Goedkering wordt gevraagd voor een institutionele fusie in het speciaal onderwijs per 1 augustus 2016 van:

Transcriptie

1 Opbouw beoordelingsrapport: BEOORDELING AANVRAAG INSTITUTIONELE FUSIE VAN RECON EN OPENLUCHTSCHOOL ROTTERDAM AFO181 Beschrijving van de aanvragers en de fusie (paragraaf 1) Beschrijving van het proces van aanvragen en beoordelen (paragraaf 2) Beschrijving van het motief voor de fusie, conform de fusie-effectrapportage (paragraaf 3) Uitkomst toets gevolgen fusie voor de menselijke maat (paragraaf 4) Uitkomst toets gevolgen fusie voor legitimiteit en zorgvuldigheid (paragraaf 5) Uitkomst toets gevolgen fusie voor keuzevrijheid (paragraaf 6) Uitkomst toets op het fusiemotief als rechtvaardigingsgrond voor fusie (paragraaf 7) Conclusies (paragraaf 8) Oordeel van de CFTO (paragraaf 9) 1. Beschrijving van de aanvrager en de fusie Goedkering wordt gevraagd voor een institutionele fusie in het speciaal onderwijs per 1 augustus 2016 van: en Openluchtschool Rotterdam 1, een openbare school voor speciaal onderwijs aan langdurig somatisch zieke kinderen gehuisvest in Rotterdam in de wijk Schiebroek. Op 1 oktober 2015 staan er 72 leerlingen op de school ingeschreven; De Recon 2, een openbare school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs aan langdurig somatisch zieke kinderen gehuisvest in Rotterdam in de wijk Feijenoord. Op 1 oktober staan er 158 leerlingen op de school ingeschreven. De scholen worden samengevoegd tot één school voor speciaal (so) en voortgezet speciaal onderwijs (vso) aan langdurig somatisch zieke kinderen. Beide scholen vallen onder het bevoegd gezag van Stichting BOOR (BOOR). 3 BOOR is een intersectoraal bestuur. De stichting heeft, naast de betrokken scholen, zes andere (v)so-scholen onder haar gezag waarop leerlingen staan ingeschreven. De stichting is eveneens verantwoordelijk voor het primair onderwijs aan 68 scholen waarop leerlingen staan ingeschreven en voor het voortgezet onderwijs aan zes scholen voor voortgezet onderwijs met in totaal leerlingen. De (hoofdvestigingen van) haar scholen zijn gehuisvest in de gemeente Rotterdam. De fusieschool, die Openluchtschool De Recon gaat heten, wordt geregistreerd onder het brinnummer van De Recon. Het so (leerlingen van 4 tot en met 12 jaar) van De Recon wordt na de fusie op de locatie van de Openluchtschool Rotterdam aangeboden. De vso-afdeling, de leerlingen van De Recon van 13 tot 20 jaar, blijft (vooralsnog) op de huidige locatie gevestigd. 1 Het brinnummer van de school is 20RK. 2 Het brinnummer van de school is 20RT. 3 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting

2 2. Proces Op 8 april is de aanvraag ontvangen en geregistreerd bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Bij de aanvraag zijn gevoegd: een begeleidend schrijven; een tabel uit de meerjarenbegroting van de stichting; de instemmende verklaring van de betrokken medezeggenschapsraden, en een brief van het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Hollend van 30 oktober 2015 waarin het college het fusievoornemen onderschrijft. Per brief van 14 april 2016 (kenmerk OND/2016/9538 M) is aanvrager op de hoogte gesteld dat de aanvraag compleet is en in behandeling wordt genomen. 3. Doel en motivatie fusie Uit de fer blijkt dat de fusie overwegend is ingeven door de wens het onderwijsaanbod voor langdurig zieke kinderen, en de expertise die hiervoor is opgebouwd, voor de regio Rotterdam te behouden. De stichting vreest door een teruglopend leerlingaantal voor de afbouw van de extra zorg en faciliteiten aan haar scholen. Het leerlingaantal loopt volgens de stichting onder meer terug door het voornemen van het samenwerkingsverband passend onderwijs. Dit verband heeft tot doel om het aantal doorverwezen leerlingen naar speciaal onderwijs in vier jaar tijd terug te brengen met 40%. De stichting geeft aan dat de financiële ondergrens voor de so-afdeling van de Openluchtschool Rotterdam is bereikt en afbouw en kwaliteitsverlies voor deze so-afdeling dreigt. Door de fusie ontstaan volgens de stichting daarenboven betere onderwijskundige mogelijkheden en wordt effectievere inzet van personeel mogelijk. Volgens aanvrager is er geen alternatief voor de fusie behoudens het sluiten van de Openluchtschool Rotterdam. 4. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en dat de lijnen van besluitvorming kort zijn. Uit de parlementaire geschiedenis volgt verder dat (schaal)grootte van de onderwijsorganisatie van invloed is op de legitimat ie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en deelnemers voor onder meer richting of pedagogische-didactische aanpak. Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat ontstaan. Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of instelling. 4.1 Beoordeling schaalgrootte Door de samenvoeging van De Recon en de Openluchtschool Rotterdam onder het bevoegd gezag van BOOR ontstaat een so-school van 130 leerlingen. Op de huidige locatie van De Recon wordt (voorlopig) het onderwijs aan de leerlingen die aangewezen zijn op het vso voortgezet. Wanneer aanvrager besluit alsnog de locaties voor so en vso samen te voegen, ontstaat een nieuwe school beduidend groter dan de in Nederland gemiddelde school voor s(v)o van 126 leerlingen. Vooralsnog ontstaat een school met twee locaties van een gemiddelde en een net iets kleinere omvang: 130 leerlingen op de locatie in Schiebroek en honderd leerlingen op de locatie in Feijenoord. 2

3 4.2 Beoordeling lijnen van besluitvorming De lijnen van besluitvorming nemen beperkt toe. Fysiek neemt de afstand toe tussen de directie van de leerlingen van De Recon die vso volgen. De directie van de school houdt kantoor op de overgebleven hoofdvestiging in Schiebroek. 5. Interne en externe legitimiteit Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat de fer primair een instrument is voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie, en om daarop invloed uit te kunnen oefenen. Daarnaast is de fer een middel om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Met artikel 66b, eerste lid, van de Wet op de expertisecentra (WEC) wordt voorgeschreven dat de aanvraag samen met de fer en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden, moet worden ingediend. De Tweede Kamer heeft bovendien een motie aangenomen, waardoor ook het advies over de wenselijkheid van een fusie door het college van burgemeester en wethouders van de betrokken gemeenten onderdeel uit moet maken van de fer. 5.1 Interne legitimiteit De interne legitimiteit van het fusieproces blijkt uit de instemmende verklaringen van de betrokken medezeggenschapsraden. Op 16 oktober 2015 hebben beide betrokken medezeggenschapsraden gezamenlijk schriftelijk ingestemd met het voornemen te fuseren. Uit de overwegingen van deze raden blijkt dat zij intensief hebben samengewerkt met elkaar en met de betrokken directies. Samen zijn zij ervan overtuigd dat de samenvoeging van de scholen, een verbetering van de zorg en het werkklimaat, tot gevolg zal hebben. Uit de verklaring blijkt dat de medezeggenschapsraad het vestigen van in ieder geval de so-school op de huidige locatie van de Openluchtschool Rotterdam als belangrijke randvoorwaarde ziet voor het slagen van de fusie. Aan de instemming verbinden de medezeggenschapsraden daarnaast twee voorwaarden: 1. Er dient een definitief akkoord te zijn van de daartoe bevoegde instantie over de ingediende verbouwing van de Olijflaan (de locatie van de Openluchtschool Rotterdam). 2. De verbouwing moet idealiter ruim voor de zomervakantie 2016 zijn afgerond, zodat de verhuizing kan worden gepland. De CFTO heeft eerder aanvragen beoordeeld waarbij de medezeggenschapsraad voorwaarden had verbonden aan zijn instemming. De CFTO overwoog toen dat de raad beter pas instemt met een voorgenomen fusie, wanneer het bevoegd gezag (voor zover mogelijk) heeft voldaan aan voorwaarden die kennelijk doorslaggevend zijn voor de instemming. Dit om onduidelijkheid te voorkomen over de vraag of nu wel of niet daadwerkelijk instemming bestaat met de voorgenomen fusie. 4 In dit geval is aan de voorwaarden voldaan; de verbouwing is inmiddels uitgevoerd. 