A D V I E S. Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van:

Transcriptie

1 Samenvatting De Commissie Fusietoets Onderwijs (commissie) adviseert de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen Stichting Christelijk Speciaal Onderwijs Gooi en omgeving (Stichting CSO Gooi) en Annie M.G. Schmidt Regionaal Samenwerkingsverband en Orthopedagogisch Onderwijsinstituut, bestaande uit de overdracht van het bestuur van de Annie M.G. Schmidtschool aan Stichting CSO Gooi. Stichting CSO Gooi is een bestuur met vier scholen, waaronder één school voor speciaal basis- en voortgezet onderwijs en drie speciale scholen voor basisonderwijs met in totaal 432 leerlingen. De Annie M.G. Schmidtschool is eveneens een speciale school voor basisonderwijs met 232 leerlingen. Door de fusie ontstaat een bestuur met één school voor speciaal onderwijs en vier speciale scholen voor basisonderwijs met in totaal 664 leerlingen. De voorgenomen bestuursoverdracht levert geen belemmering op van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze, als bedoeld in artikel 64c, eerste lid, van de WPO en artikel 10 van de Regeling. Het schoolbestuur, dat door de fusie ontstaat, gaat in het voedingsgebied Bussum, Hilversum en Huizen bijna 9% van het onderwijsaanbod verzorgen (vijf van de 58 scholen voor primair onderwijs). Omdat een speciale school voor basisonderwijs naar zijn aard en een andersoortig onderwijs aanbiedt aan leerlingen met speciale behoeften, in dat licht ook anders is georganiseerd en ook op een andere schaal zijn leerlingen betrekt uit een groter voedingsgebied dan een (reguliere) school voor basisonderwijs, heeft de commissie nader gekeken naar het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid voor ouders met kinderen die onderwijs volgen op speciale scholen voor basisonderwijs. Weliswaar neemt de keuzevrijheid voor deze ouders met één aanbieder af, maar ze blijven de keuze uit twee aanbieders houden. Kort heeft de commissie stilgestaan bij de robuustheid van de overgebleven aanbieder; die school maakt namelijk deel uit van de Stichting Verenigde Scholen J.A. Alberdingk Thijm, een stichting met in het primair onderwijs in totaal veertien scholen, waarvan zes in Hilversum. De positie van deze overgebleven aanbieder is daarom niet te vergelijken met de positie van een eenpitter. Ten aanzien van de identiteit en pedagogisch-didactische aanpak verandert er door de voorgenomen fusie niets. De commissie heeft ondanks dat geen sprake is van een significante belemmering tevens de motieven kort onderzocht om zo ook recht te doen aan de fusie-aanvraag. In dat kader merkt de commissie op dat op het oog niet direct aanleiding bestaat om te veronderstellen dat een fusie niet achterwege zou kunnen blijven wegens een dreigende opheffing als gevolg van de effecten van demografische krimp. Ten aanzien van de overige argumenten kan de commissie zo op het oog niet inschatten of een fusie echt noodzakelijk zou zijn geweest en of met samenwerking niet dezelfde doelen konden worden bereikt. 1

2 Zaaknummer: AFO 103 / nr OND A D V I E S Inzake de aanvraag voor goedkeuring van de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: Stichting Christelijk Speciaal Onderwijs Gooi en omgeving (hierna: Stichting CSO Gooi) 1, bestuur van vier protestants-christelijke scholen met in totaal 432 leerlingen, verdeeld over de volgende scholen: - Chr. SSBO Indon speciale school voor basisonderwijs te Bussum met 65 leerlingen - ZMLK Klimop school voor speciaal (voortgezet) onderwijs te Hilversum met 78 leerlingen - Het Mozaïek, speciale school voor basisonderwijs te Hilversum met 158 leerlingen - SSBO De Wijngaard speciale school voor basisonderwijs te Huizen met 131 leerlingen Annie M.G. Schmidt Regionaal Samenwerkingsverband en Orthopedagogisch Onderwijsinstituut (Annie M.G. Schmidt RSOO) 2, bestuur van één speciale school voor basisonderwijs op algemeen bijzondere grondslag, de Annie M.G. Schmidt-school te Hilversum met in totaal 232 leerlingen Beide besturen hebben één of meer speciale scholen voor het basisonderwijs en verzorgen primair onderwijs. Onder het bevoegd gezag van de Stichting CSO Gooi ressorteert tevens een school voor speciaal onderwijs. Het betreft derhalve een aanvraag voor een intersectorale fusie, een uitbreiding van Stichting CSO Gooi met een speciale school voor basisonderwijs. 