BEOORDELING AANVRAAG STICHTING 5XO, SKOR EN SIKO AFO171 en AFO172

Transcriptie

1 BEOORDELING AANVRAAG STICHTING 5XO, SKOR EN SIKO AFO171 en AFO172 Samenvatting Oordeel De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusies tussen: 1. AFO171: Stichting 5xO en Stichting Kind en Onderwijs Rotterdam (SKOR). Deze fusie bestaat uit de overdracht van drie van de scholen van Stichting 5xO: de Prinses Margriet School, de Oranje Nassau School en de Christelijke Basisschool Overschie, en 2. AFO172: Stichting 5xO en Stichting voor Interconfessioneel en Katholiek Onderwijs (SIKO) die bestaat uit de overdracht van één van de scholen van Stichting 5xO: CBS Het Talent. Menselijke maat: AFO171 maakt een groot bestuur nog groter Het samenvoegen van de organisaties van Stichting 5xO en SKOR (AFO171) leidt tot een onderwijsorganisatie met 26 scholen met onderwijs aan ruim leerlingen. SKOR wordt één van de twintig grootste schoolbesturen in het basisonderwijs. Met samenvoeging neemt de afstand van de werkvloer tot het bestuur toe. De scholen maken straks onderdeel uit van een organisatie die ruim acht keer groter is dan nu. Door het samenvoegen van de organisaties van Stichting 5xO en SIKO (AFO172) neemt de afstand tussen bestuur en werkvloer eveneens toe. De toename blijft hier beperkt. Het samenvoegen van de organisaties van de stichting met SIKO leidt tot een onderwijsorganisatie met leerlingen en elf scholen. Legitimiteit: Interne proces goed verlopen De betrokken medezeggenschapsraden hebben ingestemd met de fusie-effectrapportage en de fusie. De gemeenten Rotterdam en Schiedam zijn ook positief over de voorgenomen fusies. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad van SIKO (AFO172) heeft voorwaarden verbonden aan zijn instemming en pas ingestemd nadat het bestuur tegemoet kwam aan die voorwaarden. Keuzevrijheid AFO171: Beperkt effect keuzevrijheid Er ontstaat geen significante belemmering in de zin van de Wet door de fusie AFO171. De fusieorganisatie krijgt geen aandeel in het aanbod dat de norm van 35%, die geldt in zeer sterk stedelijk gebied, overschrijdt. Het aandeel in het aanbod wordt 14%. Het aandeel in het aanbod dat ontstaat op de Rechter Maasoever geeft geen aanleiding voor een andere conclusie. Voor het effect van de fusie heeft de commissie ook gekeken naar het effect in dit deel van de gemeente Rotterdam. Er ontstaat een aandeel in het aanbod van 25%. Voor de keuze binnen de richting in dit deel van de gemeente blijft een reëel alternatief over. Keuzevrijheid AFO172: Toch geen significante belemmering Er ontstaat ook geen significante belemmering in de zin van de Wet door de fusie AFO172. De norm die geldt voor het zeer sterk stedelijk gebied, dat zijn de gemeenten Schiedam en Vlaardingen, wordt 1

2 in Schiedam overschreden. Het overschrijden van de norm kan op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een significante belemmering. Er zijn geen andere omstandigheden die tot een negatief oordeel leiden. De kleinere van de twee fusies kan niet leiden tot een negatief advies aan de minister alleen op grond van het aandeel in het aanbod dat ontstaat. Door de samenhang tussen de fusies kan geen sprake zijn van een belemmering in de zin van de Wet bij AFO171. Door AFO171 wordt de norm in de Regeling niet gehaald en ontstaat een relatief grote organisatie met liefst 26 scholen en leerlingen. Door AFO172 wordt de norm wel gehaald, terwijl de organisatie die ontstaat net boven de toetsdrempel van de Wet komt van tien scholen. Rechtvaardigingsgrond: Financiële positie van 5XO leidt tot fusie De commissie heeft geen aanleiding om anders te oordelen over de financiële continuïteit van deze aanvrager dan de Inspectie. De aanleiding voor de fusies is volgens de aanvragers de slechte financiële positie van Stichting 5xO. Uit het rapport van de Inspectie blijkt dat de financiële positie van Stichting 5xO redelijk is en geen directe aanleiding geeft om te vrezen voor de continuïteit van de scholen van de stichting. 2

