INHOUDSTAFEL. Woord vooraf 3

Transcriptie

1 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 5 Thursday, October 31, :07 AM INHOUDSTAFEL Woord vooraf 3 Inleiding: Voorwerp en benaderingswijze 19 I. Het voorwerp Burger Vanuit het woord burger naar de verschillende burgerbegrippen Het woord burger Burgerbegrippen De burger en zijn diverse rollen Het rolbegrip Burgerrollen Burgertypes Concepten van burgerschap Het liberaal-individualistische concept Het communautaristische concept Het republikeinse concept Evaluatie Besluit: een schematische voorstelling Bestuur De betekenissen die schuilgaan achter het woord bestuur De nadere invulling van het woord bestuur vanuit een taalkundige analyse Bestuur als functie Bestuur als orgaan Woorden die verwant zijn met het bestuursbegrip Het bestuursbegrip valt niet samen met het begrip publieke sector Het begrip openbaar bestuur De relatie tussen de begrippen Een bestuurskundige situering van het bestuur 70

2 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 6 Thursday, October 31, :07 AM 2.5. Op zoek naar criteria voor de invulling van bestuur vanuit een juridische invalshoek Een veranderend overheidslandschap als moeilijkheidsfactor Het begrip administratieve overheid Het begrip bestuursinstantie Het begrip instantie Het begrip bestuursinstelling Bestuur als geheel van de diverse openbare diensten Besluit Rollen van het bestuur Burgerrollen koppelen aan bestuursrollen Beleid De omschrijving van het begrip beleid De beleidscyclus Beleid gezien als een beleidscyclus Kritiek op het rationele fasemodel Een incrementele visie op beleid 119 II. Een bestuurskundige benadering van de relatie burger en bestuur Het politieke systeem De maatschappelijke omgeving Beleid en bestuur als een dynamische kringloop tussen overheid en omgeving De kwaliteit van het bestuur Definities en dimensies van kwaliteit Definities van kwaliteit Kwaliteitsnormen als kenmerken van goed bestuur of good governance Kwaliteitsniveaus Institutionele organisatie als macroniveau Dienstverlening en beleidsvoering als mesoniveau Interne organisatie en management als microniveau Selectieve literatuurlijst 144 Hoofdstuk I De legitimiteit van bestuur, bestuurders en het bestuurlijk optreden Inleiding Het begrip legitimiteit en specifieke opvattingen over legitimiteit Van filosofisch naar sociaalwetenschappelijk begrip Legitimiteit volgens Rosenthal 153 6

3 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 7 Thursday, October 31, :07 AM 2.3. Van de tweedimensionale modellen van Scharpf en Goodin naar een driedimensionaal model Inputlegitimiteit Throughput of procedurele legitimiteit Outputlegitimiteit Van het tweedimensionale model van Beetham en Lord naar het driedimensionale model van Bursens Legitimiteit volgens Beetham en Lord Een geïntegreerde visie op legitimiteit volgens Bursens Een geïntegreerde visie op legitimiteit vanuit een beleidsanalytische benadering Perspectieven en logica s De vier vensters Poging tot een eigen synthese Een benadering vanuit clusters Spanningsvelden binnen en tussen clusters Een legitimiteitscluster nader beschouwd: de democratische rechtsstaat De rechtsstaat Het rechtsstaatbegrip Twee onderscheiden tradities Twee verschijningsvormen van de rechtsstaat De gelaagdheid van het rechtsstaatbegrip De operationalisering van het rechtsstaatbegrip De democratie Algemene uitgangspunten Vier basismodellen van democratie volgens Hendriks Vier modellen van democratie volgens Della Porta Volkssoevereiniteit versus nationale soevereiniteit De relatie burgers openbaar bestuur als een proces van democratisering De hedendaagse representatieve democratie onder druk De democratische rechtsstaat als resultante Opdracht Een legitimiteitscluster nader beschouwd: doelgerichtheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsoptreden De doelgerichtheid van het overheidsoptreden De doeltreffendheid van het bestuur en het bestuurlijk optreden 216 Inhoudstafel 7