1. Aanvraag en proces Per van 21 februari 2014 en bij brief van 3 maart 2014 aan de Annie M.G. Schmidt RSOO is verzocht om aanvulling van de fusie-effectrapportage (hierna: fer) ten aanzien van de noodzaak om te fuseren. Tevens is verzocht om een toelichting over de (onderzochte) alternatieven voor de voorgenomen fusie. Per van 10 maart 2014 heeft Annie M.G. Schmidt RSSO aan dit verzoek voldaan en een nadere toelichting gegeven. Per van 18 februari 2014 aan het samenwerkingsverband Unita, waaronder de betrokken bestuurders vallen, zijn een aantal vragen voorgelegd teneinde een visie van het 1 Het bevoegd gezag-nummer van Stichting CSO Gooi is Het bevoegd gezag-nummer van Annie M.G. Schmidt RSOO is

3 samenwerkingsverband over de voorgenomen fusie te verkrijgen. Per van 13 en 14 maart 2014 heeft Stichting CSO Gooi in samenwerking met Unita de vragen beantwoord. Bij brief van 1 april 2014 is de ontvangst van de aanvraag bevestigd en zijn de aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag in behandeling is genomen. Desgevraagd is bij s van 1 en 3 april 2014 nadere informatie, zijnde het raadvoorstel van 17 februari 2003 en het raadsbesluit van 5 maart 2003, overgelegd over de denominatie van de Annie M.G. Schmidtschool. 2. Doel en motivatie fusie Ter toelichting op de doelen van de fusie hebben de betrokken bestuurders in de fer het volgende (samengevat weergegeven) aangegeven: Het versterken van de kwaliteit van het onderwijs Beide besturen beschikken over veel expertise en specifieke pedagogische en didactische deskundigheid welke door een fusie beter kan worden geborgd. Daarbij wijzen de besturen op de Pilot Multi Disciplinair Overleg 3, waarvoor een intensievere samenwerking wenselijk is. Verhogen van de bestuurlijke slagkracht Door de fusie verwacht men een stevigere gesprekspartner te zijn, die het mogelijk maakt vorm en inhoud aan het passend onderwijs te geven. Gezamenlijk zullen zij een betekenisvolle speler zijn in het lokale en regionale onderwijsveld en een belangrijke rol vervullen in samenwerkingsverbanden, netwerken en platforms. Hierdoor wordt hun positie binnen het nieuwe samenwerkingsverband passend onderwijs versterkt. Daarnaast kunnen door de fusie onderwerpen (die verschillende beleidsterreinen beslaan) tussen de bestuurders worden verdeeld, waardoor verdieping mogelijk is. Door een grotere omvang van de organisatie kunnen risico s beter worden gespreid. Realisatie van een optimale spreiding en flexibilisering van (speciale) onderwijsvoorzieningen Door een grotere organisatie kan een bredere scala van arrangementen aan ondersteuning worden geboden, waardoor een intensievere uitwisseling en spreiding van bestaande dan wel te ontwikkelen expertise kan worden gerealiseerd. De nieuwe, grotere organisatie biedt een stevige basis om in te spelen en te anticiperen op de nieuwe vragen vanuit de samenwerkingsverbanden. Daarnaast kan de fusie een betekenisvolle rol vervullen in het bieden van een regio dekkend netwerk van speciale onderwijsvoorzieningen. Beide besturen zullen initiatief nemen om alle leerlingen zo nabij huis speciaal onderwijs te realiseren. Dit laatste is binnen de regio nog niet volledig ingevuld, nu veel leerlingen vanuit Weesp naar Hilversum of Bussum moeten reizen. De bestuurders zullen onderzoeken of een dergelijke brede voorziening in Weesp is te realiseren. Gesteld wordt dat dit alleen mogelijk is door vanuit één regio dekkende visie en één organisatie te opereren. Efficiëntie verhogen Daarnaast is ook aangegeven dat door de voorgenomen fusie extra kansen voor ontwikkeling en mobiliteit van medewerkers worden gecreëerd, waardoor kennis en vaardigheden sneller en beter kunnen worden gedeeld om meer gedifferentieerde expertise te ontwikkelen. Tevens kan het stafbureau efficiënter worden ingericht en schaal- en efficiencyvoordelen worden gerealiseerd. 