NOTITIE VERGADERMODELLEN

Transcriptie

1 NOTITIE VERGADERMODELLEN 1. Inleiding Sinds de invoering van de wet dualisering gemeentebestuur in 2002 is in een grote meerderheid van de gemeenten het vergaderstelsel gewijzigd. Op die manier werd beoogd de doelmatigheid van de besluitvorming te bevorderen en de werkdruk van raadsleden te verminderen, de democratische invloed van de raad en burgers te vergroten, of de kwaliteit van het debat te versterken. Uit een inventariserend onderzoek naar ervaringen van griffiers met vernieuwende vergadervormen (juni 2009) is volgens de griffiers gebleken dat indien men kijkt naar de mate waarin de verschillende veranderingen aan het vergaderstelsel bijdragen aan het bereiken van de beoogde doelstellingen, het loslaten van de commissiestructuur het meest succesvol blijkt. D.d. 29 juni 2009 is er in de gemeente Tiel een informatiebijeenkomst geweest voor de raadsen commissieleden van de gemeente Tiel over vergadermodellen. Tijdens deze bijeenkomst hebben verschillende vergadermodellen de revue gepasseerd. In maart 2010 vinden de gemeenteraadsverkiezingen plaats. Dit is ook weer een moment om je af te vragen of de huidige werkwijze in Tiel gehandhaafd moet blijven. Redenen om de verschillende vergadermodellen nog eens op een rijtje te zetten en eventuele voor en nadelen te benoemen. 2. Leeswijzer Er zijn drie hoofdvarianten als het gaat om de verschillende vergadermodellen, namelijk: I. Raadscommissies ingedeeld naar beleidsterreinen Bij dit vergadermodel werken gemeenteraden met raadscommissies die zijn ingedeeld naar beleidsinhoudelijke thema's (Welzijn, Ruimte, Bestuur enz). Dit model wordt nader beschreven in hoofdstuk 4. II. Raadscommissies ingedeeld naar duale kerntaken Bij dit vergadermodel hebben gemeenteraden de raadscommissies de duale kerntaken gegeven (Kaderstelling, Beleidsevaluatie of Controle). Dit model wordt nader III. beschreven in hoofdstuk 5. De raadscommissies voorbij Een groeiend aantal gemeenteraden kiest voor een vergadermodel zonder raadscommissies. Deze gemeenten hebben de vergaderfrequentie van de raadsvergadering verhoogd of ontplooien nieuwe initiatieven zoals een politieke markt of carrousel. Deze modellen worden nader beschreven in hoofdstuk 6. Omdat de vergadermodellen langs het beleidsproces van beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming worden gelegd wordt in hoofdstuk 3 kort ingegaan op dit beleidsproces. Omdat er niet één goed standaard-vergadermodel is voor alle gemeenten wordt in hoofdstuk 7 aandacht besteed aan de bouwstenen voor een vergadersysteem. Ten slotte is het zo dat de structuur alleen niet maatgevend is. Er zijn ook andere factoren die het invoeren/behouden van een vergaderpraktijk steunen of juist ontregelen. In hoofdstuk 8 wordt daar nader op ingegaan. Pagina 1 van 7

2 3. Beeldvorming oordeelsvorming en besluitvorming Doorgaans hanteren gemeenteraden het BOB-model als middel om hun besluitvormingsproces te structureren. BOB staat voor: Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming. Het BOB-model kan leiden tot een proces waarin aparte vergaderingen van raad, commissies of deelsessies worden georganiseerd om de stappen beeldvorming, oordeelsvorming of besluitvorming achtereenvolgens gescheiden te doorlopen. Beeldvorming Bij beeldvorming gaat het om het verkrijgen van een goed inzicht in de situatie. Het gaat dan om het afbakenen van een vraagstuk, inzicht krijgen in de inhoudelijke problematiek en oplossingsrichtingen, maar ook om het verkrijgen van een goed beeld van wat anderen vinden of bedoelen. Bij deze fase passende werkvormen zijn: informatieoverdracht; het inventariseren van politieke