Het gaat vandaag over meten is weten. Een van de kreten uit de positieve literatuur over

Transcriptie

1 Is er in Friesland sprake van goed lokaal bestuur? Dr. Klaas Abma Versie: 31 oktober 2013 Het gaat vandaag over meten is weten. Een van de kreten uit de positieve literatuur over prestatiemeting. Nu is wsjg een instrument dat pretendeert aan de hand van burgeronderzoek de kennis van het gemeentelijke functioneren beter in beeld te brengen. Maar daar gaat het niet alleen om. Want het is nu eenmaal zo dat pm geen doel op zich is, maar een middel om het functioneren van gemeenten te verbeteren. Maar gebeurt dat ook? Ik wil in deze presentatie twee dingen doen: 1. Wat weten we nu over het gemeentelijke functioneren? 2. Wat weten we over het verbetervermogen van gemeenten? Ik ben verleden jaar gepromoveerd op een onderzoek naar de goede en minder goede kanten van het gemeentelijke functioneren. Dat nomen we voor het gemak bestuurskracht, hoewel niet iedereen dat vindt. Een van de uitkomsten van mijn onderzoek was dat goed lokaal bestuur in dit land niet voorkomt. En misschien ook niet voor kán komen. Ik spits dit toe op de situatie in Friesland, maar dat is niet anders dan in de rest van het land. Echt goed bestuur komt dus ook niet voor in Friesland. Maar als het niet goed is met het lokale bestuur, hoe is het dan wel gesteld met het lokale bestuur? Want als het geen goed bestuur is, wat is het dan wel? En als het dan niet goed is, wat moet er dan gebeuren. Ik wil eerst iets vertellen over het begrip bestuurskracht. Een raadslid van mijn eigen gemeente Littenseradiel verzuchtte laatst: kan iemand mij nu eens uitleggen wat dat begrip eigenlijk inhoudt? Een ambtenaar mag in beginsel het woord niet voeren in de raadsvergadering en dus verzocht de voorzitter mij deze vraag te beantwoorden. Bestuurskracht, dames en heren, heeft te maken met goed bestuur. Daarmee was voor het raadslid de kous af, maar is direct een volgende vraag gesteld: wat is dan goed bestuur? En als je dat kunt definiëren en operationaliseren, kun je dat dan ook meten? Ik zal u in het kort schetsen hoe daar in de bestuurskunde tegenaan gekeken wordt. 1

2 We maken eerst een uitstapje naar de kunst. Wie op vakantie naar Toscane gaat doet er goed aan om in Siena eens het Palazzo Pubblico aan het Piazza del Campo te bezoeken. Daarin is een museum met de Sala della Pace, oftewel de raadszaal waar ooit het gemeentebestuur van Siena vergaderde. In deze zaal bevinden zich de wereldberoemde fresco s van Ambrogio Lorenzetti uit de 14 de eeuw, uitbeeldende wat goed en slecht bestuur is en waartoe goed en slecht bestuur kunnen leiden. U ziet hier een deel van de afbeelding van de Gevolgen van Goed Bestuur. In werkelijkheid is het fresco veel groter. Goed Bestuur leidt tot een levendige stad, verbonden met het platteland, vrolijke mensen, een goed florerend bedrijfsleven, keurig onderhouden akkers. Kortom: orde en voorspoed. Hoe anders is dat met de Gevolgen van Slecht Bestuur. Stad en platteland maken een desolate indruk waar angst en dood regeren. Veel figuren die tirannie, razernij, verdeeldheid, oorlog, wreedheid, verraad en fraude symboliseren. Vrouwe Justitia is in de boeien geslagen, er wordt geroofd en geplunderd. Meer dichterbij, namelijk in het provinciehuis van Groningen, hangt het doek Goede Beheer van de schilder Hermannus Collenius uit Dit werk beoogt een waarborg weer te geven van de taakopvatting van het openbaar bestuur. Het was oorspronkelijk bedoeld voor de Reeken Camer, in de letterlijke zin van betekenis, mensen die ging over de centen. Uitgangspunt van Collenius was de landbouw. Als de landbouw het goed deed was er overvloed, afgebeeld door Abundantia, de vrouw links op het doek, en dus ruimte voor kunsten en wetenschappen, uitgebeeld in het materiaal op de voorgrond. Mensen die hun dagelijks werk goed doen, worden dan beloond. Voorwaarden zijn dat Justitia, de jonge vrouw tweede van rechts, in ere wordt gehouden, de financiën goed worden beheerd (de vrouw achter Justitia, en dat in de coulissen Temperantia of de gematigdheid toezicht houdt. 2