5.2 Externe legitimiteit De externe legitimiteit van het fusieproces blijkt uit het positieve advies van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam en de brief van het college van Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland. Het advies van het gemeentebestuur is onderdeel van de fer. Uit de brief van het provinciebestuur blijkt de goedkeuring van het besluit De Recon op te heffen. Dit is een bevoegdheid van het provinciebestuur op grond van artikel 149, eerste en derde lid van de WEC. Het kan zijn goedkeuring onthouden wanneer als de opheffing van een school, afhankelijk van de schoolsoort, regionaal, provinciaal dan wel landelijk niet meer voldoende zou zijn voorzien in de behoefte aan openbaar onderwijs. Het provinciebestuur volgt het schoolbestuur voor wat betreft de wens de onderwijssoort voor de ouders en leerlingen in Rotterdam te behouden. Het gemeentebestuur adviseert zonder nadere overweging positief over de voorgenomen fusie. 4 Vergelijk de aanvraag door de commissie geregistreerd onder AFO166 van 7 september De beoordeling en het advies zijn gepubliceerd op cfto.nl. 3

4 6. Toets op keuzevrijheid Met artikel 66c, eerste lid, van de WEC, wordt voorgeschreven dat een fusie niet kan plaatsvinden zonder voorafgaande goedkeuring hiertoe van de minister. Indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijs, in het bijzonder ten aanzien van de evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen binnen het voedingsgebied op significante wijze wordt belemmerd, kan de minister diens goedkeuring onthouden. In de memorie van toelichting 5 wordt de bepaling toegelicht: Voor het speciaal onderwijs is toegankelijkheid in de zin van spreiding van de (v)so-voorzieningen het belangrijkste criterium. Binnen een netwerk van samenwerkingsverbanden (WSNS), voortgezet onderwijs en de regionale expertisecentra voor cluster 3 en 4 moet voor alle leerlingen een passend onderwijsaanbod worden gerealiseerd. Gelet hierop is het van belang dat bij een fusie sprake blijft van voldoende aanbod van scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs om voor alle leerlingen dat passend onderwijsaanbod te realiseren. In de beoordeling wordt nagegaan of er na de fusie in de regio nog voldoende (v)so - voorzieningen zijn voor leerlingen die overwegend zijn aangewezen op orthopedagogische ondersteuning. Hiervoor wordt de situatie voor fusie vergeleken met de te verwachten situatie erna. Als het aanbod door de fusie verschraalt, weegt dat zwaar bij het oordeel over de fusie. Onder verschralen wordt verstaan dat de afstand tot een vso-voorziening zo groot wordt dat het uitgangspunt thuis-nabij-onderwijs in gevaar komt. In artikel 13 van de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling) wordt significante belemmering als bedoeld in artikel 66c, eerste lid, van WEC, nader uitgewerkt. Hierin staat dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering indien er door de voorgenomen institutionele fusie niet langer sprake is van een evenwichtige spreiding van de onderwijsvoorzieningen ten behoeve van een bepaalde onderwijssoort in het speciaal onderwijs, respectievelijk het voortgezet speciaal onderwijs, in het gebied dat gelet op de betreffende onderwijssoort op een maatschappelijk aanvaarde afstand voor de leerlingen is gelegen, zonder dat daarvoor een aannemelijke rechtvaardigingsgrond aanwezig is. In de toelichting op de Regeling staat verder: Keuzevrijheid heeft dan ook vooral betrekking op de spreiding van onderwijsvoorzieningen ten behoeve van de betreffende onderwijssoort in het speciaal onderwijs of voortgezet speciaal onderwijs op redelijke afstand en verderop: In vergelijking met het aantal reguliere scholen, is het aantal scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs beperkt. Daarbij is de spreiding over het land ongelijk. Een institutionele fusie kan dan ook al snel leiden tot een vermindering van de keuzevrijheid van ouders, het onderwijsaanbod en het aantal aanbieders. Een belemmering is significant indien het aantal voorzieningen voor (voortgezet) speciaal onderwijs afneemt zonder dat is voorzien in een volwaardig