Goedkeuring wordt gevraagd voor een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs per 1 augustus 2016 van:

Transcriptie

1 BEOORDELING AANVRAAG SGM TWICKEL EN SGM DE GRUNDEL AFO180 Opbouw beoordelingsrapport: Beschrijving van de aanvragers en de fusie (paragraaf 1) Beschrijving van het proces van aanvragen en beoordelen (paragraaf 2) Beschrijving van het motief voor de fusie, conform de fusie-effectrapportage (paragraaf 3) Uitkomst toets gevolgen fusie voor de menselijke maat (paragraaf 4) Uitkomst toets gevolgen fusie voor legitimiteit en zorgvuldigheid (paragraaf 5) Uitkomst toets gevolgen fusie voor keuzevrijheid (paragraaf 6) Uitkomst toets op het fusiemotief als rechtvaardigingsgrond voor fusie (paragraaf 7) Conclusies (paragraaf 8) Oordeel van de CFTO (paragraaf 9) 1. Beschrijving van de aanvragers en de fusie Goedkeuring wordt gevraagd voor een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs per 1 augustus 2016 van: Scholengemeenschap Twickel voor ATH HAVO MAVO VBO (SGM Twickel), 1 een te Hengelo, Overijssel, gevestigde rooms-katholieke brede scholengemeenschap voor vmbo, havo en vwo met leerlingen. en PC/RK Scholengemeenschap De Grundel voor Lyceum Havo Mavo Vbo Lwoo (SGM De Grundel) 2 een gecombineerd protestants-christelijke en rooms-katholieke scholengemeenschap voor vmbo, havo en vwo, eveneens gevestigd te Hengelo, Overijssel, met leerlingen. Beide scholengemeenschappen vallen onder het bevoegd gezag van Stichting Carmelcollege (Carmel). 3 Carmel is als schoolbestuur verantwoordelijk voor het bijzonder onderwijs aan leerlingen op in totaal 16 scholen. De scholen van Carmel zijn met name geconcentreerd in het oosten en het zuiden van het land. Tien scholen hebben de rooms-katholieke richting, drie scholen vormen een samenwerking tussen protestants-christelijk en rooms-katholiek onderwijs, op twee scholen wordt algemeen bijzonder onderwijs gegeven en één school staat geregistreerd als protestantschristelijk/evangelisch. SGM Twickel bestaat met ingang van schooljaar 2015/2016 uit zes vestigingen en SGM De Grundel telt vijf vestigingen. De vestigingen van beide scholengemeenschappen vallen nu reeds onder één centrale directie, die zich presenteert als Scholengroep Carmel Hengelo (Carmel Hengelo). De in totaal elf schoolvestigingen van Carmel Hengelo zijn opgedeeld in vijf min of meer zelfstandige scholen, elk met eigen identiteit en eigen onderwijssoort(en). 1 Het brinnummer van SGM Twickel is: 19HG. 2 Het brinnummer van SGM De Grundel is: 18CR. 3 Het bevoegd gezag-nummer van Carmel is:

2 De vijf nevenvestigingen die als scholen van Carmel Hengelo worden gepresenteerd zijn: Lyceum De Grundel, 4 een school voor havo en vwo te Hengelo met leerlingen; Het Twickel College, 5 een school met drie locaties: een volledige havo/vwo-locatie te Hengelo met 980 leerlingen, een onderbouwlocatie voor vmbo, havo en vwo te Delden, gemeente Hof van Twente, met 374 leerlingen en een onderbouwlocatie voor vmbo, havo, vwo te Borne met 209 leerlingen. Het Twickel College telt in totaal leerlingen; VMBO De Spindel, 6 een categoraal vmbo met alle leerwegen, per 1 augustus 2015 gevestigd op drie locaties in de gemeente Hengelo. VMBO De Spindel telt in totaal 748 leerlingen; Het Avila College, 7 een school voor mavo te Hengelo met 642 leerlingen; De Arcade, 8 een vestiging voor leerweg ondersteunend onderwijs (LWOO) met 147 leerlingen. Door de voorgenomen fusie ontstaat één interconfessionele brede scholengemeenschap met in totaal leerlingen. De vestigingen van de huidige twee scholengemeenschappen zullen, op die van VMBO De Spindel na, ongewijzigd blijven. De verschillende nevenvestigingen die samen VMBO De Spindel vormen, worden door de fusie samengevoegd tot één vestiging op een nieuwbouwlocatie in Hengelo. Na de fusie zal Carmel Hengelo verantwoordelijk zijn voor het onderwijs op vijf locaties in Hengelo en de twee locaties in Borne en Delden. Op de nieuwbouwlocatie van VMBO De Spindel zal tevens het Gilde College, de vmbo-vestiging van de Openbare Scholengemeenschap Hengelo (OSG Hengelo) 9 met 317 leerlingen, gevestigd worden. 2. Aanvraag en proces De fusieaanvraag van Carmel Hengelo is op 6 april 2016 ontvangen en geregistreerd bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Per brief van 19 april 2016 (OND/2016/9678 M) is aanvrager op de hoogte gesteld dat de aanvraag compleet is en in behandeling wordt genomen door de Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO). Bij de aanvraag zijn als bijlagen gevoegd: - Een begeleidend schrijven; - De fusie-effectrapportage (FER); - De instemmende verklaringen van beide medezeggenschapsraden; - De adviezen van de drie betrokken gemeenten, Hengelo, Borne en Hof van Twente. 3. Doel en motivatie fusie In de begeleidende brief bij de aanvraag stelt het schoolbestuur: De Stichting Carmelcollege wil in Hengelo, in nauwe samenwerking met de gemeente Hengelo en de Openbare Scholengemeenschap, voor nu en de toekomst een breed en gevarieerd onderwijsaanbod garanderen in daartoe geëigende huisvesting. [ ] Samenwerken tussen de twee zelfstandige scholen wordt gecompliceerd door wettelijke kaders. Deze complicaties kunnen door institutionele fusie worden geslecht. 4 Lyceum de Grundel is de hoofdvestiging van SGM De Grundel (brinnummer: 18CR00). 5 De brinnummers van Het Twickel College zijn: 19HG07(Hengelo), 19HG04 (Delden) & 19HG02 (Borne). 6 VMBO De Spindel is een samenwerking tussen nevenvestigingen van SGM Twickel (brinnummer: 19HG08, 19HG09 & 19HG10) en SGM De Grundel (brinnummer: 18CR01 & 18CR08). 7 Het brinnummer van het Avila College is: 18CR02. 8 Het brinnummer van De Arcade is: 18CR05. De Arcade valt daarmee formeel on SGM De Grundel, als zorglocatie biedt de vestiging echter tevens onderwijs aan leerlingen van SGM Twickel. 9 Het brinnummer van OSG Hengelo is: 20CS. De vestiging Gilde College is: 20CS04. 2

