BEOORDELING. Door de fusie ontstaat één bevoegd gezag met negentwintig scholen en leerlingen.

Transcriptie

1 BEOORDELING Zaaknummer: OND/2015/14936/ AFO165 Inzake de aanvraag voor de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: Stichting confessioneel onderwijs de la Salle (hierna: De la Salle) 1, bevoegd gezag van zeventien rooms-katholieke basisscholen en één algemeen bijzondere basisschool in de gemeenten Bloemendaal, Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Haarlemmermeer, Heemstede en Zandvoort, met in totaal leerlingen; en Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs De Basis (hierna: De Basis) 2, bevoegd gezag van elf protestants-christelijke basisscholen in de gemeenten Aalsmeer, Haarlemmerliede en Spaarnwoude en Haarlemmermeer, met in totaal leerlingen. Door de fusie ontstaat één bevoegd gezag met negentwintig scholen en leerlingen. 1. Aanvraag en proces Op 29 juni 2015 is bij de Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: DUO) de fusieaanvraag ingediend. Bij de aanvraag zijn de volgende documenten gevoegd: een begeleidend schrijven, het formulier Aanvraag Fusietoets, de fusie-effectrapportage (hierna: FER), de adviezen over de voorgenomen fusie van alle betrokken gemeenten, een besluit tot fusie van de raad van toezicht van De la Salle, de notulen en besluitenlijst van de vergadering van 10 februari 2015 van het toezichthoudend deel van het bestuur van de vereniging De Basis en de instemmende verklaringen van de beide betrokken gemeenschappelijke medezeggenschapsraden (hierna: GMR-en). Tevens is meegezonden een verklaring van CNV onderwijs met betrekking tot de voorgenomen fusie en het door aanvragers opgestelde Eindrapport van het onderzoek naar de mogelijkheid van een bestuurlijke fusie van De Stichting confessioneel onderwijs de la Salle en De Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs 'De Basis' (hierna: Eindrapport). Bij brief van 29 juli 2015 is de aanvraag door DUO compleet verklaard en ter advisering voorgelegd aan de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: CFTO of de Commissie). 2. Doel en motivatie fusieaanvraag Aanleiding Uit de FER blijkt dat de redenen voor de fusie zijn gelegen in de geprognosticeerde daling van het leerlingaantal in het voedingsgebied van de twee bij de fusie betrokken rechtspersonen. Ook wijzen aanvragers op een aantal gevolgen van gewijzigd onderwijsbeleid, te weten: een versobering van de bekostiging; een verandering in de voorschriften met betrekking tot bestuur en toezicht, en de gevolgen van de invoering Passend Onderwijs. Aanvragers geven daarbij aan beide organisaties in hun huidige vorm niet toekomstbestendig te achten. Wanneer niets gebeurt, dan zullen De la Salle en De Basis, aldus aanvragers, niet in staat blijken om het onderwijs te verstrekken dat aanvragers beogen en bestaat volgens aanvragers de 1 Bevoegd gezagnr.: Bevoegd gezagnr.:

2 kans dat op korte termijn sommigen scholen gesloten moeten worden. Als gevolg hiervan komt volgens de beide besturen de continuïteit van het rooms-katholiek, protestants-christelijk of interconfessioneel onderwijs in gevaar. In het met de aanvraag meegezonden Eindrapport valt te lezen dat 'samengaan' van De la Salle en De Basis zal leiden tot een organisatie voor confessioneel onderwijs die toekomstbestendig is. Er blijft een goed aanbod van scholen voor katholiek onderwijs, protestants-christelijk onderwijs, interconfessioneel en neutraal onderwijs beschikbaar in het gehele voedingsgebied. ( ) Binnen die organisatie, die bij aanvang 29 scholen omvat, zijn meer dan 600 medewerkers werkzaam. Op die scholen kan kennis en deskundigheid op een groot aantal terreinen (zowel onderwijsinhoudelijk als facilitair) breed worden gedeeld (en daarmee vermeerderd). Het personeelsbeleid kan geprofessionaliseerd en versterkt worden en er zo toe leiden dat de gefuseerde organisatie een aantrekkelijke werkgever is voor de professionals die er werken. 3 Ten aanzien van het dalend aantal kinderen in de basisgeneratie voor het primair onderwijs in de verschillende bij de voorgenomen fusie betrokken gemeenten, stelt dit rapport het volgende: Bij vermindering van het leerlingaantal kan een eenduidig beleid worden gevoerd dat ertoe strekt dat als er scholen gesloten moeten worden vanwege het dalend leerlingaantal, dit gebeurt zonder het brede aanbod van confessionele scholen of de kwaliteit van het onderwijs aan te tasten of medewerkers gedwongen te ontslaan. Voorts kunnen besparingen worden bereikt op het terrein van onderhoud van gebouwen en van financiën. De op die manier méér beschikbaar komende middelen kunnen dan worden ingezet ten behoeve van het primaire onderwijsproces om een nog hogere onderwijskwaliteit te kunnen bereiken. 