1. Beschrijving van de aanvragers en de fusie

Transcriptie

1 BEOORDELING AANVRAAG FUSIE PENTA PRIMAIR EN WESTERWIJS AFO178 Opbouw beoordelingsrapport: Beschrijving van de aanvragers en de fusie (paragraaf 1) Beschrijving van het proces van aanvragen en beoordelen (paragraaf 2) Beschrijving van het doel van fusie en de motivatie voor de fusieaanvraag (paragraaf 3) Beschrijving van de voorwaarden voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur en toepassing daarvan (paragraaf 4) Beschrijving effect menselijke maat (paragraaf 5) Conclusies (paragraaf 6) Oordeel van de commissie (paragraaf 7) 1. Beschrijving van de aanvragers en de fusie Goedkeuring wordt gevraagd voor een bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: Stichting Westerwijs (Westerwijs) 1, gevestigd in de gemeente Marum. Dit is het bevoegd gezag van 15 scholen voor primair openbaar onderwijs. De scholen zijn gehuisvest in de gemeenten Grootegast (vier scholen), Leek (vijf scholen), Marum (drie scholen) en Zuidhorn (drie scholen). Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het primair onderwijs aan leerlingen. 2 en Stichting Penta Primair (Penta Primair) 3, gevestigd in de gemeente Grootegast. Dit is het bevoegd gezag van 22 scholen voor primair onderwijs naar protestants-christelijke richting. De scholen zijn gehuisvest in de gemeenten Grootegast (zes scholen), Leek (vier scholen), Marum (drie scholen), Noordenveld (twee scholen) en Zuidhorn (zeven scholen). Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor het primair onderwijs aan leerlingen. Goedkeuring wordt gevraagd voor de overdracht van de scholen van aanvragers aan een nieuw in te richting stichting. De stichting krijgt het doel de instandhouding van zowel openbare als bijzondere scholen; een samenwerkingsbestuur in de zin van art. 17 van de Wet op het primair onderwijs (WPO). 2. Aanvraag en proces Op 7 december 2015 heeft op uitnodiging van de schoolbesturen een gesprek plaatsgevonden tussen het secretariaat van de CFTO en aanvragers ten kantore van Penta Primair in Grootegast over het voornemen van de besturen om samen een nieuwe stichting in te richten met als doel zowel openbaar als bijzonder onderwijs te verzorgen; een samenwerkingsbestuur in de zin van de Wet. 1 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het leerlingaantal is steeds dat geregistreerd door aanvragers in BRON voor teldatum 1 oktober 2015 tenzij anders aangegeven. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is

2 Op 22 maart 2016 is de aanvraag ontvangen en geregistreerd bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Behalve een begeleidend schrijven en de aanvraag zijn ontvangen: een volledig ingevulde fusie-effectrapportage (fer) met bijlagen; de instemmende verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) van Penta Primair van 2 maart 2016; de instemmende verklaring van de GMR van Westerwijs van 9 maart 2016; het Regionaal integraal HuisvestingsPlan met als ondertitel onderwijs Westerkwartier ; de prognoses voor de leerlingaantallen van de scholen van aanvragers; verslagen van bijeenkomsten van aanvragers en de GMR-en, aanvragers en de raden van toezicht, aanvragers en (hun) medewerkers en aanvragers en gemeenteraadsleden en andere belangstellenden; drie nieuwsberichten, twee uit 2015 en één uit 2016, van aanvragers over de fusie; een rapport over de consequenties van de voorgenomen fusie voor het personeel met bijlagen; een rapport Rapportage onderzoek financiën in het kader van de fusie van Stichting Penta Primair en Stichting Westerwijs van 31 augustus 2015; een beschrijving van de bestuurlijke inrichting van de fusieorganisatie Governance PPWW Perspectief, uitgangspunten en bestuurlijk model op hoofdlijnen; een tweetal nieuwsberichten die