keuzes of argumenten pro- en contra; het in eigen woorden samenvatten van wat iemand anders heeft ingebracht; het voeren van een dialoog, actief luisteren naar wat iemand heeft ingebracht. In de praktijk is een bonte schakering van creatieve werkvormen ontstaan, zoals forum, politieke markt, ronde tafelgesprek enz. Oordeelsvorming Oordeelsvorming is gericht op het formuleren van een politiek standpunt op grond van argumenten en de weging daarvan. De volgende werkvormen dragen hieraan bij: debat gericht op oordeelsvorming discussie om argumenten uit te zuiveren, waarbij de deelnemers luisteren naar de argumenten van anderen, en de overtuigingskracht van de eigen argumenten en die van anderen toetsen; deelnemers benoemen de positieve elementen in het standpunt van anderen en geven aan hoe negatieve elementen voorkomen kunnen worden. Besluitvorming De fase van besluitvorming is gericht op het formuleren van in ieder geval een meerderheidsstandpunt op basis van argumentatie of onderhandeling. De vergadermodellen die in deze nota worden beschreven worden langs bovengenoemd beleidsproces van beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming gelegd. Daarbij komt steeds aan de orde welke stap in welk gremium wordt gezet. 4. Raadscommissies ingedeeld naar beleidsterreinen Bij dit vergadermodel werken gemeenteraden met raadscommissies die zijn ingedeeld naar beleidsinhoudelijke thema's (Welzijn, Ruimte, Bestuur enz) Indien we deze variant afzetten langs het beleidsproces zijn er een aantal mogelijkheden 1 Raadscommissie Raadsvergadering 2 Raadscommissie Raadsvergadering 3 Raadscommissie Raadsvergadering Tiel Themabijeenkomst Raadscommissie Raadsvergadering Pagina 2 van 7

3 Voordelen die worden genoemd van deze variant raadsleden kunnen zich toeleggen op de onderwerpen waarin ze gespecialiseerd zijn; raadscommissies geven aan fracties de ruimte om burgerraadsleden af te vaardigen. Vooral voor kleinere fracties is het handig dat ze voor commissievergaderingen woordvoerders kunnen inzetten die niet lid zijn van de raad, maar wel namens hen in een commissievergadering kunnen spreken. Dat geeft raadsleden wat lucht in hun volle agenda en heeft als voordeel dat de continuïteit binnen de raad wordt gegarandeerd. Na afscheid van een raadslid kunnen de burgerraadsleden moeiteloos doorschuiven. Nadelen die worden genoemd van deze variant de raad volgt te veel het college en is zich te weinig bewust van de eigen rol en taak; het debat tussen de raadsfracties komt moeizaam tot stand; fracties hebben hun standpunt vaak voorafgaande aan de commissievergadering bepaald. Dit kan frustrerend zijn voor burgers die inspreken. 5. Raadscommissies ingedeeld naar duale kerntaken Bij dit vergadermodel hebben gemeenteraden de raadscommissies de duale kerntaken gegeven (Kaderstelling, Beleidsevaluatie of Controle). Indien we deze variant afzetten langs het beleidsproces zijn er een aantal mogelijkheden 1 Raadscommissie Raadsvergadering 2 Raadscommissie Raadsvergadering 3 Raadscommissie Raadsvergadering Voordelen die worden genoemd van deze variant schotten tussen beleidsterreinen zijn weggehaald. Integrale aanpak wordt gestimuleerd; meer aandacht voor de verschillende rollen van de raad. Nadelen die worden genoemd van deze variant indien raadsleden niet zowel in de ene als de andere raadscommissie zijn benoemd wordt een goede toetsing lastig indien het raadslid dat moet oordelen over de uitvoering niet heeft deelgenomen aan de besprekingen over de beleidsontwikkeling; een commissie-indeling naar duale kerntaken vraagt om ambtelijke notities die in hun vorm aansluiten bij de commissie waarin ze worden besproken. De ambtelijke organisatie is daarop doorgaans niet ingericht. 