3 In de FER worden drie (hoofd) motieven genoemd voor de voorgenomen fusie; 1. Het realiseren van een nieuwe huisvesting voor VMBO De Spindel; 2. Het in de toekomst garanderen van een breed en gevarieerd onderwijsaanbod voor het vmbo in Hengelo, en 3. De toegankelijkheid van ondersteuningslocatie De Arcade voor zowel leerlingen van SGM De Grundel als SGM Twickel. Herindeling en huisvesting beroepsgericht vmbo De eerste twee genoemde doelen in de FER hangen sterk met elkaar samen. Ten aanzien van het vmbo in Hengelo wordt in de FER de volgende ambitie uitgesproken: De gemeente Hengelo wil voor de regio een sterk beroepsgericht vmbo realiseren, waarbij alle Hengelose VO-scholen hun beroepsgerichte vmbo huisvesten op één locatie In Hengelo. De gemeente is zoals bekend verantwoordelijk voor de huisvesting van de VO-scholen. Aanvullend geeft aanvrager aan dat de beroepsgerichte vmbo-locaties van SGM Twickel en SGM De Grundel en ook het vmbo van de Openbare Scholengemeenschap Hengelo worden ( ) gehuisvest op één nieuw te bouwen locatie in Hengelo. In het gebouw kunnen niet drie afzonderlijke scholen gehuisvest worden, ook niet als er deels samengewerkt wordt, omdat er in het gebouw onvoldoende ruimte ter beschikking is. Om het gebouw zo optimaal en efficiënt mogelijk te benutten moeten SGM Twickel en SGM de Grundel een gezamenlijk onderwijsconcept neerzetten, waarbij scholen niet gehinderd worden door het gescheiden houden van leerlingenstromen. Dit is slechts mogelijk door een fusie. Over de eigen ambitie van Carmel Hengelo staat in de FER: De Stichting Carmelcollege wil in Hengelo voor nu en de toekomst een breed en gevarieerd onderwijsaanbod garanderen. [ ] Beide scholen, die reeds onder dezelfde centrale directie vallen, hebben strategische plannen voor hun rol en aanbod, die samen kunnen worden gerealiseerd. [ ] Door als vmbo samen verder te gaan, worden de leerlingenaantallen op het vmbo zodanig dat we voor alle sectoren, exclusief groen, het onderwijsaanbod nu en In de toekomst kunnen blijven garanderen. Toegankelijkheid van ondersteuningslocatie De Arcade Het derde motief voor fusie hangt samen met de veranderingen in de orthopedagogische ondersteuning van scholen in de regio Hengelo naar aanleiding van de invoering van Passend Onderwijs. Aanvrager geeft aan dat De Arcade van orthopedagogisch-didactisch centrum (OPDC) is gewijzigd in een ondersteuningslocatie voor LWOO. In 2015/2016 is De Arcade formeel een nevenvestiging van SGM De Grundel geworden. In de FER staat hierover: Deze locatie heeft vanaf 1 augustus de positie gekregen van ondersteuningslocatie van de school en fungeert niet meer als OPDC van het samenwerkingsverband. Hierdoor is de toegankelijkheid van deze ondersteuningslocatie voor leerlingen van SGM Twickel bemoeilijkt. Voor zowel SGM De Grundel als SGM Twickel is deze ondersteuningslocatie van groot belang om uitvoering te geven aan de ondersteuningsprofielen, aangezien deze locatie arrangementen biedt naast de basiszorg op de reguliere locaties. Derhalve dient de locatie [ ] voor beide BRIN-nummers eenvoudig toegankelijk te zijn, hetgeen door middel van fusie wordt bewerkstelligd. Aanvullende uitgangspunten fusie Tot slot formuleert aanvrager in de FER de volgende uitgangspunten voor de voorgenomen fusie: - Leerlingen moeten in staat zijn om de leerroutes ongehinderd te doorlopen; - De slagvaardigheid van alle locaties zal vergroten bij het samengaan. Hierdoor is het mogelijk de diversiteit van het onderwijsaanbod te laten voortbestaan; - Het uitgangspunt is om de vrijgekomen tijd/middelen meer in te zetten op bundeling van kennis en expertise waardoor de kwaliteit wordt vergroot. Het terugbrengen van twee administraties naar één zal zeker tot efficiency in uren leiden. 3