3 Opbouw beoordelingsrapport: Beschrijving van de aanvragers en de fusie (paragraaf 1) Beschrijving van het proces van aanvragen en beoordelen door de CFTO (paragraaf 2) Beschrijving van het motief voor de fusie, conform de fusie-effectrapportage (paragraaf 3) Uitkomst toets gevolgen fusie voor de menselijke maat (paragraaf 4) Uitkomst toets gevolgen fusie voor legitimiteit en zorgvuldigheid (paragraaf 5) Uitkomst toets gevolgen fusie voor keuzevrijheid (paragraaf 6) Uitkomst toets op het fusiemotief als rechtvaardigingsgrond voor fusie (paragraaf 7) Conclusies (paragraaf 8) Advies van de commissie (paragraaf 9) 1. Beschrijving van de aanvragers en de fusie Er wordt goedkeuring gevraagd voor de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: Stichting Kind en Onderwijs Rotterdam 1 (SKOR), gevestigd in de gemeente Rotterdam, bevoegd gezag van 23 scholen in die gemeente. Daarvan wordt op 22 scholen onderwijs naar protestants-christelijk richting verzorgd. Op één school wordt onderwijs verzorgd naar algemeen bijzondere richting: dit is één van de drie speciale scholen voor basisonderwijs. SKOR is verantwoordelijk voor het onderwijs aan leerlingen in het primair onderwijs. en Stichting 5xO 2, gevestigd in de gemeente Schiedam, bevoegd gezag van vier scholen naar protestants-christelijke richting, waarvan drie in Rotterdam en een vierde in Schiedam. Stichting 5xO is verantwoordelijk voor het onderwijs aan leerlingen in het primair onderwijs. AFO171: Aanvragers vragen goedkeuring van de bestuursoverdracht van drie van de vier scholen van Stichting 5xO: de Prinses Margriet School 3, de Oranje Nassau School 4 en de Christelijke Basisschool Overschie. 5 Dit zijn de scholen gehuisvest in Rotterdam. Door deze fusie ontstaat een bestuur met 26 scholen verantwoordelijk voor het primair onderwijs aan ruim leerlingen. Tevens wordt goedkeuring gevraagd voor de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: en Stichting voor Interconfessioneel en Katholiek Onderwijs 6 (SIKO), gevestigd in de gemeente Schiedam, bevoegd gezag van negen scholen in twee gemeenten. Zeven van haar scholen zijn gehuisvest in de gemeente Schiedam; twee van haar scholen in Vlaardingen. De richting waar de scholen vanuit gaan, is overwegend rooms-katholiek, op één van de scholen in Schiedam wordt onderwijs verzorgd naar algemeen bijzondere richting. SIKO is verantwoordelijk voor het onderwijs aan leerlingen in het basisonderwijs. Stichting 5xO AFO172: Deze aanvragers vragen goedkeuring van de bestuursoverdracht van één van de vier scholen van Stichting 5xO: de CBS Het Talent. 7 Dit is de school van de stichting in Schiedam. Door deze fusie ontstaat een bestuur met elf scholen verantwoordelijk voor het basisonderwijs aan ruim leerlingen. 1 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het brinnummer van de school is 03GE. 4 Het brinnummer van de school is 08AO. 5 Het brinnummer van de school is 09CW. 6 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het brinnummer van de school is 09JB. 3

4 Gezien de samenhang samen behandeld Stichting 5xO houdt na deze twee fusies op te bestaan. Omdat de fusie-effectrapportages bij de aanvragen nagenoeg dezelfde inhoud hebben en in ieder geval de onderbouwing van het voornemen te fuseren dezelfde is, worden de aanvragen in samenhang behandeld. Daar waar nodig wordt onderscheid gemaakt tussen de aanvragen. 2. Proces Op 5 oktober 2015 zijn de aanvragen ontvangen en geregistreerd bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Bij de aanvragen was alleen de fusie-effectrapportage (fer) gevoegd. Bij brieven van 8 oktober 2015 (OND/2015/18469 M) en 16 oktober 2015 (OND/2015/18707 M) is aan aanvragers gevraagd de aanvragen aan te vullen. Op 6 november 2015 en later op 11 november 2015 werden de aanvragen aangevuld met het advies van de gemeente Rotterdam, respectievelijk Schiedam, de getekende verklaringen van de betrokken gemeenschappelijke medezeggenschapsraden (gmr) en volledig ingevulde aanvraagformulieren. Bij brieven van 12 november 2015 (OND/2015/19846 M) en 23 november 2015 (OND/2015/20179 M) zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvragen compleet zijn. 3. Doel en motivatie fusie Aanvragers motiveren de fusie met de wens de continuïteit van het onderwijs aan de scholen van Stichting 5xO te willen waarborgen. Aanvragers geven aan dat de financiële situatie van de verdwijnende stichting nu redelijk te noemen is, maar dat zij desondanks vrezen voor het voortbestaan van de scholen in de toekomst. Vanwege de financiële positie van Stichting 5MaalO is het geen verantwoord perspectief zelfstandig te blijven voortbestaan aldus aanvragers in de fer. Op het punt van de onderzochte alternatieven voor de voorgenomen fusie is het rapport summier. Enkel wordt opgemerkt dat Stichting 5xO ook met andere schoolbesturen in de regio gesprekken heeft gevoerd. 4. Toets op de menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 8 blijkt dat de Wet bedoeld is om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 9 Voor het primair onderwijs overweegt de wetgever in de memorie van toelichting van de Wet dat de omvang van een schoolbestuur van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. Deze norm verhoudt zich goed met de norm van leerlingen die is voorgesteld door de Onderwijsraad in haar advies van De Tweede Kamer heeft dezelfde norm overgenomen in haar motie van 20 februari 2014 voor het behoud van de inhoudelijke fusietoets in ernstige krimpgebieden. 11 In de brief van de staatssecretaris van 23 mei 2014 wordt gesteld. De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding komt Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p Kamerstukken II 2013/14, , nr Kamerstukken II 2013/14, , nr. 203, p. 8. 4

