RKC Medemblik Opmeer. Notitie onderzoeksopzet

Transcriptie

1 Notitie onderzoeksopzet Rekenkamerrapport: Burgerparticipatie en de rol van de raad 25 mei 2016 Rekenkamercommissie Medemblik - Opmeer 1

2 Inhoudsopgave 1 Aanleiding onderzoek 3 2 Inleiding, doelstelling en afbakening 3 3 Probleemstelling en onderzoeksvragen 5 4 Interactie met gemeenteraad 6 5 Aanpak en normen 6 6 Onderzoeksmethoden 7 7 Organisatie, planning en procedure 7 2

3 1 Aanleiding onderzoek In het RKC jaarplan 2016 hebben we het onderzoek naar de betekenis van burgerparticipatie voor de rol van de raad (volksvertegenwoordigend, kaderstellend en controlerend) genoemd. De RKC heeft dit onderwerp, dat ook voorkomt in de landelijke top 10 van rekenkameronderzoeken, gekozen vanwege het groter wordend belang van burgerparticipatie bij verschillende beleidsterreinen. Initieel zijn in het jaarplan 2016 de volgende vragen genoemd: 1. Hoe verhoudt burgerparticipatie zich tot de representatieve rol van de raad? 2. Welke kaders kan en wil de raad stellen aan de inzet en gebruik van burgerparticipatie bij verschillende beleidsterreinen? Wij willen een verkennend onderzoek naar dit onderwerp doen voor de gemeenten Opmeer en Medemblik. Een verkenning wil zeggen dat we wel onderzoeken welk gevoerd en huidig beleid er is, en hoe dit op de verschillende beleidsvelden is vormgegeven. We zullen niet diepgaand ingaan op de specifieke organisatorische uitvoering van burgerparticipatie bij een bepaald onderwerp. Pas indien er, na rapportage van de verkenning, aanleiding is om op onderdelen dit onderzoek te verdiepen, zullen we dit na overleg met de raad uitvoeren. De RKC heeft in de eerste helft van mei 2016 een oriënterend gesprek gevoerd met een delegatie van de raad van Opmeer en met onze contactpersoon in Medemblik. Deze gesprekken hebben bijgedragen aan de afbakening van dit verkennend onderzoek over burgerparticipatie in de gemeenten Medemblik en Opmeer. Deze onderzoeksopzet is bedoeld om de gemeenteraden en de organisaties van Medemblik en Opmeer te informeren over de start en de onderzoeksaanpak van dit verkennend onderzoek. 2 Inleiding, doelstelling en afbakening Inleiding We geven eerst twee betekenissen van het woord burgerparticipatie ( 1. Het betrekken van burgers bij het opstellen, uitvoeren en evalueren van overheidsbeleid: in het bijzonder bij gemeentelijk beleid: het proces waarbij gemeenten, burgers en eventueel externe deskundigen of instellingen via een open houding naar elkaar en een vooraf besproken aanpak samen vorm en inhoud geven aan (delen van) plannen of beleid. 2. Alle vormen van participatie waarbij de belangen van de burger in het geding zijn, zowel participatie van de individuele burger, als van organisaties, professionals en instellingen die de belangen van burgers behartigen. Kort samengevat door de VNG: burgerparticipatie wil zeggen: inspelen op ideeën en denkkracht van inwoners. Bij burgerparticipatie is gesteld dat deze directe vorm van democratie net zo goed een onderdeel is van het gemeentebestuur als de indirecte democratie met als tussenschakel de gekozen gemeenteraadsleden. Burgerparticipatie heeft in gemeenten veelal drie belangrijke verschijningsvormen: 1) Dorps- en wijkraden en Kernenbeleid. Dorps- en wijkraden, die vaak al langer bestaan, worden in veel gemeenten gezien als een vorm van burgerparticipatie. 3