alternatief. Gelet op artikel 13 van de Regeling beoordeelt de CFTO of door de voorgenomen fusie een wijziging optreedt in de spreiding van de voorzieningen op een wijze dat die spreiding niet langer evenwichtig is. 6.1 Bepaling fusiegebied Voor een beschouwing van het effect van de fusie op de keuzevrijheid, bepaalt de commissie eerst het gebied waarin de fusie haar voornaamste effect sorteert. Net als in het voortgezet onderwijs wordt voor het speciaal onderwijs eerst gekeken naar de gemeente(n) waar minstens 10% van de leerlingen vandaan komt. Voor beide scholen blijft dit gebied beperkt tot de gemeente Rotterdam. Uit geen van de aanpalende gemeenten komt meer dan 10% van de leerlingen van ieder van de scholen afzonderlijk, noch van de scholen samen. Om het relevante voedingsgebied verder te bepalen worden de samenwerkingsverbanden passend onderwijs beschouwd waaraan aanvrager deelneemt. Dit is voor het primair onderwijs PO Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p

5 Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Rotterdam en voor het voortgezet onderwijs VO Samenwerkingsverband Koers VO. In Rotterdam zijn er nog twee andere samenwerkingsverbanden passend onderwijs voor het primair onderwijs actief. Voor het voortgezet onderwijs is nog een tweede samenwerkingsverband actief. De in totaal vijf samenwerkingsverbanden samen bedienen de volgende gemeenten: PO VO - Midden-Delfland - Rotterdam - Westland - Brielle - Hellevoetsluis - Nissewaard - Westvoorne - Rotterdam - Albrandswaard - Barendrecht - Binnenmaas - Capelle aan den IJssel - Cromstrijen - Korendijk - Krimpen aan den IJssel - Krimpenerwaard - Lansingerland - Oud-Beijerland - Ridderkerk - Strijen - Zuidplas - Brielle - Hellevoetsluis - Nissewaard - Westvoorne Het relevante fusiegebied strekt zich uit over de vijf samenwerkingsverbanden passend onderwijs en (dus) de twintig gemeenten als hierboven omschreven. 75% van de leerlingen van de scholen is woonachtig in dit gebied. Een kwart van de leerlingen komt (dus) van buiten dit al relatief grote gebied. Uit de gegevens blijkt (ook) dat 25% van de leerlingen van de scholen van buiten de vijf als relevante voedingsgebied omschreven samenwerkingsverbanden komen. De leerlingen van beide scholen komen uit (liefst) 16 andere gemeenten. 6 De afstand die leerlingen en ouders moeten afleggen om het onderwijs van de betrokken scholen te kunnen volgen is soms fors. Enkele leerlingen moeten afstanden afleggen van 40 kilometer (Lopik), bijna 50 kilometer (Goeree - Overflakkee) en bijna 60 kilometer (Roosendaal) Door de fusie neemt de afstand voor de so-leerlingen van De Recon maximaal met 12 kilometer Spreiding voorzieningen In het relevante fusiegebied zijn verschillende besturen voor speciaal onderwijs actief. Naast het bestuur van aanvrager betreft dit negen andere so-besturen: Herman Broerenstichting De Haagse Scholen Stichting PC Basis-/Orthopedagogisch Onderwijs Stichting Horizon Jeugdzorg Martinusstichting Stichting Onderwijsgroep PRIMOvpr CSG De Waard Stichting Yulius Onderwijs Aloysius Stichting Onderwijs Jeugdzorg Herman Broerenstichting, Stichting PC Basis-/Orthopedisch Onderwijs, Martinusstichting, Stichting Onderwijsgroep PRIMOvpr en CSG De Waard bieden net als aanvrager in de samenwerkingsverbanden cluster 3 onderwijs aan op in totaal 12 locaties. Effect Passend Onderwijs op verdeling naar cluster en onderwijssoort Door de invoering van Passend Onderwijs is het onderscheid tussen cluster 3 en 4 voor de bekostiging niet langer relevant. Voor de bekostiging wordt na de invoering van Passend Onderwijs 6 Dit zijn de gemeenten Alblasserdam, Delft, Dordrecht, Goeree-Overflakkee, Gouda, Hendrik-Ido-Ambacht, Lopik, Maassluis, Molenwaard, Roosendaal, Schiedam, s-gravenhage, Sliedrecht, Vlaardingen, Zoetermeer en Zwijndrecht. 5

