1 De (gemeentelijke) overheid

Transcriptie

1 1 De (gemeentelijke) overheid Op dit moment vindt er een consultatieronde plaats over het wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Waterschapswet. Voor wat betreft de Gemeentewet hebben de voorgestelde wijzigingen voor een groot deel betrekking op de in 2002 doorgevoerde dualisering van het gemeentebestuur. Daarnaast bevat het voorstel bepalingen met betrekking tot de rol van de burgemeester en de wijze van diens (her)benoeming. Het wetsvoorstel, ook wel genoemd Verzamelwet, betreft onder andere drie onderwerpen die in hoofdstuk 1 van Praktisch Gemeenterecht worden behandeld. Dit zijn overheid en integriteit (1.1.4), de dualisering van decentrale overheden (1.2.4) en tot slot privaatrechtelijke samenwerking (1.3.2). De gevolgen van de Verzamelwet voor deze drie onderwerpen worden hierna in het kort behandeld. Waar nodig vindt een nadere uitwerking plaats bij de andere hoofdstukken. Overheid en integriteit (1.1.4) Art. 170 lid 2 Gemeentewet In de praktijk vervult de burgemeester nu al de rol van hoeder van de gemeentelijke integriteit. In de Gemeentewet wordt deze rol expliciet vastgelegd in art. 170 lid 2. Dit nieuwe artikellid bepaalt dat de burgemeester de bestuurlijke integriteit van de gemeente bevordert. Nu nog bepaalt dit artikellid dat de burgemeester jaarlijks een burgerjaarverslag uitbrengt. Deze verplichting komt te vervallen. Bij (vermoedens van) integriteitsschendingen wordt een daadkrachtig optreden van de burgemeester verwacht. Wanneer dit de integriteit van wethouders of raadsleden betreft kan de burgemeester in een lastige en kwetsbare positie terecht komen. De burgemeester staat immers niet alleen boven de partijen, maar ook tussen de partijen. Om zijn rol en bijzondere verantwoordelijkheid in dit soort kwesties buiten twijfel te stellen heeft de wetgever er voor gekozen expliciet in de Gemeentewet vast te leggen dat de burgemeester de bestuurlijke integriteit van de gemeente bevordert. Dualisering van decentrale overheden (1.2.4) Dualisme heeft, zo blijkt uit hoofdstuk 1, betrekking op de bestuurlijke en politieke machtsverhouding tussen het college en de gemeenteraad. Een aantal voorgestelde wijzigingen van de Gemeentewet, zoals die zijn opgenomen in de Verzamelwet, heeft daar ook betrekking op. Deze worden hierna kort behandeld. Praktisch gemeenterecht 1

2 Art. 25 Gemeentewet Aan art. 25 Gemeentewet wordt een nieuw tweede lid toegevoegd op basis waarvan een wethouder op verzoek inzage kan worden gegeven in de notulen of stukken die betrekking hebben op hetgeen in een besloten vergadering van de raad is besproken. Dit sluit aan bij art. 21 Gemeentewet waarin is bepaald dat de wethouder altijd toegang geeft tot raadsvergaderingen. Het ligt voor de hand dat de wethouder, ook al was hij niet bij de vergadering aanwezig, inzage krijgt in de stukken waarop geheimhouding is opgelegd. Art. 32a Gemeentewet In art. 59a Gemeentewet is bepaald dat het college de burgemeester kan toestaan de ondertekening van collegestukken op te dragen aan een ander lid van het college, aan de gemeentesecretaris, of aan een of meer andere gemeenteambtenaren. Het nieuwe art. 32a Gemeentewet biedt een overeenkomstige regeling ten aanzien van de stukken die van de gemeenteraad uitgaan. Op grond daarvan kan de raad de burgemeester toestaan de ondertekening van de raadstukken op te dragen aan de griffier of andere griffieambtenaren. Dat wordt gezien als een logische aanvulling op artikel 59a en in lijn met het scheiden van de tekenbevoegdheden bij de dualisering. Art. 35 Gemeentewet De collegevorming is een zaak van de fracties in de raad en is niet aan regels gebonden. De burgemeester heeft daarbij geen formele positie, terwijl hij wel met de nieuw te benoemen wethouders moet samenwerken en zal moeten bijdragen aan de uitvoering van het nieuwe collegeprogramma. Het is dan ook van belang dat de burgemeester wordt betrokken bij het proces van collegevorming. De burgemeester wordt nu alleen geïnformeerd over de uitkomsten van de collegeonderhandelingen. Pas dan kan hij zijn opvattingen over voorstellen ten behoeve van het collegeprogramma kenbaar maken. Om de informatiepositie van de burgemeester te versterken wordt in het tweede lid van art. 35 Gemeentewet bepaald dat de burgemeester op zijn verzoek wordt geïnformeerd over het verloop van de collegeonderhandelingen en dat hij alsdan in de gelegenheid wordt gesteld zijn opvattingen over voorstellen ten behoeve van het collegeprogramma kenbaar te maken. Op deze wijze krijgt de burgemeester niet pas achteraf, maar ook tijdens de collegeonderhandelingen de mogelijkheid zijn opvattingen kenbaar te maken. Art. 43 Gemeentewet Wanneer een wethouder vrijwillig ontslag neemt bepaalt art. 43 lid 2 Gemeentewet dat het ontslag ingaat met ingang van de dag, gelegen een maand na de dag waarop hij zijn ontslag heeft genomen of zoveel eerder als zijn opvolger de benoeming heeft aangenomen. Van een vrijwillig Praktisch gemeenterecht 2