4 4. Toets op de menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 10 volgt dat de Wet bedoeld is om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Onder menselijke maat wordt onder meer verstaan, dat de onderwijsinstellingen overzichtelijk zijn en de lijnen van besluitvorming niet te groot worden Beoordeling schaalgrootte scholengemeenschap: ontstaan grote scholengemeenschap SGM Twickel en SGM De Grundel tellen op datum 1 oktober 2015 respectievelijk en leerlingen. Door de voorgenomen fusie ontstaat een scholengemeenschap met leerlingen. Vergeleken met de omvang van andere scholen en scholengemeenschappen in het voortgezet onderwijs is sprake van een grote school. In Nederland zijn er ongeveer 650 scholen voor voortgezet onderwijs. De gemiddelde omvang van een vo-school is ongeveer leerlingen. Zo n 30 scholen hebben een leerlingaantal van boven de 4.000, dit is minder dan vijf procent van het totaal. Als gefuseerde scholengemeenschap zal Carmel Hengelo dus tot de top 30 grootste, ofwel qua omvang grootste 5%, gaan behoren van de scholen voor voortgezet onderwijs in Nederland Beoordeling schaalgrootte scholen en vestigingen: met name impact op omvang vmbo-school Dat onder één grote scholengemeenschap verschillende scholen vallen die de facto elk afzonderlijk ervaren kunnen worden als zelfstandige scholen is in het voortgezet onderwijs in Nederland geen uitzondering. De CFTO is deze situatie ook tegengekomen bij eerdere aanvragen in bijvoorbeeld Oss en Barendrecht. 12 Fusies in de zin van de onderwijswet worden beoordeeld op het niveau van de school in de zin van de Wet. De effecten op schoolniveau, dus op het niveau van het brinnummer, worden beoordeeld en afgewogen tegen het belang bij de fusie. Omdat voor de beoordeling van de fusieaanvraag het effect van de fusie op de keuzevrijheid moet worden beoordeeld, weegt de CFTO in haar beoordeling ook het effect op de keuzevrijheid op het niveau van de nevenvestiging van de betrokken scholengemeenschappen. De aanvrager stelt in de FER dat de effecten van de fusie op de spreiding en omvang van de onderwijsinstellingen nihil zullen zijn. Uit de FER blijkt dat de fusie vooral veranderingen tot gevolg heeft in de schaalomvang van de vmbo-vestigingen. VMBO De Spindel, met 748 leerlingen, zal worden gehuisvest in hetzelfde schoolgebouw als het openbare Gilde College met 317 leerlingen. Hierdoor ontstaat een locatie waar in totaal leerlingen beroepsgericht vmbo zullen volgen op twee scholen. In de FER wordt niet duidelijk gemaakt welke omvang de gefuseerde vmbo-school op de nieuwbouwlocatie gaat krijgen. Voor een beoordeling van de menselijke maat in termen van schaalgrootte is dit gegeven echter wel van belang. Ook binnen een grote onderwijslocatie kan sprake zijn van kleinschalig onderwijs. Dit vraagt dan specifiek aandacht in de vormgeving van het gebouw en de organisatie van de lessen. Hierover bevat de FER geen informatie Beoordeling lijnen van besluitvorming: geen grotere complexiteit De CFTO concludeert dat de lijnen van besluitvorming als gevolg van de fusie niet zullen toenemen. SGM Twickel en SGM De Grundel vallen allebei onder het bevoegd gezag van Carmel. Omdat beide scholengemeenschappen in Hengelo ook nu al zijn ondergebracht onder één centrale directie leidt de fusie niet tot veranderingen in de managementstructuur. De fusie van de beide scholengemeenschappen zal hier geen verandering in brengen. Wel zal na fusie nog slechts sprake zijn van één medezeggenschapsraad (MR) voor Carmel Hengelo. 10 Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr Zie de aanvragen AFO 96 (Het Hooghuis, brinnummer: 19XH) en AFO 96 (OZHW, brinnummer: 18TR). 4

5 5. Interne en externe legitimiteit Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de FER primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed uit te kunnen oefenen. 13 Daarnaast is de FER een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Bij de aanvraag moeten instemmende verklaringen van de medezeggenschapsraden zijn gevoegd. Het advies van het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten moet onderdeel uitmaken van de FER Interne legitimiteit Van beide medezeggenschapsraden is een instemmende verklaring overlegd, gedateerd 22 maart De tekst van beide instemmingsverklaringen is summier, maar wel duidelijk. Voor beide MR-en is de tekst is identiek. Zij verklaren kennis te hebben genomen van de fusie-effectrapportage (FER) betreffende de Institutionele fusie tussen Sg. Twickel en Sg. De Grundel en in te stemmen met de FER en het voorgenomen besluit tot fusie tussen beide scholen. In de FER valt voorts te lezen dat de scheiding tussen de MR-en van SGM Twickel en SGM De Grundel momenteel als nadelig beschouwd wordt door Carmel Hengelo. Aanvrager schrijft hierover: Dit is een complexe situatie ten aanzien van de wijze van besluitvorming. In theorie kunnen er tegengestelde besluiten worden genomen. Bij deze beide MR'en leeft de wens te kunnen opereren als één, om meer slagvaardig te kunnen zijn. Door de voorgenomen fusie zal de MR, aldus aanvrager, beter in positie worden gebracht en zijn taak effectiever kunnen uitvoeren. De totale omvang van de MR zal bovendien afnemen. Daarnaast blijven er, zoals ook nu het geval is, op locatieniveau deelraden ingesteld. Het door het ministerie van OCW vastgestelde model van de FER bevat standaard ook de vraag op welke manieren en via welke kanalen de belanghebbenden worden betrokken bij de fusie. In antwoord hierop stelt de aanvrager in de FER dat de medewerkers op de scholengemeenschappen via de schoolleiding in hun formele teamoverleg worden geïnformeerd. De leerlingen en ouders zullen worden geïnformeerd door middel van een brief. Deze brief zal tevens worden verzonden aan de toeleverende en afnemende scholen in de regio. De FER geeft daarmee de indruk dat