betrekking hebben op de aanvraag, en een presentatie Rol gemeenteraad als extern toezichthouder van 28 januari 2016 door aanvragers verzorgd in het Gemeentehuis Zuidhorn. Per brief van 24 maart 2016 (OND/2016/ 9057M) zijn aanvragers op de hoogte gesteld dat de aanvraag compleet is en in behandeling genomen. Per van 11 april 2016 zijn aanvragers door de CFTO gevraagd de prognoses en de wijze waarop deze zijn toegepast ten behoeve van het advies te verifiëren. Aanvragers hebben per van 19 april 2016 bevestigd dat de gegevens juist zijn overgenomen, maar zij de conclusies niet onderschrijven. 3. Doel en motivatie fusieaanvraag De motieven van aanvragers voor de voorgenomen fusie zijn nader omschreven in de fer en de overige documenten die door aanvragers zijn overlegd. Vooraleerst noemen aanvragers de wens de negatieve gevolgen van krimp in de regio planmatig aan te willen pakken door middel van samenwerking. Aanvragers omschrijven een aanhoudende en zelfs toenemende afname van het aantal leerlingen in het gebied waarin aanvragers actief zijn en de effecten hiervan op het aantal leerlingen dat de scholen van aanvragers bezoekt. Aanvragers stellen dat (d)oor deze bestuurlijke fusie ( ) een breder platform en draagvlak voor de (door)ontwikkeling van vernieuwende onderwijsconcepten en onderwijstoepassingen binnen de kaders van een gevarieerd onderwijsaanbod (ontstaat). Aanvragers beschrijven de wens tot meerdere samenwerkingsscholen te komen. Door het inrichten van een samenwerkingsbestuur wordt de overheidsinvloed voor het openbaar onderwijs (beter) gewaarborgd. Door de fusie wordt het mogelijk, aldus aanvragers, om kleine scholen in stand te houden door de inzet van leerkrachten die goed kunnen werken met combinatiegroepen op kleine scholen en daar waar op scholen niet langer kwalitatief goed onderwijs kan worden geboden kunnen scholen, openbare en protestants-christelijke worden samengevoegd. Aanvragers overwegen daartoe: Zo komt de kwaliteit van het onderwijs in onze regio onder druk te staan, ruim voordat scholen een leerlingenaantal hebben dat onder de opheffingsnorm ligt. Dat maakt in veel dorpen de fusie tussen de openbare en protestants-christelijke school vanuit het oogpunt van kwaliteit noodzakelijk, voordat één van beide scholen met opheffing wordt bedreigd. Daarmee leveren wij een bijdrage aan het verminderen van de kwetsbaarheid in relatie tot krimp en aan het halen van de kwaliteitseisen van het onderwijs in relatie tot krimp. 2

3 Over de schaal van de fusieorganisatie overwegen aanvragers dat (o)m de bovenstaande doelen te bereiken, ( ) als neveneffect een vergroting van de schaal (ontstaat). In cijfers gezien heeft de gefuseerde stichting met ruim leerlingen en 39 scholen een beheersbare omvang in het Westerkwartier. De gemiddelde schoolgrootte ligt op dit moment rond de 130 leerlingen. Aanvragers constateren dat het gebied dat de organisatie gaat bedienen groot is en dat de organisatie zeventien scholen zal hebben met minder dan honderd leerlingen. Verder overwegen aanvragers dat (e)r ( ) door scholenfusies ondertussen negen scholen (zijn) opgeheven. In de dorpen waar een school is opgeheven kunnen de ouders niet meer kiezen en is de diversiteit in het onderwijsaanbod afgenomen. Door het onderwijs zoveel mogelijk in de kernen te blijven organiseren wordt de menselijke maat op het platteland als leidraad gehanteerd. Aanvragers menen voor de fusieorganisatie een inrichting te hebben gekozen waardoor de negatieve gevolgen van toename van de omvang van de organisatie te hebben ondervangen, onder meer door één van de gezamenlijke bestuurlijke uitgangspunten om zoveel mogelijk taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op schoolniveau en in afstemming met ouders te organiseren in combinatie met het organiseren van bovenschoolse taken en verantwoordelijkheden. Tot slot beschrijven aanvragers ook een financieel motief. Door de bestuurlijke fusie en daarmee eenduidige aansturing ontstaan er (aldus aanvragers) meer mogelijkheden tot een efficiënt ingerichte overhead. De vrijgemaakte financiële middelen worden voor de scholen ingezet. 