3 Dit is een nieuwe ondersteuningsstructuur met handelingsgericht werken en handelingsgericht arrangeren als uitgangspunt, waarbij onderwijsdeskundigen en jeugdzorg nauw samenwerken. De externe deskundigheid wordt via het MultiDisciplinair Overleg de school ingebracht, waarbij wordt beoogd het handelingsrepertoire van de leerkracht (de basiskwaliteit) te vergroten. 3

4 3. Menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 4 blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 5 Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat ontstaan. 6 Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 3.1 Beoordeling schaalgrootte In de memorie van toelichting bij de Wet staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. De commissie constateert in dit verband dat bij de voorliggende fusie-aanvraag sprake is van een klein bestuur dat verantwoordelijk is voor één speciale school voor basisonderwijs (een zogenaamde eenpitter ) en een relatief klein schoolbestuur dat verantwoordelijk is voor drie speciale scholen voor basisonderwijs en één school voor speciaal (voortgezet) onderwijs. Met de voorgenomen fusie wordt het aantal scholen waarover de Stichting CSO Gooi het bevoegd gezag heeft uitgebreid met één. De huidige statuten van Stichting CSO Gooi staan niet toe dat scholen van een andere denominatie worden toegelaten tot Stichting CSO Gooi, die thans alleen protestants-christelijke scholen onder haar beheer heeft. Derhalve is het nodig de statuten van Stichting CSO Gooi te wijzigen. De algemeen bijzondere Annie M.G. Schmidtschool valt thans onder een samenwerkingsverband, waarbij het bestuur van dit samenwerkingsverband tevens het bestuur van de Annie M.G. Schmidtschool vormt. De besturen beogen alle scholen onder een nieuw te vormen stichting onder te brengen. 3.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid. De minister schrijft verder: Die betrokkenheid [ ] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt 4 Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school,(rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p Kamerstukken II 2008/09, , nr

5 weggeprofessionaliseerd, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. 8 Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen. De fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. Voor wat betreft de omvang van het ontvangende schoolbestuur constateert de commissie dat de voorgenomen fusie hier een beperkt effect op heeft; het bevoegd gezag wordt verantwoordelijk vijf relatief kleine scholen Beoordeling complexiteit De CFTO realiseert zich, dat de toetsplicht bij deze casus voortvloeit uit het intersectorale karakter van de besturenfusie. 9 De wetgever licht toe in de memorie van toelichting dat intersectorale fusies vanuit de directe optiek van schaalgrootte in relatie tot de menselijke maat vooral van belang zijn op het moment dat een bestuur of instelling uit een reeds grootschalige sector (zoals bijvoorbeeld de mbosector) zou fuseren met een bestuur of instelling uit een traditioneel meer kleinschalige sector. Het ontvangend schoolbestuur heeft een school met leerlingen met een speciale behoefte die valt onder het regime van de Wet op de expertisecentra (WEC) 10 en is tegelijkertijd verantwoordelijk voor drie en straks vier scholen die vallen onder het regime van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO). De minister van OCW vraagt in haar brief van 19 april 2013, Versterking bestuurskracht onderwijs, aandacht voor het ontstaan van complexe organisaties en het effect van de complexiteit voor de menselijke maat in het onderwijs 11. De voorgenomen fusie brengt op dit punt geen verandering in de complexiteit