4 De meerwaarde zit veelal in de inbreng vanuit het specifieke dorps- of wijkbelang, gebaseerd op de kennis van de wijk en de betrokkenheid bij het dorp van de individuele leden. Deze dorps- en wijkraden gaan vaak hand in hand met het kernenbeleid van gemeenten, waarin veelal de voorzieningen van de kern centraal staan. 2) Burgerparticipatie bij beleid. Veel gemeenten hebben op papier een actief beleid om burgers bij beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering te betrekken. Hierin staan vaak kaders en niveaus op het gebied van Burgerparticipatie bij de totstandkoming van beleid. Ook is veelal aangegeven wat de (nieuwe) vormen van burgerparticipatie zijn die horen bij een overheid die zich deels terugtrekt, zich richt op het zijn van een regiegemeente en meer dan voorheen burgers vraagt eigen verantwoordelijkheid te nemen. 3) Initiatieven vanuit de samenleving (Overheidsparticipatie). Hierbij nemen burgers zelf het voortouw om problemen of vraagstukken in hun omgeving aan te pakken. De initiatieven kunnen zich richten op verschillende thema s zoals: jongeren, zorg en welzijn, energie, openbare ruimte etc. Het is dan van belang om vanuit een goed gekozen rol op goede wijze met deze initiatieven om te gaan. Doelstelling De RKC wil met deze verkenning de gemeenteraden in- en overzicht geven van de algemene ontwikkelingen en uitgangspunten van burgerparticipatie en van de stand van zaken op kernpunten (beleid, kaderstelling, controle) van burgerparticipatie in de eigen gemeente. De RKC wil de gemeenteraden en de colleges hiermee handvatten geven om het beleid op burger- en overheidsparticipatie te verbeteren. In onze oriënterende gesprekken is vooral de behoefte geuit om dit onderzoek te gebruiken in de dialoog tussen raad en college en als bewustwording over de mogelijkheden en aspecten van burgerparticipatie. Ook de afbakening van het onderzoek hebben we in de oriëntatie bepaald. Afbakening De afbakening van dit onderzoek is tweeërlei. Ten eerste is het, zoals hiervoor genoemd een verkennend onderzoek. Naast de focus op inzicht en overzicht betekent dit ook dat niet gewerkt wordt met een normenkader. Wel kijken we naar de kernpunten van het gevoerde en huidige beleid, en hoe dit versterkt kan worden voor de toekomstige situatie. Ten tweede beperken we ons tot 2 van de 3 verschijningsvormen van burgerparticipatie. In de oriënterende gesprekken is aangegeven dat de vorm 1) Dorps- en wijkraden voldoende in de raden aan de orde is gekomen. We onderzoeken daarom alleen : 2) Burgerparticipatie bij beleid 3) Initiatieven vanuit de samenleving. Juist deze 2 onderwerpen verdienen meer bewustwording, procesregie en afstemming tussen raden en college. Hierbij zullen we vooral kijken naar de rol van de raad en in veel mindere mate naar de interne organisatie van deze twee onderdelen. We zullen in het onderzoek ook niet ingaan op het buurt- en wijkgericht werken wat ook een verschijningsvorm van burgerparticipatie is bij de decentralisaties. Dit onderwerp is in vorige onderzoeken behandeld. Het onderzoek zal ook niet verder ingaan op andere delen van de beleidsonderwerpen waarbij burgerparticipatie een aspect is. 4