4. Limitatieve goedkeuringsgrond voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur De minister kan slechts goedkeuring verlenen aan het ontstaan van een samenwerkingsbestuur indien daardoor de continuïteit van het onderwijs wordt veiliggesteld. In artikel 17, eerste lid, van de WPO wordt voorgeschreven dat de instandhouding van een of meer openbare en een of meer bijzondere scholen kan worden opgedragen of overgedragen aan een stichting die met dit doel wordt of is opgericht. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets blijkt de bijzondere verhouding tussen de regeling voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur en de Wet fusietoets. In de Kamerbrief van de staatssecretaris van 21 mei 2009 staat het volgende: Er moet terughoudend worden omgegaan met vermenging van openbaar en bijzonder onderwijs. Dualiteit van het onderwijsbestel is leidend bij de keuzes die we zullen maken. Dit is ook in overeenstemming met het advies van de Onderwijsraad. De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (2008). «Hoewel het samenwerkingsbestuur thans een reguliere bestuursvorm is naast de andere bestuursvormen voor het openbaar onderwijs (zoals de stichting voor openbaar onderwijs of de gemeentelijke commissie), dient hier naar de opvatting van de raad toch zuinig mee te worden omgesprongen vanuit een oogpunt van behoud van de basale constitutionele variëteit». Dit advies is waardevol. Vandaar dat we zullen voorstellen bij de uitwerking van het wetsvoorstel over de menselijke maat in het onderwijs en de fusietoets om een samenwerkingsbestuur slechts toe te staan als anders opheffing van één of meer scholen dreigt. Dit is in formele wetgeving nader uitgewerkt in artikel 64c, tweede lid, van de WPO. Uit dit artikel volgt dat voor bestuurlijke fusies waarbij een samenwerkingsbestuur ontstaat een limitatieve goedkeuringsgrond geldt: een samenwerkingsbestuur kan alleen worden ingericht, wanneer de fusie voorkomt dat één of meerdere scholen worden opgeheven, onderscheidenlijk de bekostiging wordt gestaakt. Aanvragers tonen dit aan door het overleggen van prognoses voor een periode van zes jaar. De CFTO stelt vast dat door de voorgenomen fusie een samenwerkingsbestuur ontstaat. Aanvragers verzorgen voor de fusie uitsluitend bijzonder onderwijs, in het geval van Penta Primair, en uitsluitend openbaar onderwijs, in het geval van Westerwijs. Er is daardoor sprake van het ontstaan van een samenwerkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de WPO. Het ontstaan van een samenwerkingsbestuur en dus het overdragen van de scholen van aanvragers aan een stichting met het doel zowel openbaar als bijzonder onderwijs in stand te houden, kan de minister slechts goedkeuren als daardoor de continuïteit van het openbaar of het bijzonder onderwijs gehandhaafd kan blijven. Met de bestuurlijke fusie moet dus worden voorkomen dat één of meer scholen wordt opgeheven of niet langer voor bekostiging in aanmerking komt. Of met de voorgenomen fusie wordt voorkomen dat een school wordt opgeheven dan wel niet meer voor bekostiging in aanmerking komt, 3