5 4.1 Beoordeling schaalgrootte AFO 171: SKOR en Stichting 5xO Door de voorgenomen fusie krijgen aanvragers samen een omvang van zesentwintig scholen en ruim achtduizend leerlingen. Van de ongeveer duizend schoolbesturen actief in de sector wordt de fusieorganisatie het veertiende bestuur naar het aantal leerlingen. Op dit moment is SKOR het tweeëntwintigste bestuur in de ranglijst. Grote besturen komen in de gemeente Rotterdam vaker voor. Aanvrager is het op twee na grootste schoolbestuur voor basisonderwijs in de gemeente en dit verandert niet door de voorgenomen fusie. AFO 172: SIKO en Stichting 5xO Door de voorgenomen fusie krijgen aanvragers samen een omvang van gelijk aan de norm van tien scholen, en wordt de omvang naar het aantal leerlingen overschreden met ongeveer 800 leerlingen. 4.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming AFO 171: SKOR en Stichting 5xO Met de voorgenomen fusie neemt de afstand van de werkvloer, leerkrachten, leerlingen en ouders, tot het bestuur toe voor Stichting 5xO. De scholen maken straks immers niet langer onderdeel uit van een organisatie van in totaal vier scholen, maar van een organisatie die ruim acht keer groter is. Aanvragers maken beide voor de inrichting van hun bestuurlijke organisatie gebruik van een raad van toezicht-model. De commissie is niet gebleken dat aanvragers voornemens zijn een extra bestuurslaag te introduceren, waardoor de afstand van het primaire proces van de scholen tot het bestuur van de instelling nog verder toeneemt. AFO 172: SIKO en Stichting 5xO Met de voorgenomen fusie neemt de afstand van de werkvloer, leerkrachten, leerlingen en ouders, tot het bestuur beperkt toe voor Stichting 5xO. CBS Het Talent maakt straks immers onderdeel uit van een organisatie van in totaal tien scholen, zes meer dan onder het bevoegd gezag van de verdwijnende rechtspersoon. SIKO maakt gebruik van een bestuursmodel waarbij het bestuur van de rechtspersoon tevens de intern toezichthouder is, een een toezichthoudend bestuur. Uit informatie op de website van deze aanvrager blijkt dat het model wordt geëvalueerd en wordt heroverwogen. Stichting 5xO maakt voor de inrichting van hun bestuurlijke organisatie gebruik van een raad van toezicht-model. 5. Toets op interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed uit te kunnen oefenen. 13 Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Met artikel 64b, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO) wordt voorgeschreven dat de aanvraag samen met de fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden of gmr-en, moet worden ingediend. De Tweede Kamer heeft bovendien een motie aangenomen, waardoor ook het advies over de wenselijkheid van een fusie door het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten onderdeel uit moet maken van de fer. 5.1 Interne legitimiteit AFO 171: SKOR en Stichting 5xO Gelet op het feit dat van de betrokken medezeggenschapsraden instemmende verklaringen zijn overgelegd, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. Op 6 oktober 2015 stemt de gmr van SKOR in met de overdracht van de scholen en de fer. Een nadere onderbouwing van de instemming ontbreekt. Uit de verklaring blijkt behalve de instemming ook dat de gemeenten Rotterdam heeft 1,7 mio euro heeft toegzegd/overgemaakt voor 13 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p.11. 5

6 achterstallig onderhoud. Uit de instemmende verklaringen van de gmr van Stichting 5xO blijkt niet welke overwegingen tot afgifte van de verklaringen hebben geleid. AFO 172: SIKO en Stichting 5xO Gelet op het feit dat van de betrokken medezeggenschapsraden instemmende verklaringen zijn overgelegd, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. Op 9 november 2015 stemt de gmr van SIKO in met de overdracht. Behalve het formulier waaruit de instemming blijkt, hebben aanvragers ook een begeleidend schrijven overlegd waarin de gmr uitlegt hoe de instemming tot stand is gekomen. De gmr heeft in de aanloop tot het besluit verschillende overleggen gevoerd met het bevoegd gezag en daarin diens zorgen uitgesproken. De gmr heeft