1. Aanvraag en proces

Transcriptie

1 OORDEEL Zaaknummer OND/14/41160/AFO 142 Aanvragers vragen goedkeuring voor de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: de Stichting Fidarda 1 (hierna: Fidarda), bestuur van twintig scholen (achttien rooms-katholieke scholen en 2 algemeen bijzondere scholen) verspreid over dertien gemeenten in de provincies Groningen en Drenthe. 2 Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal leerlingen; en de Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe 3 (hierna: SKOD), bestuur van twaalf roomskatholieke scholen gevestigd in de gemeente Emmen. Het bestuur is verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal leerlingen. Door de beoogde fusie wordt het bestuur overgedragen aan een nieuw te vormen bestuur. Met de voorgenomen fusie ontstaat een schoolbestuur dat verantwoordelijk is voor het onderwijs aan in totaal leerlingen verdeeld over 32 scholen. Het is nog niet bekend welke naam het nieuwe bestuur gaat voeren. 1. Aanvraag en proces De Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, (hierna: DUO) heeft de aanvraag op 18 december 2014 ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/14/411160/AFO142. Bij de aanvraag zijn de volgende documenten gevoegd: een volledig ingevulde fusie-effectrapportage (hierna: FER), de positieve adviezen van de colleges van burgemeester en wethouder van de veertien betrokken gemeenten, en instemmende verklaringen van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (hierna: GMR) van Fidarda en de GMR van SKOD. Bij brief van 6 januari 2015, met kenmerk OND-2015/28 M, is aan de aanvragers meegedeeld dat de aanvraag is ontvangen en dat de aanvraag compleet is. Uit het jaarverslag van SKOD over 2013 blijkt dat er een personele unie is tussen SKOD en Fidarda. In een telefoongesprek met de aanvrager is dit bevestigd Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het betreft de volgende gemeenten: Emmen, Assen, Bedum, Borger-Odoorn, Delfzijl, Eemsmond, Hoogezand-Sappermeer, de Marne, Oldambt, Pekela, Stadskanaal, Tynaarlo, Veendam en Vlagtwedde. Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is

2 2. Doel en motivatie Uit de FER blijkt dat versterking van de kwaliteit van het onderwijs de voornaamste reden voor de voorgenomen fusie is. Met de fusie wordt geprobeerd kostenbesparing en schaalvoordelen te bereiken door middel van een efficiëntere en effectievere inzet van mensen en middelen en het bundelen van kennis en kunde op het gebied van onderwijs en identiteit. Volgens aanvragers brengt dit de totale kwaliteit en ontwikkeling op een hoger niveau. In dit kader wordt gedacht aan verruiming van de mogelijkheden voor personeelsbeleid, efficiëntere bedrijfsvoering en overlegstructuur, vermindering van bureaucratische processen en een betere garantie voor werkgelegenheid. Andere beweegredenen die naar voren komen, zijn een betere borging van de Katholieke identiteit en een betere financiële positie. Aanvragers stellen dat het behouden van een gezonde financiële positie steeds moeilijker wordt door daling van het leerlingenaantal als gevolg van demografische krimp. Met de fusie beogen aanvragers een sterkere financiële positie te bereiken waardoor risico s beter kunnen worden gespreid. Aanvragers streven naar een goede besteding van publieke middelen en denken dat het financieel beheer door een fusie efficiënter en effectiever gerealiseerd kan worden. Hierbij wordt gedacht aan het opstellen van één begroting, één jaarverslag, één stichtingsondernemingsplan, één bestuursformatieplan en één accountantscontrole. Aanvragers stellen dat dit een kostenbesparing zal opleveren waardoor deze middelen direct in het onderwijsproces kunnen worden ingezet. 3. Beoordeling interne en externe legitimatie Volgens de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het Onderwijs (hierna: Wet fusietoets) is de FER primair een instrument voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. 4 Voor het bestuur dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de FER de vereiste elementen bevat, kunnen de belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het belangrijkste doel van de FER. Daarmee wordt ruimte gelaten voor de autonomie van instellingen. Daarnaast is de FER een middel voor de minister om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 64b, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden Interne legitimiteit Door de aanvragers zijn ondertekende instemmende verklaringen opgestuurd van de GMR van Fidarda en de GMR van SKOD. De verklaring van de GMR van SKOD is ondertekend op 16 juni 2014 en de verklaring van de GMR van Fidarda is ondertekend op 25 november Beide verklaringen zijn overigens summier en bevatten geen inhoudelijke onderbouwing van de gegeven instemming. Uit de FER en de verklaringen van de GMR-en blijkt dat de GMR van Fidarda en de GMR van SKOD hebben ingestemd met de voorgenomen fusie. Gelet hierop heeft de commissie geen aanleiding om te veronderstellen dat bij de medezeggenschap draagvlak ontbreekt voor de voorgenomen fusie Externe legitimiteit Door de aanvragers zijn ondertekende adviezen opgestuurd van de colleges van burgemeester en wethouders van alle veertien betrokken gemeenten. Alle gemeenten zijn unaniem positief. Het betreft 4 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p

