestuursrecht...................197 Hoofdstuk V Bestuurlijke handhaving 1 Inleidende opmerkingen..................................201 1.1 Het Europese handhavingstekort..........................201 1.2 Europese beïnvloeding van de nationale handhaving op hoofdlijnen........202 2 Handhaving van Unierecht................................ 204 2.1 Overzicht van de handhaving van Unierecht in Nederland.............204 XIII
Inleiding tot het europees bestuursrecht 2.1.1 Bestuurlijke handhaving..........................204 2.1.2 Strafrechtelijke handhaving........................ 205 2.1.3 Privaatrechtelijke handhaving....................... 206 2.2 Europa en het grensvlak van bestuurs- en strafrecht................ 207 2.3 De infractieprocedure en de positie van niet tot de staat behorende overheden...209 3 Jurisprudentiële normering van de handhaving van Unierecht in de lidstaten....... 212 3.1 Inleiding......................................212 3.2 Instrumentele eisen aan nationale handhaving...................213 3.2.1 Algemeen................................. 213 3.2.2 Gelijkwaardigheid............................. 215 3.2.3 Doeltreffend en afschrikwekkend..................... 217 3.2.4 Gedogen van overtredingen van Unierecht................ 218 3.3 Waarborgen voor nationale handhaving...................... 221 3.3.1 Inleiding..................................221 3.3.2 Fundamentele rechten...........................221 3.3.3 Algemene beginselen van Unierecht.................... 223 3.3.3.1 Inleiding............................223 3.3.3.2 Gelijkheidsbeginsel...................... 224 3.3.3.3 Evenredigheid......................... 225 3.3.3.4 Rechten van verdediging....................226 3.3.3.5 Rechtszekerheid en legaliteit.................. 227 3.3.3.6 Het schuldbeginsel en de onschuldpresumptie.........228 3.3.3.7 Het beginsel van ne bis in idem................ 229 3.3.4 Verdragsvrijheden............................. 230 4 Legislatieve Europese beïnvloeding van de controle op de naleving in de lidstaat..... 231 4.1 Inleiding......................................231 4.2 Normering van de nationale controle....................... 231 4.2.1 Normering van controleactiviteiten.................... 232 4.2.2 Voorgeschreven controlebevoegdheden.................. 233 4.3 Europees toezicht in de lidstaten..........................234 4.4 Transnationale controlesamenwerking....................... 238 4.4.1 Algemeen................................. 238 4.4.2 Informatie-uitwisseling.......................... 239 4.4.3 Toezicht op verzoek............................ 240 4.4.4 Grensoverschrijdende controle.......................241 4.5 Bewijskracht van transnationaal bewijsmateriaal.................. 242 5 Legislatieve Europese beïnvloeding van de sanctionering in de lidstaten..........244 5.1 Inleiding......................................244 5.2 Europeanisering van de nationale sanctionering.................. 245 5.2.1 Herstelsancties...............................245 5.2.2 Rechtsontnemende sancties........................ 246 5.2.3 Bestraffende sancties............................246 5.3 Verordening 2988/95............................... 248 5.4 Transnationale effectuering van bestuurlijke sancties................250 6 Slot............................................ 252 XIV
Inhoudsopgave Hoofdstuk VI Rechtsbescherming 1 Inleiding..........................................253 1.1 Effectieve rechtsbescherming in de Europese rechtsorde.............. 253 1.2 Europese eisen aan de nationale rechtsbescherming................ 254 1.3 Opbouw van dit hoofdstuk............................ 255 2 Taakverdeling tussen het Hof van Justitie en de nationale rechter............. 256 2.1 Inleiding......................................256 2.2 Hof van Justitie van de Europese Unie.......................256 2.3 De EU als rechtsgemeenschap met een volledig stelsel van rechtsmiddelen.....257 2.4 Het beroep tot nietigverklaring.......................... 259 2.4.1 Algemeen................................. 259 2.4.2 Het beperkte beroepsrecht van particulieren................260 2.4.3 Het beperkte beroepsrecht in milieuaangelegenheden........... 263 2.5 Interferentie met de nationale beroepsgang.................... 264 2.6 Acties op grond van niet-contractuele aansprakelijkheid.............. 266 3 De prejudiciële procedure................................. 268 3.1 Inleiding......................................268 3.2 Reikwijdte van de prejudiciële procedure..................... 268 3.3 Verwijzingsbevoegdheid en verwijzingsplicht....................270 3.4 Processuele aspecten................................ 272 3.5 Andere vormen van samenwerking.........................276 4 Toegang tot de nationale rechter..............................279 4.1 Inleiding......................................279 4.2 Object van beroep................................. 281 4.3 Procesbevoegdheid (beroepsgerechtigden)..................... 284 4.3.1 Inleiding..................................284 4.3.2 De algemene lijn in de rechtspraak van het Hof.............. 285 4.3.3 Invloed van secundaire Europese regelgeving............... 290 4.4 Fatale beroepstermijnen.............................. 