4 Alternatieven Aanvragers geven in de FER aan dat reële alternatieven voor de fusie niet aanwezig zijn. Door een samenwerkingsverband zou de instandhouding van met opheffing bedreigde scholen kunnen worden veilig gesteld, maar daarmee is de bestuurlijke continuïteit van De la Salle en De Basis nog niet gewaarborgd. Ook zouden andere risico's die op de organisaties afkomen, onvoldoende afgedekt zijn. Bovendien levert, zo stellen aanvragers, een andere samenwerkingsvorm dan fusie een grotere overhead op. Dit is volgens aanvragers niet wenselijk. 3. Interne en externe legitimiteit van het fusieproces Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 5 volgt dat de FER primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. 6 Voor het bestuur dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden aan te tonen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de FER de vereiste elementen bevat, kunnen belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het haar belangrijkste doel. Daarmee wordt ruimte gegeven aan de autonomie van instellingen. Daarnaast is de FER een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 64b, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschap. 3.1 Interne legitimiteit Aanvragers hebben in februari 2015 het besluit om te gaan fuseren voorgelegd aan de medezeggenschapsorganen van beide betrokken organisaties. De GMR van De Basis heeft op 2 maart 2015 zijn instemming verleend. De GMR van De la Salle heeft op 11 maart met de 3 Eindrapport, pag Eindrapport, pag Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p.11. 2

3 voorgenomen fusie ingestemd. De overlegde instemmingsverklaringen bevatten verder geen inhoudelijke toelichting. Hiernaast blijk uit de toegezonden stukken dat wat betreft de organisatie van vereniging De Basis zowel het uitvoerend en het toezichthoudend deel van het bestuur als de algemene ledenvergadering met de fusieplannen instemmen. Gezien het voorgaande heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de voorgenomen fusie intern draagvlak ontbeert. 3.2 Externe legitimiteit Aanvragers hebben aan alle bij de voorgenomen fusie betrokken gemeentebesturen een advies gevraagd. Het gaat hier om de gemeenten Aalsmeer, Bloemendaal, Haarlemmerliede en Spaarnwoude, Haarlemmermeer, Heemstede en Zandvoort. Alle betrokken colleges van burgemeester en wethouders adviseren positief ten aanzien van de voorgenomen fusie. Van de overlegde verklaringen is alleen het advies van het college van Haarlemmermeer voorzien van een uitgebreide toelichting. De belangrijkste overwegingen van deze gemeente bij het positieve advies betreffen het behoud van een gespreid onderwijs binnen de kleinere woonkernen in de gemeente en de lokale daling in het aantal basisschoolleerlingen. Dit vergt, aldus de gemeente, schoolbesturen met voldoende omvang om een stevige onderwijsorganisatie neer te zetten die voldoende is toegerust om een goede onderwijskwaliteit te waarborgen voor de onder deze organisatie vallende scholen. Op basis van de door aanvragers verstrekte mondelinge en schriftelijke toelichting over de achtergrond en doelen van de fusie, meldt de gemeente Haarlemmermeer het fusievoornemen te ondersteunen. De CFTO heeft op basis van de toegezonden verklaringen geen reden om aan te nemen dat de onderhavige bestuurlijke fusie tussen De la Salle en De Basis extern draagvlak ontbeert. 4. Menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis blijkt verder dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 7 Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat schaalgrootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogisch-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat ontstaan. 8 Dit democratisch tekort ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 4.1 Beoordeling schaalgrootte Ten aanzien van het primair onderwijs staat in de memorie van toelichting dat een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare schaal wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. Eerder heeft de Onderwijsraad een toetsdrempel voorgesteld van leerlingen. De Tweede Kamer heeft tot slot voor wat betreft de toetsing van besturenfusies in het basisonderwijs in ernstige krimpgebieden besloten deze norm van leerlingen aan te willen houden. Reeds voorafgaand aan de voorgenomen fusie overschrijden De la Salle en De Basis elk afzonderlijk de voor de fusietoets geldende toetsdrempel De la Salle met acht scholen en De Basis met één school ook wat betreft het aantal leerlingen zijn beide organisaties, met respectievelijk en leerlingen, groter dan, respectievelijk gelijk aan, deze norm. 7 Kamerstukken II 2008/09, , nr Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p.20. 3