vervolgens een aantal voorwaarden verbonden aan zijn instemming. Het bevoegd gezag heeft direct aan een deel van de voorwaarden gevolg gegeven en toezeggingen gedaan over de overige voorwaarden. Uit de brief blijkt ook dat er een aantal punten is die blijvend de aandacht nodig hebben van bestuur en medezeggenschap. De gmr sluit af met de overweging constructief mee te blijven denken met de overname van de school van de Stichting 5xO. Uit de verklaringen van deze gmr blijkt afdoende dat hij pas heeft ingestemd nadat het bestuur tegemoet is gekomen aan diens voorwaarden. Uit de instemmende verklaringen van de gmr van Stichting 5xO blijkt niet welke overwegingen tot de instemming met de voorgenomen fusie hebben geleid. 5.2 Externe legitimiteit Gezien op het positieve advies van de gemeentebesturen over de wenselijkheid van de voorgenomen fusies, heeft de commissie geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie extern draagvlak voor wat betreft de betrokken gemeenten ontbeert. Uit de adviezen van de gemeenten wordt niet duidelijk welke overwegingen een rol hebben gespeeld bij het afgeven van een positief advies. 6. Toets op effect op keuzevrijheid De CFTO oordeelt dat de voorgenomen fusies niet leiden tot een belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod. De toepassing van de norm van 35% voor een zeer sterk stedelijk gebied kan het oordeel dat in de gemeente Schiedam (AFO172) een belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod ontstaat (op zichzelf) niet dragen. De commissie heeft ook geen andere aanwijzingen dat sprake zou zijn van een significante belemmering die ontstaat door de fusie. Door de fusie wordt de norm weliswaar overschreden, maar dit kan op zichzelf niet doorslaggevend zijn voor de beoordeling van de commissie. Dit ongeacht het feit dat de gemeente zeer sterk stedelijk gebied is. In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld; de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (de Regeling). In artikel 10, aanhef en onder a, van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. In een gemeente die door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) is geclassificeerd als sterk stedelijk (klasse 2) of zeer sterk stedelijk gebied (klasse 1) is een aandeel in het aanbod van 35% op grond van artikel 10, aanhef en onder b, van de Regeling doorslaggevend. 6.1 Effect op marktaandeel en bestuurlijke verhoudingen in het fusiegebied AFO 171: SKOR en Stichting 5xO De norm relevant voor de beoordeling van het effect op de keuzevrijheid van 35% wordt door deze fusie niet overschreden. Rotterdam is door het CBS geclassificeerd als zeer sterk stedelijk gebied. Op grond van de Regeling is daarom de norm van 35% relevant. Stichting 5xO houdt vier scholen in 6

7 stand; één in de gemeente Schiedam en drie in Rotterdam. SKOR is verantwoordelijk voor het onderwijs aan 23 scholen voor primair onderwijs in de gemeente. In Rotterdam zijn in totaal 181 scholen voor primair onderwijs gehuisvest. SKOR heeft aldus een aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeente van 13% en Stichting 5xO heeft 2% van de scholen in Rotterdam. Door de gevraagde fusie ontstaat een schoolbestuur verantwoordelijk voor (afgerond) 14%, 26 van de 181 scholen, van het aanbod in de gehele gemeente. Dat verbaast niet. Om aan die norm te komen, zou in Rotterdam een bestuur voor basisonderwijs moeten ontstaan of worden uitgebreid met ruim zestig basisscholen. De bestuurlijke verhoudingen veranderen door de fusie daardoor nauwelijks. SKOR blijft na de fusie met 26 scholen het op twee-na grootste onderwijsbestuur van Rotterdam. In de gemeenten waarin aanvragers actief zijn, zijn nog twintig andere schoolbesturen actief van wisselende omvang. De helft hiervan is verantwoordelijk voor het onderwijs aan één school in de gemeente. Vier onderwijsbesturen, waaronder het verkrijgende bestuur, zijn fors groter dan tien scholen. 1. Stichting BOOR 14 verantwoordelijk voor het onderwijs aan 68 openbare scholen in het primair onderwijs met in totaal meer dan achttienduizend leerlingen; 2. Rotterdamse Vereniging voor Katholiek Onderwijs 15 verantwoordelijk voor het rooms-katholiek onderwijs aan veertig scholen met in totaal bijna dertienduizend leerlingen, en 3. Stichting Protestants-Christelijk Basis-/Orthopedisch Onderwijs 16 verantwoordelijk voor het protestants-christelijk onderwijs aan 23 scholen voor primair onderwijs met in totaal meer dan vijfenzestighonderd leerlingen. Vanwege de omvang van de gemeente Rotterdam en omdat SKOR zelf aangeeft alleen onderwijs aan te bieden in het deel van de gemeente dat bestaat uit de Rechter Maasoever, heeft de CFTO ook gekeken naar het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid in dit deel van de gemeente. 