en de organisatie van Stichting CSO Gooi, nu zij voor de voorgenomen fusie al scholen binnen beide onderwijssectoren onder haar beheer had. De commissie merkt op dat door het plaatsen van de Annie M.G. Schmidtschool onder het beheer van Stichting SCO Gooi, die leerlingen nu worden ondergebracht in een omgeving, die meer het bijzondere karakter van de leerlingen en hun behoefte aan aangepast onderwijs benadrukt. De scheiding in de afzonderlijke sectorwetten is niet slechts een wetgevings-technische keuze, maar drukt ook de politieke en maatschappelijke wens uit om dit type speciale scholen zoveel mogelijk in te bedden in een bestuurlijke en onderwijsomgeving samen met kinderen die onderwijs volgen aan reguliere scholen. Daarbij denkt de commissie ook aan integratiedoelstellingen vanuit het vroegere Weer Samen Naar School-beleid en het huidige beleid ten aanzien van Passend Onderwijs. De commissie onthoudt zich van een oordeel ten aanzien van de wenselijkheid ervan. 4. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. 12 Voor het bestuur dient de fer om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. 8 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p Zou de fusie alleen hebben plaatsgevonden tussen een bestuur met drie speciale scholen voor basisonderwijs en een bestuur met één speciale school voor basisonderwijs, dan zou de bestuurlijke fusie niet toetsplichtig zijn geweest, nu zij daarmee ruim onder de toetsdrempel van tien scholen zitten. Bestuurlijke schaalvergroting in de sector primair onderwijs is tot deze grens een aangelegenheid van besturen die hiertoe besluiten in goed overleg met de medezeggenschap en leerlingen, ouders en leerkrachten ter plaatse. 10 Leerlingen van de Klimopschool 11 Kamerstukken II 2012/13, , nr. 10, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p.11. 5

6 Indien de fer de vereiste elementen bevat kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 64b, eerste lid, van de WPO is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden (hierna: de MR) dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden (hierna: de GMR. 4.1 Interne legitimiteit De GMR van Stichting CSO Gooi heeft bij verklaring van 8 oktober 2013 ingestemd met de fer en de fusie. Bij verklaring van 14 januari 2014 heeft de MR van de Annie M.G. Schmidtschool eveneens ingestemd met de fer en de fusie. In de aanvraag staat dat in het najaar van 2011 onder begeleiding van Bureau Leeuwendaal/VOS ABB een fusieonderzoek is gestart door werkgroepen en een stuurgroep in te stellen. Hieraan werd deelgenomen door één of meer afgevaardigden van het bestuur, de directies, de teams en de (G)MR. Er zijn werkgroepen ingericht voor Organisatie, Personeel, Financiën/Huisvesting, Identiteit/Profilering en Onderwijs. De stuurgroep heeft beide besturen geadviseerd door middel van een eindrapport in de vorm van bijgevoegde fer. Hieruit volgt dat op meerdere momenten afzonderlijke onderdelen van de fer zijn besproken en de (G)MR-leden gedurende het gehele proces betrokken zijn geweest. 4.2 Externe legitimiteit Colleges van burgemeester en wethouders Het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bussum heeft bij brief van 20 december 2013 positief geadviseerd ten aanzien van de voorgenomen fusie. In de verklaring staat dat de wethouder van onderwijs van de gemeente Bussum op 25 november 2013 met beide besturen heeft gesproken over onder meer de keuzevrijheid en huisvestingsaspecten, het openbaar onderwijs en de financiën, waarbij hij zijn zorg heeft uitgesproken ten aanzien van de realisatie van een speciale voorziening in Weesp. De gemeente Bussum heeft recent op verzoek van Stichting CSO Gooi geïnvesteerd in een uitbreiding en aanpassing van de Indonschool 13. De besturen hebben aangegeven dat een uitbreiding van het aantal scholen met een vestiging in Weesp uitsluitend zal worden gerealiseerd, indien voortbestaan van de Indonschool hierdoor geen gevaar loopt en uitbreiding in het