zowel leerkrachten als leerlingen en ouders nog niet zijn geïnformeerd over de fusie Externe legitimiteit Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hengelo heeft op 27 augustus 2015 een zeer beknopt geformuleerde verklaring van geen bezwaar afgegeven zonder nadere toelichting. Het college van de gemeente Borne heeft op 29 juli 2015 positief geadviseerd. In het advies wordt ingegaan op de vestiging te Borne. Het schoolbestuur heeft bevestigd dat met de voorgenomen fusie de afspraken met de gemeenteraad en het college van de gemeente Borne over de instroomlocaties in Borne ongewijzigd blijven. In Borne blijft een breed instroompunt voor onderbouw-onderwijs bestaan. Ook het college van de gemeente Hof van Twente heeft op 7 juli 2015 positief geadviseerd. Het advies is gebaseerd op de fusie-effectrapportage. Het college concludeert dat er voor de gemeente Hof van Twente geen veranderingen te verwachten zijn. Het voortgezet onderwijs in Delden blijft gehandhaafd en wijzigt, inhoudelijk en voor wat betreft het onderwijsaanbod, niet Conclusie interne en externe legitimiteit Op basis van de overlegde stukken over de wenselijkheid van de voorgenomen fusie, heeft de CFTO geen aanleiding te veronderstellen dat de fusie intern of extern draagvlak ontbeert. 13 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p.11. 5

6 6. Toets op keuzevrijheid Met de Wet fusietoets is voorgeschreven in artikel 53g, eerste lid van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO), geregeld, dat Onze Minister goedkeuring kan onthouden indien als gevolg van de institutionele of bestuurlijke fusie: a. de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak en schoolsoort binnen de gemeenten waarin de huidige leerlingen van die scholen of rechtspersonen woonachtig zijn, op significante wijze wordt belemmerd, of; b. het aandeel per schoolsoort van de bij de fusie betrokken scholen in het aantal leerlingen in de gemeenten waarin de huidige leerlingen van die scholen woonachtig zijn een nader bij ministeriële regeling vast te stellen percentage overschrijdt. In artikel 15 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (de Regeling) wordt nader uitgewerkt in welke situaties er in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid bij een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs, Dit is het geval wanneer: a. er per schoolsoort minder dan twee scholen of scholengemeenschappen overblijven van verschillende richting of pedagogisch-didactische aanpak in de gemeente of gemeenten waarin 10% of meer van de leerlingen van de betreffende schoolsoort of schoolsoorten van de bij de voorgenomen institutionele fusie betrokken scholen of scholengemeenschappen woonachtig zijn, of; b. de door de voorgenomen institutionele fusie ontstane school of scholengemeenschap een marktpositie heeft van meer dan 50% van het aantal leerlingen in de gemeente of gemeenten waarin 10% of meer van de leerlingen van de betreffende schoolsoort of schoolsoorten van de bij de voorgenomen fusie betrokken scholen of scholengemeenschappen woonachtig zijn, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is Voldoende overlap voor institutionele fusie en relevant voedingsgebied De CFTO dient bij elke institutionele fusie in het voortgezet onderwijs te toetsen of er sprake is van een logische samenhang tussen de te fuseren scholen. Dit volgt uit artikel 71, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVO. Deze samenhang blijkt uit een zekere overlap in het gebied waar de leerlingen van de betrokken VO-scholen wonen. Ingevolge artikel 8 van de Regeling voorzieningenplanning VO geldt dat minstens 20 procent van de leerlingen afkomstig moet zijn uit hetzelfde gebied. Op grond van een door DUO uitgevoerde berekening, constateert het secretariaat dat in het onderhavige geval aan deze voorwaarde wordt voldaan. Fusiegebied: Hengelo, Borne en Hof van Twente Ook dient de CFTO het relevante geografische gebied waar de fusie effect sorteert te bepalen. Voor de fusietoets in het voortgezet onderwijs wordt het gebied waar minstens tien procent van de leerlingen woont, als het relevante fusiegebied aangemerkt. De commissie stelt vast op basis van de gegevens van DUO, dat 73 procent van de leerlingen van SGM De Grundel uit Hengelo, 12 procent uit Borne en 11 procent uit Hof van Twente komt. Van SGM Twickel komt 49 procent van de leerlingen uit Hengelo en respectievelijk 22 en 24 procent uit Borne en Hof van Twente. Meer dan 96 procent van de leerlingen van Carmel Hengelo komt uit deze drie gemeenten. De drie gemeenten samen vormen daarom het relevant fusiegebied Keuzevrijheid uit scholengemeenschappen en onderwijssoorten in Hengelo, Borne en Delden. Marktaandeel op brinnummerniveau in fusiegebied: 58 procent voor Carmel Hengelo De Wet fusietoets kijkt naar de gevolgen van een fusie voor de keuzevrijheid uit besturen en scholen (en niet naar veranderingen en samenvoegingen van vestigingen en het opleidingsaanbod). Het 6