6. De raadscommissies voorbij Een groeiend aantal gemeenteraden kiest voor een vergadermodel zonder raadscommissies. Deze gemeenten hebben de vergaderfrequentie van de raadsvergadering verhoogd of ontplooien nieuwe initiatieven zoals een politieke markt of carrousel. Enkele modellen worden hier besproken. Vele varianten op deze modellen zijn mogelijk, hetgeen ook moge blijken uit de bouwstenen die worden aangedragen in hoofdstuk 7. Carrousel Verschillende onderwerpen worden in een overzichtelijk tijdsbestek op verschillende plaatsen in het gemeentehuis besproken. Burgers kunnen ook onderwerpen aandragen voor de Carrousel en zij kunnen tijdens de bijeenkomst voluit meepraten. Aan het einde van de bijeenkomst in de Carrousel wordt besloten wat er verder met het onderwerp gaat gebeuren. Er zijn 4 mogelijkheden: Pagina 3 van 7

4 het onderwerp moet terugkomen in de volgende Carrousel; het college wordt aan het werk gezet om met een voorstel te komen; het onderwerp wordt doorverwezen naar de debatavond; het onderwerp wordt doorverwezen naar de besluitavond. Indien we deze variant afzetten langs het beleidsproces, zien we het volgende. Carrousel Debat- en besluitavond Het Plein/De Ronde Elke week vindt een beeldvormend (het Plein), meningsvormend (de Ronde) en besluitvormend het Besluit) deel van de vergadering plaats. Een politieke avond start met het Plein. Burgers kunnen ruimte reserveren om te overleggen. Het Plein loopt de hele avond door. Na één uur begint de Ronde, die tot doel heeft het voorbereiden van besluitvorming, het peilen van meningen, het verstrekken van informatie en/of het vaststellen van besluitenlijsten en verslagen. Tijdens de Ronde worden tegelijkertijd meerdere bijeenkomsten gehouden (maximaal 4): een bijeenkomst waarin de voorbereiding van een besluit plaatsvindt. De agenda bestaat uit raadsvoorstellen en initiatiefvoorstellen; bijeenkomst die bedoeld is om de opinie van de raad, ambtenaren of externen te peilen over een voorliggend onderwerp; informerende bijeenkomst. Ook hoorzittingen worden bij dit onderdeel ingebracht; interne voorbereidende bijeenkomsten die bedoeld zijn voor agendaoverleg, werkgroepen van de raad en het fractievoorzittersoverleg. Deze bijeenkomsten zijn niet toegankelijk voor het publiek. De avond wordt afgesloten met het Besluit. Dit is eigenlijk een synoniem voor de eigenlijke raadsvergadering waar het politieke debat wordt gevoerd en de besluitvorming plaatsvindt. Indien we deze variant afzetten langs het beleidsproces, zien we het volgende. Het Plein De Ronde Het Besluit Fora Naast de opiniërende en besluitvormende raadsvergadering kent men Fora (bijvoorbeeld het forum samenleving, het forum ruimte). Deze worden voorgezeten door raadsleden en geven burgers alle ruimte hun visie ten overstaan van de gemeenteraad kenbaar te maken. Aan het einde van een vergadering wordt bepaald of een onderwerp kan worden doorverwezen naar één van de twee raadsvergaderingen. Indien we deze variant afzetten langs het beleidsproces, zien we het volgende. Fora Opiniërende raadsvergadering Besluitvormende vergadering Model Voorst De gemeente Voorst hanteert een model waarbij de beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming in de tijd uit elkaar zijn gehaald. Eerst zijn er zogenoemde informerende "Rondetafelgesprekken" waarin burgers in gesprek gaan met raadsleden. Twee weken later volgt een raadsvergadering met een meningsvormend en besluitvormend deel. Pagina 4 van 7