4 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 8 Thursday, October 31, :07 AM 4.3. De doelmatigheid van het bestuur en het bestuurlijke optreden De integratie van de doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid Legitimiteit en bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven Bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven Bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven als spanningsvelden en als aanvullende maatstaven Openheid als voorbeeld van democratische kwaliteitsmaatstaf Legitimiteit meten: de legitimiteitsmonitor Inleiding Begrippen- en referentiekaders Aspecten van legitimiteit Objecten van legitimiteit Facetten van legitimiteit De uitwerking van indicatoren Mogelijke indicatoren van systeem-, actor- en beleidslegitimiteit Mogelijke indicatoren van input-, throughputen outputlegitimiteit Van denkbare naar mogelijk bruikbare indicatoren De legitimiteitsmonitor in de praktijk Legitimiteit en vertrouwen Determinerende factoren in het spanningsveld burger bestuur De invloed van cyclische factoren op het vertrouwen in het bestuur en de bestuurders Nieuwe factoren die een invloed uitoefenen op het vertrouwen in het bestuur en de bestuurders Legitieme bestuurders of een legitiem bestuur? Vertrouwen in het democratische regime De relatie tussen de overheid, het bestuur en de burger in meervoudig perspectief Het perspectief van de beleidsvoering door de overheid Het perspectief van de dienstverlening door de overheid De dienstverlening door de overheid: het wegwerken van de intellectuele barrières voor een cliënt- of klantgerichte dienstverlening De organisatie van de dienstverlening zelf: de burger vanuit organisatorisch en bedrijfsmatig perspectief en het wegwerken van de bureaucratische, organisatie- en schaalbarrières Het perspectief van het klachtenmanagement of het ombudsperspectief 240 8

5 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 9 Thursday, October 31, :07 AM 8.4. Het ethisch perspectief: het tegengaan van het oneigenlijke gebruik van de overheidsvoorzieningen of de burger vanuit ethisch perspectief Selectieve bibliografie 242 Hoofdstuk II De relatie tussen bestuur en bestuurde vanuit het communicatiemodel Het communicatieschema als analysemodel voor de relatie tussen burger en bestuur Het communicatieschema De begrippen communicatie, informatie en kennis Het communicatiebegrip De centrale rol van informatie Het communicatieschema als analysemodel voor de relatie tussen burger en bestuur Het bestuur in het communicatieschema De burger in het communicatieschema Overheidscommunicatie Omschrijving van het begrip Beleidscommunicatie Corporate communicatie Vormen van informatieverstrekking door de overheid Informatie- en communicatievormen Informatie- en communicatievormen die het overbrengen van objectieve boodschappen beogen Toepassing: soorten en vormen van gemeentelijke informatieverstrekking Normenkaders voor overheidscommunicatie Normen in het Vlaams openbaarheidsdecreet Het normenkader voor de Vlaamse overheidscommunicatie uitgewerkt door de Expertencommissie voor overheidscommunicatie De specifieke communicatiediensten en -ambtenaren als spil voor overheidscommunicatie De federale wetgeving als voorbeeld Van informatie- naar voorlichtings- naar communicatieambtenaren in Vlaanderen Een beeld van het Vlaamse communicatiebeleid Het spreekrecht van de ambtenaren Het principe: spreekrecht De erkenning van het spreekrecht Verantwoording voor het spreekrecht Beperkingen aan het spreekrecht 307 Inhoudstafel 9

6 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 10 Thursday, October 31, :07 AM 3.3. De loyauteitsplicht als begrenzing van het spreekrecht De gereserveerdheid als begrenzing van het spreekrecht Het situationele karakter van het spreekrecht Selectieve bibliografie 311 Hoofdstuk III De herijking van de relatie tussen burger en bestuur vanuit veranderingsprocessen Veranderingsprocessen in veelvoud De maakbare samenleving Van verzorgings- naar versoberingsstaat De verzorgingsstaat ter discussie Beleidsevaluatie als instrument voor veranderingsprocessen Naar een participatiesamenleving? De noodzaak van veranderingsprocessen op grond van de Public Choice en de Principal-Agent - benaderingen van het politiek-bestuurlijk bestel Public choice Principalagent-benaderingen Veranderingsstrategieën De versoberingsstaat Kwaliteitszorg en prestatiegerichtheid Politieke en bestuurlijke vernieuwingen Bestuurlijke vernieuwingen in de relatie tussen burger en bestuur De afbouw van traditionele overheidsprivileges en nieuwe verplichtingen Nieuwe vormen van sturing Een verschuiving van paradigma s: van beleidsuitvoeringsdenken naar klantdenken Beleidsuitvoeringsdenken en klantdenken als bestuurlijke paradigma s De bestuurlijke paradigma s vergeleken Dilemma s 338 Hoofdstuk IV De transparantie van het bestuur en van het bestuurlijk optreden Transparantie van het overheidsoptreden Het begrip transparantie Situering van het begrip Invulling van het transparantiebegrip Transparantie als empirisch verschijnsel Naar een herijking van het transparantiebegrip Transparantie als een feitelijke toestand