6 nog slechts onderscheid gemaakt tussen categorie 1 ( laag ), categorie 2 ( midden ) en categorie 3 ( hoog ). Welke leerling in welke bekostigingscategorie valt, bepaalt het samenwerkingsverband. Ook bepaalt het samenwerkingsverband de criteria op basis waarvan een leerling kan worden ingeschreven in het (v)so. Voor wat betreft de indeling in clusters en onderwijssoorten wordt in de onderwijswetgeving een onderscheid gemaakt tussen vier clusters en binnen die cluster wordt een aantal onderwijssoorten onderscheiden. Voor het speciaal onderwijs worden voor de clusters de volgende onderwijssoorten onderscheiden: cluster 3: onderwijs aan langdurig zieke kinderen met een lichamelijke handicap, lichamelijk gehandicapte kinderen en zeer moeilijk lerende kinderen dan wel meervoudig gehandicapte kinderen met een van deze handicaps; en cluster 4: onderwijs aan langdurig zieke kinderen anders dan met een lichamelijke handicap, zeer moeilijk opvoedbare kinderen en kinderen in scholen verbonden aan pedologische instituten. Het aanbod binnen het gehele voedingsgebied is verdeeld over 34 locaties voor speciaal en speciaal voortgezet onderwijs. Op 12 van de locaties, waaronder die van de twee betrokken scholen, wordt cluster 3 onderwijs aangeboden. De Openluchtschool Rotterdam en De Recon, zijn de enige scholen binnen de samenwerkingsverbanden die onderwijs aanbieden voor langdurig somatisch zieke kinderen. Het aanbod van de scholen is uniek binnen de samenwerkingsverbanden Uit de door aanvrager geregistreerde gegevens voor de bekostiging per 1 oktober 2015 blijkt, dat het aanbod van de scholen waarvoor goedkeuring van de fusie wordt gevraagd, elkaar overlapt. Voor zowel De Recon als de Openluchtschool Rotterdam zijn leerlingen, geïndiceerd voor alle drie de bekostigingscategorieën, in het so geregistreerd. De Recon verzorgt ook onderwijs aan categorie 1 en 2 geïndiceerde leerlingen in het vso. Beide scholen verzorgen, als enige binnen de vijf betrokken samenwerkingsverbanden passend onderwijs, onderwijs aan langdurig zieke kinderen met een lichamelijke beperking. 6.3 Volwaardig alternatief Na de fusie is no steeds sprake van een volwaardig alternatief voor het so aan langdurig somatisch zieke leerlingen dat nu nog wordt aangeboden op twee locaties binnen het relevante fusiegebied. De Recon en de Openluchtschool Rotterdam hebben voor een deel een vergelijkbaar aanbod. Voor de leerlingen aangewezen op vso onderwijs aan langdurig somatisch zieke leerlingen, is er alleen een onderwijsaanbod op de De Recon. Zowel voor als na de fusie is er voor de vso-leerlingen een ander volwaardig alternatief binnen het fusiegebied; er bestaat geen keuzevrijheid. De afstand tussen beide scholen De afstand tussen de scholen over de weg, bedraagt ongeveer 12 kilometer. Buiten het relevante voedingsgebied van de vijf samenwerkingsverbanden passend onderwijs wordt de aangeboden in de gemeenten Delft, Den Haag, en Dordrecht. Het volwaardig alternatief binnen een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand voor de so-leerlingen die staan ingeschreven op De Recon is de Openluchtschool De Recon (de fusieschool). Het eerste alternatief voor deze leerlingen voor de fusieschool is De Dordtse Buitenschool 7 in Dordrecht op 21 kilometer en ruim 20 minuten ten opzichte van de huidige locatie van De Recon. Het aanbod voor vso- leerlingen Voor leerlingen die zijn aangewezen op het vso voor langdurig somatisch zieke kinderen is als gezegd ook voor de fusie geen reëel alternatief binnen het relevante voedingsgebied. Binnen het relevante voedingsgebied wordt alleen op De Recon de onderwijssoort aangeboden voor vso-leerlingen. Deze onderwijsvoorziening wordt voortgezet door de fusieschool. Het vso van De Recon blijft dus voor de samenwerkingsverbanden behouden. Door de fusie neemt de afstand die de leerlingen moeten afleggen om deze voorziening te bereiken niet toe. 7 Het brinnummer van de school is 01PE. 6