4 Door de voorgenomen fusie ontstaat een bevoegd gezag met 29 basisscholen en leerlingen. Een organisatie met een dergelijke omvang komt op de ranglijst van besturen, gemeten naar leerlingaantal, op plaats 25 van de in totaal ruim 1000 actieve onderwijsaanbieders in het primair onderwijs. Er is hiermee sprake van het ontstaan door fusie van een zeer grootschalig schoolbestuur. De opvatting van aanvragers, die blijkbaar ook gehoor vindt bij het gemeentebestuur van Haarlemmermeer, dat alleen een dergelijk grootschalig bestuur in staat is scholen in stand te houden in de kleinere woonkernen binnen een gemeente en dat zonder fusie de continuïteit van deze scholen wordt bedreigd, is niet aannemelijk. Uit recent onderzoek blijkt dat in tijden van krimp fuseren niet altijd de beste strategie is. 9 De onderzoekers concluderen dat bij besturen met meer scholen de aansluiting tussen het bestuur en de schoolleiders volgens de onderzoekers soms heel slecht kan zijn: In krimpgebieden zie je dat schoolleiders soms op twee scholen tegelijk werken en dan ook nog wat op een bestuursbureau moeten doen. Aan onderwijskundig leiderschap komen die mensen niet meer toe. Dat staat in schril contrast met de éénpitters. ( ) Het beeld dat ik van tevoren had, dat het bij meerpitters automatisch wel goed zat klopte niet. Sowieso bestaan er binnen het primair onderwijs een groot aantal beduidend kleinere besturen, die zonder forse bestuurlijke schaalvergroting uitstekend in staat blijken basisscholen in stand te houden met behoud van onderwijskwaliteit. Dit doen zij zonder in de financiële problemen te geraken. De bij de voorgenomen fusie betrokken onderwijsorganisaties zouden zich, bij een normale bedrijfsvoering, hiertoe ook in staat moeten weten. Bovendien is het niet gezegd dat fusies per definitie positief uitpakken. De minister van OCW heeft in haar brief aan de Tweede Kamer uit April 2013 over de versterking van de bestuurskracht in het onderwijs 10 reeds gewezen op de risico s van schaalvergroting. In haar rapport Praktijkervaringen, waarin de CFTO een bijdrage heeft geleverd aan de wettelijke evaluatie van de fusietoets, is de commissie ingegaan op de mogelijke nadelen van schaalvergroting. Zo kan een doorgeschoten schaalgrootte juist leiden tot doelmatigheidsverlies en kunnen er effecten optreden als een beperking van keuzemogelijkheden voor ouders en leerlingen, het risico van anonimiteit en verminderde betrokkenheid, gepaard gaand met een verminderde invloed op de besluitvorming binnen de organisatie van ouders en personeel. In het slechtste geval kan een lokaal of regionaal monopolie er zelfs toe leiden dat legitimatie van het bestuur en kwaliteitsimpulsen voor het onderwijs steeds vaker ontbreken. Aanvragers geven in het Eindrapport aan dat zij zich bewust zijn van ten minste een deel van deze nadelen. Hierin benoemen zij specifiek de nadelige gevolgen van een grotere schaal op de betrokkenheid van ouders, leerlingen en personeel. Tegelijkertijd wegen deze effecten naar oordeel van aanvragers niet op tegen potentiële winstpunten. Omvang individuele scholen Ten aanzien van de gemiddelde schoolomvang stelt de Commissie vast dat het nieuwe bevoegd gezag uitkomt op ongeveer 225 leerlingen. Dit is goed vergelijkbaar met het landelijk referentieniveau van 220 leerlingen. In totaal zijn tien van de 29 scholen van aanvragers groter dan het landelijk gemiddelde. Slechts één school is kleiner dan 100 leerlingen. De beide besturen houden gezamenlijk drie scholen in stand die onder de geldende opheffingsnormen vallen. 4.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van OCW uit wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en 9 Ralf Maslowski, Marjolein Deunk, Hannah Bijlsma en Mechteld van Kuik. Adaptief onderwijsbeleid: een veldstudie onder besturen en scholen in Noord-Nederland naar de mogelijkheden voor het voeren van adaptief onderwijsbeleid. GION, Kamerstukken II, , , nr. 10, p Kamerstukken II 2008/09, , nr