4 wordt beoordeeld aan de hand van de overgelegde prognoses van de ontwikkeling van het aantal leerlingen dat de scholen van aanvragers bezoekt. Aanvragers moeten de continuïteitsdreiging aantonen aan de hand van prognoses over een periode van zes jaar. Bevolkingsprognoses basisgeneratie 4-12 jarigen Voor het basisonderwijs wordt de verwachte demografische krimp in de gemeenten waarin de scholen van aanvragers zijn gevestigd, berekend aan de hand van het scenariomodel van het Arbeidsmarktplatform PO 4. Voor de bepaling van de mate van groei of krimp wordt de voorspelde ontwikkeling beschouwd van het aantal potentiële basisschoolleerlingen gevestigd in het fusiegebied. Hieruit kan het verwachte effect op de ontwikkeling van de leerlingaantallen van de scholen die in het gebied zijn gehuisvest worden afgeleid. De scholen van aanvragers zijn gehuisvest in de gemeenten Grootegast, Leek, Marum en Zuidhorn. Penta Primair heeft ook scholen in de gemeente Noorderveld. Gemeenten Demografische ontwikkeling in procenten Grootegast % Leek % Marum % Noordenveld % Zuidhorn % Samen % Zonder Noordenveld % De gewogen demografische ontwikkeling in het voedingsgebied van de gemeenten waarin aanvragers actief zijn, bedraagt op basis van deze gegevens -16% over de periode Schoolprognoses en toepassing van de gemiddelde schoolgrootteregeling Aanvragers hebben prognoses overlegd van de leerlingaantallen van de betrokken scholen. In de bijlagen zijn de door aanvragers overlegde prognoses overgenomen en hierop is door DUO de gemiddelde schoolgrootte-regeling van artikel 157, eerste en tweede lid, van de WPO toegepast. De berekeningen zijn uitgewerkt voor de situatie waarin aanvragers als zelfstandige besturen doorgaan, alsook voor de situatie waarbij aanvragers fuseren. Uit de gerealiseerde leerlingaantallen en de voorspelling die door aanvragers zijn overlegd blijkt het volgende: De school t Jonkertje 5 in de gemeente Marum onder het bevoegd gezag van Westerwijs bevindt zich sinds teldatum 1 oktober 2011 onder de opheffingsnorm van de gemeente van 53 leerlingen; OBS De Aquarel in Grootegast 6 en Basisschool Jan Bierma in Zuidhorn 7, beide onder het bevoegd gezag van Westerwijs, hebben op 1 oktober 2015 een leerlingaantal geregistreerd onder de opheffingsnorm die voor ieder van die gemeenten geldt; respectievelijk 51 leerlingen voor Grootegast en 52 leerlingen voor Zuidhorn. SWS De Gavelander in Leek 8, eveneens van Westerwijs, heeft nu een omvang gelijk aan de opheffingsnorm van die gemeente van 81 leerlingen. Aanvragers voorspellen dat de omvang van de school komend jaar onder de opheffingsnorm van de gemeente raakt; Het brinnummer van de school is 18QH. 6 Het brinnummer van de school is 09HB. 7 Het brinnummer van de school is 18DV. 8 Het brinnummer van de school is 13XX. 4

5 Voor één van de scholen van Penta Primair geldt dat de school dit jaar voor het eerst onder de opheffingsnorm van de gemeente is geraakt. Dit is De Delta 9 in de gemeente Leek. De opheffingsnorm voor de gemeente is 81 leerlingen. Voor geen van voormelde scholen wordt een toename van het aantal leerlingen voorspeld. Hoewel voor vijf van de in totaal 37 scholen van aanvragers wordt voorspeld dat zij langere tijd onder de opheffingsnorm van de gemeente waarin zij zijn gehuisvest zullen raken, hoeft dit niet te betekenen dat die scholen ook daadwerkelijk moeten worden gesloten. Om te voorkomen dat een school moet worden opgeheven, of de bekostiging moet worden beëindigd vanwege de omvang van de school, kunnen schoolbesturen die, als hier het geval is, meerdere scholen onder hun bevoegd gezag hebben onder bepaalde omstandigheden een beroep doen op de gemiddelde schoolgrootte-regeling. De regeling van artikel 157, tweede lid, van de WPO, houdt in dat wanneer een schoolbestuur scholen heeft onder de opheffingsnorm, de bekostiging van de scholen niet hoeft te worden gestopt wanneer de (andere) scholen onder het bevoegd gezag gemiddeld groot genoeg zijn. Als de gemiddelde omvang van de scholen groter is dan de opheffingsnorm die geldt voor de scholen, vermenigvuldigd met tien zesde, is een beroep op de regeling mogelijk. 