3 Dit door Collenius geschilderde werk toont dus drie van de vier kardinale deugden voor het openbaar bestuur die Plato in de klassieke oudheid al noemde: prudentia (voorzichtigheid); justitia (rechtvaardigheid); fortitudo (moed, sterkte); temperantia (gematigdheid, zelfbeheersing). De beide schilders geven vanuit hun visie beelden van wat goed bestuur nu eigenlijk is. Het gaat bij beide meer om de goede dingen doen. Het gaat om dingen doen in een deugdelijk institutioneel verband, met werkzame checks and balances, zoals we dat heden ten dage noemen. Dus geen alleenheerschappij, maar een meervoudig bestuur, met deugden als rechtspraak voor allen, prudentie, gematigdheid, standvastigheid enzovoorts. Bestuurskracht staat dus gelijk aan goed bestuur, deugdelijk bestuur, of meer internationaal good governance. Het zijn synoniemen van elkaar die te maken hebben met de kwaliteit van het overheidsbestuur. Bestuurskracht is een verzamelnaam. Of, zo dat tegenwoordig heet, een containerbegrip. Het staat voor allerlei deugden, waarden, normen en criteria die aan het functioneren van het lokaal bestuur gesteld worden of die het lokale bestuur zichzelf oplegt. De diepgang van de taken en opgaven voor het lokale bestuur verschillen van gemeente tot gemeente. Gemeenten hebben bovendien eigen ambities. Daardoor verschillen de normen en criteria ook per gemeente. Toch zijn er diverse pogingen gedaan om het functioneren van gemeenten in de tang te krijgen, omdat er natuurlijk waarden en normen zijn die in beginsel voor elke overheid zouden gelden. Zo publiceerde minister Guusje ter Horst samen met staatssecretaris Bijleveld een code voor goed openbaar bestuur met zeven kernwaarden: 1. Openheid en integriteit 2. Participatie 3. Behoorlijke contacten met burgers 4. Doelgerichtheid en doelmatigheid 5. Legitimiteit 6. Lerend en zelfreinigend vermogen 7. Verantwoording Ook op Europees niveau bestaan dergelijke codes. Al in 2008 publiceerde de Raad van Europa de zogenoemde 12 Principles of Good Democratic Governance at Local Level. En ook on- 3

4 ze eigen nationale ombudsman geeft vergaande adviezen over bijvoorbeeld- behoorlijke behandeling van burgers. En natuurlijk kennen we allemaal de beginselen van behoorlijk bestuur die zich vooral op het vlak van recht en wet afspelen en via de Algemene wet bestuursrecht inmiddels voorschrift zijn geworden. Kortom, er zijn heel veel criteria die voor elk lokaal bestuur gelden. Er kan daardoor een kader worden opgesteld, een soort van basaal algemeen beeld dat zou kunnen gelden voor elk gemeentebestuur. Door dat af te zetten tegen de constatering wat gemeenten daarvan in de praktijk terechtbrengen kunnen uitspraken worden gedaan over het functioneren van gemeenten. Dat noemen we dan prestatiemeting, al dekt dat de lading niet geheel. Daarom spreken we liever van bestuurskrachtonderzoek. Dit heeft dus de pretentie om een algemeen beeld te schetsen van wat gemeenten van hun taken, opgaven en ambities teweegbrengen. Dit, dames en heren, vormde het onderwerp van mijn onderzoek waarop ik 13 januari jongstleden promoveerde. Tot mijn verbazing werd er heel veel geschreven en wetenschappelijk onderzocht over prestaties van gemeenten, maar vrijwel altijd betrof dat vergelijkend onderzoek: voor en na herindelingen en tussen grote en kleine gemeenten. Maar een algemeen beeld over hoe gemeenten functioneren en hoe dat beoordeeld wordt, was er niet. In dat gebrek ben ik gesprongen door alle bestuurskrachtrapporten die sinds 2000 in Nederland verschenen zijn door te spitten en daarin na te gaan in welke termen gesproken worden over de verschillende taken en opgave van gemeenten. Om een algemeen beeld te schetsen van het gemeentelijke functioneren werd bij bestuurskrachtonderzoek gebruik gemaakt van een model waarmee genuanceerde uitspraken kunnen worden gedaan over het gemeentelijke functioneren. Bovendien doet het model recht aan het gegeven dat gemeenten altijd te maken hebben met conflicterende belangen en dus ook met conflicterende uitkomsten. Het is dan altijd aan het gemeentebestuur, raad en college, om al deze belangen en uitkomsten te wegen en prioriteiten toe te kennen om het bestuurlijke vermogen te verbeteren, als dan nodig is en men dat wil. Figuur 1: Staalkaart voor kwaliteit Kwaliteitsdimensies: De gemeente als: 4

5 Bestuur gemeenschap Publieke dienstverlening Onderdeel bestuurlijk stelsel Gereorganiseerde organisatie 1 Strategisch niveau: Betrouwbaarheid en veerkracht 1 De vitale gemeente 4 De proactieve organisatie 7 De bestuurlijke partner 10 De innovatieve organisatie 2 Tactisch niveau Beleid en besluitvorming: Integriteit en verantwoording 2 De democratische rechtsstaat 5 De professionele bestuursdienst 8 Het bestuurlijke netwerk 11 De flexibele organisatie 3 Operationeel niveau Organisatie en management: responsiviteit en instrumentaliteit 3 De publieke onderneming 6 De publiekgerichte dienst 9 De interactieve organisatie 12 De lenige organisatie Het model maakt gebruik van drie kwaliteitsniveaus en vier rollen. De kwaliteitsniveaus betreffen: 1. operationele kwaliteit: hierbij gaat het vooral om managementwaarden als responsiviteit, doelmatigheid en instrumentaliteit 2. bestuurlijke kwaliteit: hier staan waarden centraal die betrekking hebben op het beleids- en besluitvormingsproces. Meer concreet gaat het om bestuurlijke integriteit, onkreukbaarheid, eerlijkheid, behoorlijkheid, legitimiteit, prudentie, wederkerigheid van verhoudingen en externe verantwoording. 3. strategische kwaliteit: het gaat hier om de constitutionele kwaliteit van de gemeente. Aan de orde komen waarden als robuustheid, stabiliteit, duurzaamheid, grondrechtelijkheid, slagvaardigheid, weerbaarheid, veerkracht, betrouwbaarheid en maatschappelijk gedragen bestuur. Daarnaast onderscheidt het model vier rollen: 1. de gemeente als gemeenschap: het Latijnse of Zuid-Europese concept van gemeentelijk bestuur, met het Franse systeem als voorbeeld. 2. de gemeente als dienstverlener: het Angelsaksische (Engeland voorop) of Noord-Europese concept van gemeentelijk bestuur. 5