17 En evenals in Rotterdam als geheel geldt, dat door deze fusie het aandeel in het aanbod ruim onder de 35% blijft. De Rechter Maasoever ligt ten noorden van de Nieuwe Maas en bestaat uit de volgende zeven wijken: Centrum Delfshaven Hillegersberg-Schiebroek Kralingen-Crooswijk Noord Overschie, en Prins Alexander. In deze wijken zijn in totaal honderd basisscholen en scholen voor speciaal basisonderwijs gehuisvest. 22 van de 23 scholen van SKOR zijn er gehuisvest, alsook de drie scholen van Stichting 5xO die aan SKOR worden overgedragen. Aanvragers krijgen door de voorgenomen fusie een aandeel in het aanbod in dit deel van de gemeente van 25%. In dit deel van de gemeente zijn nu nog veertien schoolbesturen actief van wisselende omvang. De drie grootste zijn ook hier Stichting BOOR, de Rotterdamse Vereniging voor Katholiek Onderwijs en SKOR. AFO 172: SIKO en Stichting 5xO De norm relevant voor de beoordeling van het effect op de keuzevrijheid van 35% wordt door deze fusie overschreden. Zowel de gemeente Schiedam als de gemeente Vlaardingen zijn eveneens door het CBS geclassificeerd als zeer sterk stedelijk gebied, waardoor de norm per gemeente relevant is. Stichting 5xO houdt vier scholen in stand; één in de gemeente Schiedam en drie in Rotterdam. SIKO is verantwoordelijk voor het onderwijs aan zeven scholen voor basisonderwijs in de gemeente Schiedam en twee in Vlaardingen. SIKO verzorgt in de gemeente Schiedam vooralsnog onderwijs aan zeven en na de fusie aan acht van de 22 scholen. Het aandeel in het onderwijsaanbod in de gemeente neemt door de fusie toe met 4%, van 32% naar 36%. In de gemeente Vlaardingen wordt het aanbod van SIKO niet uitgebreid. 14 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het bevoegd gezag-nummer van de vereniging is Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Op 5 juli 2013 adviseerde de commissie naar aanleiding van aanvraag AFO76. Zij woog bij haar beoordeling het effect van de toen voorgenomen fusie op de keuzevrijheid in een deel van de gemeente Rotterdam. 7

8 De bestuurlijke verhoudingen in Schiedam wijzigen evenwel niet. In de gemeente Schiedam zijn voor de fusie vijf schoolbesturen actief met een wisselende omvang. Eén van de aanbieders houdt door de fusie op te bestaan: 1. Stichting Primo Schiedam 18, verantwoordelijk voor het onderwijs aan elf openbare scholen; 2. SIKO, het verkrijgende bestuur, verantwoordelijk voor het onderwijs aan zeven scholen in de gemeente voor bijzonder onderwijs, zeven scholen naar protestants-christelijke richting en één naar algemeen bijzondere richting; 3. Stichting Islamitisch College 19 verantwoordelijk voor het onderwijs aan twee scholen naar islamitische richting; 4. Stichting UN1EK onderwijs 20, verantwoordelijk voor het onderwijs aan zestien scholen naar protestants-christelijke richting, waarvan één in de gemeente, en 5. Stichting 5xO, het bestuur dat ophoudt te bestaan, verantwoordelijk voor het onderwijs aan één school naar protestants-christelijke richting. Ook de bestuurlijke verhoudingen in de gemeenten samen veranderen door de fusie nauwelijks. In de gemeenten waarin aanvragers actief zijn, zijn nog acht andere schoolbesturen actief van wisselende omvang. De helft hiervan is verantwoordelijk voor het onderwijs aan één school in de gemeente. Drie van de onderwijsbesturen, waaronder het verkrijgende bestuur, zijn groter dan tien scholen. 1. Stichting UN1EK onderwijs, verantwoordelijk voor het onderwijs aan zestien scholen voor bijzonder onderwijs naar protestants-christelijke richting, waarvan elf in de gemeenten; 2. Stichting Primo Schiedam, verantwoordelijk voor het openbaar onderwijs aan elf scholen, allemaal gehuisvest in Schiedam, en 3. SIKO, het verkrijgende bestuur, met negen en straks tien scholen in beide gemeenten. Aanvragen in samenhang De norm van 35% wordt door de fusieorganisatie die ontstaat in Schiedam (AFO172) weliswaar overschreden, maar kan op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een significante belemmering in de zin van de Regeling. De norm werd geïntroduceerd in de beleidsregels met de wijziging van 1 september In de toelichting wordt de keuze voor de norm nader onderbouwd: Tot nu toe gold voor alle gebieden in Nederland dezelfde norm, namelijk 50%. In de sterk en zeer sterk stedelijke gebieden van Nederland wordt deze grens nu bepaald op een marktaandeel van 35% om de keuzevrijheid beter te kunnen borgen. De spreiding van het onderwijsaanbod is in deze gebieden immers heel anders dan in landelijke gebieden met veel kleine gemeenten. De diversiteit van het onderwijsaanbod in sterk en zeer sterk stedelijke gebieden kan met de nieuwe norm beter in stand worden gehouden. 