5 3 Probleemstelling en onderzoeksvragen Probleemstelling: in hoeverre zijn de belangrijkste randvoorwaarden ingevuld en wat is daarbij de rolverdeling tussen raad en college om burgerparticipatie bij beleid en initiatieven vanuit de samenleving in de gemeenten Medemblik en Opmeer tot een succes te maken? Dit succes wordt in belangrijke mate bepaald door in hoeverre de directe democratie (burgerparticipatie) in evenwicht is en samen gaat met de indirecte democratie (de gemeenteraden). Dit succesbegrip is ontleend aan de zgn. democratietheorie (Bron: NVRR De meerwaarde van burgerkracht en burgerparticipatie, 13 november 2015 ). Per onderwerp hebben we de volgende 2 onderdelen met de daarbij behorende deelvragen: Onderwerp : Burgerparticipatie bij beleid. Onderdeel 1. Algemene uitgangspunten, goede gebruiken en voorwaarden voor succes - Waarom, wanneer en op welke wijze is burgerparticipatie bij beleid zinvol en/of gewenst? - Hoe is vorm te geven aan burgerparticipatie bij beleid? En welke vormen zijn dan een goed gebruik, passend bij het beleidsveld? - Wat als burgerparticipatie en het gevoerde beleid uit elkaar lopen of conflicteren? Onderdeel 2. Stand van zaken en gevoerd beleid op kernpunten in de eigen gemeente - Is er een nota burgerparticipatie? Is er een visie op burgerparticipatie? - Is er in het gemeentelijk beleid op (goede wijze) ruimte voor en invloed van burgerparticipatie? Op welke beleidsvelden wel en op welke niet? En waarom? - Welke vormen van burgerparticipatie worden het meest gebruikt en waarom? Zijn deze vormen toereikend om de gewenste burgerparticipatie te realiseren? - Hoe is de rolverdeling tussen raad en college? Onderwerp: Initiatieven vanuit de samenleving (Overheidsparticipatie). Onderdeel 1. Algemene uitgangspunten, goede gebruiken en voorwaarden voor succes - Waarom, wanneer en op welke wijze is overheidsparticipatie bij beleid zinvol en/of gewenst? - Welke rol kan de gemeente bij overheidsparticipatie innemen? Hoe ziet de overheidsparticipatieladder eruit en hoe maak je er als gemeente gebruik van? - Welke kaders kan de raad nog stellen en wat betekent het voor je controlerende taak? - Wat als overheidsparticipatie en het gevoerde beleid gaan conflicteren? Onderdeel 2. Stand van zaken en gevoerd beleid op kernpunten in de eigen gemeente Welke initiatieven van burgers zijn er in de afgelopen jaren ( ) geweest? Hoe verhouden deze initiatieven zich met het gevoerde beleid? Op korte of lange termijn? Hoe behoudt de gemeente samenhang in het beleid? Hoe gaat de gemeenteraad om met burgerinitiatieven en hoe verhoudt de raad zich dan tot het college? Welke rollen kan de raad innemen en hoe gaat de raad daar nu al mee om? 5

6 4 Interactie met gemeenteraad Zoals al eerder aangegeven (bij 2), hebben we voor de afbakening en doelstelling nader contact gehad met een delegatie van de raad en een contactpersoon. Gezien het verkennende karakter van dit onderzoek is het niet de bedoeling om tussentijds de gemeenteraad te betrekken. Wel zullen we het perspectief van de raad in het onderzoek meenemen. (Zie stap 3 in volgende paragraaf.) Uiteindelijk zal de rapportage in de vorm van een kort Rapport met een (delegatie van) de raad/commissie worden besproken. 5 Aanpak en normen Het verkennend onderzoek zal, zoals ook in lijn ligt met de toelichting in het jaarplan 2016 van de RKC, vooral in gaan op het beantwoorden van de deelvragen en de hoofdvraag. Dit verkennend onderzoek willen we als volgt uitvoeren: Stap 1: Algemene uitgangspunten, goede gebruiken en voorwaarden voor succes We zullen in eerste instantie gebruik maken van documentenstudie (zie onder 6). Stap 2: Stand van zaken en gevoerd beleid op kernpunten per gemeente. Aansluitend op de resultaten uit de documentenstudie (zie onder 6), zullen we de situatie in de gemeenten Medemblik en Opmeer op kernpunten in kaart brengen. Stap 3: Perspectief van de raad. In deze stap analyseren we specifiek wat het perspectief van de raad op burgerparticipatie is. We onderzoeken verslagen en audio/video opnamen van relevante raadsvergaderingen of wonen deze bij. Stap 4: Interviews. We zullen enkele interviews houden met betrokken ambtenaren en portefeuillehouders voor een toelichting op de bevindingen uit stappen 1 t/m 3. Stap 5: Analyse en rapportage. In deze stap analyseren we alle resultaten en stellen we de nota van bevindingen op, waarin antwoord gegeven wordt op de deelvragen. Met de deelantwoorden willen we een verkennend antwoord geven op de hoofdvraag. Stap 6: Wederhoor. Na afronding van de nota van bevindingen bieden we het rapport schriftelijk aan voor ambtelijk en bestuurlijk wederhoor met verzoek om een schriftelijke reactie. In het verkennend rapport nemen we de aanbevelingen voor de raad (en eventuele bestuurlijke aanbevelingen) op gericht op het verbeteren van de voorwaarden voor burgerparticipatie. Stap 7: Aanbieding aan de raad. We bieden het rapport met een aanbiedingsbrief aan de raad aan, zodat hiermee het gesprek tussen raad en college gevoerd kan worden. Indien er aanleiding voor is zal een voorstel voor een verdiepend onderzoek worden geformuleerd. Dit kan hetzij door de RKC, hetzij op andere wijze worden vormgegeven. 6