6 3. de gemeente als medeoverheid en relatief zelfstandig onderdeel van een groter bestuurlijk geheel: het organische of Continentaal-Europese c.q. Duitse concept van gemeentelijk bestuur. 4. de gereorganiseerde organisatie, met aandacht voor de structuur, inrichting en werkwijze. Voor mijn dissertatie heb ik gebruik gemaakt van alle verschenen bestuurskrachtrapporten die vanaf 2000 verschenen zijn. Ik kon zo uitspraken doen over mijn hoofdvraag, namelijk of er sprake is van goed lokaal bestuur en wat gemeenten goed afgaat en wat gemeenten niet goed afgaat. In totaal ging het om 106 criteria waarvan 50 positief, 46 negatief en 10 als niet positief / niet negatief werden aangemerkt. De algemene conclusies staan op deze sheet aangegeven. De kwalificatie goed op alle velden van de matrix werd bij geen enkele gemeente aangetroffen. Echt goed lokaal bestuur is er niet, in de letterlijke betekenis van goed. Wel waren er gemeenten die op alle beoordelingsvelden de kwalificaties onvoldoende of matig kregen, maar het was een kleine minderheid. Zwak bestuur komt dus wel voor. Kwalitatief gezien is het strategisch functioneren geen sterk punt van gemeenten. In het bijzonder ging het daarbij als gemeenten worden bekeken als onderdeel van het totale Nederlandse openbaar bestuur. Vrijwel altijd overstegen de bestuurlijke en politieke ambities de beschikbare middelen. Raden en colleges willen vrijwel altijd verder dan de polsstok reikt. Uiteraard doen gemeenten ook heel veel dingen goed volgens de bestuurskrachtbeoordelaars. De dagelijkse taken, het beheer van de openbare ruimte, directe dienstverlening. Al deze zaken kwamen positief naar voren. Gemeenten zijn goed in het op peil houden van de leefbaarheid in dorpen en wijken. Bestuurders en ambtenaren zijn toegankelijk voor burgers, organisaties en bedrijven. En ondanks dat gemeenten moeite hebben met de nieuwe gedecentraliseerde taken pakten ze deze wel op, al ging dat nogal eens ten koste van de eigen gemeentelijke ambities. In Friesland zijn in de periode die ik onderzocht heb, 2000 tot en te 2007 geen bestuurskrachtonderzoeken uitgevoerd. De uitkomsten van de zelfevaluatie uit 2002/2003 konden 6

7 daarvoor geen dienst doen omdat ik die niet beschouwde als objectieve onderzoeken. Toch wil ik er wat van zeggen. Er zijn dan wel geen bestuurskrachtonderzoeken uitgevoerd, maar er zijn diverse Friese gemeenten die door adviesbureaus zogenoemde toekomstverkenningen, SWOT-analyses of samenwerkings- en herindelingonderzoeken lieten uitvoeren. Dit waren in het algemeen veel beperktere onderzoeken dan bestuurskrachtonderzoeken, maar ze leverden wel een schat aan informatie op over de vraag hoe het lokale bestuur er in Friesland voorstaat. Ik heb dus voor deze bijeenkomst de uitkomsten van al deze Friese onderzoeken naast die van de rest van Nederland gelegd. Mijn conclusie is dat er nagenoeg geen verschil zit in de positieve en negatieve aspecten van de kwaliteit van het lokale bestuur in Friesland ten opzichte van de rest van het land. Omdat in de rest van het land er ook oordelen werden uitgesproken is het dus zeer aannemelijk om te stellen dat er, net als in de rest van het land geen sprake is van goed Fries lokaal bestuur, maar hooguit van voldoende functionerend bestuur. Kennelijk slagen Nederlandse gemeenten erin om hun taken naar behoren uit te voeren, maar echt goed of excellent bestuur, zoals ook wel eens wordt geroepen, is er niet in dit land. En dus ook niet in Friesland. Mijn eerste stelling luidt dus: er is geen sprake van goed lokaal bestuur in Friesland, hooguit van voldoende functionerend bestuur. Dat houdt in dat het bestuur in Friesland ook z n lek en brek heeft. Laten we eens zien of de hoofdconclusies zich ook voordoen in Friesland. Hoe zit het bijvoorbeeld met het strategisch functioneren, dus het lange termijn denken in Friesland. Een citaat uit het SWOT-rapport van Kollumerland uit Voor de goede orde: het gaat hier om een voorbeeld. In de rapporten van de andere gemeenten uit Noord-Oost- Friesland wordt in dezelfde bewoordingen gesproken. Maar ook daarbuiten, want in het rapport van Wagenaar Hoes uit 2009 wordt ook het strategisch vermogen van Lemsterland als probleempunt aangegeven. De bestuurlijke situatie (college en raad) is stabiel, er is in Kollumerland geen sprake van bestuurlijke onrust of crises. De lijnen tussen burgers en bestuurders en raadsleden zijn kort en college en raad zijn goed op de hoogte van alle wat zich in Kollumerland afspeelt. Het gemeentebestuur is voor inwoners goed benaderbaar en toegankelijk wat maakt dat het bestuur snel en slagvaardig kan inspringen op zaken die in de gemeente spelen. De korte lijnen tussen 7