7 opleidingsaanbod in het voortgezet onderwijs binnen het fusiegebied ziet er in schooljaar 2015/2016 in termen van formele scholen en besturen als volgt uit: Tabel 1) Onderwijsaanbod in Hengelo, Borne en Hof van Twente. Bestuur Brin Scholen Den. Aanbod Leerlingen Aandeel Stg. Carmelcollege 18CR SG De Grundel RK lwoo, vmbo, havo, vwo % 19HG SG Twickelcollege RK/PC vmbo, havo % lwoo, vmbo, Stg. OSG 20CS OSG Hengelo OP % Hengelo 14 havo, vwo 23EJ t Genseler OP praktijkschool 244 3% Totaal % Door de fusie worden de aandelen van SGM Twickel en SGM De Grundel samengevoegd. Dit leidt tot een marktaandeel voor Carmel Hengelo binnen het fusiegebied van 58 procent. Marktaandeel per schoolsoort De CFTO beoordeelt conform de Regeling bij een institutionele fusie in het voortgezet onderwijs eveneens in welke mate de keuzevrijheid uit verschillende onderwijssoorten wordt beïnvloed. SGM Twickel en SGM De Grundel bieden beide de schoolsoorten vmbo, havo en vwo aan. Uit de volgende tabel blijkt dat de beide scholengemeenschappen voor elk van deze schoolsoorten gezamenlijk een aandeel van meer dan 50 procent van de leerlingen in het fusiegebied hebben. School vmbo havo vwo Tabel 2) Marktaandeel Carmel Hengelo in het SGM Twickel 27% 31% 31% onderwijsaanbod in de gemeenten Hengelo, Borne en Hof van Twente, naar schoolsoort in de SGM De Grundel 43% 26% 26% bovenbouw. OSG Hengelo 30% 43% 43% Carmel Hengelo 70% 57% 57% Totaal 100% 100% 100% 6.4. Keuzevrijheid naar richting en pedagogisch-didactisch aanpak. Carmel Hengelo zal na de voorgenomen fusie één interconfessionele RK/PC scholengemeenschap vormen. De keuze voor ouders en leerlingen binnen het bijzonder onderwijs zijn daarmee terug gebracht tot één scholengemeenschap voor bijzonder onderwijs. Voor wat betreft de keuzevrijheid naar richting verandert er in het relevante gebied weinig. Voor wat betreft de keuzevrijheid binnen de richting verdwijnt de mogelijkheid te kiezen voor een andere scholengemeenschap die ook onderwijs naar rooms-katholieke richting aanbied. Op basis van de overlegde stukken blijkt niet dat er ten gevolge van de voorgenomen fusie een verandering komt in een specifieke pedagogisch-didactische aanpak Conclusie: significante belemmering in de zin van de Wet. Alles overwegend concludeert de CFTO dat er bij de fusie tussen SGM Twickel en SGM De Grundel sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid zoals bedoeld in artikel 53g van de WVO. Zowel wat betreft het totaal aantal leerlingen, als het aantal leerlingen per aangeboden schoolsoort, heeft de scholengemeenschap Carmel Hengelo na de fusie een aandeel dat 50 procent ruim overschrijdt. Bovendien verdwijnt door de voorgenomen fusie de keuzevrijheid in het voortgezet onderwijs binnen de richting. Alleen de keuze tussen een openbare scholengemeenschap en een interconfessionele scholengemeenschap resteert. 14 Het bevoegd gezag-nummer van Stichting OSG Hengelo is:

8 7. Beoordeling fusiemotief en rechtvaardigingsgronden De aanwezigheid van een significante belemmering leidt tot de vraag of er een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is voor de institutionele fusie. In artikel 19 van de Regeling wordt niet limitatief beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: a. de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, b. de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en c. de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Zoals aangegeven in paragraaf 3 van dit rapport blijkt uit de FER dat aanvrager overwegend drie motieven voor fusie heeft: 1. Het realiseren van een nieuwe huisvesting voor VMBO De Spindel; 2. Het kunnen blijven garanderen van een breed en gevarieerd onderwijsaanbod voor het vmbo in Hengelo, en 3. De toegankelijkheid van ondersteuningslocatie De Arcade voor zowel leerlingen van SGM De Grundel als SGM Twickel. De CFTO beoordeelt of deze motieven de negatieve gevolgen van de gevraagde fusie rechtvaardigen als bedoeld in de Regeling. Het is de taak van de CFTO de aannemelijkheid van deze rechtvaardigingsgronden te beoordelen Nieuwbouw voor VMBO De Spindel en het Gilde College als rechtvaardigingsgrond Carmel wil in Hengelo, in nauwe samenwerking met de gemeente en OSG Hengelo, een breed en gevarieerd onderwijsaanbod blijven garanderen, in een gebouw dat hiervoor geschikt is. Carmel Hengelo heeft naast de nieuwbouw van de vmbo-locatie te maken met twee andere nieuwbouwprojecten: - In Hengelo wordt een schoolgebouw voor de havo/vwo locatie van het Twickel College gerealiseerd, en - In Borne wordt de huisvesting van het onderbouw-instroompunt van het Twickel College grondig gerenoveerd. Ten aanzien van de relatie met nieuwbouw en huisvesting gaat het Carmel Hengelo in de FER in op een drietal alternatieven. 1. Continuering van de huidige situatie: het beroepsgerichte vmbo van SGM De Grundel en dat van SGM Twickel worden in de nieuwbouw als twee aparte entiteiten in hetzelfde schoolgebouw aangeboden. Het bestuur zegt hierbij: Hierbij willen we opmerken dat er naast deze twee scholen nog een derde school voor beroepsgericht vmbo in dit gebouw gehuisvest zal worden. 2. Beëindiging van het beroepsgericht vmbo op SGM De Grundel in Hengelo, en 3. Afsplitsing van het beroepsgericht vmbo: van zowel SGM De Grundel als SGM Twickel wordt het vbo (beroepsgerichte vmbo) afgesplitst en gefuseerd tot één school met eigen brinnummer. Bij behandeling van deze alternatieven komen tevens de door aanvrager aangevoerde rechtvaardigingsgronden aan bod. Behoud twee zelfstandige vmbo onderdelen Uit de behandeling van de motieven voor de fusie in paragraaf 3 van dit adviesrapport blijkt dat de eerste optie door aanvrager niet als wenselijk beschouwd wordt. Het huisvesten van twee verschillende vmbo-vestigingen van SGM Twickel en SGM De Grundel is niet haalbaar, omdat er in het gebouw onvoldoende ruimte ter beschikking is. Het vestigen van drie verschillende scholen op 8