3 de volgende gemeenten: Emmen, Assen, Bedum, Borger-Odoorn, Delfzijl, Eemsmond, Hoogezand- Sappermeer, de Marne, Oldambt, Pekela, Stadskanaal, Tynaarlo, Veendam en Vlagtwedde. Gelet hierop heeft de commissie geen aanleiding te veronderstellen dat bij de betrokken gemeenten draagvlak ontbreekt voor de voorgenomen fusie. 4. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 5 Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Tevens volgt uit de parlementaire geschiedenis dat schaalgrootte van een onderwijsorganisatie van invloed is op de legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. 6 Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat ontstaan. 7 Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling Beoordeling schaalgrootte De commissie constateert dat SKOD thans het bevoegd gezag heeft over twaalf scholen met in totaal leerlingen. De schoolgrootte van de individuele scholen varieert van 90 tot 304 leerlingen. Fidarda heeft thans het bevoegd gezag over twintig scholen met in totaal leerlingen. De schoolgrootte van deze scholen varieert van 52 tot 299 leerlingen. Door de fusie zal de bestuursomvang van het nieuwe bestuur betrekking hebben op 32 scholen met leerlingen in veertien gemeenten. In de memorie van toelichting van de Wet fusietoets staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare norm wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. 8 Het nieuw te ontstane bestuur overschrijdt deze norm met 22 scholen. Dat is meer dan het drievoudige Beoordeling lijnen van besluitvorming In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid. 9 De minister schrijft verder: De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt weggeprofessionaliseerd, waardoor ouders nauwelijks Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p. 1. Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p. 1. Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p. 20. Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p. 10 e.v. Kamerstukken II 2008/09, , nr. 16, p. 3. 3

4 nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen. 10 Een dergelijke positie is wederom ingenomen in de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Tweede Kamer van 23 mei Daarin staat: De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs in het gedrang komen. [ ] De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding komt. 11 De twintig scholen van Fidarda en de twaalf scholen van SKOD zullen opgaan in een nieuw te vormen bestuur. De ouders en leerlingen zullen als gevolg hiervan worden geconfronteerd met een aanzienlijk grotere organisatie. Er zijn geen signalen dat er een extra managementlaag of iets vergelijkbaars zal worden geïntroduceerd na de beoogde fusie. De afstand van het bestuur tot het primaire proces zal voor wat betreft de lijnen van besluitvorming dus slechts beperkt toenemen. Met betrekking tot de medezeggenschap geven aanvragers aan dat de samenstelling van de GMR na de fusie zal veranderen. Thans is er bij Fidarda en SKOD afzonderlijk een GMR en zijn die verschillend georganiseerd. De huidige medezeggenschapsreglementen en statuten zijn, op de samenstelling van de GMR-en na, identiek. Aanvragers geven aan dat de huidige GMR-en ruimte krijgen om over de nieuwe samenstelling van de GMR in gesprek te gaan en dat zij zich desgewenst kunnen laten ondersteunen door een onafhankelijk adviesbureau. Op schoolniveau zal de medezeggenschap niet veranderen door de fusie. Gelet hierop kunnen zowel de GMR van Fidarda als de GMR van SKOD op een relevante wijze bijdragen aan besluitvorming over de samenstelling van de medezeggenschap na de fusie Beoordeling geografische gevolgen Fidarda is gevestigd in een zeer groot gebied met scholen in veertien gemeenten en een bestuursvestiging in Oude Pekela en het bestuur van SKOD heeft uitsluitend scholen in Emmen en is daar ook zelf gevestigd. Uit de FER blijkt dat het nieuwe bestuur zal zijn gevestigd in de gemeente Oude Pekela. De geografische afstand tussen de scholen neemt toe. Zo is de afstand (hemelsbreed) tussen de gemeente Emmen (waar de scholen van SKOD zijn gevestigd) en de gemeente De Marne (waar een school van Fidarda is gevestigd) 73 kilometer. Zowel Fidarda als SKOD bieden hoofdzakelijk rooms-katholiek onderwijs aan. Met betrekking tot de geografische gevolgen heeft de commissie er oog voor dat er in de betrokken regio relatief gezien weinig rooms-katholieke basisscholen zijn en dat dan relatief snel een groot geografisch gebied betrokken kan zijn bij een bestuurlijke fusie tussen twee rechtspersonen die hoofdzakelijk rooms-katholieke scholen in standhouden Conclusie beoordeling menselijke maat De minister en staatsecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap hebben in hun brief aan de Tweede Kamer d.d. 19 april 2013 over versterking bestuurskracht in het onderwijs het volgende vermeld over schaalgrootte: Niet sec een grote bestuurlijke schaal is een probleem, maar grote schaal gecombineerd met een grote complexiteit kan dat wel worden. Uiteenlopende factoren spelen daarin een rol zoals de diversiteit van het onderwijsaanbod (een variëteit aan onderwijstypen), de heterogeniteit van de leerlingenpopulatie, de specifieke behoeften van de omgeving en een grote regionale spreiding. Zo n grote complexiteit brengt risico s met zich mee en vergt extra bestuurskracht en alertheid op de zichtbaarheid en aanspreekbaarheid van bestuur en schoolleiding. Bovendien is er in alle gevallen aandacht nodig voor de menselijke maat in de organisatie. 12 Bij deze beoogde fusie is Kamerstukken II 2008/09, , nr. 16, p. 4. Kamerstukken II 2013/14, , nr. 203, p. 8. Kamerstukken II 2012/2013, , nr. 10, p