5 naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid. De minister schrijft verder: Die betrokkenheid [ ] vergroot ook de kans op succes van de leerlingen en zorgt voor meer afstemming over de opvoeding en vorming van leerlingen. De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt weggeprofessionaliseerd, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. 12 Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen. De fusietoets draagt hier aan bij en moet er voor zorgen dat het bestuur dicht bij de ouders blijft. Uit het Eindrapport blijkt dat de nieuwe organisatie een dagelijks bestuur krijgt van twee leden dit is momenteel reeds het geval bij De La Salle en een GMR van ongeveer 16 leden. Omdat het gefuseerde bestuur de bevoegdheid heeft over 29 scholen, dertien meer dan het aantal leden in de GMR, zal het zal het niet langer mogelijk zijn dat elke school een eigen afvaardiging heeft in het gemeenschappelijke medezeggenschapsorgaan, zoals bij De Basis nu nog het geval is. Aanvragers maken hiervan melding in het toegezonden Eindrapport. Naar oordeel van de Commissie betekent dit een behoorlijke vergroting van de interne lijnen van besluitvorming en toename van de afstand tussen in ieder geval het toekomstige bestuur en de ouders en leerkrachten van de scholen die nu nog vallen onder het bestuur van De Basis. Verenigingsstructuur Aanvragers geven in de FER en het toegezonden Eindrapport aan dat na de voorgenomen fusie de gekozen organisatievorm een stichting is. Dit houdt in dat het bestuur van de scholen van De Basis anders zal worden georganiseerd, De Basis is immers nu nog een vereniging. Een vereniging is de organisatievorm bij uitstek waarbij daadwerkelijk betrokkenen de leden van de vereniging zeggenschap kunnen hebben over het bestuur en de (in)richting van de organisatie. Het bestuur wordt door leden van de vereniging aangesteld en het interne toezicht ligt reeds op basis van het Burgerlijk Wetboek bij de leden verenigd in de ALV. In het geval van een schoolbestuur betekent dit dat ouders direct betrokken kunnen zijn bij het onderwijs dat aan hun kinderen wordt gegeven. Een stichting heeft geen leden en kent geen ALV. Het intern toezicht is dus anders georganiseerd: een directe betrokkenheid bij het toezicht ligt minder voor de hand. De CFTO is van oordeel dat door het wegvallen van de verenigingsstructuur de afstand tussen direct betrokkenen en het bestuur van de nieuwe onderwijsorganisatie onnodig verder wordt vergroot. 5. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor de sector primair onderwijs. De minister van OCW kan goedkeuring aan de fusie onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling). Met artikel 10 van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50 procent van het onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. De CFTO toetst op basis van de bij de aanvraag overlegde gegevens en op basis van haar eigen onderzoek of sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid door de voorgenomen fusie en als dit het geval is of de belemmering gerechtvaardigd is. 5.1 Effect op marktaandeel en regionale bestuursmacht Het gebied waarbinnen de voorgenomen fusie tussen Stichting De la Salle en Vereniging de Basis effect sorteert omvat zes gemeenten, die in een straal van ongeveer 20 km rondom de stad Haarlem 12 De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p.33. 5

6 liggen. Deze zes gemeenten zijn qua omvang en stedelijkheid onderling sterk verschillend. Zo heeft Heemstede, als kleinste gemeente van de zes, van het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS) de classificatie sterk stedelijk gebied meegekregen, kent de gemeente Haarlemmerliede en Spaarnwoude een plattelandskarakter met zo n inwoners en telt het veel uitgestrektere Haarlemmermeer zo n inwoners en een stedelijke kern als Hoofddorp. Kaart 1.: Overzichtskaart fusiegebied met daarin de zes gemeenten en de scholen van aanvragers (op BRIN). Blauw = De Basis Groen = De la Salle (Bron: DUO) In het fusiegebied als geheel zijn in het primair onderwijs twintig aanbieders actief. Deze besturen houden gezamenlijk 107 scholen in stand. Samen zijn zij verantwoordelijk voor het onderwijs aan basisschoolleerlingen. Het bevoegd gezag dat na de fusie tussen De la Salle en De Basis ontstaat, verkrijgt met 29 scholen en leerlingen een aandeel van zo n 27 procent van het aantal scholen en een kwart van alle leerlingen. Het gefuseerde bestuur is hiermee de grootste onderwijsaanbieder binnen de zes gemeenten. De nummers twee, Stichting Openbaar Primair Onderwijs Haarlemmermeer, 13 en drie, Stichting Meer Primair (hierna: Meer Primair), 14 hebben respectievelijk 22 en 19 scholen en zijn enkel actief binnen de gemeente Haarlemmermeer. Binnen het fusiegebied als geheel is geen andere aanbieder actief die scholen in stand houdt in alle zes de gemeenten. Als naar de situatie in de afzonderlijke gemeenten gekeken wordt, veranderen de bestuurlijke verhoudingen door de voorgenomen fusie slechts in twee van de zes gemeenten. Alleen in deze gemeenten zijn beide betrokken besturen actief. In Haarlemmermeer verkrijgt de combinatie De la Salle-De Basis met dertien van de 61 basisscholen een marktaandeel van 21 procent. Van de vijf scholen in Haarlemmerliede en Spaarnwoude is De la Salle momenteel het bevoegd gezag over twee scholen en houdt De Basis één school in stand. Het marktaandeel van het gefuseerde bestuur neemt in deze gemeente toe tot 60 procent. In Aalsmeer, Bloemendaal, Heemstede en Zandvoort is momenteel één van de twee betrokken besturen actief. Binnen deze gemeenten veranderen de bestuurlijke verhoudingen als gevolg van de voorgenomen fusie dus in mindere mate. Een overzicht van het aandeel in het primair onderwijs van De la Salle en De Basis in het fusiegebied is te vinden in hiernavolgende Tabel Bevoegd gezagnr.: Bevoegd gezagnr.:

7 Tabel 1.: Overzicht scholen en leerlingen in fusiegebied (Bron: DUO) Aalsmeer Bloemendaal Haarlemmerliede & Spaarnwoude Haarlemmermeer Heemstede Zandvoort Totaal fusiegebied Stichting De la Salle Vereniging de Basis Overig primair onderwijs Totaal primair onderwijs Aanvragers Na fusie s Ll s ll s ll s ll ss ll n % 0% 0% 40% 23% 60% 77% 100% 100% 40% 23% n % 25% 22% 0% 0% 75% 78% 100% 100% 25% 22% n % 40% 33% 20% 23% 40% 44% 100% 100% 60% 56% n % 12% 14% 10% 11% 79% 76% 100% 100% 21% 24% n % 33% 22% 0% 0% 67% 78% 100% 100% 33% 22% n % 33% 32% 0% 0% 67% 68% 100% 100% 33% 32% n % 17% 15% 10% 10% 73% 75% 100% 100% 27% 25% Stedelijkheid Bij het beoordelen van marktaandelen binnen het primair onderwijs is ook de mate van stedelijkheid van een gemeente van belang. Hierbij wordt de classificatie van het CBS gehanteerd aan de hand van de zogenoemde omgevingsadressendichtheid (hierna: OAD) het aantal adressen per vierkante kilometer. In het geval van een (zeer) sterk stedelijk gebied geldt een aandeel van 35 procent als normering voor een significante marktpositie. Uit de gegevens in Tabel 2. blijkt dat het CBS het grootste deel van het fusiegebied classificeert als weinig tot matig stedelijk. De gemeente Heemstede, een plaats met zo n inwoners, kan als sterk stedelijk beschouwd worden. In deze gemeente hebben aanvragers een marktaandeel van 33 procent, gelijk aan het aandeel van Stichting De la Salle voorafgaand aan de fusie. Tabel 2.: Mate van verstedelijking in het fusiegebied (Bron: CBS) Gemeente Inwoners OAD Classificatie Aalsmeer Weinig stedelijk Bloemendaal Weinig stedelijk Haarlemmerliede & Spaarnwoude Weinig stedelijk Haarlemmermeer Matig stedelijk Heemstede Sterk stedelijk Zandvoort Matig stedelijk 5.2 Effect op keuzevrijheid naar en binnen richting Zowel stichting De la Salle als vereniging De Basis verzorgen bijzonder onderwijs. De La Salle houdt 17 scholen naar rooms-katholieke richting in stand en één naar algemeen-bijzondere richting. De Basis biedt enkel onderwijs naar protestant-christelijke richting. Door de fusie blijft het aantal aanbieders per richting gelijk, terwijl het aantal aanbieders van bijzonder onderwijs terugloopt van 18 naar 17. Binnen de afzonderlijke gemeenten veranderen de keuzemogelijkheden voor ouders in Haarlemmermeer en Haarlemmerliede en Spaarnwoude, de twee gemeenten waarin beide betrokken besturen actief zijn. Ook voor deze gemeenten geldt dat de verschillende richtingen waaruit gekozen kan worden behouden blijven. In Haarlemmermeer blijft de huidige situatie van twee aanbieders van protestants-christelijk onderwijs en drie aanbieders van rooms-katholiek onderwijs bestaan. In Haarlemmerliede en Spaarnwoude zijn naast de scholen van aanvragers nog één openbare basisschool en één basisschool naar rooms-katholieke richting gehuisvest. Drie van de vier scholen voor bijzonder onderwijs binnen deze gemeente zullen na de fusie onder één bevoegd gezag vallen. 7

8 5.3 Effect op keuzevrijheid naar pedagogische aanpak Volgens de gegevens van DUO bieden zowel Stichting De la Salle als Vereniging De Basis onderwijs op basis van een reguliere pedagogisch didactische aanpak. De voorgenomen fusie brengt hier geen verandering in. 5.4 Conclusie effect op de keuzevrijheid Naar aanleiding van het voorgaande overweegt de CFTO het volgende: de combinatie van Stichting De la Salle en Vereniging De Basis leidt met 29 scholen en ruim leerlingen tot een groot bestuur in de sector. Omdat het gebied waarin de voorgenomen fusie effect sorteert eveneens groot is het omvat zes gemeenten met bijna leerlingen en 107 basisscholen verkrijgt het bestuur na fusie een aandeel in het onderwijsaanbod naar het aantal scholen voor primair onderwijs van 27 procent. Wat betreft keuzevrijheid naar richting en pedagogisch-didactische aanpak blijven in het fusiegebied voldoende keuzealternatieven voor ouders en kinderen voorhanden. Alles afwegend concludeert de Commissie dat geen sprake is van een significante belemmering op van de variatie in het onderwijsaanbod in de zin van artikel 64c, eerste lid, van de WPO en artikel 10 van de Regeling. Een kanttekening die de CFTO hierbij wil maken is dat, conform de huidige