8 burger en bestuur zijn tegelijkertijd een zwak punt. De politieke aandacht en de beleving zit in de kernen en daar is het gemeentelijke beleid ook op afgestemd. Dit maakt dat de blik vooral intern gericht is en het bestuur minder goed in staat is boven het niveau van gemeente en kernen uit te kijken en op meer strategisch niveau prioriteiten te stellen. (Berenschot, Kollumerland, 2008) Naast een heleboel positieve kwalificaties dus ook enkele negatieve punten, zoals het strategisch vermogen om boven het kernenniveau uit te stijgen en om prioriteiten te stellen. Juist op dit onderdeel, het strategisch functioneren, worden in allerlei onderzoeken, of ze nu bestuurskrachtrapport of SWOT-analyses heten, komt dit steevast als matig of zwak naar voren. Daar zit dus geen verschil met de andere delen van het land. Het grootste probleem in het functioneren van gemeenten zit in het visionair zijn op het gebied van de samenwerking. Daarbij gaat het vooral om de samenwerking tussen gemeenten. Een citaat uit de rapporten van de voormalige NOFA-gemeenten: Hoewel ook als bedreiging genoemd, heeft de samenwerking in NOFA-verband ook de potentie om verder uit te groeien. De vier gemeenten vormen geografisch gezien en een logisch geheel, zijn ongeveer even groot en kennen dezelfde regionale opgaven. De kracht van NOFA zit op dit moment met name in het samen efficiënter uitvoeren van de meer uitvoerende taken op bedrijfsniveau. De uitdaging voor NOFA is om ook op de meer beleidsinhoudelijke taken de opgave op sociaal-economisch gebied te realiseren. Er zijn voldoende plannen, zoals de regiovisie, maar op dit moment blijkt NOFA niet in staat ook echt uitvoering aan deze plannen te geven. (Berenschot, NOFA-gemeenten, 2008) Ook dit citaat, overigens als kans genoemd, is maatgevend voor samenwerkingsproblemen op het strategische niveau. De samenwerking is vaak wel een succes op uitvoerend niveau en op onderwerpen die politiek minder gevoelig zijn. Zodra de meer politiek-gevoelige onderwerpen in de samenwerking komen, of bestaande samenwerkingsonderwerpen wél politiek gevoelig worden, ontstaan problemen. Het heeft ook te maken met de visies die de deelnemende gemeenten hebben op samenwerking. De een ziet het als een mogelijkheid om op deze manier zelfstandig te blijven, terwijl andere gemeenten het juist als opstap zien voor 8

9 opschaling en meer taken aan bestaande samenwerkingsverbanden willen toevoegen. In vrijwel alle gevallen ontbreekt echter een gezamenlijke visie op de samenwerking. Dat gemis wordt nog versterkt als gemeenten in verschillende samenwerkingsverbanden optreden, hoewel dat niet per definitie problematisch hoeft te zijn. Veelal wordt de samenwerking ingezet vanuit een specifiek gesignaleerd probleempunt. Neem de ICT. Door krachten te bundelen neemt op dat moment de kwetsbaarheid af bij de deelnemende gemeenten. Maar er kunnen na verloop van tijd problemen ontstaan doordat een of meer deelnemers andere ambities hebben die bij andere gemeenten niet leven. Daardoor lopen de wegen van de deelnemers niet meer parallel en kunnen spanningen ontstaan. Ook kan het zijn dat deelnemers een verkeerd samenwerkingsarrangement kiezen, wat overigens pas na verloop van tijd zich openbaart. In Friesland zagen we de Middelseesamenwerking op die manier eindigen. Maar ook de NOFA-samenwerking is niet verder van de grond gekomen en in feite is ook de samenwerking tussen de zes gemeenten die het ISZF in eerste instantie vormden, door de vorming van de gemeente Zuidwest-Friesland in een compleet ander daglicht komen te staan met feitelijk veel minder invloed voor de achterblijvende kleine gemeenten. Dit alles brengt mij tot de tweede stelling: Herindeling is misschien geen successtory, maar samenwerking is dat evenmin. Bestuurskrachtonderzoek is veelal objectief onderzoek waarbij adviesbureaus uitspraken doen over de bestuurlijke en ambtelijke kwaliteiten. In heel veel gevallen werden daar de meningen van de inwoners niet bij betrokken. Een instrument dat, net als bestuurskrachtonderzoeken, ook een algemeen omvattend beeld geeft is dat van 'De Staat van de gemeente' waarbij steekproefsgewijs burgers werden bevraagd over het gemeentelijke reilen en zeilen. In totaal heb ik de uitkomsten van 170 gemeenten bekeken. Dat leidde tot het volgende overzicht. Daar moet u bij bedenken dat de scores die hierin naar voren komen, bepaald worden door een groot aantal onderliggende indicatoren. Figuur 2: Uitkomsten naar burgerrollen Aantal gemeenten Burger als kiezer Burger als klant Burger als onderdaan Burger als partner Burger als wijkbewoner Burger als belastingbetaler Gemeente 17 5,6 6,8 5,6 7,0 6,4 5,9 9