293 4.4.1 Inleiding..................................293 4.4.2 Fatale beroeptermijn in Unierechtelijke zaken............... 293 4.4.2.1 Europese rechtspraak......................293 4.4.2.2 Toepassing in Nederland....................295 4.4.3 Gezag van gewijsde............................ 297 5 Het proces voor de nationale rechter........................... 299 5.1 Inleiding......................................299 5.2 Het bewijsrecht.................................. 299 5.2.1 Inleiding..................................299 5.2.2 Invloed op het bewijsrecht door Europese regelgeving...........300 5.2.3 Gelijkwaardigheid en doeltreffendheid...................301 5.2.4 Beginsel van effectieve rechtsbescherming................. 302 5.2.5 Andere algemene beginselen van Unierecht................ 305 5.3 Ambtshalve toepassing van Unierecht....................... 307 5.3.1 Inleiding..................................307 5.3.2 De rechtspraak van het Hof........................ 308 5.3.2.1 De Europese hoofdregel.................... 308 5.3.2.2 Uitzonderingen op de hoofdregel............... 310 XV
Inleiding tot het europees bestuursrecht 5.3.3 Toepassing door de Nederlandse bestuursrechter............. 312 5.3.4 Evaluatie..................................315 6 Effectieve rechtsmiddelen................................. 316 6.1 Inleiding......................................316 6.2 Voorlopige rechtsbescherming in Unierechtelijke zaken.............. 317 6.2.1 Inleiding..................................317 6.2.2 Voorlopige rechtsbescherming in interpretatiekwesties...........317 6.2.2.1 Europese eisen......................... 317 6.2.2.2 Nationale toepassing......................318 6.2.3 Voorlopige rechtsbescherming in geldigheidskwesties........... 320 6.2.3.1 Problematiek..........................320 6.2.3.2 Europese eisen......................... 321 6.2.3.3 Nationale toepassing......................324 6.3 Verplichting tot heroverweging van definitief geworden met Unierecht strijdige besluiten en rechterlijke uitspraken........................ 327 6.3.1 Inleiding..................................327 6.3.2 De zaak Kühne & Heitz..........................328 6.3.3 De Europese hoofdregel.......................... 329 6.3.4 Nationale bevoegdheid = Europese verplichting.............. 330 6.3.5 Uitputting nationale rechtsmiddelen................... 331 6.3.6 Strijd met latere uitspraak van het Hof.................. 333 6.3.7 Onmiddellijk wenden tot bestuursorgaan................. 334 6.3.8 Met het Unierecht strijdige rechterlijke uitspraak............. 334 Hoofdstuk VII Overheidsaansprakelijkheid 1 Inleiding..........................................337 2 De ontwikkeling van het leerstuk............................. 338 2.1 De eerste stap: Francovich............................. 338 2.2 De tweede stap: Brasserie du Pêcheur en Factortame.................340 2.2.1 Aansprakelijkheid ook voor schending van rechtstreeks werkend Unierecht 340 2.2.2 Francovich als minimumharmonisatie...................341 3 Staatsaansprakelijkheid en rechtmatig overheidsoptreden?.................342 4 De voorwaarden voor aansprakelijkheid..........................344 4.1 Een voldoende gekwalificeerde schending..................... 345 4.1.1 Bij de uitoefening van discretionaire bevoegdheden............ 345 4.1.2 Bij het ontbreken van discretie.......................345 4.2 Rechten van particulieren............................. 348 4.3 Causaal verband.................................. 354 4.4 Schade.......................................355 5 Welke organen van de staat kunnen aansprakelijk zijn?.................. 357 5.1 De wetgever.................................... 358 5.2 Uitvoerende bestuursorganen........................... 358 5.3 De rechterlijke macht............................... 359 5.3.1 Algemene opmerkingen.......................... 359 5.3.2 De toepassing van de eis van voldoende gekwalificeerde schending.... 360 5.3.3 Rechten van particulieren?.........................361 5.3.4 Het causale verband............................ 362 XVI
Inhoudsopgave 5.3.5 De gevolgen voor Nederland....................... 363 5.4 Decentrale overheden............................... 364 5.4.1 Eigen fouten............................... 365 5.4.2 Schending door toepassing van nationaal recht dat strijdig is met Unierecht................................. 365 5.4.3 Fouten bij gebonden uitvoering...................... 367 5.4.4 Meervoudige aansprakelijkheid en de onderliggende verhoudingen.... 367 6 Overige aspecten..................................... 369 6.1 Verplichting tot schadebeperking......................... 369 6.2 De rol van het nationale recht en de nationale rechter............... 371 7 Slotopmerkingen..................................... 372 Hoofdstuk VIII Slotbeschouwingen 1 Beïnvloeding top down, bottom up en een beetje horizontaal.............. 375 2 Betekenis voor het Nederlands bestuursrecht....................... 379 3 Een common playground en het bestuursrechtelijk Ius Commune..............380 Literatuurlijst......................................... 383 Jurisprudentie......................................... 417 XVII