kader van het passend onderwijs nodig is. Bij brief van 9 januari 2014 heeft het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Huizen eveneens positief geadviseerd. Zij achten daarbij van belang dat de voorgenomen fusie geen consequenties heeft voor de huisvesting van basisschool De Wijngaard. Evenmin heeft de voorgenomen fusie effect op de variatie van het onderwijsaanbod. Tevens heeft het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum positief geadviseerd ten aanzien van de voorgenomen fusie. De fusie heeft verder geen consequenties voor de zorgplicht voor de onderwijshuisvesting van de gemeente, volgens het college. Samenwerkingsverband Unita Beide besturen zijn in samenwerkingsverband Unita vertegenwoordigd, samen met de andere besturen uit de gemeenten Blaricum, Bussum, Eemnes, Hilversum, Huizen, Laren, Muiden, Naarden, Weesp, Wijdemeren. Desgevraagd heeft Unita (samengevat weergegeven) aangegeven dat het samenwerkingsverband voor de realisering van het ondersteuningsplan baar heeft bij robuuste en flexibele aanbieders. Zonder fusie zou de Annie M.G. Schmidtschool als eenpitter verder gaan en 13 Een speciale school voor basisonderwijs, die onder het bevoegd gezag van Stichting CSO Gooi valt. 6

7 Stichting CSO Gooi als bestuurlijk gezien betrekkelijk kleine organisatie 14. Ten aanzien van de leerlingenstromen verwachten zij geen substantiële wijzigingen tussen het (regulier) primair basisonderwijs en het speciaal basisonderwijs. Er is sprake van een positieve verevening en daarnaast heeft het samenwerkingsverband stevige ambities geformuleerd ten aanzien van de basisvoorzieningen, zodat bij realisering van die ambities minder kinderen zijn aangewezen op plaatsing op een speciale school voor basisonderwijs. Momenteel is sprake van een (redelijk) dekkend netwerk van voorzieningen; er zijn dan ook geen concrete beleidsvoornemens geformuleerd voor andere of verdere inrichting van het netwerk. Er zijn echter wel aandachtspunten: een voorziening in Weesp ontbreekt en het grensverkeer richting cluster 4 in Bilthoven. Ten aanzien van het grensverkeer rijst altijd de vraag of dat reden vormt om een eigen voorzieningen te moeten inrichten; het grensverkeer blijft daarom in het algemeen een aandachtspunt. Een eigen voorziening in Weesp zal alleen aan de orde zijn als de vestiging in Bussum behouden kan blijven. Parallel aan het onderzoek naar een eventuele vestiging in Weesp wordt bekeken of de Indonschool in Bussum een breder aanbod kan bieden, waarbij wordt gedacht aan een aanbod voor 4 tot 6 jarigen die nu op voorzieningen buiten Bussum zijn aangewezen. Voor het samenwerkingsverband is van belang dat er mogelijk wel een uitbreiding van voorzieningen komt, maar geen verplaatsing. 5. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld welke zijn neergelegd in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). In artikel 10 van de Regeling is bepaald dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De commissie toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 5.1 Effect op keuzevrijheid naar marktaandeel. Ter bepaling van het fusie-gebied kijkt de commissie naar de plaatsen en gemeenten waar de beide besturen scholen gevestigd hebben. In dit geval gaat het om Hilversum, Huizen en Bussum. In deze drie gemeenten zijn in totaal 58 scholen voor primair onderwijs gevestigd, waaronder vijf speciale scholen voor basisonderwijs. Daarnaast zijn er in deze drie gemeenten vier scholen voor speciaal (voortgezet) onderwijs. Door de fusie wordt het (intersectorale) marktaandeel van het bestuur op het totaal van alle scholen daarmee 9% van alle scholen voor primair en voor speciaal onderwijs. De speciale school voor basisonderwijs is naar zijn aard anders georganiseerd; op een andere schaal en het betrekt zijn leerlingen uit een groter voedingsgebied, dan een (reguliere) school voor basisonderwijs. Daarom heeft de commissie nader gekeken naar het effect van de voorgenomen fusie op de keuzevrijheid. Door de voorgenomen fusie zal het percentage speciaal basisonderwijs alleen binnen de gemeente Hilversum van 33% naar 66% veranderen. Er blijft in Hilversum naast de 14 Een stichting met vier scholen en 432 leerlingen 7