10 < inw Gemeente inw. Gemeente inw. Gemeente > inw. 45 5,6 6,9 5,8 7,2 6,5 6,1 70 5,4 7,0 5,8 6,8 6,5 6,2 20 5,3 7,0 5,8 6,6 6,5 6,2 Totaal/gem ,4 6,9 5,8 6,9 6,5 6,1 De conclusies hieruit is dat de burgers in het algemeen wel tevreden zijn over hun gemeente, maar het houdt niet over. Van echt hoge scores is geen sprake, terwijl de burger als kiezer, waar het gaat om de politieke rol van de gemeente, een onvoldoende scoort. De onderliggende indicatoren geven daarop het volgende beeld: Figuur 3: Onderverdeling indicatoren behorend bij de rol van kiezer. Aantal opkomst gemeenten verkiezingen < inw inw inw. > inw. Totaal/gemiddeld oordeel burgers over invloed als kiezer oordeel burgers over vertegenwoordiging door de raad vertrouwen burgers in B&W oordeel burgers over waarmaken beloften B&W mening burgers over goed gemeentebestuur Rapportcijfer rol 17 7,1 5,2 5,1 5,3 5,6 5,5 5,6 45 6,9 5,2 5,0 5,2 5,6 5,5 5,6 70 6,6 5,0 4,9 5,2 5,3 5,4 5,4 20 6,2 5,0 4,8 5,2 5,3 5,4 5, ,7 5,1 4,9 5,2 5,4 5,5 5,4 Bij een omslagpunt van 5,5 blijken burgers niet echt content met hun bestuur, met de meeste kritiek op de wijze waarop de raad hen vertegenwoordigt, en over de vraag wat voor invloed ze hebben. Wat trouwens ook uit deze beide tabellen blijkt, is dat er vrijwel geen verschil zit tussen kleine en grote gemeenten. Er blijkt bij de kiezersrol wel een indicatie dat de cijfers bij de grotere gemeenten iets lager zijn, maar dat is ook weer niet zó significant om te spreken dat burgers in kleinere gemeenten nu tevredener zouden zijn dan in de grote gemeenten. Overigens ben ik ook nagegaan hoe dat zat met heringedeeld gemeenten en gemeenten die nog zelfstandig zijn. Ook daarin was weinig verschil te constateren op alle rollen. Het zij 10

11 nogmaals gezegd: burgers van kleine gemeenten zijn dus niet tevredener dan burgers van grote gemeenten. Dat brengt mij bij stelling 3: burgers van kleine gemeenten zijn niet tevredener dan van grotere gemeenten. Hetzelfde geldt voor burgers van gemeenten die heringedeeld zijn en van gemeenten die nog zelfstandig zijn. Je zou kunnen zeggen dat het burgers niets uitmaakt: grote of kleine gemeenten. Heringedeeld of nog zelfstandig. Het heeft geen invloed op de tevredenheid van burgers. Dat is in strijd met de gedachte dat burgers van kleine gemeenten dichter bij het bestuur zouden staan. Mocht dat zo zijn, het leidt in ieder geval niet tot meer tevreden burgers. Hoe zat dat in Friesland? Om daar een beeld van te schetsen heb ik de deelnemende gemeenten uit Friesland in de periode 2005 tot 2010 genomen. De tevredenheid van de Friese burgers kiezer klant onderdaan partner wijkbew. bel.betaler Achtkarspelen ,5 7,1 6,1 5,4 6,5 6,2 Lemsterland ,3 7,0 5,3 5,5 6,4 5,8 Littenseradiel ,5 6,8 6,0 7,5 6,4 6,8 Menaldumadiel ,5 6,9 5,5 8,1 6,4 5,1 Weststellingwerf ,3 6,8 6,0 4,9 6,5 6,9 Tytjerksteradiel ,0 7,5 6,3 7,0 5,5 Dantumadiel ,7 7,2 5,9 5,3 6,6 7,2 Dongeradiel ,2 7,2 5,7 4,9 6,7 6,5 Ooststellingwerf ,4 7,1 5,9 5,0 6,4 5,4 Wûnseradiel ,5 6,2 5,7 5,0 6,4 5,2 Bolsward ,0 7,3 6,5 6,0 6,9 6,3 Harlingen ,8 7,0 5,8 4,6 6,7 Heerenveen ,6 7,1 6,3 5,6 7,0 Gemiddeld 5,5 7,0 5,9 6,6 6,1 Gem. land 5,4 6,9 5,8 6,5 6,1 Het blijkt dat gemiddeld gesproken er geen verschil is in de tevredenheid van Friese burgers ten opzichte van de rest van het land. Wel zijn er enkele opmerkelijke verschillen te constateren. Zo valt de tevredenheid van de Bolswarders op die over de gehele linie tevredener zijn 11

12 dan de rest van de provincie en van het land. Maar ook de ontevredenheid van de Harlingers en de burgers uit Dongeradiel in de rollen van kiezer en partner valt op. Als we op deze beide rollen nader inzoomen dan zien we het volgende: opkomst invloed als vert.woord. vertrouwen waarmaken goed verkiezingen kiezer door raad in B&W beloften bestuur Tytjerksteradiel ,8 5,5 5,4 6,4 5,6 6,4 Dantumadiel ,9 5,3 5,1 6,0 5,1 5,9 Dongeradeel ,0 4,8 4,7 5,3 4,6 5,1 Wûnseradiel ,0 4,8 4,8 5,5 5,0 5,7 Ooststellingwerf ,7 5,0 4,8 5,6 4,9 5,3 Bolsward ,8 5,7 5,5 6,2 5,7 6,1 Harlingen ,9 4,6 4,9 4,7 5,0 Heerenveen ,4 5,2 6,0 5,4 5,9 Gemiddeld 6,9 5,2 5,0 5,7 5,1 5,7 Gem. land 6,7 5,1 4,9 5,3 5,3 5,5 Burgers zijn ontevreden. In de rest van het land en Friesland is daarop geen uitzondering. De wijze waarop de raad hen vertegenwoordigt valt op. Maar ook het nakomen van beloften door het gemeentebestuur is niet denderend. Burgers vinden dus dat bestuurders teveel beloven en niet nakomen. Ondanks dat alles is de mening van burgers of er sprake is van goed lokaal bestuur onbepaald: niet goed, maar ook niet slecht, al valt het op dat burgers in Tytsjerksteradiel en Bolsward daarover veel positiever waren. burgers gemeente voldoende burgers burgers voldoende geïnteres- inspraak voldoende voldoende betrokken seerd voor betrokken invloed bij totstandkoming in mening burgers bij uitvoering op wat gemeente gem. burgers gem. doet plannen plannen Dantumadiel ,3 5,9 5,6 5,0 4,6 Dongeradeel ,8 5,4 5,2 4,7 4,2 Wûnseradiel ,1 5,3 5,4 4,9 4,2 Ooststellingwerf ,2 5,4 5,5 4,8 4,3 Bolsward ,1 6,4 6,3 5,8 5,3 Harlingen ,5 4,9 5,0 4,5 4,2 Heerenveen ,5 6,1 5,8 5,6 4,9 Gemiddeld 5,2 5,6 5,5 5,0 4,5 Gem. land 5,7 6,2 5,8 5,4 5,1 12