7 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 11 Thursday, October 31, :07 AM Transparantie als een principe van good governance Transparantie als een algemeen juridisch beginsel Transparantie als een ethische waarde en als aspect van integriteit Transparantie is geen doel op zichzelf De motiveringsverplichting De motiveringsverplichting geplaatst binnen een ruimere maatschappelijke en juridische context De motiveringsplicht als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur Naar een algemene formele motiveringsplicht voor individuele beslissingen met de wet van 29 juli Doelstellingen Personeel toepassingsgebied: administratieve overheid Materieel toepassingsgebied: bestuurshandelingen De begunstigde van de motiveringsverplichting: de bestuurde of een ander bestuur De vereiste draagwijdte van de motivering Uitzonderingen De formele motivering van beslissingen die bij geheime stemming zijn genomen De formele motiveringswet als minimumvereiste De motiveringsplicht als substantiële vormvereiste Van wettelijke verplichting naar een ongeschreven grondrecht De aard van de formele motiveringsverplichting De gevolgen van de erkenning van de formele motiveringsplicht als een ongeschreven grondrecht Openbaarheid van bestuur Openbaarheid van bestuur: situering in het recht, in een bestuurskundige en in de politieke context Openbaarheid: lange tijd een afwezige in het bestuur Beslotenheid als kenmerk van het bestuurlijk optreden in het verleden Een bestuurskundige situering van openbaarheid van bestuur Openbaarheid van bestuur als juridisch verschijnsel 380 Inhoudstafel 11

8 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 12 Thursday, October 31, :07 AM 3.2. De uitbouw van de openbaarheidsregelgeving in België De introductie van een algemene openbaarheidswetgeving in het Belgische recht Nieuwe internationale ontwikkelingen en een nieuwe staatshervorming vormden de aanzet tot nieuwe regelgeving inzake toegang tot milieu-informatie en toegang tot bestuursdocumenten in België De grondwettelijke verankering van een recht van publieke toegang tot bestuursdocumenten en tot milieu-informatie Artikel 32 van de Grondwet Artikel 23, 4 van de Grondwet: indirecte grondslag voor een recht van toegang tot milieu-informatie Gemeenschappelijke kenmerken van de Belgische openbaarheidswetgeving Inhoud van het recht verbonden aan de openbaarheid van bestuur: recht op inzage, recht op uitleg, recht op kopie De explicitering van het materieel toepassingsgebied: bestuursdocument milieu-informatie De explicitering van het personeel toepassingsgebied Een uitbreiding met actieve openbaarheid en een correctierecht De explicitering van procedureregels De explicitering van beperkingen op het fundamenteel recht van toegang Een recht waaraan beroepsmogelijkheden zijn verbonden Het gebruik van bestuursdocumenten Een evolutie naar steeds minder transparantie Beroepsmogelijkheden in de openbaarheidsregelgeving Verschillende modellen van administratief beroep De jurisdictionele beroepsprocedure Selectieve bibliografie 445 Hoofdstuk V Kwaliteitsnormen voor het bestuurlijk optreden De algemene beginselen van behoorlijk bestuur Inleiding Definitie Plaats in de normenhiërarchie Kenmerken