8 aanvragers nog één andere aanbieder van speciaal basisonderwijs aanwezig. Deze school maakt deel uit van een bestuur, de Stichting Verenigde Scholen J.A. Alberdingk Thijm primair onderwijs met in totaal veertien scholen, waarvan zes in Hilversum. De positie van deze school is daarom niet te vergelijken met de positie van een eenpitter. Binnen de gemeenten Bussum en Huizen had en behoud Stichting CSO Gooi 100% van het speciaal basisonderwijs, nu in die gemeenten maar één speciale school voor basisonderwijs is. Qua leerlingenaantallen brengt deze fusie met de overdracht van 232 leerlingen nauwelijks een verandering in de percentages teweeg. De percentages veranderen van 3% naar 4% van het aantal leerlingen in de gemeente Bussum, Hilversum en Huizen tezamen. In Hilversum verandert dat percentage van 3% naar 6%. Binnen het speciaal basisonderwijs zijn die veranderingen wel duidelijk zichtbaar. Eerst zijn er drie aanbieders met respectievelijk 49%, 33% en 18% van de leerlingen; na de voorgenomen fusie blijven twee aanbieders van speciaal basisonderwijs in dit vrij grote en dichtbevolkte gebied 15 over en zal Stichting CSO Gooi binnen het speciaal basisonderwijs vier van de vijf scholen en in Hilversum 82% van de leerlingen op haar scholen hebben. 5.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting De fusie heeft alleen gevolgen voor de bestuurlijke variëteit naar richting in gemeente Hilversum, in die zin dat het aantal besturen met één afneemt. Binnen dat nieuwe bestuur blijft de keuzevrijheid behouden. De bestuursoverdracht zal immers naar een nieuwe stichting plaatsvinden. Deze stichting zal zowel protestants-christelijk onderwijs als onderwijs op algemeen bijzondere grondslag aanbieden. De Annie M.G. Schmidtschool maakt immers thans deel uit van een samenwerkingsverband. Het bestuur van het samenwerkingsverband vormt tevens het bestuur van de school. Om te kunnen fuseren is, volgens de besturen, ontvlechting uit de huidige bestuursvorm noodzakelijk. Voor de inwerkingtreding van het passend onderwijs dient het samenwerkingsverband te zijn opgeheven. De statuten van Stichting CSO Gooi, met uitsluitend protestants-christelijke scholen onder haar beheer, sluiten een wijziging van de grondslag uit. De besturen beogen uiteindelijk alle scholen in een nieuw op te richting stichting onder te brengen. Doordat de nieuwe stichting een dubbele grondslag krijgt, namelijk de protestants-christelijke als de algemeen bijzondere grondslag, blijven beide levensbeschouwelijke identiteiten in het voedingsgebied vertegenwoordigd en gewaarborgd. In de andere twee gemeenten Bussum en Huizen verandert er voor de ouders niets. In Hilversum zijn op dit moment nog zes andere schoolbesturen met scholen op algemeen bijzondere grondslag en nog twee andere aanbieders van het protestants-christelijk onderwijs. De keuze uit aanbieders van speciaal onderwijs in Hilversum wordt verkleind, maar er blijft keuze uit twee bestuurders en drie levensbeschouwelijke identiteiten. Het aantal scholen naar denominatie verandert derhalve niet. 5.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Doordat beide aanvragers op hun scholen het onderwijs vormgeven volgens een regulier onderwijsconcept, zal de fusie qua keuzemogelijkheden naar pedagogisch-didactische aanpak geen wijzigingen tot gevolg hebben. 5.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Gezien het voorgaande heeft de voorgenomen fusie naar het oordeel van de commissie geen significant effect op de keuzevrijheid; de bestaande keuzemogelijkheden voor ouders en leerlingen om voor onderwijs te kiezen dat het best bij hen aansluit blijven nagenoeg dezelfde. Hoewel het aantal besturen in Hilversum met één afneemt, van dertien naar twaalf aanbieders, levert dit niet een daadwerkelijke belemmering van de variatie in het onderwijsaanbod op significante wijze als bedoel in 15 De gemeenten Bussum, Hilversum en Huizen 8