5 sprake van een grote regionale spreiding en dat vergt dus extra waakzaamheid. SKOD heeft een organisatie die qua omvang ligt rond de in de memorie van toelichting omschreven hanteerbare maat van tien scholen voor een bestuur in het primair onderwijs; de omvang van Fidarda ligt ruim boven deze norm. De samenvoeging van deze twee besturen maakt de bestuursomvang nog groter. De ouders en leerlingen zullen als gevolg van de fusie te maken krijgen met een aanzienlijk grotere organisatie. Er zijn vooralsnog geen signalen dat er als gevolg van de fusie een extra managementlaag zal worden geïntroduceerd. De geografische afstand tussen de scholen neemt wel toe. Zo is de afstand (hemelsbreed) tussen de gemeente Emmen (waar de scholen van SKOD zijn gevestigd) en de gemeente De Marne (waar een school van Fidarda is gevestigd) zelfs 73 kilometer! De medezeggenschapsstructuur zal na de fusie wijzigen. De huidige GMR-en krijgen ruimte om over de nieuwe samenstelling van de GMR in gesprek te gaan en kunnen zich desgewenst laten ondersteunen door een onafhankelijk adviesbureau. Op schoolniveau zal de medezeggenschap niet veranderen door de fusie. Gelet hierop kunnen zowel de GMR van Fidarda als de GMR van SKOD op een relevante wijze bijdragen aan besluitvorming over de samenstelling van de medezeggenschap na de fusie. 5. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). 13 Met artikel 10 van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. Bij de beoogde fusie is een groot geografisch gebied betrokken. Hierbij speelt mee dat in de betrokken regio relatief gezien weinig rooms-katholieke basisscholen zijn gevestigd. SKOD heeft twaalf scholen in de gemeente Emmen en Fidarda heeft in totaal twintig scholen waarvan zestien zijn gevestigd in de provincie Groningen en vier in de provincie Drenthe. Het gaat om de volgende gemeenten: Assen, Bedum, Borger-Odoorn, Delfzijl, Eemsmond, Hoogezand-Sappermeer, de Marne, Oldambt, Pekela, Stadskanaal, Tynaarlo, Veendam en Vlagtwedde. Fidarda heeft geen scholen in de gemeente Emmen, het geografische voedingsgebied van SKOD. Fidarda heeft wel scholen in gemeenten die raken aan de gemeente Emmen, namelijk de gemeenten Borger-Odoorn en Vlagtwedde. De afstand is echter dusdanig dat niet kan worden geconcludeerd dat de scholen van SKOD in Emmen een alternatief zijn voor de scholen van Fidarda. De geografische voedingsgebieden waarbinnen SKOD en Fidarda actief zijn, overlappen elkaar niet Aanbodsanalyse: dominante positie versus reëel alternatief In de regio die betrokken is bij de beoogde fusie zijn in totaal 41 schoolbesturen die samen verantwoordelijk zijn voor het onderwijs op 277 scholen. Na de fusie krijgt het nieuwe bestuur een marktaandeel van 12% in het aanbod van primair onderwijs in de betrokken gemeenten. Het grootste aandeel wordt behaald in de gemeente Vlagtwedde, met een aandeel van 25%. In geen enkele 13 Stcrt. 2011,