7 6 Onderzoeksmethoden De belangrijkste onderzoeksmethode voor de stappen zoals hiervoor aangegeven is dus de documentenstudie: Onderdeel 1. Algemene uitgangspunten, goede gebruiken en voorwaarden voor succes o Literatuur (o.a. de hulpmiddelen op de website NVRR publicaties, publicaties over burgerparticipatie en andere rekenkameronderzoeken o Voorbeelden andere gemeenten o Rapporten andere lokale rekenkamers Onderdeel 2. Stand van zaken en gevoerd beleid op kernpunten in de eigen gemeente o Gemeentelijke documenten/beleidsstukken, met een nadruk op raadsstukken. Dit zullen we in stap 3 aanvullen met slechts een beperkt aantal interviews met als doel een compleet beeld te krijgen van de documenten die aan de raad zijn verstrekt. Hierbij is gelegenheid om een toelichting te geven. Het betreft: o 1 à 2 interviews met de contactpersonen / ambtenaren o 1 interview met een vertegenwoordiging van het college. We verwijzen verder naar de volgende paragraaf voor het ambtelijk en bestuurlijk wederhoor. 7 Organisatie, planning en procedure De RKC zal het onderzoek zelf uitvoeren. We hanteren de gebruikelijke taakverdeling bij het uitvoeren van dit onderzoek: literatuur- en documentenonderzoek gezamenlijk, interviews in tweetallen en een rolverdeling bij het schrijven van de rapportage en de andere onderzoeksactiviteiten. We voeren het onderzoek uit voor de gemeente Medemblik en Opmeer. Per gemeente zal er 1 contactpersoon worden aangewezen door de gemeentesecretaris. Deze contactpersoon van de gemeente, zal benaderd worden voor het verstrekken van documenten, de genoemde interviews en voor het ambtelijke wederhoor op het conceptrapport. De contactpersonen voor dit onderzoek zijn: Gemeente Medemblik: de heer J. Hagedoorn Gemeente Opmeer : mevrouw M. de Vree-Bekker. Het beroep op de ambtelijke organisatie zal verder beperkt zijn, omdat we geen specifieke casussen zullen onderzoeken. Het budget voor dit verkennend onderzoek is in totaal 200 uur, oftewel ca. 100 uur per gemeente. Per stap zijn de uren als volgt verdeeld: Stap Onderwerp Burgerparticipatie Onderwerp Overheidsparticipatie Totaal Onderzoeksopzet en Oriënterende gesprekken 1. Documentenstudie Documentstudie Perspectief raad Interviews Analyse/rapportage Wederhoor 6 7. Aanbieding raad 4 Totaal 200 7

8 De planning is als volgt; - April/mei. Uitwerking onderzoeksopzet en oriënterende gesprekken over afbakening met delegatie van de raad en contactpersoon. Vaststellen onderzoeksopzet en toezending ter informatie aan de raad, gemeentesecretaris en contactpersonen. - Mei/juni. Documentenstudie (stap 1en 2), - Juni/juli. Perspectief raad in beeld brengen (stap 3) en interviews contactpersoon en geselecteerde personen (stap 4) - Augustus/september. Analyse en opstelling concept rapport (stap 5). - Oktober/november. Ambtelijk en bestuurlijk wederhoor (stap 6). Het ambtelijk wederhoor moet gereed zijn voor 10 oktober (Medemblik) en 20 oktober (Opmeer). Het bestuurlijk wederhoor moet gereed zijn op 1 november (Medemblik) en 10 november (Opmeer). Hiermee kan het onderzoek in december 2016 in de raad behandeld worden. - December. We bieden de eindrapportage aan de raden (en auditcommissie) van Medemblik en Opmeer aan (stap 7). Burgerparticipatie komt onder alle beleidsvelden voor en is daarmee onderwerp voor het hele college. Het komt specifiek voor in de portefeuille van: - Gemeente Medemblik: de burgemeester F. Streng (algemeen bestuur), - Gemeente Opmeer: de burgemeester G.J.A.M. Nijpels (algemeen bestuur). Wat betreft de overige procedures rondom ambtelijk en bestuurlijk wederhoor en de overige procedures verwijzen we naar het onderzoeksprotocol van 4 juli