9 één locatie zou leiden tot organisatorische lastenverzwaring en gaat ten koste van het effectief gebruik van leer- en onderwijsruimten. De CFTO is doorgaans kritisch over rechtvaardigingsgronden ontleend aan verwachte organisatorische verbeteringen en efficiencywinst. Bovendien hebben gemeentebesturen een zorgplicht om schoolbesturen adequate huisvesting te bieden voor hun scholen. Beëindiging vmbo SGM De Grundel en toegankelijkheid ondersteunigslocatie De Arcade. De beëindiging van het beroepsgericht vmbo van SGM De Grundel wordt eveneens niet als wenselijk gezien. Dit hangt onder meer samen met het feit dat de orthopedagogische ondersteuningslocatie De Arcade formeel onder SGM De Grundel valt. Zoals uit de behandeling van de doelen en motieven voor de fusie in paragraaf 3 blijkt, is De Arcade sinds de invoering van Passend Onderwijs niet langer het OPDC van het samenwerkingsverband. Carmel Hengelo heeft er voor gekozen om de vestiging voor leerweg ondersteunend onderwijs (LWOO) open te houden en geeft op deze locatie invulling aan de orthopedagogische ondersteuning van de leerlingen ingeschreven bij de nu verschillende scholengemeenschappen. Naast VMBO De Spindel, houden zowel SGM Twickel (op drie locaties), als SGM De Grundel (op één locatie, het Avila College) vmbo-onderwijs in stand. Vrije toegankelijkheid van De Arcade is, aldus aanvrager, voor leerlingen de verschillende vmbo vestigingen van de twee scholengemeenschappen van belang. Wanneer De Arcade, formeel, onderdeel is ven één van beide scholengemeenschappen leidt dit mogelijk tot beperkingen in de ondersteuning van de leerlingen die aangewezen zijn op de locatie, maar staan ingeschreven op een andere school. Door de voorgenomen fusie wordt dit ondervangen; de leerlingen die aangewezen zijn op het onderwijs van De Arcade staan ingeschreven op dezelfde school. Afsplitsing van beroepsgericht vmbo als derde zelfstandige school onder Carmel Hengelo Het vestigen van een zelfstandige beroepsgericht vmbo op de nieuwbouwlocatie wordt door aanvrager niet als wenselijk alternatief gezien. Dit hangt in de eerste plaats samen met het in stand houden van een volledig onderwijsaanbod op de onderbouwlocaties instroompunten - van het Twickel College in Borne en Delden. Door afsplitsing van het beroepsgericht vmbo van SGM Twickel, zou deze scholengemeenschap enkel nog vmbo-theoretisch, havo en vwo kunnen aanbieden op haar vestigingen. Dit zou inhouden dat de beroepsgerichte varianten niet langer aangeboden kunnen worden Continuïteit van onderwijsaanbod: daling leerlingaantallen vanaf 2017 Zoals ook uit de voorgaande behandeling van de alternatieven voor de fusie blijkt is de voorgenomen fusie overwegend ingegeven door de wens van Carmel Hengelo om een breed en gevarieerd onderwijsaanbod voor het vmbo in Hengelo te garanderen. Dit roept de vraag op in hoeverre Carmel Hengelo hiertoe in staat zal blijken. In de FER geeft hierover het volgende weer: Door de intentie om binnen Hengelo over te gaan naar een samenwerking betreffende het vbo (de vmbo-beroepsgerichte leerwegen), zal hier het aanbod behouden blijven. De vmbo-beroepsgerichte leerwegen van de te fuseren scholengemeenschappen worden ten behoeve van het behoud van een breed en gevarieerd aanbod samengevoegd. Daarbij wijst het schoolbestuur erop, dat de beide scholengemeenschappen nu financieel gezond zijn. Echter is wel zichtbaar dat demografisch alle scholen in Hengelo en omgeving een uitdaging krijgen de komende jaren. Ondanks de lichte toename van het aantal leerlingen de komende jaren, zien we vanaf 2017 een gestage afname. De komende jaren zal er een grotere concurrentie ontstaan vanwege deze krimpende markt. Hierbij zal een proactieve houding en focus op onderwijsaanbod en kwaliteit belangrijk zijn. Wij verwachten dat de fusie de slagvaardigheid van de scholengemeenschappen zal vergroten. Gelet op dit argument heeft de CFTO onderzocht in welke mate demografische krimp voor de beide scholengemeenschappen als geheel wordt verwacht. Voor de berekening van de demografische krimp in het voortgezet onderwijs hanteert de CFTO, conform de Regeling, het prognosemodel van 9