21 De CFTO heeft de norm eerder voorgesteld in haar rapport Tussentijdse evaluatie van de Wet uit december De commissie stelt voor: De huidige norm van 50% gaat immers uit van de basisgedachte, dat er altijd gekozen moet kunnen worden uit minimaal twee aanbieders van onderwijs. Dat is voor het primair en voortgezet onderwijs een (zeer) minimale doelstelling. Zo n minimumnorm is logisch voor een plattelandskern (waar men al tevreden kan zijn als er überhaupt iets te kiezen valt), maar is niet goed toepasbaar in grootstedelijke situaties. In steden als Den Haag, Amsterdam, Rotterdam of Utrecht zou er toch meer te kiezen moeten zijn dan uit slechts twee besturen. Zo kan er binnen elke signatuur en richting in de grote(re) steden een keuzemogelijkheid zijn. 22 In dit geval is geen sprake van een significante belemmering. De commissie overweegt hierbij het volgende: De norm van 35% in stedelijk gebied is bedoeld om de keuzevrijheid die mogelijk is in een gebied met een relatief grote vraag naar onderwijs te waarborgen. In Schiedam is weliswaar sprake van 18 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Stcrt. 2014, 2350, p

9 een zeer sterk stedelijk gebied, maar het aanbod is reeds nu beperkt tot 22 scholen in de gemeente. 23 Ook de samenhang van beide aanvragen leidt tot het oordeel dat geen sprake is van een significante belemmering door het overschrijden van de norm. Aanvragers vragen namelijk de opsplitsing van Stichting 5xO over SKOR en SIKO. SKOR groeit uit tot een organisatie van ruim leerlingen met 26 scholen. Op grond van de norm lijkt duidelijk geen sprake van een belemmering in de zin van de Wet, terwijl die wel ontstaat bij SIKO. SIKO die door de fusie nauwelijks groter wordt dan de toetsdrempel van tien scholen. Daarenboven blijven in de gemeente voldoende reële alternatieven over voor ouders en leerlingen om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hen aansluit. 6.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting AFO 171: SKOR en Stichting 5xO In Rotterdam blijven voldoende reële alternatieven over voor ouders en leerlingen om te kiezen voor onderwijs dat het best bij hun levensovertuiging aansluit. Aanvragers hebben op één uitzondering na, dit is één van de scholen voor speciaal basisonderwijs van SKOR, alleen scholen voor protestantschristelijk onderwijs. In de gemeente Rotterdam zijn in totaal zes schoolbesturen in het primair onderwijs actief met scholen naar deze richting. Met de voorgenomen fusie neemt dit aanbod met één af. Samen worden aanvragers weliswaar het grootste bestuur binnen de richting, maar het op één-nagrootste bestuur blijft Stichting Protestants-Christelijk Basis-/Orthopedisch Onderwijs met 23 scholen onder haar bevoegd gezag. Ook de bestuurlijke verhoudingen binnen de richting zullen daarom niet of nauwelijks veranderen. De commissie constateert dat er ook een reëel alternatief overblijft voor ouders om te kiezen voor een schoolbestuur van de richting op de Rechter Maasoever. In dit deel van de gemeente zijn nu drie schoolbesturen actief die onderwijs verzorgen naar protestants-christelijke richting. Met de fusie zal het aantal aanbieders met één afnemen. SKOR is nu verreweg de grootste aanbieder met 21 van de scholen naar de richting, St. PCO Hillegersberg-Schiebroek 24 houdt vier protestants-christelijke scholen in stand (met ruim leerlingen) en Stichting 5xO drie scholen. Aanvragers krijgen samen aldus een overwegend aandeel in het aanbod binnen de richting in dit deel van de gemeente. AFO172 SIKO en Stichting 5xO Voor ouders en leerlingen die willen kiezen voor een schoolbestuur dat het best bij hen aansluit blijft in ieder geval in ieder van de gemeente een alternatief schoolbestuur over. Geen van de scholen betrokken bij de voorgenomen fusie verandert van richting of houdt op te bestaan. Het verkrijgende bestuur verzorgt voor de fusie overwegend onderwijs naar rooms-katholieke richting en op één van zijn scholen naar algemeen bijzondere richting. Op CBS Het Talent wordt onderwijs verzorgd naar protestants-christelijke richting. De commissie constateert dat er een reëel alternatief overblijft voor ouders om te kiezen voor een schoolbestuur van de richting. Door de fusie verdwijnt één schoolbestuur verantwoordelijk voor protestants-christelijk onderwijs. In de gemeenten blijven twee schoolbesturen over die (uitsluitend) onderwijs aanbieden naar de richting. Een van die besturen is het grootste naar het aantal scholen actief in de gemeenten, Stichting UN1EK onderwijs. 6.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Aanvragers geven in de fer aan geen verandering te willen aanbrengen in de onderwijsconcepten van de afzonderlijke scholen. De fusies zullen voor wat betreft de keuzemogelijkheden naar pedagogischdidactische aanpak daarom geen verandering teweeg brengen. 23 Dit zijn wel relatief grote scholen van gemiddeld 320 leerlingen. 24 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is