regelgeving, pas sprake zou zijn van een significante belemmering in termen van het rekenkundige marktaandeel binnen het fusiegebied, wanneer een onderwijsorganisatie het bevoegd gezag over minimaal 54 van de 107 scholen ofwel van de leerlingen in deze regio zou verkrijgen. Dit laat zien dat hoe groter het geografische gebied is waarbinnen onderwijsbesturen fuseren, hoe minder snel ze aan een aanzienlijk marktaandeel komen dat aanleiding geeft tot het signaleren van een significante belemmering volgens de Wet fusietoets. Hierbij bevat de huidige regelgeving een oneigenlijke prikkel die onbedoeld lijkt te bevorderen, dat besturenfusies over een steeds groter geografisch gebied kunnen en zullen gaan plaatsvinden. Dit lijkt strijdig met de geest van de Wet fusietoets. De nu voorliggende aanvraag is daarvan een voorbeeld. 6. Rechtvaardigingsgronden Artikel 19 van de Regeling bepaalt dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt; de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. Hoewel er op basis van de hiervoor overwogen gronden geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, worden de doelen voor fusie hieronder kort behandeld door de commissie om zo ook recht te doen aan de fusieaanvraag en in samenhang hiermee aan vergroting van inzicht in fusieaangelegenheden in algemene zin Demografische krimp De belangrijkste motivatie voor aanvragers voor de voorgenomen fusie is zo blijkt uit de FER gelegen in de geprognosticeerde daling van het leerlingaantal in het fusiegebied. Uit gegevens van het Arbeidsmarktplatform PO blijkt dat er vanaf 2015 in alle zes de betrokken gemeenten sprake is van een daling in de basisgeneratie voor het primair onderwijs het aantal vier tot twaalf jarigen dat in het betreffende gebied woonachtig is. 8

9 Tabel 3.: Ontwikkeling basisgeneratie primair onderwijs (4-12 jarigen) in fusiegebied (Bron: Arbeidsmarktplatform PO) Aalsmeer Omvang basisgeneratie Krimp of groei t.o.v. 5 jaar eerder +31% +17% +8% +1% -5% -11% -11% -14% Bloemendaal Omvang basisgeneratie Krimp of groei t.o.v. 5 jaar eerder -6 % -12% -17% -21% -26% -27% -27% -26% Haarlemmerliede en Spaarnwoude Omvang basisgeneratie Krimp of groei t.o.v. 5 jaar eerder -15 % -15% -18% -19% -16 % -12% -14% -8% Haarlemmermeer Omvang basisgeneratie Krimp of groei t.o.v. 5 jaar eerder +3% -0% -3% -5% -7% -7% -6% -6% Heemstede Omvang basisgeneratie Krimp of groei t.o.v. 5 jaar eerder +6% +6% 0-4% -9% -15% -19% -21% Zandvoort Omvang basisgeneratie Krimp of groei t.o.v. 5 jaar eerder -4% -2% -7% -7% -6% -5% -7% -3% Fusiegebied cumulatief Omvang basisgeneratie Krimp of groei t.o.v. 5 jaar eerder +4% +1% -3% -6% -9% -10% -10% -10% Uit Tabel 3. blijkt dat in de gemeenten Bloemendaal, Haarlemmerliede en Spaarnwoude en Heemstede in de periode tot 2020 krimppercentages van respectievelijk 27 procent, 19 procent en 21 procent over een periode van vijf jaar tijd optreden. Dit betreft zo n vier tot vijf procent per jaar. Daarmee is sprake van een sterke krimp in deze gemeenten. 6.2 Continuïteit Aanvragers geven in de FER aan dat continuïteit van individuele scholen een beweegreden is om over te gaan tot de voorgenomen fusie: Als De la Salle en De Basis niet tot een samenwerkingsrelatie besluiten is de kans reëel dat op korte termijn in bepaalde woonkernen scholen gesloten moeten worden, als gevolg waarvan er (dan) geen katholiek, protestants-christelijk of interconfessioneel onderwijs meer kan worden gegeven. Uit de gegevens van DUO over het scholenbestand van beide besturen blijkt dat De la Salle in het schooljaar 2014/2015 door middel van toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling 15 twee scholen in stand houdt die qua omvang kleiner zijn dan de voor de betreffende gemeente geldende individuele opheffingsnormen. Voor De Basis geldt dit voor één van zijn basisscholen. Daarnaast houden beide besturen samen nog drie scholen in stand die qua omvang slechts enkele leerlingen boven de opheffingsnorm vallen. Gezien de sterke demografische krimp in de regio is het niet uit te sluiten dat ook deze scholen de komende periode voor meer dan drie jaar achtereen onder de gemeentelijke opheffingsgrenzen dreigen te vallen en door toepassing van de gemiddelde schoolgrootte-regeling in stand gehouden moeten worden. 15 WPO, artikel 157, lid 1 & lid 2. Conform Artikel 157 geldt dat de instandhouding of bekostiging van een school niet komt te vervallen wanneer de gemiddelde schoolgrootte van een bestuur ten minste 10/6 e deel bedraagt van de geldende opheffingsnorm. Indien een bestuur in meerdere gemeenten scholen in stand houdt, en dus te maken heeft met meerdere opheffingsnormen, dan wordt een gewogen gemiddelde opheffingsnorm voor deze regeling gehanteerd. 9