6 gemeente wordt na de fusie de norm uit artikel 10 van de Regeling overschreden. In een tabel weergegeven, ziet dit er als volgt uit: Gemeente Krimp Classificatie stedelijkheid Fidarda scholen SKOD scholen Overig RK scholen Totaal Scholen Totaal Marktaandeel 2020 CBS 14 Assen % Bedum % Borger Odoorn % De Marne % Delfzijl % Eemsmond % Emmen % Hoogezand % Sappemeer Oldambt % Pekela % Stadskanaal % Tynaarlo % Veendam % Vlagtwedde % Totaal na fusie % 5.2. Keuzevrijheid naar en binnen richting Formele wetgeving schrijft voor dat de belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod moet worden beoordeeld ook in het opzicht van richting. In de toelichting bij een wijziging van de Regeling wordt hierover vermeld dat er moet worden gekeken of na de fusie evenveel richtingen overblijven om uit te kiezen, maar niet of een bestuur binnen een richting een dominante positie verwerft. 15 In dit kader overweegt de commissie als volgt. De voorgenomen fusie brengt geen wijziging in de richtingen van de betrokken scholen en zal de keuzevrijheid in het opzicht van richting dus als het gaat om de keuze tussen scholen niet direct wijzigen. Zowel SKOD als Fidarda hebben een groot marktaandeel binnen richting in de gemeenten waarin zij actief zijn. In de gemeente Emmen is naast SKOD eveneens de Stichting Catent actief met 3 rooms-katholieke scholen. De Stichting Catent is een reëel alternatief met 29 scholen in 21 gemeenten. Wel is het zo dat er in een zeer groot geografisch gebied minder te kiezen valt na de fusie als het gaat om verschillende rooms-katholieke besturen. Er wordt teruggegaan van drie naar twee aanbieders van rooms-katholiek onderwijs. Dit is in zichzelf een belemmering van de keuzevrijheid, maar deze is volgens de Regeling niet significant. Daarbij weegt de commissie mee, als verzachtende omstandigheid, dat het hier gaat om een overwegend nietstedelijk gebied. Hiervoor verwijst de commissie naar de categorale indeling van gemeenten van het 14 Gebaseerd op de publicatie Demografische kerncijfers per gemeente 2013, te raadplegen op de website Voor de indeling naar stedelijkheid zijn de numerieke waarden van de omgevingsadressendichtheid voor de afzonderlijke gemeenten gecategoriseerd in de volgende vijf groepen of klassen: 1. zeer sterk stedelijke gemeenten: omgevingsadressendichtheid van adressen of meer per km²; 2. sterk stedelijke gemeenten: omgevingsadressendichtheid van tot adressen per km²; 3. matig stedelijke gemeenten: omgevingsadressendichtheid van tot adressen per km²; 4. weinig stedelijke gemeenten: omgevingsadressendichtheid van 500 tot adressen per km²; 5. niet stedelijke gemeenten: omgevingsadressendichtheid van minder dan 500 adressen per km². 15 Stcrt. 2014,