7 6.4. Conclusie significante belemmering: evenwichtige spreiding Voor wat betreft de spreiding van onderwijsvoorzieningen oordeelt de commissie dat de spreiding weliswaar verandert, maar dat het aanbod binnen een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand van de leerlingen die op het type onderwijs zijn aangewezen behouden blijft. Er blijft immers een volwaardig alternatief bestaan voor de school die door de fusie verdwijnt, namelijk de fusieschool: de Openluchtschool De Recon. Aanvrager biedt zowel vóór als ná de fusie als enige onderwijs aan langdurig somatisch zieke kinderen in het fusiegebied. Voor wat betreft het so aanbod, doet hij dat nu op twee locaties. Dat de twee locaties in dezelfde gemeente op een relatief beperkte afstand van elkaar zijn gehuisvest neemt niet weg dat het verdwijnen van de so-voorziening in Feijenoord ingrijpende gevolgen kan hebben. De reisafstand kan voor de individuele leerling in het meest ongunstige geval 12 kilometer toenemen en een extra reistijd opleveren van ruim 20 minuten. Naar het oordeel van de commissie is er geen sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid van ouders ter plaatse als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling. Ook na de fusie zal sprake zijn van een evenwichtige spreiding; er is sprake van een volwaardig alternatief voor de school die verdwijnt binnen een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand van de leerlingen die staan ingeschreven op de school die verdwijnt, namelijk de fusieschool. 7. Beoordeling fusiemotief en rechtvaardigingsgronden Hoewel er op basis van de hiervoor overwogen gronden geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid, worden de doelen voor de fusie hieronder kort behandeld om zo ook recht te doen aan de fusieaanvraag en, in samenhang hiermee, aan de vergroting van inzicht in fusieaangelegenheden in algemene zin. In artikel 19 van de Regeling wordt niet limitatief beschreven dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid, dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn Continuïteit van het onderwijsaanbod Het belangrijkste motief voor de fusie lijken aanvragers te ontlenen aan de beperkte omvang van de Openluchtschool Rotterdam (72 leerlingen) en d e wens van het samenwerkingsverband primair onderwijs PO2806 Samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Rotterdam (PPO Rotterdam) om het aantal doorverwijzingen naar het speciaal onderwijs met 40% terug te brengen. Dat het verband dit voornemen heeft, blijkt behalve uit de fer ook uit Het implementatieplan integratie SBO/SO/BAO vastgesteld door de algemene ledenvergadering van het samenwerkingsverband op 27 mei In het plan staat hierover op pagina 11: Door het bestuur van PPO Rotterdam wordt besloten om het percentage uitstroomreductie van uit het basisonderwijs naar het SO van 40 %, te handhaven vanuit de gedachte dat een stevige ambitie de kans op een succesvolle transitie vergroot. Ook hier is geen sprake van wetmatigheden en zal volgens het principe van pas toe en leg uit gewerkt worden. Uit de Intentieverklaring Passend Onderwijs in Rotterdam vastgesteld door de algemene vergadering van het samenwerkingsverband blijkt het volgende over de periode waarin de reductie moet worden gerealiseerd: Voor bovenstaande transformatie wordt een periode van tenminste vier jaar voorzien, startend vanaf 1 augustus De einddatum van de transitie is vooralsnog gesteld op 1 augustus De periode tot 1 augustus 2015 wordt gebruikt om dit proces voor te bereiden volgens de 7

8 uitgangspunten in het implementatieplan en het communicatieplan. Een en ander is uitgewerkt in het projectplan. Uit de plannen blijkt dat de afname van het aantal leerlingen als gevolg van het voorgenomen beleid plaats moet vinden in de periode tussen 1 augustus 2015 en 1 augustus Uit de gerealiseerde cijfers van de betrokken scholen kan voor het leerlingaantal van de Openluchtschool Rotterdam een dalende trend worden afgeleid. Het leerlingaantal van De Recon groeit daarentegen: Tabel 1. Gerealiseerde leerlingaantallen scholen School 1 oktober 2011 Openluchtschool R'dam De Recon Uit de gegevens waarover de CFTO beschikt voor haar beoordeling kan niet worden afgeleid of de dalende trend van de leerlingaantallen van beide scholen samen zich voortzet. Dit te meer, omdat niet duidelijk is wat het effect van het beleid van het samenwerkingsverband hierop zal zijn. In haar advies van 15 juli 2014, AFO120, gaat de CFTO nader in op het voornemen van het