10 Tabel 4.: schoolgrootte en opheffingsnormen per bestuur, in aantal leerlingen (Bron: DUO) De la Salle De Basis Gecombineerd Gewogen gemiddelde opheffingsnorm Gemiddelde schoolgrootte Gemiddelde schoolgrootte Verschil Verschil Zoals uit de voorgaande Tabel 4. af te leiden valt, geldt dat voor vereniging De Basis het verschil tussen de geldende opheffingsnorm en de gemiddelde schoolgrootte van de organisatie op het moment van aanvraag slechts drie leerlingen per school betreft. Met elf scholen gaat het dus om een daling van zo n 33 leerlingen op de gehele omvang. Voor stichting De la Salle is deze marge groter, zo n twaalf leerlingen per school of 216 leerlingen op het geheel. Wanneer hier de demografische ontwikkeling in het fusiegebied naast gelegd wordt dan blijkt dat over vijf jaar in 2019 de leerlingenaantallen van beide onderwijsorganisaties echter niet langer voldoen aan de normen voor de gemiddelde schoolgrootteregeling. De basis zal bijna 190 leerlingen te weinig tellen en De la Salle zelfs ruim 250. Dit betekent dat beide onderwijsorganisaties binnen de komende jaren onherroepelijk meerdere scholen zullen moeten sluiten. De voorgenomen fusie kan hierin geen verandering brengen. Aanvragers voeren als argument voor de samenvoeging aan een gefuseerde organisatie beter in staat zal blijken op diverse locaties de benodigde voorzingen overeind te houden. De CFTO vraagt zich ten aanzien hiervan af, waarom dit niet net zo goed zou kunnen door onderling overleg zou kunnen. Fusie is hiervoor niet noodzakelijk. Dit geldt net zo min voor het eventueel toepassen van een gezamenlijke gemiddelde schoolgrootteregeling. De winst die de gecombineerde gemiddelde schoolgrootte hierin voor De la Salle zou betekenen zoals blijkt uit Tabel 4. is ook te behalen door het aangaan van een op dit doel toegespitste samenwerkingsovereenkomst. Uit de gegevens van het Arbeidsmarktplatform PO blijkt dat vanaf het jaar 2024 de basisgeneratie in het fusiegebied weer in omvang zal toenemen Kwaliteit Ten aanzien van de onderwijskwaliteit valt te melden dat voor meerderheid van de scholen van De la Salle en De Basis het basistoezicht van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: IvhO) is ingesteld. Voor beide besturen geldt dat zij twee scholen in stand houden die het predicaat zwak krijgen. Voor deze scholen zijn samen met de IvhO verbeterplannen opgesteld. Aanvragers maken in hun aanvraag melding van het behoud van onderwijskwaliteit als één van de motieven om de voorliggende fusie aan te willen gaan. Zij verbinden dit echter niet aan de verbeterpunten voor het onderwijs op één van de betreffende zwakke scholen. Ook maken zij verder niet duidelijk op welke wijze de fusie hier in algemene zin aan kan bijdragen Financiële positie Voor zowel De la Salle als De Basis geldt op financieel gebied geen verhoogd toezicht, hetgeen betekent dat er volgens de Inspectie geen (grote) risico s zijn die maken dat extra maatregelen nodig zijn. Hieruit kan worden afgeleid, dat er ook geen aantoonbare financiële noodzaak is in de ogen van de Inspectie om een besturenfusie te overwegen. Een besturenfusie die wordt uitgevoerd om bijvoorbeeld faillissement te voorkomen is in dat licht immers een uitzonderlijke maatregel en recente voorbeelden in het verleden, zoals bijv. ROC Leiden, KS Hoofddorp en de stichting Aloysius in Den Haag, leren dat dit soort financieel gemotiveerde fusies altijd plaatsvinden nadat de Inspectie al enige tijd via verscherpt toezicht betrokken is geweest bij het lokale besluitvormingsproces. In het nu voorliggende geval is daarvan evident geen sprake. Uit de financiële kerncijfers van de beide besturen die DUO publiceert in haar jaarlijkse overzicht van de kengetallen, blijken geen grote problemen. Het enige dat opvalt, is dat de rentabiliteit van beide besturen rond 2009 en 2010 sterk negatief was. Dit beeld heeft zich in meest recente jaren hersteld. Op basis van deze gegevens is er bij beide organisaties sprake van een gezonde vermogenspositie. 16 Schoolggrootte berekend op basis van krimpgegeven van het Arbeidsmarktplatform PO. 10