3 aftredende wethouder wordt dus verwacht dat hij, in het belang van de continuïteit van het dagelijks bestuur, de functie blijft uitoefenen totdat in zijn opvolging is voorzien. Er doen zich echter in de praktijk situaties voor, waarin het niet redelijk is om van een wethouder te verwachten dat hij nog (maximaal) een maand in functie blijft. Daarbij moet gedacht worden aan de situatie dat een wethouder zelf het gevoel heeft dat zijn functioneren onvoldoende steun en vertrouwen heeft binnen het college of in de raad. Het komt ook voor dat een wethouder zijn aftreden aankondigt om de stemming over een motie van wantrouwen voor te zijn. Hij stapt dan uit eigen beweging op, maar het aftreden is niet echt vrijwillig te noemen. Toch is een wethouder in dat geval verplicht om nog (maximaal) een maand zijn functie te blijven vervullen. Hij draagt in dat geval politieke verantwoordelijkheid, hoewel hijzelf meent dat daartoe het vertrouwen ontbreekt. Dat is geen wenselijke situatie. Daarom wordt art. 43 Gemeentewet zodanig gewijzigd dat ook het vrijwillig ontslag onmiddellijk kan ingaan. Het is dan aan de raad om zo snel mogelijk in de opvolging van de vertrokken wethouder te voorzien. Art. 61 en 61a Gemeentewet Wat de benoemingsprocedure van de burgemeester betreft wordt aan art. 61 lid 2 Gemeentewet toegevoegd dat het college wensen en bedenkingen met betrekking tot de profielschets kenbaar kan maken aan de raad. Verder wordt in art. 61 lid 3 de mogelijkheid om een of meer wethouders als adviseur aan de vertrouwenscommissie toe te voegen omgezet in een verplichting. De toevoeging van een nieuw vierde lid aan art. 61a Gemeentewet beoogt dat ook in het geval van een herbenoeming van de burgemeester de raad een vertrouwenscommissie instelt. De praktijk leert dat veel gemeenten dat al doen. Art. 82 Gemeentewet Art. 82 Gemeentewet bepaalt dat de raad raadscommissies kan instellen die besluitvorming van de raad kunnen voorbereiden en met het college of de burgemeester kunnen overleggen. Het vierde lid van dit artikel schrijft voor dat een lid van de raad voorzitter is van een raadscommissie. Deze verplichting komt te vervallen, hetgeen aansluit bij de behoefte van raden om het voorzitterschap naar eigen inzicht in te vullen. Art. 84 Gemeentewet De Gemeentewet kent diverse commissies: raadscommissies (art. 82), bestuurscommissies (art. 83) en andere commissies (art. 84). Ten aanzien van deze andere commissies is bepaald dat de burgemeester en de wethouders geen lid mogen zijn van een door de raad ingestelde commissie en omgekeerd dat raadsleden geen lid mogen zijn van een door het college of de burgemeester ingestelde commissie. Deze wederzijdse uitsluitingen gelden niet in het geval van een bezwaarschriften- of klachtencommissie: raadsleden kunnen lid zijn van een door het college of de burgemeester ingestelde commissie die is belast met het adviseren over Praktisch gemeenterecht 3