10 7. Beoordeling fusiemotief en rechtvaardigingsgronden Hoewel er op basis van de hiervoor overwogen gronden geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, worden de overwegingen om tot een fusie te besluiten hieronder kort behandeld. Aanvragers motiveren de fusie uitsluitend met de wens de continuïteit van het onderwijs aan de scholen van Stichting 5xO veilig te stellen. Uit het rapport van de Inspectie van het Onderwijs (de Inspectie) blijkt dat de financiële positie van Stichting 5xO gelijk aanvragers aangeven redelijk is en geen directe aanleiding geeft om te vrezen voor de continuïteit van de scholen die onder het bevoegd gezag ressorteren. De commissie heeft geen aanleiding om anders te oordelen over de financiële continuïteit van deze aanvrager dan de Inspectie. De fuserende besturen geven aan dat uit een onderzoek naar de financiële positie van de stichting blijkt dat de financiële situatie redelijk kan worden genoemd. Aanvragers overwegen echter vanwege de financiële positie van Stichting 5MaalO is het geen verantwoord perspectief zelfstandig te blijven voortbestaan. Voor deze stelling leveren zij geen nadere onderbouwing in de fer. De CFTO heeft daarom nader onderzoek gedaan naar dit fusiemotief en de financiële positie van het schoolbestuur. De Inspectie heeft normen vastgesteld in het kader van haar toezicht op de financiële continuïteit van instellingen voor primair en voortgezet onderwijs. De Inspectie hanteert als signaleringswaarden: een liquiditeitsratio van 0,5 of lager; een rentabiliteit van meerjarig 0 of lager; of een solvabiliteitsratio van 0,2 of lager. Op basis van gegevens van DUO zien de financiën van aanvragers er als volgt uit: Bevoegd gezag Jaar Liquiditeit Rentabiliteit Solvabiliteit 1 Solvabiliteit ,92 3 0,3 0,35 Stichting 5XO ,87 0 0,21 0, ,97 2,5 0,26 0, ,92 1,3 0,34 0, ,11 2,6 0,35 0,42 SKOR ,6 0,7 0,61 0, ,84 0,5 0,69 0, ,49-2,2 0,68 0, ,71 1,8 0,69 0, ,95 1 0,69 0,77 SIKO ,25 0,1 0,52 0, ,36 0 0,54 0, ,59 2,8 0,59 0, ,75 0,1 0,58 0, ,03 3,1 0,6 0,69 Zowel Stichting 5xO, SKOR als SIKO hebben een financieel basisarrangement gekregen van de Inspectie. De Inspectie beoordeelt voor haar toezicht tevens de verhouding per schoolbestuur tussen de personele lasten en de rijksbijdrage, de verhouding tussen de personele lasten en de totale baten, alsook de omvang van de financiële buffer. Deze gegevens hebben aanleiding gegeven voor de Inspectie om in het kader van haar continuïteitstoezicht de financiële positie van Stichting 5xO nader te bekijken. Uit het rapport van bevindingen van 23 juni 2015 blijkt dat de Inspectie geen aanleiding ziet om het toezicht arrangement van Stichting 5xO aan te passen. Uit het rapport blijkt dat de financiële positie van de stichting op dit moment redelijk is en dat uit de meerjarenbegroting van het bestuur blijkt dat de financiële positie van het bestuur niet zal verslechteren. De Inspectie merkt op dat de sluiting van één van de scholen van aanvrager wel effect zal hebben op de omvang van de bekostiging. Wanneer de fusie niet doorgaat, vraagt de Inspectie aandacht voor de begrotingsdiscipline van het 10

11 schoolbestuur. In dat geval zal de Inspectie opnieuw de financiële situatie van het schoolbestuur beoordelen. Aanvragers hebben het onderzoek naar de financiële positie van het bevoegd gezag dat zij hebben laten uitvoeren eveneens aan de commissie ter hand gesteld. Omdat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod, heeft de commissie hier slechts kennis van genomen. 