9 artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling, noch in het opzicht van richting, noch in het opzicht van pedagogisch-didactische aanpak. 6. Rechtvaardigingsgronden Artikel 19 van de regeling fusietoets bepaalt dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. De commissie beoordeelt daarom altijd of door de fuserende besturen nog andere gronden zijn aangedragen die als rechtvaardiging kunnen dienen. Hoewel er op basis van de hiervoor uitgevoerde analyse geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, worden de motieven voor fusie hieronder kort behandeld door de commissie om zo ook recht te doen aan de fusie-aanvraag. 6.1 Continuïteit: krimp en dreigende opheffing Aangezien krimp een actueel probleem is, heeft de commissie tevens gekeken naar de effecten van demografische krimp voor de aanvragers. Hieronder wordt weergegeven hoe de leerlingenaantallen op de vijf betrokken scholen zich in de afgelopen vijf jaren hebben ontwikkeld. Hieruit blijkt dat de bij de fusie betrokken éénpitter de Annie M.G. Schmidt-school de afgelopen vijf jaar een zeer stabiel beeld laat zien. De daling van het aantal leerlingen vindt met name plaats bij de vier scholen die vallen onder het ietwat grotere bestuur Annie M. G. Schmidt, RSOO ZMLK School Klimop SSBO De Wijngaard Het Mozaiek Chr SSBO Indon totaal Blijkens de krimpcijfers van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OCW) bedraagt de demografische krimp van de basisgeneratie van 4 tot 12 jarigen in de gemeenten Hilversum 8%, Bussum 24% en Huizen 15%, in 2020 ten opzichte van Daar staat tegenover dat voor de gemeente Weesp een groei van 13% wordt verwacht. Nu 23% 16 van de leerlingen van de Indonschool in Bussum uit Weesp afkomstig is, zal de verwachte afname daar lager uitvallen. Er is dus geen directe aanleiding om te veronderstellen, dat een fusie niet achterwege kan blijven wegens een dreigende opheffing of het anderszins in problemen kunnen komen van de beide besturen als gevolg van krimp. 16 Vijftien van de 65 leerlingen. 9

10 6.2. Kwaliteit Uit de fusie-aanvraag blijkt wel, dat de verwachting is dat de fusie de kwaliteit van het onderwijs zal verbeteren. Beide besturen beschikken over veel expertise en specifieke (pedagogische en didactische) deskundigheid welke door een fusie beter kan worden geborgd, aldus aanvragers. Voor wat betreft de kwaliteit van het onderwijs kan de commissie niet anders dan varen op het oordeel van de Inspectie van het Onderwijs (de inspectie) die de wettelijke taak heeft de kwaliteit van het onderwijs te beoordelen. De commissie heeft voor deze fusie-aanvraag gekeken naar de beschikbare openbare informatie op de website van de inspectie. Hieruit volgt dat alle scholen een basis toezichtsarrangement hebben gekregen. Er is derhalve geen directe aanleiding om aan te nemen, dat de beide besturen niet zelfstandig kwalitatief onderwijs kunnen aanbieden. Bovendien hoeft een fusie heeft niet per definitie een positief effect op de kwaliteit te hebben. Ten slotte merkt de commissie op dat ook zonder fusie, maar door samenwerking kennis en vaardigheden kunnen worden uitgewisseld om meer gedifferentieerde expertise te kunnen ontwikkelen Invoering passend onderwijs als fusie-motief Door de fusie verwacht men een stevigere gesprekspartner te zijn, die het mogelijk maakt vorm en inhoud aan het passend onderwijs te geven. Gezamenlijk zullen zij een betekenisvolle speler zijn in het lokale en regionale onderwijsveld en een belangrijke rol vervullen in samenwerkingsverbanden, netwerken en platforms. Hierdoor wordt hun positie binnen het nieuwe samenwerkingsverband passend onderwijs versterkt. Door een grotere organisatie kan een bredere range van arrangementen aan ondersteuning worden geboden, waardoor een intensievere