13 Burgers vinden in het algemeen dat ze weinig invloed hebben op wat de gemeente doet. Maar wat ook opvalt is dat de cijfers nogal wat lager liggen dan in de rest van het land. Al moet wel gezegd worden dat de Harlingers nogal een neerwaartse beweging teweegbrengen. Wanneer die gemeente even wordt geparkeerd komen de cijfers dichter bij elkaar te liggen. Maar over het algemeen mogen we niet echt van successen spreken. We hadden het echter over een algemeen beeld. Dat beeld is dat burgers in het algemeen eigenlijk best positief denken over hun gemeente. Groot of klein, burgers zijn positief over de dienstverlening, over hun buurt en hun woongenot. Alleen het politiek-bestuurlijk deel komt er bekaaid af. Gemeenten zouden dus best wat meer mogen investeren in de gemeenteraad. Naast de professionaliseringsslagen die de ambtelijke organisatie en de colleges doormaakten zou er nu dan ook veel meer aandacht moeten zijn voor de professionalisering van de gemeenteraad. Vergoedingen voor raadsleden mogen wat mij betreft omhoog. Ook de vermindering van het aantal raadsleden is geen goede zaak. Ik vat dat samen in een volgende stelling: Gemeenten moeten meer investeren in hun volksvertegenwoordigers. Dat mag wel wat ten koste gaan van de investering in dienstverlening. Daarmee bedoel ik niet de dienstverlening op het gebied van verkorting van de doorlooptijd van vergunningen, maar veel meer de geldverslindende projecten als basisregistraties, hoe nuttig die ook zijn. Maar wil het lokale bestuur verbinding houden met z n burgers dan moet er geïnvesteerd worden in de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging en in feite ook van het bestuur. Dat lijkt in strijd met de provinciale slogan over meer burger en minder bestuur, maar dat bedoel ik niet. Of je het nu leuk vindt of niet, het gemeentebestuur blijft altijd eindverantwoordelijk. Het gaat dan niet om minder bestuur maar om een ander en professioneler bestuur. Al met al zou je je dus de vraag kunnen stellen of het eigenlijk wel zo goed gaat met de Nederlandse gemeenten. En of de Haagse en VNG-retoriek niet overdreven ia. Daar zit wel een kern van waarheid in. Ik heb betoogd in mijn proefschrift en ook in deze presentatie dat er in 13

14 Nederland sprake is van hooguit voldoende functionerend lokaal bestuur, met z n sterke uitvoerende kanten en de minder ontwikkelde strategische kanten. Stelling 5 Tot slot nog iets over het lerende vermogen van gemeenten. Leren zij ook van dergelijke onderzoeken?. Nummer 6 van de code Goed Bestuur richt zich op het lerend en zelfreinigend vermogen van het overheidsbestuur. We lezen in de toelichting het volgende: Sheet Lerend en zelfreinigend vermogen Beginsel: Het bestuur verbetert zijn prestaties en die van de organisatie, en richt de organisatie hier op in. Toelichting: Het bestuur verbetert zijn prestaties door te leren van eventuele fouten en andere ervaringen. Het bestuur laat zich controleren op zijn functioneren en is daar op aanspreekbaar. Zo ontstaat de nodige hygiëne in de organisatie. Het bestuur schept een klimaat waarin de organisatie leert van eventuele fouten en andere ervaringen, zoals ervaringen van andere (overheids-)organisaties. Ontvankelijkheid voor signalen uit de omgeving draagt bij aan het zelfreinigend en lerend vermogen. Van gemeentebesturen wordt dus verwacht dat ze doen aan prestatiemeting en dat ze daarvan leren. Gebeurt dat ook in de praktijk? Het antwoord daarop is: niet of nauwelijks. Ter herinnering: de uitkomsten van de burgeronderzoeken gaven aan dat de crux van de tevredenheid van burgers zit in het politiek-bestuurlijke deel. Gemiddeld werd er een onvoldoende gescoord. Maar hoe zat dat nu tussen de gemeenten? Uit de analyse van de scores van de individuele gemeenten bleek het volgende. 14