10 De situatie als bedoeld in artikel 64c, tweede lid, van de WPO, waarbij wordt voorkomen dat met de fusie een school niet meer voor bekostiging in aanmerking komt of moet worden opgeheven, doet zich niet voor. Aldus wordt niet voldaan aan de voorwaarden die worden omschreven in artikel 64c, tweede lid, van de WPO, voor de vorming van een samenwerkingsbestuur. Uit de berekeningen volgt, dat aanvragers tot het eind van de periode waarvoor prognoses zijn opgesteld, een beroep kunnen doen op de gemiddelde schoolgrootte-regeling van artikel 157, tweede lid, van de WPO. Aldus kunnen zij, ieder voor zich, alle scholen die worden bedreigd met opheffing, in het geval van Westerwijs, en alle scholen waarvoor het staken van de bekostiging dreigt, in het geval van Penta Primair, in stand houden. Voor de voorspelde periode is de gemiddelde schoolgrootte van aanvragers (dus) afzonderlijk groter, dan de gewogen opheffingsnorm vermenigvuldigd met de tien zesde als bedoeld in de regeling. 11 Het ontstaan van een samenwerkingsbestuur voorkomt (op zichzelf), blijkt uit de prognoses, niet dat één of meerdere van de scholen van aanvragers moeten worden gesloten. 5. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 12 volgt dat de Wet bedoeld is om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 13 Voor het primair onderwijs overweegt de wetgever in de memorie van toelichting dat de omvang van een schoolbestuur van tien scholen als een hanteerbare schaal is, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. Dit aantal verhoudt zich goed met de norm van leerlingen die is voorgesteld door de Onderwijsraad in zijn advies van De Tweede Kamer heeft dezelfde norm overgenomen in haar motie van 20 februari 2014 voor het behoud van de inhoudelijke fusietoets in ernstige krimpgebieden. 15 Aanvragers kennen ieder voor zich een omvang die naar het aantal scholen de schaal van tien scholen overschrijdt. Westerwijs heeft 15 scholen en Penta Primair 22. Samen krijgen aanvragers 37 scholen onder hun gezamenlijk bevoegd gezag en worden verantwoordelijk voor ruim leerlingen in het basisonderwijs. Zij staan hiermee wat bestuurlijke schaal betreft in de top 50 van de ongeveer 9 Het brinnummer van de school is 08BV. 10 In bijlage 1 is een berekening opgenomen, die laat zien hoe deze regeling uitpakt voor de beide besturen als zij zelfstandig blijven en voor de beide besturen na fusie. 11 Bij het advies zijn de tabellen gevoegd waaruit de berekening van DUO blijkt samen met de belangrijkste conclusies. 12 Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs (Advies van de Onderwijsraad), Den Haag: november 2008, p Kamerstukken II 2013/14, , nr

6 1.000 schoolbesturen verantwoordelijk voor primair onderwijs in Nederland. De gemiddelde schoolgrootte van aanvragers zal ongeveer 140 leerlingen bedragen. Dit is ruim minder dan de gemiddelde schoolgrootte van scholen in het primair onderwijs in Nederland; ongeveer 225 leerlingen. De CFTO constateert dat de fusie waarvoor goedkeuring wordt gevraagd leidt tot het ontstaan van één onderwijsorganisatie die onderdeel uit zal gaan maken van de 5% grootste besturen voor primair onderwijs in Nederland. Dit terwijl aanvragers ieder voor zich reeds voor de fusie de door de wetgever aangeduide norm voor een hanteerbare schaal ruimschoots overschrijden. De CFTO kan de behoefte om samen te werken in regio s van overwegend grote demografische krimp als die waarin aanvragers zich bevinden op zich goed volgen. Aanvragers hebben in het verleden aangetoond in staat te zijn soms ingrijpende afspraken te maken over onder meer de continuïteit van zowel openbare als bijzonder scholen in dorpen in de provincies Drenthe en Groningen. Het Integraal Regionaal HuisvestingsPlan