uitwisseling en spreiding van bestaande dan wel te ontwikkelen expertise kan worden gerealiseerd. De nieuwe, grotere organisatie biedt een stevige basis om te anticiperen op de nieuwe vragen vanuit de samenwerkingsverbanden. Daarnaast kan de fusie een betekenisvolle rol vervullen in het bieden van een regio dekkend netwerk van speciale onderwijsvoorzieningen. De commissie is in het algemeen kritisch ten aanzien van dit fusie-motief en ook in dit geval vraagt de commissie zich af in hoeverre het gewenst is, dat fusies plaatsvinden met als reden om een stevigere gesprekspartner te zijn gelet op de nieuwe samenwerkingsverbanden en het overleg dat op lokaal niveau nodig zal zijn gelet op dit beleid. Ten aanzien van het onderzoek in Weesp naar een nieuwe voorziening dan wel het verbreden van het aanbod op de Indonschool in Bussum vraagt de commissie zich af of dit ook zonder fusie is te realiseren. Echter, nu geen sprake is van een significante belemmering in de zin van de Wet noch de Regeling zal de commissie hierover verder geen oordeel geven. 6.4 Overige motieven Ten aanzien van de argumenten dat een stafbureau efficiënter kan worden ingericht en een grotere schaal voor de onderwijsorganisatie ook andere voordelen met zich mee brengt, is de commissie echter bijzonder kritisch. Dit argument wordt vaak aangedragen, zonder dat het goed is onderbouwd. Echter, nu geen sprake is van een significante belemmering heeft de commissie hier geen nader onderzoek naar gedaan. 10

11 7. Conclusie Aanvragers hebben als voornaamste motieven het verbeteren van de kwaliteit van het onderwijs, de verhoging van de bestuurlijke slagkracht alsmede de realisering van een optimale spreiding en flexibilisering van (speciale) onderwijsvoorzieningen. Onderliggende aanvraag is vanwege het intersectorale karakter toetsplichtig. Indien de speciale school voor basisonderwijs niet samen met een school voor speciaal (voortgezet) onderwijs onder het beheer van Stichting CSO Gooi zou vallen, zou de aanvraag, gelet op het aantal scholen, niet toetsplichtig zijn geweest. De commissie constateert dat de voorgenomen fusie binnen het primair onderwijs nauwelijks verschuivingen zichtbaar zijn. Binnen het speciaal onderwijs krijgt de nieuw te vormen stichting in Hilversum een groot marktaandeel in handen, maar er blijft één andere aanbieder van speciaal onderwijs aanwezig. Naar richting en pedagogisch-didactisch concept verandert er niets, nu de nieuw te vormen stichting zowel onderwijs naar protestants-christelijke als algemeen bijzondere grondslag zal aanbieden. Vorengaande levert naar het oordeel van de commissie geen significante belemmering op van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod als bedoeld in artikel 64c van de WPO en artikel 10 van de Regeling, noch in het opzicht van richting, noch gelet op het pedagogisch-didactisch concept. De commissie heeft ondanks dat geen sprake is van een significante belemmering tevens de rechtvaardigingsgronden kort onderzocht. In dat kader merkt de commissie op dat er geen objectieve indicatie is dat leerlingendaling ten gevolge van demografische-krimp een aannemelijke rechtvaardiging van de fusie kan zijn. Ten aanzien van de overige argumenten kan de commissie zo op het oog niet inschatten of een fusie echt noodzakelijk zou zijn geweest en of met samenwerking niet dezelfde doelen konden worden bereikt. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van OCW om goedkeuring niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen de Stichting Christelijk Speciaal Onderwijs Gooi en omgeving en het Annie M.G. Schmidt Regionaal Samenwerkingsverband, bestaande uit de overdracht van het bestuur van de school Annie M.G. Schmidtschool aan de Stichting Christelijk Speciaal Onderwijs Gooi en omgeving. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 15 april 2014, door de Commissie Fusietoets in het Onderwijs. Namens deze, De voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen 11