8. Conclusie Aanvragers motiveren de voorgenomen fusie uitsluitend met de wens de continuïteit van het onderwijs aan de scholen van Stichting 5xO veilig te stellen. Aanvragers overwegen: Vanwege de financiële positie van Stichting 5MaalO is het geen verantwoord perspectief zelfstandig te blijven voortbestaan. Uit het rapport van de Inspectie blijkt evenwel dat de financiële positie van Stichting 5xO gelijk aanvragers aangeven redelijk is en geen directe aanleiding geeft om te vrezen voor de continuïteit van de scholen die onder het bevoegd gezag ressorteren. De commissie heeft geen aanleiding om anders te oordelen over de financiële continuïteit van deze aanvrager dan de Inspectie. Door de samenvoeging van de organisaties van Stichting 5xO en SKOR (AFO171) ontstaat een onderwijsorganisatie met 26 scholen in het primair onderwijs. Op de scholen zal onderwijs worden verzorgd aan in totaal ruim leerlingen. SKOR wordt één van de twintig grootste schoolbesturen in het primair onderwijs in Nederland. Het samenvoegen van de organisaties van de stichting met SIKO (AFO172) leidt tot een onderwijsorganisatie met leerlingen en elf scholen. Met de voorgenomen fusie AFO171 neemt de afstand van de werkvloer, leerkrachten, leerlingen en ouders, tot het bestuur toe voor Stichting 5xO. De scholen maken straks immers niet langer onderdeel uit van een organisatie van in totaal vier scholen, maar van een organisatie die ruim acht keer groter is. De toename van de afstand tussen bestuur en werkvloer neemt met de voorgenomen fusie AFO172 eveneens toe, zij het in meer beperkte mate. Voor de legitimiteit van het fusieproces en het draagvlak voor de voorgenomen fusie kan worden geconstateerd dat de betrokken gmr-en beide instemmende verklaringen hebben afgegeven voor het fusievoornemen en beide hebben ingestemd met de fer. De gemeenten Rotterdam en Schiedam hebben ten behoeve van de fer tevens positief geadviseerd. De gmr van SIKO (AFO172) heeft voorwaarden verbonden en niet eerder instemming verleend aan de fusie dan nadat het bestuur tegemoet was gekomen aan die voorwaarden. Over het effect van de fusie AFO171 op de variatie in het onderwijsaanbod overweegt de commissie dat vanwege de omvang van de gemeente Rotterdam en omdat SKOR zelf aangeeft alleen onderwijs aan te bieden in de Rechter Maasoever, heeft de CFTO ook gekeken naar het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid in dit deel van de gemeente. Er is naar haar oordeel geen sprake van een significante belemmering in de zin van de Wet nog de Regeling. Aanvragers krijgen samen geen overwegend aandeel in het onderwijsaanbod van meer dan 35% in de gemeente, het aandeel in het aanbod wordt 14%. Het aandeel in het aanbod van aanvragers op de Rechter Maasoever geeft geen aanleiding voor een andere conclusie, nu aanvragers een aandeel krijgen van niet meer dan 25%. Voor wat betreft de keuze binnen de richting in dit deel van de gemeente blijft een reëel alternatief over voor ouders en leerlingen om te kiezen voor een onderwijsbestuur dat onderwijs aanbiedt dat het beste bij hun levensovertuiging aansluit. Over het effect van de fusie AFO172 op de variatie in het onderwijsaanbod overweegt de commissie dat de norm die geldt voor het zeer sterk stedelijk gebied waarin de gemeente Schiedam zich bevindt, wordt overschreden. Het enkel overschrijden van de norm kan evenwel het oordeel dat sprake is van een significante belemmering niet dragen. Er zijn geen andere omstandigheden die tot een negatief oordeel leiden. De aanvragen kunnen niet los van elkaar worden gezien: één van de aanvragers is dezelfde, het motief voor beide fusies komt overeen en ook de fusie-effectrapportages zijn nauwelijks van elkaar te onderscheiden. Ook daarom kan de kleinere van de twee fusies niet leiden tot het advies aan de 11

12 minister, zuiver op basis van een marktaandeel, de fusie af te wijzen. Ook in samenhang bezien kunnen de beoordelingen niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een belemmering van de variatie in het aanbod in de zin van de Wet. AFO171 leidt op basis van de norm niet tot een belemmering als bedoeld in de Wet, terwijl een relatief grote organisatie ontstaat met liefst 26 scholen en leerlingen. AFO172 leidt op basis van de norm wel tot een belemmering in de zin van de Wet, terwijl de fusieorganisatie maar net boven de toetsdrempel van tien scholen komt. 9. Advies De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap diens goedkeuring aan enerzijds de bestuurlijke fusie tussen Stichting 5xO en Stichting Kind en Onderwijs Rotterdam en anderzijds de bestuurlijke fusie tussen Stichting 5xO en Stichting voor Interconfessioneel en Katholiek Onderwijs niet te onthouden. AFO 171: De gevraagde fusie tussen Stichting 5xO en SKOR bestaat uit de overdracht van de Prinses Margriet School, de Oranje Nassau School en de Christelijke Basisschool Overschie aan SKOR. AFO 172: De gevraagde fusie tussen Stichting 5xO en SIKO bestaat uit de overdracht van CBS Het Talent aan SIKO. Het oordeel is aldus vastgesteld te Den Haag op 9 december 2015, door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter, H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek 12