5 Indien we deze variant afzetten langs het beleidsproces, zien we het volgende. Rondetafelgesprek Raadsvergadering meningsvormende deel Raadsvergadering besluitvormende deel Voor- en nadelen van deze varianten Als voordeel van bovengenoemde varianten wordt aangegeven dat het informerende deel van het besluitvormingsproces een veel prominentere plaats heeft gekregen en dat er ruimere mogelijkheden zijn voor burgers (inspraak/meespraak). De verschillende varianten kennen ook ieder hun eigen nadelen. De belangrijkste nadelen/kanttekeningen die voor alle varianten gelden zijn: hoge werkdruk voor griffie. Het vergt veel van het organisatorische vermogen om voor elke politieke markt/ronde/fora burgers binnen een redelijke termijn een plaats te geven, zonder dat de efficiency van de besluitvorming daaronder lijdt; meer openheid lijdt niet altijd tot meer tevredenheid. Ook als men burgers alle ruimte geeft om hun visie te geven op een onderwerp, kan de raad nog steeds een voor hen onwelgevallig besluit nemen. bij deze varianten vinden vaak veel bijeenkomsten tegelijkertijd plaats. Dit moet wel fysiek mogelijk zijn. 7. Bouwstenen Er is niet één goed standaard-vergadermodel voor alle gemeenten. Elke gemeente zal haar eigen model moeten vormgeven om aan te sluiten bij de eigen wensen en mogelijkheden. In de praktijk zijn er veel manieren om het vergaderproces vorm te geven. Bijeenkomsten kunnen verschillende vergaderdoelen dienen of juist alleen gericht zijn op bijvoorbeeld besluitvorming. De raad kan alles in plenaire bijeenkomsten doen, hetzij in de raadsvergadering of in andere typen vergaderingen, maar het is ook mogelijk taken te verdelen en in subgroepen aan onderwerpen te werken. Dit laatste kan op basis van een vaste structuur (bijvoorbeeld raadscommissies voor bepaalde onderwerpen met een vaste samenstelling) maar kan ook op basis van een flexibele structuur waarbij de samenstelling van een commissie afhankelijk is van een onderwerp. Dit kan spontaan gebeuren waarbij fracties of raadsleden zelf bepalen naar welke bijeenkomst zij gaan, maar de raad kan ook centraal besluiten over de samenstelling van deze flexibele groepen. Het is mogelijk deze (vaste of flexibele) subgroepen na elkaar te laten werken zodat in principe iedereen overal naar toe kan gaan, maar activiteiten kunnen ook parallel georganiseerd worden. Dit laatste biedt de mogelijkheid om één vaste avond voor het raadswerk te hanteren. Verder kan ervoor worden gekozen om met vaste spreektijden per sessie te werken, zodat iedereen weet hoe laat de volgende sessie moet beginnen. Soms wordt ook met vaste spreektijden per spreker gewerkt. Pagina 5 van 7

6 Er zijn dus vele bouwstenen voor een vergadersysteem. De zes belangrijkste invalshoeken en keuzes bij het inrichten van het vergaderstelsel worden in onderstaande figuur gepresenteerd. 1. Vergaderdoelen zijn per bijeenkomst gescheiden (bijvoorbeeld aparte bijeenkomsten gericht op beeldvorming, oordeelsvorming en/of besluitvorming) Bijeenkomsten dienen verschillende vergaderdoelen (in dezelfde bijeenkomst kan bijvoorbeeld beeldvorming, oordeelsvorming en/of besluitvorming plaatsvinden) 2. Er wordt altijd plenair vergaderd Er wordt gewerkt met subgroepen 3. Verschillende sessies vinden gelijktijdig (parallel) plaats 4. Een bijeenkomst heeft vaste deelnemers 5. De vergaderstructuur kent een vaste indeling naar inhoud (bijvoorbeeld vaste commissies naar beleidsonderwerpen) 6. Er wordt gewerkt met vaste spreektijden (per sessie of per spreker) 8. Overige omstandigheden Verschillende sessies vinden op verschillende tijden (in serie) plaats Er is een flexibele indeling naar onderwerp Er is een flexibele indeling naar onderwerp Er is geen verdeling van of limiet aan spreektijden Naast de vergaderstructuur kunnen andere omstandigheden het invoeren of