9 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 13 Thursday, October 31, :07 AM 1.5. Indeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur Processuele beginselen De hoorplicht De onpartijdigheid Fair play Zorgvuldigheid en behoorlijke belangenafweging Inhoudelijke beginselen Het gelijkheidsbeginsel Rechtszekerheid en gewekte verwachtingen Het redelijkheidsbeginsel Een nuancering: de beginselen van behoorlijk burgerschap Beginselen van goed bestuur Algemeen Europese ontwikkelingen met betrekking tot de normen voor goed bestuurlijk handelen De Code van goed administratief bestuur van de Europese Unie Beginselen van goed bestuur in de Europese rechtspraak De Aanbeveling CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration van de Raad van Europa De Nederlandse Code voor goed openbaar bestuur De ombudsnormen Inleiding De complexe kwaliteitsinvulling van het ombudswerk De evolutie in de kwaliteitscriteria voor het beoordelen van het bestuurlijke handelen en de bestuurlijke werking door de ombudsdiensten zelf Inleiding De kwaliteitscriteria ontwikkeld door de Federale Ombudsman De kwaliteitscriteria ontwikkeld door de Vlaamse Ombudsdienst Een vergelijking van de beoordelingsnormen van de Federale Ombudsman en de Vlaamse Ombudsdienst De toetsingscriteria van de ombudsvrouw van de stad Gent De toetsingscriteria van de Ombudsman van de stad Brugge Het belang van de ombudsnormen Selectieve bibliografie 535 Inhoudstafel 13

10 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 14 Thursday, October 31, :07 AM Hoofdstuk VI Klachtenmanagement binnen het bestuur en de ombudsfunctie Traditionele vormen van bescherming tegen onrechtmatig en onbehoorlijk bestuur Politieke controle Bestuurlijke maatregelen Jurisdictionele controle Leemten in de geboden bescherming Klachten en de behandeling ervan door de overheid Het begrip klacht De taalkundige betekenis van het woord klacht De klacht als signaal binnen een bestuurlijke dienstverlenende context Het begrip klacht binnen het administratief toezicht Het begrip klacht binnen de context van controlediensten Het begrip klacht binnen het strafrecht De klacht als signaal naast andere signalen Vragen om informatie, meldingen en suggesties Klachten en verzoekschriften Het belang van een klachtenbehandeling Het concept van lijnen in de klachtenbehandeling De lijnen in kaart gebracht Kritische bedenkingen bij het lijndenken Interne en externe klachtenbehandeling Het onderscheid in kaart gebracht Het onderscheid genuanceerd Van klachtenbehandeling naar klachtenmanagement Het onderscheid tussen klachtenbehandeling en klachtenmanagement Stappen van klachtenbehandeling en klachtenmanagement Interne klachtenbehandeling Klachtenbehandeling bij de federale overheidsdiensten Het Vlaamse klachtendecreet Een klachtenregeling in het Vlaamse provincie-, gemeente- en OCMW-decreet

11 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 15 Thursday, October 31, :07 AM 3. De Ombudsfunctie Het ombudsinstituut in het algemeen Oorsprong van deze instelling Doelstellingen en vereisten Bevoegdheden Rolopvattingen Typologie van ombudsdiensten De publieke ombudsdiensten in België De ombud op federaal en gewestniveau Van ombud bij de autonome overheidsbedrijven naar sectorale ombudsdiensten De ombudsdienst pensioenen Een vergelijkende analyse Gemeenschappelijke kenmerken Differentiatie De meerwaarde van de ombudsfunctie Kwaliteitscriteria Preventieve werking van het klachtrecht en het opvolgen van klachten Knelpunten De ombudsinstelling als tweedelijnsklachteninstantie Het werkgebied van de ombudsinstanties De burgers in hun relatie tot de ombudsmannen en -diensten Slotbeschouwingen Selectieve bibliografie 622 Inhoudstafel 15

12 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 16 Thursday, October 31, :07 AM Figuren Figuur 1: De klanten van het bestuur 46 Figuur 2: Participatie en actief burgerschap 47 Figuur 3: Vier stijlen van politieke betrokkenheid 53 Figuur 4: De overheid gesitueerd 69 Figuur 5: De beleidscyclus 114 Figuur 6: Het bestuur in zijn ruimere context 120 Figuur 7: Het bestuur gesitueerd in de ruimere omgeving 123 Figuur 8: Dimensies van het goed openbaar bestuur volgens de Nederlandse Algemene Rekenkamer 132 Figuur 9: Legitimiteit volgens Rosenthal 153 Figuur 10: Eigen visie op de legitimiteit van het overheidshandelen 168 Figuur 11: Een visuele voorstelling van de gelaagdheid van het rechtsstaatbegrip 184 Figuur 12: Communicatieschema 258 Figuur 13: Communicatieschema uitgediept 260 Figuur 14: Mate van informatiegebruik in het beleid 265 Figuur 15: Omgaan met waarden en beginselen: vormen van goed besturen 461 Figuur 16: Processen van klachtenmanagement 553 Figuur 17: Rapportering bij intern en extern klachtenmanagement 557 Figuur 18: Rapportering bij extern klachtenmanagement uitgediept 558 Figuur 19: Objectieve en subjectieve dimensies van klachten 559 Figuur 20: Keuze om al dan niet verbeteringsacties en -processen op gang te brengen 560 Figuur 21: Verantwoordingsschema voor het niet opzetten van verbeteringsacties en -processen 561 Figuur 22: Actiedomeinen voor verbeteringstrajecten 562 Figuur 23: Klachten en de beleidscyclus