7 Centraal Bureau voor de Statistiek die is gebaseerd op de omgevingsadressendichtheid van een gemeente (zie voorgaande tabel) Effect op keuzevrijheid naar pedagogisch-didactische aanpak Doordat het aanbod voor wat betreft de pedagogisch-didactische aanpak van de scholen van aanvragers niet wijzigt, levert de voorgenomen fusie op dit punt geen belemmering op voor de variatie in het onderwijsaanbod Conclusie effect op keuzevrijheid Voor het oordeel of sprake is van een significante belemmering van de variatie van het aanbod overweegt de commissie het volgende. In de veertien betrokken gemeenten ontstaat na de fusie een marktaandeel van 12%, hetgeen ruim onder de norm van 50% in het aanbod van primair onderwijs blijft. De fusie heeft geen gevolgen voor de richting en pedagogisch-didactische aanpak van de scholen. Derhalve is er geen sprake van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod. De commissie merkt in dit kader het volgende op. De beoogde fusie betreft een groot geografisch gebied. Hierbij speelt mee dat in de betrokken regio relatief gezien weinig roomskatholieke basisscholen zijn gevestigd. Zowel Fidarda als SKOD zijn grote besturen in het primair onderwijs en door de fusie ontstaat er een zeer groot bestuur. Dit grote nieuwe bestuur heeft echter een marktaandeel van slechts 12%. Hoe groter het geografische gebied is dat betrokken is bij de fusie, hoe kleiner het marktaandeel van de fusiepartners. In een groot geografisch gebied is het dus mogelijk om als bestuur erg groot te worden qua bestuursomvang, terwijl het marktaandeel relatief gezien klein blijft. 6. Rechtvaardigingsgronden Artikel 19 van de Regeling bepaald dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. Hoewel er op basis van de hiervoor overwogen gronden geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, worden de doelen voor fusie hieronder kort behandeld door de commissie om zo ook recht te doen aan de fusie-aanvraag Continuïteit of variatie van het onderwijsaanbod en krimp In de betrokken regio is er sprake van demografische krimp. In het betrokken gebied zal de demografische krimp in de periode % zijn Kwaliteit van het onderwijs Uit de gegevens die de Inspectie van het Onderwijs op haar website heeft geplaatst, blijkt dat zij het toezicht op twee scholen van Fidarda heeft geïntensiveerd. Het gaat om de r.k.b.s. Vredeveldschool in Assen en de r.k.b.s. H. Gerardus school in Ter Apel. De aanvragers dragen aan dat door de voorgenomen fusie de kwaliteit van het onderwijs zal worden versterkt. Hierbij wordt gewezen op de verwachte verbetering van de interne bedrijfsvoering. Met de fusie wordt aldus de aanvragers 7

8 geprobeerd kostenbesparing en schaalvoordelen te bereiken door middel van een efficiëntere en effectievere inzet van mensen en middelen en het bundelen van kennis en kunde op het gebied van onderwijs en identiteit. Volgens aanvragers brengt dit de totale kwaliteit en ontwikkeling op een hoger niveau Beschikbare financiële middelen De Inspectie van het Onderwijs heeft normen vastgesteld in het kader van haar toezicht op de financiële continuïteit van instellingen voor primair onderwijs en voortgezet onderwijs. 16 De inspectie hanteert de volgende signaleringswaarden: een liquiditeitsratio van 0,5 of lager; een rentabiliteit van meerjarig 0 of lager; of een solvabiliteitsratio van 0,2 of lager. Uit de financiële gegevens die DUO op zijn website heeft gepubliceerd, blijkt dat de aanvragers voldoen aan voorgenoemde normen van de Inspectie van het Onderwijs. De financiën van Fidarda en SKOD zien er als volgt uit: Financiën Bevoegd gezag Jaar liquiditeit Rentabiliteit Solvabiliteit I Solvabiliteit II Stichting Fidarda SKOD ,08 0,5 0,59 0, ,29 4,3 0,72 0, ,09 0,8 0,72 0, ,32 0,1 0,77 0, ,67 4,8 0,75 0, ,68-4,4 0,52 0, ,07 3,2 0,66 0, ,08 2,1 0,69 0, ,24 1,7 0,67 0, ,25 5,3 0,68 0,74 Gelet op het voorgenoemde is de financiële continuïteit van Fidarda en SKOD nu niet in gevaar Personele unie Fidarda en SKOD hebben dezelfde voorzitter van het College van Bestuur. Dit betekent dat er sprake is van een personele unie. Sinds eind 2009 delen de twee stichtingen een College van Bestuur. Dit was in eerste instantie op interim basis, maar is met ingang van 1 januari 2012 voortgezet op vaste basis. Ook op andere niveaus werken de stichtingen samen. Zo zijn beide stafbureaus sinds 1 augustus 2011 gevestigd in het kantoor in Oude Pekela en is op 22 december 2011 een samenwerkingsovereenkomst getekend tussen beide stichtingen. Deze informatie blijkt uit het jaarverslag over 2013 van SKOD. In de FER wordt slechts vermeld dat de twee stichtingen op dit moment al samenwerken, maar wordt niet nader uitgewerkt hoe die samenwerking plaatsvindt. In de FER is vermeld dat het voortzetten van de huidige samenwerking als alternatief is onderzocht, maar dat aanvragers bij voortzetting van deze samenwerking tegen de grenzen aanlopen die binnen één rechtspersoon mogelijk zijn. Als reden voor de beoogde fusie wordt in de FER genoemd het bereiken van kostenbesparing en schaalvoordelen door middel van een efficiëntere en effectievere inzet van mensen en middelen. In dit kader wordt ook genoemd het opstellen van één begroting, één 16 Beleidsregel Financieel Toezicht po en vo 2011, Stcrt. 2011,