10 DUO. Omdat DUO geen prognoses maakt op een lager detailniveau dan dat van zelfstandige scholen, kan niet op vestigingsniveau gekeken worden. Uit de gegevens van DUO blijkt dat het aantal leerlingen op het voortgezet onderwijs in Hengelo de afgelopen vijf jaren is gegroeid. De beide scholengemeenschappen van Carmel Hengelo zijn in de periode stabiel gebleven. Tussen 2013 en 2014 lijkt er sprake van een verschuiving tussen beide scholengemeenschappen in leerlingenaantallen. Mogelijk is dit een gevolg van keuzes die het schoolbestuur heeft gemaakt bij de profilering van vestigingen Grafiek 1) DUO-prognoses : hengelo totaal en SGM De Grundel (18CR) en SGM Twickel (19HG) HENGELO 18CR 19HG Voor de periode 2015 tot en met 2020 wordt in Hengelo, Borne en Delden met name vanaf 2017 tot en met circa 2050 een forse daling het totaal aantal leerlingen verwacht. In het tijdvak 2016 tot en met 2020 wordt voor alle vo-scholen in Hengelo, Borne en Delden gezamenlijk een daling van circa 7% verwacht. Voor SGM De Grundel in het bijzonder wordt een daling verwacht van 9% in de periode 2016 tot en met 2020, maar voor SGM Twickel is daarentegen juist sprake van een stabiele ontwikkeling van de leerlingaantallen Onderwijskwaliteit Er zijn de CFTO geen signalen bekend dat de onderwijskwaliteit van één bij de voorgenomen fusie betrokken scholen of schoolvestigingen niet op orde is. Uit gegevens van de Inspectie van het Onderwijs blijkt dat voor alle vestigingen van Carmel Hengelo een basistoezicht geldt. De Inspectie constateert een voldoende onderwijskwaliteit voor beide scholengemeenschappen Feitelijke situatie onderwijsaanbod Hengelo. De CFTO constateert tenslotte dat de de facto onderwijspraktijk in Hengelo duidelijk afwijkt van de formele situatie. Het bevoegd gezag ontvangt immers bekostiging voor twee scholengemeenschappen met ieder één brinnummer, een eigen registratienummer, maar houdt vijf locaties die zich als zelfstandig presenteren in stand. Deze vijf vestigingen van Carmel Hengelo zijn onderling sterk verweven. Hun identiteit, althans zoals deze wordt gepresenteerd, hangt slechts in beperkte mate samen met de overkoepelende scholengemeenschappen. Een voorbeeld hiervan is dat op de website van Carmel Hengelo beide scholengemeenschappen in het geheel niet worden genoemd. Dat de scholengemeenschapen niet langer van elkaar te onderscheiden zijn blijkt ook uit hoe VMBO De Spindel, de gezamenlijke brede vmbo locatie wordt gepresenteerd. Deze school bestaat sinds 2012 uit een deel van SGM Twickel en een deel van SGM De Grundel. Tenslotte worden alle vestigingen 10

11 van SGM Twickel en SGM De Grundel bovendien gezamenlijk aangestuurd door één centrale directie. De facto lijken de betrokken scholengemeenschappen, in ieder geval voor dit deel, reeds te zijn gefuseerd.. Aan het onderwijsaanbod op de verschillende vestigingen verandert door de voorgenomen fusie niet acuut iets, anders dan een nieuwe huisvesting voor de drie locaties van VMBO De Spindel. Het vervangen van de huisvesting gebeurt ook gelijktijdig bij twee vestigingen van SGM Twickel die niet direct door de fusie worden geraakt. De vraag kan daarom gesteld worden in hoeverre de daadwerkelijk door leerlingen en ouders ervaren keuzevrijheid wordt beïnvloed of beperkt. 8. Conclusie Door de voorgenomen fusie tissen SGM Twickel en SGM De Grundel ontstaat in het fusiegebied van de gemeenten Hengelo, Borne en Twentse Hof één grote interconfessionele brede scholengemeenschap met zeven vestigingen. De nieuwe scholengemeenschap is verantwoordelijk voor vmbo, havo en vwo en biedt op een ondersteuningslocatie tevens LWOO. De voorgenomen fusie zal de facto enkel effect sorteren op de nu reeds door beide scholengemeenschappen in stand gehouden categorale vmbo-vestiging VMBO De Spindel. Het onderwijs op deze vmbo-school, dat nu wordt aangeboden op drie locaties, zal na fusie worden aangeboden in een nieuw gebouw. In het gebouw wordt tevens een vmbo vestiging van Openbare Scholengemeenschap Hengelo gehuisvest. Voor wat betreft het effect van de fusie op de menselijke maat overweegt de CFTO dat met ruim leerlingen een scholengemeenschap ontstaat die bij de vijf procent grootste scholen voor voortgezet onderwijs in Nederland zal behoren. De lijnen van besluitvorming worden als gevolg van deze fusie evenwel niet langer. Beide scholengemeenschappen vallen nu reeds onder één bestuur en hebben één en dezelfde centrale directie. Op de nieuwbouwlocatie voor het beroepsgerichte vmbo wordt één schoolgebouw gerealiseerd waar feitelijk twee zelfstandige vestigingen in gehuisvest zullen worden: VMBO De Spindel van aanvrager met 748 leerlingen en het Gilde College met 317 leerlingen. Op de vraag hoe op deze locatie, van in totaal leerlingen, de menselijke maat van het onderwijs zal worden geborgd, wordt in de FER niet nader ingegaan. De betrokken medezeggenschappen hebben op basis van de FER ingestemd met de voorgenomen fusie. Ook blijkt uit de adviezen van de betrokken gemeentebesturen dat deze positief staan ten opzichte van de plannen. Over het effect op de keuzevrijheid overweegt de CFTO dat zowel wat betreft het totaal aantal leerlingen, als het aantal leerlingen per aangeboden schoolsoort, de Scholengroep Carmel Hengelo een aandeel in het lokale onderwijsaanbod krijgt dat de norm van 50 procent ruim overschrijdt. Bovendien verdwijnt door de voorgenomen fusie de keuze tussen verschillende scholengemeenschappen die onderwijs aanbieden naar rooms-katholieke richting. Voor leerlingen en ouders resteert in het fusiegebied enkel de keuze tussen een openbare scholengemeenschap