behouden van een vergaderpraktijk steunen dan wel ontregelen. Het gaat hierbij vooral om de vraag of en in welke mate er regie is en/of wordt bevorderd op politiek bestuurlijke processen. Dit uit zich in vragen als: Gaat het in de vergadering primair om maatschappelijke effecten of vooral om machtsposities? Bij het nadenken over vergaderpraktijken moet worden nagedacht hoe politieke keuzes bespreekbaar gemaakt worden en hoe over die keuzes verantwoording wordt afgelegd. Dan kan het in vergaderingen gaan om het bereiken van maatschappelijke effecten en niet vooral om het vestigen of onderhouden van machtsposities. Kunnen en willen alle spelers inhoud en proces scheiden? Effectief vergaderen vereist dat partijen binnen de raad hun samenspel vorm kunnen geven vanuit de gedachte van "eenheid in verscheidenheid". Het gaat erom dat zij proces en politieke inhoud kunnen scheiden en alleen de inhoud politiseren, niet het proces. Als het mogelijk is om een "politiek neutraal" oordeel te geven over de vraag of een vergadering goed is voorbereid en verlopen, dan is een belangrijke voorwaarde vervuld voor de ontwikkeling en houdbaarheid van de doelen van een vergadermodel. Is er regie op het politieke (vergader)proces? Een ordentelijke vergaderpraktijk ontstaat niet vanzelf. Het vraagt organisatie en regie om het democratische proces, waarvan een raadsvergadering deel uitmaakt, goed te onderhouden. Het is een werkproces waarbij burgers, maatschappelijke instellingen, politici, bestuurders en ambtenaren betrokken zijn en waarvan het succes of falen wordt beïnvloed door: o het samenspel tussen college en raad en de mate van overeenstemming over de verdeling van rollen en taken; o de mate waarin raad en fracties een gemeenschappelijke opvatting willen hebben over wat wel en niet tot het raadsdomein behoort; o de inbreng die burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen (mogen) hebben in het raadsdomein en de mate waarin de verwachtingen daarover duidelijk zijn; o de voorbereiding door agendacommissie/presidium. In welke mate hebben ze de mogelijkheid de vergaderingen goed voor te bereiden; Pagina 6 van 7

7 o o o o de sturing door de voorzitters. Krijgen ze of nemen ze de ruimte om de orde te vestigen of staan ze daarin alleen; de rolinvulling van de griffier. Welke bewegingsruimte heeft hij/zij om initiatieven te nemen; de schriftelijke voorbereiding van vergaderingen. Is de kwaliteit van de stukken zodanig dat zij de raad in stelling brengen? Het is van groot belang dat de informatie uit de stukken de raad in zijn kernrollen ondersteunt. Vanuit die gedachte richten ideale raadsstukken zich uitsluitend op de politieke relevantie van een onderwerp en roeren zij geen uitvoeringsgerichte zaken aan; de manier waarop deelnemers aan de vergaderingen zich houden aan de deelstappen beeldvorming, oordeelsvorming en besluitvorming. Tot slot De eventuele vernieuwing van het vergaderstelsel en/of de doorontwikkeling ervan is vooral een kwestie van maatwerk: toegesneden op de lokale verhoudingen en de cultuur die hierin tot ontwikkeling is gekomen. Voordat de raad kiest voor vernieuwende vergadermodellen, moet hij goed nadenken over wat hij wil bereiken met de vernieuwing. Voor de samenstelling van deze notitie is gebruik gemaakt van: de Handreiking vernieuwend vergaderen: voorbeelden uit de praktijk (Vernieuwingsimpuls Dualisme en lokale democratie), Op het tweede gezicht, gemeentelijke vergaderpraktijken nader beschouwd (VNG), Nieuwe vergadervormen van gemeenteraden: meer doelmatigheid, meer democratie en meer debat (initiatiefgroep "burgers en gekozen burgers") en de presentatie van de heer B. Mouw d.d Pagina 7 van 7