13 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 17 Thursday, October 31, :07 AM Tabellen Tabel 1: Burgerrollen, democratievorm en relatie tot beleid 58 Tabel 2: Begrippen verduidelijkt 69 Tabel 3: De kwalificatie van publiekrechtelijk en privaatrechtelijk vormgegeven rechtspersonen als administratieve overheden anno Tabel 4: Relatie burgerrollen en overheidsrollen 109 Tabel 5: Relatie burgerrollen, overheidsrollen en prestatievelden 110 Tabel 6: De relatie van fasen in de beleidscyclus tot deelprocessen van probleemoplossing 118 Tabel 7: Gangbare definities van kwaliteit beoordeeld Dimensies van kwaliteit 128 Tabel 8: Het concept cliënt in de publieke sector 131 Tabel 9: Drie dimensies van democratische legitimiteit 156 Tabel 10: De driedimensionale conceptualisering van legitimiteit door de integratie van criteria, dimensies en modellen (P. Bursens) 159 Tabel 11: Het analysekader volgens Ringeling en Hemerijck 164 Tabel 12: De evolutie van de rechtsstaat volgens Bovens 187 Tabel 13: Analyseschema voor Nederland 191 Tabel 14: Analyseschema voor de Europese Unie 192 Tabel 15: Analyseschema voor het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens 195 Tabel 16: Vier basismodellen van democratie volgens Hendriks 200 Tabel 17: Volkssoevereiniteit versus nationale soevereiniteit 204 Tabel 18: Democratische vereisten ten aanzien van de kernaspecten bestuur en demos 212 Tabel 19: Bestuurskundige kwaliteitsmaatstaven 219 Tabel 20: Positieve en negatieve aspecten van legitimiteit 223 Inhoudstafel 17

14 Burger en bestuur - editie 5.fm Page 18 Thursday, October 31, :07 AM Tabel 21: Objecten van legitimiteit 224 Tabel 22: Mogelijke indicatoren van systeem-, actor- en beleidslegitimiteit 226 Tabel 23: Mogelijke indicatoren van input-, throughputen outputlegitimiteit 227 Tabel 24: Vormen van beleidscommunicatie 270 Tabel 25: Communicatiespectrum 273 Tabel 26: Vormen van communicatie volgens Wopereis 276 Tabel 27: Bestuurlijke vergelijking tussen klant en beleidsuitvoeringstaken 337 Tabel 28: Betekenissen van het transparantieverhaal in vertellingen 352 Tabel 29: Transparantieparadigma s in kort bestek 353 Tabel 30: Indeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 454 Tabel 31: Federale ombudsnormen Tabel 32: Uitdieping van het zorgvuldigheidsbeginsel als ombudsnorm 477 Tabel 33: Een vergelijking tussen de beoordelingscriteria van de federale ombudsmannen en van de Europese ombudsman 484 Tabel 34: Overzicht van de behoorlijkheidsnormen Tabel 35: Overzicht van de zorgvuldigheidsnormen Tabel 36: Overzicht van de behoorlijkheidsnormen Tabel 37: Overzicht van de zorgvuldigheidsnormen Tabel 38: Vergelijking van de beoordelingsnormen van de federale Ombudsman en de Vlaamse Ombudsdienst 514 Tabel 39: Van individuele aanpak van klachten naar klachtenmanagement 552 Tabel 40: Een vergelijking van de Federale Ombudsman, de Vlaamse Ombudsman en de Ombudsman van Wallonië en van de Federatie Wallonië-Brussel