en een scholengemeenschap voor bijzonder, interconfessioneel, onderwijs. Op basis hiervan concludeert de CFTO dat bij de voorgenomen fusie tussen SGM Twickel en SGM De Grundel sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid als bedoeld in artikel 53g van de WVO en de Regeling. De significante belemmering is naar het oordeel van de CFTO gerechtvaardigd. De voorgenomen fusie is voor een deel ingegeven door de nieuwbouw voor het vmbo in Hengelo. De CFTO is doorgaans kritisch ten aanzien van argumenten over verwachte organisatorische verbeteringen en efficiencywinst. Daarbij valt bovendien op te merken dat gemeentebesturen een zorgplicht hebben om schoolbesturen in staat te stellen hun scholen adequate huisvesting te bieden. Tegelijkertijd constateert de CFTO dat vmbo-vestigingen in de praktijk de nieuwe huisvestingslocatie sowieso zullen gaan betrekken en vraagt zij zich af of leerlingen en ouders daadwerkelijk beter bediend zouden worden, als beide scholengemeenschappen zich als zelfstandige scholen zouden presenteren op één locatie waar ook reeds het openbare Gilde College is gehuisvest. De keuze van aanvrager om VMBO De Spindel niet af te splitsen van de beide scholengemeenschappen, kan de CFTO volgen. Aanvrager heeft aannemelijk gemaakt dat door de gevraagde fusie het mogelijk zal zijn voor SGM Twickel om op de instroomlocaties in Borne en Delden het beroepsgericht vmbo aan te blijven bieden. De verwachte 11

12 ontwikkeling van de leerlingenaantallen binnen het fusiegebied en de bestaande onderwijskwaliteit op de vestigingen van SGM Twickel en SGM De Grundel geven evenwel geen directe aanleiding te veronderstellen dat een fusie van de scholengemeenschappen op korte termijn noodzakelijk is. Tot slot overweegt de CFTO dat er bij de scholen van Carmel Hengelo in de praktijk een onderwijsaanbod is ontstaan dat duidelijk afwijkt van de formele situatie van twee brede scholengemeenschappen. De vijf scholen die samen de Scholengroep Carmel Hengelo vormen zijn onderling sterk verweven. Deze situatie is in het voortgezet onderwijs binnen Nederland geen uitzondering. De CFTO heeft al vaker geconstateerd dat de identiteit en presentatie van scholen niet altijd overeenkomt met de achterliggende administratieve registratie van afzonderlijke scholen in de zin van de wet. Scholen die ieder voor zich zijn gekoppeld aan een individueel brinnummer. Dit kan tot verschillende complicaties leiden bij de organisatie van het onderwijs. Het in de voorliggende fusieaanvraag aangevoerde aspect van de toegankelijkheid van ondersteuningslocatie De Arcade is hier een voorbeeld van. Fusie wordt vaak gezien als een mogelijke oplossing voor dergelijke complicaties. De onderwijspraktijk in Nederland laat zien dat ook zonder fusie, bijvoorbeeld het gebruik van verschillende nevenvestigingen vaak ook veel mogelijk is. De realiteit is dat de voorgenomen fusie van SGM Twickel en SGM De Grundel de facto reeds voor een groot deel is gerealiseerd. Op zichzelf genomen kan dit enkele feit geen rechtvaardiging vormen voor een situatie waarin de keuzevrijheid binnen het onderwijs sterk wordt beperkt. In het voorliggende geval is in de praktijk echter sprake van een beperkt effect op de daadwerkelijke variatie in het onderwijsaanbod en de keuzevrijheid van ouders en leerlingen. Door de samenvoeging van de drie locaties van VMBO De Spindel zullen leerlingen en ouders naar alle waarschijnlijkheid weinig beperking van hun keuzemogelijkheden ervaren. Bij de beoordeling van de aanvraag is tot slot van de belang dat hoewel de voorgenomen fusie in de nabije toekomst enkel effect sorteert op het vmbo-aanbod van SGM Twickel en SGM De Grundel, op de langere termijn een fusie ook andere wijzigingen binnen het vestigingsaanbod van Carmel Hengelo mogelijk maakt. Dit zonder dat daarvoor goedkeuring van de minister of tussenkomst van de commissie noodzakelijk is. Hoewel er op dit moment geen aanleiding bestaat dit te veronderstellen, acht de CFTO het niet uitgesloten dat door toekomstig samengaan van andere vestigingen van de Scholengroep Carmel Hengelo, de variatie in onderwijsaanbod verder belemmerd zou kunnen raken. Wanneer beide scholengemeenschappen reeds zijn gefuseerd, zou (dus) voor dergelijke veranderingen geen wettelijke fusietoets meer noodzakelijk zijn. Deze overweging dient bewust in het oog gehouden te worden bij het verlenen van goedkeuring voor de voorgenomen fusie. Alles overwegend concludeert de CFTO dat er ten aanzien van de voorgenomen fusie binnen Scholengroep Carmel Hengelo voldoende argumenten zijn om een significante belemmering van de keuzevrijheid in het onderwijsaanbod te rechtvaardigen. 9. Advies De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap diens goedkeuring niet te onthouden aan de fusie tussen Scholengemeenschap Twickel voor ATH HAVO MAVO VBO en PC/RK Scholengemeenschap De Grundel voor Lyceum Havo Mavo Vbo Lwoo, beide ressorterend onder bevoegd gezag van Stichting Carmelcollege. Het oordeel is aldus vastgesteld te Den Haag op 18 mei 2016, door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter, H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek 12