9 jaarverslag, één stichtingsondernemingsplan, één bestuursformatieplan en één accountantscontrole. De commissie is van mening dat dit niet de doorslaggevende argumenten moeten zijn voor het omvormen van de personele unie naar een bestuurlijke fusie. Hierbij geldt ook dat de omvang van Fidarda en SKOD dusdanig is, dat zij mogelijk ook onafhankelijk van elkaar de demografische krimp in het gebied zouden kunnen opvangen. 7. Conclusie Versterking van de kwaliteit van het onderwijs is de voornaamste reden voor de voorgenomen fusie. Met de fusie wordt geprobeerd kostenbesparing en schaalvoordelen te bereiken door middel van een efficiëntere en effectievere inzet van mensen en middelen en het bundelen van kennis en kunde op het gebied van onderwijs en identiteit. Daarnaast zijn verbeteringen van de interne bedrijfsvoering en van de financiële positie redenen om te fuseren. Naar het oordeel van de commissie is zowel de interne als externe legitimiteit van de voorgenomen fusie geborgd. De GMR-en van Fidarda en SKOD hebben ingestemd met de fusie en de colleges van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten hebben over de fusie positief geadviseerd. Met betrekking tot de menselijke maat overweegt de commissie het volgende. Als gevolg van de beoogde fusie neemt de omvang van het nieuwe bestuur aanzienlijk toe: het bestuur wordt verantwoordelijk voor 32 scholen met leerlingen. Dit is voor het primair onderwijs een groot bestuur en overschrijdt de in de memorie van toelichting gehanteerde norm met 22 scholen. Dat is meer dan het drievoudige. De ouders en leerlingen zullen als gevolg van de fusie te maken krijgen met een aanzienlijk grotere organisatie. Er zijn vooralsnog geen signalen dat er als gevolg van de fusie een extra managementlaag zal worden geïntroduceerd. De geografische afstand tussen de scholen neemt wel toe. Zo is de afstand (hemelsbreed) tussen de gemeente Emmen (waar de scholen van SKOD zijn gevestigd) en de gemeente De Marne (waar een school van Fidarda is gevestigd) 73 kilometer. De medezeggenschapsstructuur zal na de fusie wijzigen. De huidige GMR-en krijgen ruimte om over de nieuwe samenstelling van de GMR in gesprek te gaan en kunnen zich desgewenst laten ondersteunen door een onafhankelijk adviesbureau. Op schoolniveau zal de medezeggenschap niet veranderen door de fusie. Gelet hierop kunnen zowel de GMR van Fidarda als de GMR van SKOD op een relevante wijze bijdragen aan besluitvorming over de samenstelling van de medezeggenschap na de fusie. Met betrekking tot het effect van de fusie op de keuzevrijheid overweegt de commissie het volgende. In het door het fusievoornemen omvangrijker in beschouwing te nemen fusiegebied van de veertien betrokken gemeenten ontstaat na de fusie niet een marktaandeel dat hoger is dan 50% in het aanbod van primair onderwijs: er ontstaat een marktaandeel van 12%. De norm uit artikel 10 van de Regeling wordt dus niet overschreden. De fusie heeft geen gevolgen voor de richting en pedagogischdidactische aanpak van de scholen. Derhalve is er geen sprake van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod. 9

10 Om te komen tot een valider oordeel over de fusie heeft de commissie gekeken naar de doelen en motieven voor de beoogde fusie. De commissie heeft dat gezien de specifieke casus slechts in beperkte mate gedaan. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets in het Onderwijs de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om zijn goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen de Stichting Fidarda en de Stichting Katholiek Onderwijs Drenthe. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 19 februari 2015, door de Commissie Fusietoets Onderwijs, namens deze, prof. dr. A.M.L. van Wieringen voorzitter 10