dat voor is vastgesteld, is hier een voorbeeld van. Hoewel de CFTO zich onthoudt van een nader oordeel over de gevraagde fusie, constateert zij evenwel dat haar niet is gebleken, dat voor het voortzetten van de samenwerking van aanvragers een fusie noodzakelijk is. Een fusie is onomkeerbaar en in deze casus heeft zij daarenboven ingrijpende consequenties voor de keuzevrijheid van ouders. De gevraagde fusie leidt immers tot een groot bestuur dat zowel openbaar als protestants-christelijke onderwijs wil aanbieden. Er is niet overtuigend aangetoond waarom de huidige samenwerking tussen aanvragers niet volstaat. 6. Conclusie De betrokken besturen beogen met de voorgenomen fusie een samenwerkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de WPO tot stand te brengen. De minister kan de fusie die hier voor nodig is op grond van de geldende wet in formele zin, alleen dan goedkeuren wanneer sprake is van een situatie als beschreven in artikel 64c, tweede lid, van de WPO. Om vast te kunnen stellen of aan die voorwaarden wordt voldaan, zijn de leerlingenprognoses die zijn overlegd door aanvragers, gewogen. De commissie heeft op basis van de prognoses en de berekening van DUO geconstateerd dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden die in artikel 64c, tweede lid, van de WPO worden gesteld aan het ontstaan van een samenwerkingsbestuur. Om een samenwerkingsbestuur te kunnen vormen dient er volgens de wet sprake te zijn van een situatie waarin door het aangaan van een bestuurlijke fusie wordt voorkomen dat één of meerdere scholen worden opgeheven of niet meer voor bekostiging in aanmerking komen. Uit de prognoses en de berekening door DUO van de effecten op de gemiddelde schoolgrootte-regeling van het voorspelde aantal leerlingen, is gebleken dat deze situatie zich niet voordoet. Weliswaar bevinden vier van de betrokken scholen zich onder de opheffingsnorm waarvan één langer dan drie jaar en wordt voorspeld dat een vijfde school ook onder de opheffingsnorm zal raken, maar aanvragers kunnen het voortbestaan van die scholen ieder voor zich, dus zelfstandig, veiligstellen. Dit kunnen zij met een beroep op de gemiddelde schoolgrootte-regeling. Een fusie van de besturen is derhalve niet noodzakelijk om het voortbestaan van de scholen vanuit een bekostigings- of instandhoudingsperspectief veilig te stellen, een eis die de wetgever in de Wet fusietoets centraal heeft gesteld. De commissie constateert dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden die artikel 64c, tweede lid, van de WPO stelt aan de vorming van een samen-werkingsbestuur als bedoeld in artikel 17 van de WPO. De commissie komt aldus niet toe aan een nadere beoordeling van de fusieaanvraag. Zij heeft kennis genomen van de motivatie voor het voornemen van aanvragers alsook van de doelen die aanvragers willen realiseren; eerst door het voeren van een gesprek met aanvragers, later door kennis te nemen van de fer. De commissie moet zich evenwel onthouden van een nader oordeel over het effect van de fusie en het nut en de noodzaak van de fusie. Reeds het enkele feit dat aanvragers niet voldoen aan de voorwaarden van de limitatieve goedkeuringsgrond voor het ontstaan van een samenwerkingsbestuur in de zin van de Wet, staat hieraan in de weg. 6

7 7. Advies De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om goedkeuring te onthouden aan de voorgenomen bestuurlijke fusie tussen Stichting Westerwijs en Stichting Penta Primair, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 64c, tweede lid, van de WPO in samenhang gelezen met artikel 17 van de WPO. Het advies is aldus vastgesteld te Den Haag 25 april 2016 door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter, H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek 7