15 Sheet 22 Gemeente aantal inw. rapportcijfer burger als kiezer Opkomst verkiezingen *) oordeel burger over invloed als kiezer oordeel burger over vertegenwoordiging door raad vertrouwen burgers in B&W oordeel burgers waarmaken beloften B&W mening burgers goed gemeentebestuur 1 Hattem ,4 7,7 5,9 5,8 6,7 5,9 6,4 2 Staphorst ,3 8,6 5,6 5,5 6,3 5,5 6,1 3 Opmeer ,2 7,3 5,8 5,5 6,6 5,8 6,5 4 Ten Boer ,2 7,5 5,7 5,4 6,5 5,7 6,3 5 Bunschoten ,0 7,2 5,4 5,3 6,4 5,4 6,2 6 Strijen ,0 6,6 5,5 5,6 6,3 5,6 6,3 7 Meerssen ,0 7,7 5,3 5,2 6,2 5,4 6,0 8 Dalfsen ,0 7,1 5,4 5,4 6,1 5,6 6,1 9 Nunspeet ,0 7,7 5,5 5,2 6,1 5,3 5,9 10 Leek ,9 6,7 5,7 5,5 6,3 5,6 6,2 165 Vlissingen ,9 5,7 4,7 4,5 5,2 4,6 4,6 166 Giessenlanden ,9-4,8 4,7 5,0 4,6 5,1 167 Reusel-De Mierden ,8-4,2 4,0 4,8 4,4 4,6 168 Nieuw- Lekkerland ,7-4,9 4,7 4,8 4,5 4,7 169 Steenbergen ,6 6,1 4,3 4,3 4,5 4,1 4,4 170 Bergen op Zoom ,6-4,3 4,1 4,8 4,1 4,6 171 Gorinchem ,5-4,3 4,2 4,8 4,3 5,0 172 Schiedam ,4-4,4 4,2 4,6 4,1 4,2 173 Den Helder ,2 5,4 4,2 3,9 4,1 3,8 3,9 174 Hardinxveld- Giessendam ,8-4,1 4,0 3,8 3,5 3,5 Gemiddelde alle gemeenten 5,4 6,7 5,1 4,9 5,3 5,3 5,5 Scores van de tien gemeenten met de hoogste en de tien gemeenten met de laagste cijfers op de rol van burger als kiezer, incl. de bijbehorende indicatoren *)= in 2005 werd nog geen cijfer berekend voor opkomst verkiezingen. Er zat dus nogal wat verschil tussen de best scorende en de slechtst scorende gemeenten. 15

16 Toen een dergelijke lijst in 2009 in Binnenlands Bestuur werd gepubliceerd stak er een storm van politieke en bestuurlijke verontwaardiging op. Dat zou toch niet moeten. Het gemeentebestuur platslaan tot ranglijsten zou worden gelijkgeschakeld met de jaarlijkse oliebollen- en haringentesten, wie zit daar nu op te wachten? Nog afgezien van deze vraag of het wel kan, zullen overheidsbesturen eraan moeten wennen dat men regelmatig in dergelijke lijsten verzeild raakt, of men dat nu leuk vindt of niet. Immers, er verschijnen lijsten met de hoogte van de van OZB tarieven, van veilige en onveilige gemeenten (Algemeen Dagblad), van gemeenten waar het prima vertoeven is en van gemeenten die zo weinig te bieden hebben, dat het een kwelling zou moeten zijn om er te wonen. Lijstjes prikkelen nu eenmaal. Maar goed, we dwalen af. In mijn onderzoek onderzocht ik wat gemeenten deden met de uitkomsten van dergelijke burgeronderzoeken, waar men trouwens massaal aan meedeed en nog steeds meedoet. Sterker nog, de site waarstaatjegemeente.nl zou hét platform moeten worden voor vergelijking van gemeenten. Maar gebeurde dat ook? Ik heb uit dit lijstje zowel de goed scorende als slechts scorende gemeenten, dat wil zeggen de gemeentesecretarissen of andere contactpersonen, benaderd met de vraag wat men met de uitkomsten gedaan had. Waren de negatieve uitkomsten nu aanleiding tot alarm? Geenszins. Er was geen enkele gemeente die de moeite had genomen te gaan buurten bij hun beter scorende collega s. Hoe kan dit? Want als burgers hun gemeentebestuur met een score onvoldoende opzadelen moet er toch ergens een belletje beginnen te rinkelen. Maar het gebeurde niet. Zo werden Hattem, Staphorst en Opmeer door gemeenten als Steenbergen, Gorinchem en Vlissingen niet gevraagd waarom de tevredenheid bij deze gemeenten veel groter was. Ze boden het trouwens ook niet aan. Om een lang verhaal kort te maken: er gebeurde niets met de resultaten, terwijl er toch een heleboel aanknopingsmateriaal in zit voor nader onderzoek. In mijn optiek zou de rekenkamer hierin een waardevolle rol in kunnen spelen. Want de rekenkamer of commissie zou zich moet richten over het bestuur. Het is de enige instantie die dat mag en dus ook zou moeten doen. Want een score van 4,1 op het onderdeel waarmaken van beloftes door B&W van Bergen op Zoom zou door een rekenkamer kunnen worden onderzocht in een vraagstelling als: wat is de reden van een dergelijke lage score en wat moeten raad én college doen om realistischer met hun burgers om te gaan. 16