4 de beslissing op bezwaarschriften of met de behandeling van en de advisering over klachten (art. 84 lid 2 Gemw). De wetgever vindt dit een onzuiver element in de verhouding tussen de raad en het college omdat het beoordelen van bezwaarschriften en klachten naar zijn aard geen raadswerk is. Vandaar dat op basis van het te wijzigen art. 84 Gemeentewet raadsleden niet langer lid mogen zijn van een bezwaarschriften- of klachtencommissie. Art. 147a Gemeentewet Art. 147a Gemeentewet wordt gewijzigd waarmee het college de gelegenheid krijgt zijn wensen en bedenkingen over een initiatiefvoorstel van de raad te uiten voordat de raad een besluit neemt. De betrokkenheid van het college bij initiatiefvoorstellen wordt namelijk gezien als een belangrijk aspect in de verhouding tussen raad en college. Art. 213a Gemeentewet Art. 213a Gemeentewet komt te vervallen. Dit artikel bepaalt dat het college, volgens door de raad bij verordening te stellen regels, periodiek onderzoek dient te verrichten naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door het college gevoerde bestuur. In de praktijk blijkt dat ten aanzien van de controlerende rol van de raad de toegevoegde waarde van de voorgeschreven beleidsevaluaties breed betwijfeld wordt. Gemeenten zijn ook zonder wettelijke normering goed in staat tot periodieke beleidsevaluatie. Privaatrechtelijke samenwerking (1.3.2) Art. 160 Gemeentewet In hoofdstuk 1 wordt onder andere gesproken over de gemeente die in het kader van samenwerking met anderen een privaatrechtelijke rechtspersoon kan oprichten of daarin kan deelnemen. Het besluit tot het oprichten van of het deelnemen in een dergelijke rechtspersoon is volgens art. 160 lid 2 Gemeentewet een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Het college moet zich daarbij wel aan een aantal voorwaarden houden. In de eerste plaats bepaalt de Gemeentewet dat een dergelijk besluit in het bijzondere aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang. De wetgever wil daarmee zeggen dat bij de behartiging van openbare belangen door de gemeente de publiekrechtelijke weg (dus de Wet gemeenschappelijke regelingen) de voorkeur heeft, met name vanwege de openbaarheid daarvan. Een tweede voorwaarde is dat het college het besluit tot oprichting of deelneming niet neemt, dan nadat aan de gemeenteraad een ontwerpbesluit is toegezonden en de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen (art. 160 lid 2 Gemw). Dit wordt de voorhangprocedure bij de raad genoemd. Tot slot Praktisch gemeenterecht 4

5 schrijft art. 160 lid 3 Gemeentewet voor dat het collegebesluit moet worden goedgekeurd door gedeputeerde staten. Goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. Bij de behandeling in hoofdstuk 1 bleek al, dat hoewel bij samenwerking de publiekrechtelijke weg in de ogen van de wetgever de voorkeur verdient, gedeputeerde staten in de praktijk zelden om die reden hun goedkeuring onthouden aan vormen van privaatrechtelijke samenwerking. Met de komende wijziging van de Gemeentewet komt het vereiste van goedkeuring door gedeputeerde staten te vervallen. De wetgever houdt echter blijkens het gewijzigde art. 160 Gemeentewet en de algemene toelichting bij het wetsvoorstel wel vast aan het handhaven van de wettelijke voorkeur voor de publiekrechtelijke weg. Op dat punt is enige verwarring ontstaan, omdat in de artikelsgewijze toelichting op art. 160 Gemeentewet nu juist wordt uitgegaan van het vervallen van deze voorkeur. De VNG heeft tijdens de consultatieronde op deze tegenstrijdigheid gewezen. Publiekrechtelijke samenwerking via gemeenschappelijke regelingen (1.3.1) Op dit moment is het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) in procedure. Zoals uit hoofdstuk 1 blijkt biedt deze wet een belangrijke basis voor de publiekrechtelijke samenwerking waarbij één of meer gemeenten zijn betrokken. Het belangrijkste doel van de voorgestelde wetswijziging is de publiekrechtelijke samenwerking tussen decentrale overheden te verbeteren door o.a. de gevolgen van de dualisering voor de Wgr te regelen, de positie van het algemeen bestuur en die van raden (staten) op de begroting en rekening te versterken en door invoering van een nieuwe bestuursvorm met rechtspersoonlijkheid voor bedrijfsvoeringstaken. Dat laatste betreft de zogeheten PIOFACH-taken (personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, administratieve organisatie, communicatie en huisvesting). Dit betekent dat in de Wgr een nieuwe vorm van samenwerking wordt geïntroduceerd, namelijk een gemeenschappelijk orgaan met rechtspersoonlijkheid, maar dan zonder de zware bestuursstructuur en bestuurssamenstelling van een openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr). Het bezit van rechtspersoonlijkheid betekent dat een gemeenschappelijk orgaan voor de uitvoering van bedrijfsvoeringstaken bevoegd is zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen en privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Daarbij kan worden gedacht aan het sluiten van overeenkomsten en het in het dienst nemen van zowel ambtenaren als personeel met een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Een ander juridisch gevolg van het hebben van rechtspersoonlijkheid is dat het orgaan zelfstandig aanbestedingen kan doen. Het gemeenschappelijk orgaan, zoals dat nu is geregeld in de Wgr (art. 8 lid 2 Wgr), bezit namelijk geen rechtspersoonlijkheid, waardoor het Praktisch gemeenterecht 5

6 personeel altijd in dienst moet zijn van één of meer van de deelnemende gemeenten. Dat kan leiden tot aansturingsproblemen, omdat dit personeel in een hiërarchische relatie staat tot de desbetreffende deelnemer(s). Praktisch gemeenterecht 6