11 Tabel 5.: Financiële kengetallen stichting De la Salle en vereniging De Basis (Bron DUO) Bestuur Jaar Liquiditeit Rentabiliteit Solvabiliteit 1 Solvabiliteit ,97-0,4 0,64 0, ,46-4,7 0,65 0,77 Stichting ,49-1,4 0,64 0,77 De la Salle ,69 1 0,64 0, ,31 3,4 0,62 0, ,35-13,1 0,65 0, ,96-0,5 0,67 0,7 Vereniging ,41 7,4 0,76 0,79 De Basis ,01 1,4 0,78 0, ,04 0 0,73 0,76 7. Conclusie De la Salle en De Basis zijn voornemens per 1 januari 2016 hun beide organisaties samen te voegen tot één bevoegd gezag. De belangrijkste beweegreden van aanvragers voor fusie is gelegen in de demografische krimp in de regio. De CFTO stelt vast dat in het betrokken fusiegebied inderdaad sprake is van een duidelijke terugloop in de leerlingaantallen; deze bedraagt in één gemeente, te weten de gemeente Bloemendaal, zelfs 27 procent over vijf jaar tijd. Tegelijkertijd laten cijfers van het Arbeidsmarktplatform PO ook zien dat er in het recente verleden juist sprake is geweest van een toename in de basisgeneratie voor het primair onderwijs, in ieder geval in een gedeelte van het fusiegebied. De Commissie concludeert dat sprake is van een fusie tussen twee op zichzelf bekeken al middelgrote schoolbesturen, elk afzonderlijk een omvang kennend van meer dan leerlingen, de in de Regeling vastgestelde norm voor het primair onderwijs. De voorgenomen fusie leidt daarmee, vanuit beide fusiepartners gezien, tot een aanzienlijke groei in omvang van de organisatie. Er ontstaat een schoolbestuur dat zich verantwoordelijke weet voor 29 scholen en ruim leerlingen, actief in zes gemeenten. De CFTO concludeert dat hiermee sprake is van het ontstaan van een grootschalig schoolbestuur, waarbinnen bovendien, door onder meer het wegvallen van de verenigingsstructuur, de mogelijkheden die direct betrokken hebben om hun invloed op het beleid en bestuur van de organisatie uit te oefenen, duidelijk afnemen. De afstand tot het bestuur wordt de facto groter. Aanvragers maken met hun aanvraag niet duidelijk op welke wijze de voorgenomen fusie bijdraagt aan kwaliteit en continuïteit van het onderwijs in het fusiegebied. Ook wanneer beide onderwijsorganisaties samengaan, zullen er naar alle waarschijnlijkheid scholen verdwijnen. Daarnaast lijkt bovendien geen grote financiële noodzaak te bestaan Afwezigheid van aannemelijke rechtvaardigingsgrond In z n algemeenheid overweegt de CFTO dat de fusietoets in 2011 is ingesteld met als doel om onbelemmerde en ondoordachte vorming van grotere regionaal opererende besturen tegen te kunnen gaan. Bij de totstandkoming van een bestuur met een omvang en spreiding als van de combinatie De la Salle/De Basis, zou conform de kerngedachte van de wet fusietoets, naar mening van de Commissie, een duidelijke rechtvaardiging aanwezig zou moeten zijn. In het geval van de voorgenomen fusie constateert de Commissie deze niet. Bovendien, zo oordeelt de Commissie, zouden onderwijsaanbieders van een dergelijke omvang zich in staat moeten weten om ook in krimpgebieden kwalitatief goed onderwijs te verzorgen. Een verdere schaalvergroting biedt hiertoe geen grotere garantie. De huidige regeling Fusietoets pakt in de realiteit echter zo uit, dat wanneer geen significante belemmering in het onderwijsaanbod geconstateerd wordt, geen werkelijke drempels zijn opgeworpen voor het plaatsvinden van grote bestuurlijke fusiebewegingen. De commissie toetst (nog) niet op nut & noodzaak. In het voorliggende geval zou zo n drempel pas worden opgeworpen als beide besturen tezamen minimaal 54 van de 107 scholen ofwel van de leerlingen in deze regio zou verkrijgen. Omdat ten gevolge van de voorgenomen fusie, in het fusiegebied als geheel, een aandeel in het onderwijsaanbod ontstaat van zo n 27 procent is er, ondanks de afwezigheid van een 11

12 aannemelijke nut en noodzaak voor de fusie, desalniettemin geen sprake van een daadwerkelijke significante belemmering. Het is de vraag in hoeverre het wenselijk is om, in het licht van het behoud van pluriformiteit, schaalbeheersing en het vergroten van zorgvuldigheid de drie doelen van de Wet fusietoets het ontstaan van een onderwijsorganisatie van een dergelijke omvang en spreiding goed te keuren. De huidige regeling fusietoets bevat in dat licht een onbedoelde prikkel tot bestuurlijke en geografische schaalvergroting, zonder hiervoor adequate drempels op te roepen die een weging van nut & noodzaak mogelijk maken. 8. Advies Alles overwegende adviseert de Commissie Fusietoets Onderwijs de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om goedkeurig niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting confessioneel onderwijs de la Salle en Vereniging voor Protestants Christelijk Onderwijs De Basis, vereniging voor christelijk onderwijs. Omdat deze casus de beperkingen van de Wet Fusietoets laat zien, geeft de commissie de minister graag in overweging enerzijds de aanvragers nogmaals te wijzen op een helderder argumentatie van nut & noodzaak al speelt deze voor de aanvraag sec geen rol en anderzijds bij voorkomende aanpassingen van wet- en regelgeving een passus over nut & noodzaak in te voegen. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag, 7 september 2015, door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, De voorzitter, prof. dr. A.M.L. van Wieringen 12