17 Een tweede voorbeeld is dat van nr. 2 uit de code. Het gaat daarbij om participatie van burgers. De code legt dat als volgt uit: 2. Participatie Beginsel: Het bestuur weet wat er leeft in de maatschappij en laat zien wat het daarmee doet. Toelichting: Participatie betekent het betrekken van burgers en belangrijke partijen uit de omgeving bij het vormen of bijstellen van beleid. Participatie vraagt van het bestuur interactief te zijn met zijn omgeving, daadwerkelijk te luisteren naar vragen en ideeën van betrokkenen over een concreet onderwerp en zich tegenover hen te verantwoorden wat het daarmee heeft gedaan. Bij participatie gaat het dus om burgerinvloeden. Het frappante daarbij is dat uit het onderzoek bleek dat objectieve bestuurskrachtonderzoekers daar wel positief over waren. Juist door de korte lijnen werden burgers betrokken bij het vormen of uitvoeren van beleid. Bovendien bleek dat gemeentebesturen nogal eens hun voorgenomen beleid bijstelden. Positief zou je dus zeggen. Maar als burgers zelf werden gevraagd of ze vonden dat ze voldoende invloed hadden bleek een heel ander beeld. In 2008 werd de beleving van burgers bij inspraak bij 44 gemeenten onderzocht. De uitkomsten waren de volgende: De indicator de gemeente is geïnteresseerd in de mening van haar burgers kreeg met een gemiddelde van 5,6 een magere voldoende. De volgende indicatoren scoorden gemiddeld een onvoldoende: - Burgers worden voldoende betrokken bij de totstandkoming van gemeentelijke plannen (gemiddeld 5,1); - Burgers hebben voldoende inspraakmogelijkheden op gemeentelijke plannen (gemiddeld 5,3) - Burgers worden voldoende betrokken bij de uitvoering van gemeentelijke plannen (gemiddeld 4,9) - Burgers hebben voldoende invloed op wat de gemeente doet (gemiddeld 4,5) 17

18 Hebben gemeenten hier te maken met blinde vlekken? Praten we hier over een communicatievraagstuk of is er iets anders aan de hand? Of: klopt het wel wat burgers vinden? Is het geen kwestie van beelden die men heeft dat inspraak toch niks uithaalt? Ook hier zouden Rekenkamers, ter versterking van het gemeentelijke bestuur, via de methode van case-study s eens in kunnen duiken en voorstellen kunnen doen om eventueel vernieuwende wijzen van burgerbetrokkenheid uit te proberen. Maar er zijn meer onderwerpen die wat mij betreft aan de orde mogen komen, mits die gericht zijn op de versterking van de raad zelf. Ik noem een paar onderwerpen. In de eerste plaats kan gedacht worden aan de situatie over de informatievoorziening aan de gemeenteraden. Uit een onderzoek van Castenmiller en consorten van januari dit jaar kwam naar voren dat er grote verschillen zitten tussen de gemeenten. De simpele vraag zou dus kunnen zijn: hoe verloopt de informatievoorziening aan de raad van de gemeente X. Een tweede voorbeeld is de vraag welke positie de gemeenteraad in moet nemen tijdens de drie grote decentralisaties. De indruk is dat veel gemeenten die in samenwerking oppakken en dat alles met stoom en kokend water moet. Bovendien is veel informatie nog niet voor handen. Veel onzekerheid dus terwijl er toch belangrijke besluiten moeten worden genomen. Het is juist de gemeenteraad die straks gaat over een veel groter sociaal domein dan voorheen het geval was. De raad moet dus worden meegenomen in het besluitvormingscircuit, maar de indruk is dat veel gemeenten hiermee worstelen, ook raden zelf trouwens. En als vervolg op deze transities, maar ook als vervolg op de tendens van een terugtredende overheid waarbij dus veel meer een beroep wordt gedaan op de regie voerende functie van het gemeentebestuur. Bij regie voeren gaat het over de vraag hoe de maatschappij moet functioneren zonder dat je er als bestuur directe invloed op hebt. Besturen doe je dus niet alleen, maar dat is een open deur, en je draagt ook niet meer alleen de verantwoordelijkheid. Of misschien draag je juist wel verantwoordelijkheid zonder dat je er directe invloed op hebt. Dan gaat het dus om sturen op afstand. Nader onderzoek, ook aan de hand van enkele concrete casussen zou dan moeten gaan over de vraag: wat moet de rol van de gemeenteraad zijn in het regie voerende gemeentebestuur. 18

19 En tot slot, hoewel er wellicht nog meer nuttige onderwerpen te bedenken zijn, wordt volgens mij een van de grotere vraagstukken van de komende jaren hoe de burgerbetrokkenheid bij het gemeentebestuur vergroot kan worden in de opschalingstendens. Hierbij heb ik als voorbeeld de gemeente Súdwest-Fryslân voor ogen, die juist geëvalueerd wordt op dit punt. De Tweede Kamer heeft bij de wet die de totstandkoming van deze gemeente regelde, een motie aangenomen waarbij bij de evaluatie juist hierop gelet gaat worden. Deze grote gemeente van ruim inwoners telt in totaal 70 kernen, variërend van de stad Sneek met inwoners tot kleine dorpen met minder dan 100 inwoners. Dat heeft geleid tot de instelling van een grote afdeling dorpen en steden waarin de relatie met de inwoners belegd is. Het is echter vooral een collegeaangelegenheid, terwijl de gemeenteraad de burgers vertegenwoordigt. Maait het college dus niet het gras voor de voeten van de raadsleden weg? Meer algemeen zou de vraag dus gesteld kunnen worden hoe de burgerbetrokkenheid en invloeden moet zijn in de steeds groter wordende verbanden die we gemeente noemen. Dat zou moeten passen binnen de heersende lokale culturen. Kortom, werk aan de winkel om juist de volksvertegenwoordiging te versterken. Wsjg kan daarin dus een signalerende rol in spelen, maar het is aan het gemeentebestuur zelf om daar iets mee te doen. Wat daarvan terecht komt, zal de tijd moeten leren. 19