samenwerkingsverband, in dat geval het WSNS-samenwerkingsverband, het verwijzingspercentage naar de betrokken school, SBO De Twine, met meer dan de helft naar beneden bij te stellen. In het advies spreekt de CFTO haar zorg uit over het streven een aanzienlijk lager verwijzingspercentage te realiseren. Dit belang mag immers niet boven het belang van de zorgbehoefte van de individuele leerlingen worden gesteld. Voor wat betreft de rechtvaardiging die door aanvragers kon worden ontleend aan het verwachte effect van dit voornemen, merkte de CFTO op dat de invloed hiervan zich lastig liet voorspellen. De negatieve effecten van de fusie werden toen niet gerechtvaardigd alleen op basis van het voornemen het verwijzingspercentage terug te brengen. Wat het effect van het voornemen van het samenwerkingsverband in het onderhavige geval zal zijn, is eveneens lastig te voorspellen. Het voornemen op zichzelf rechtvaardigt zonder nadere onderbouwing met onder meer met concrete en uitgewerkte plannen, niet. De CFTO heeft geen nader onderzoek gedaan naar het bestaan of de haalbaarheid van dergelijke plannen, omdat de commissie al heeft vastgesteld dat geen sprake is van een significante belemmering in de zin van de Wet. 1 oktober oktober oktober oktober

9 7.2 Beschikbare financiële middelen De Inspectie voor het Onderwijs (de Inspectie) heeft aanvrager een basis -toezichtarrangement vastgesteld voor wat betreft haar financieel toezicht. 8 De gegevens van DUO over de financiën van aanvragers zijn de volgende: Bevoegd gezag Jaar Liquiditeit Rentabiliteit Solvabiliteit 1 Solvabiliteit 2 Stichting BOOR ,02-1,3 0,33 0, ,72-5,9 0,24 0, ,62-5,1 0,11 0, ,6 1,2 0,16 0, ,63 1,7 0,22 0,27 Uit het rapport van de Inspectie van 15 december 2015, openbaar gemaakt op haar website blijkt dat Stichting BOOR niet langer onder verhoogd financieel toezicht staat. Hoewel de Inspectie kritisch is in haar rapport, is zij ook positief over de ontwikkeling die de (financiële) organisatie de afgelopen jaren heeft doorgemaakt. 8. Conclusie Met de gevraagde fusie worden twee scholen voor speciaal onderwijs samengevoegd tot één (v)soschool, die het aanbod van beide scholen voortzet. Op de locatie van de Openluchtschool Rotterdam worden, in ieder geval de leerlingen van de school aangewezen op het so, ondergebracht. De leerlingen die ingeschreven staan op De Recon en daar vso ontvangen, blijven onderwijs volgen op de huidige locatie van de school in Feijenoord. De veranderingen die de fusie teweeg brengt voor wat betreft de menselijke maat blijven verder beperkt. De so-leerlingen van De Recon verhuizen naar de huidige locatie van de Openluchtschool Rotterdam, waardoor de school groter wordt; van iets meer dan 70 leerlingen tot ongeveer 130 leerlingen. Dit is de gemiddelde omvang van een locatie in het speciaal onderwijs. De so-afdeling verdwijnt op de locatie van De Recon waardoor de omvang van die locatie met 50 leerlingen afneemt. Voor wat betreft de interne legitimiteit van het fusieproces overweegt de commissie dat van beide medezeggenschapsraden een verklaring is overlegd waaruit de instemming, zij het onder voorwaarden, van beide raden blijkt. Uit het positieve advies van het college van de gemeente Rotterdam en het besluit van de provincie Zuid-Holland, kan de CFTO het intern en het extern draagvlak voor de voorgenomen fusie afleiden. Dat de medezeggenschapsraden voorwaarden hebben verbonden aan hun instemming maakt dit niet anders. De CFTO overwoog eerder, dat wanneer de betrokken medezeggenschapsraad bedenkingen heeft bij de instemming voor een fusie, hij beter diens goedkeuring onthoudt tot het bevoegd gezag tegemoet is gekomen aan de bezwaren van de raad. In dit geval is aan de voorwaarden ruim voor de datum van de fusie voldaan. Het aanbod (v)so aan langdurig somatisch zieke kinderen in Nederland is beperkt. Het voedingsgebied en het deel van het voedingsgebied van de scholen, dat relevant is voor de beoordeling van het effect van de fusie, is daarom relatief groot. Binnen het fusie gebied wordt voor de fusie so-onderwijs aangeboden voor langdurig somatisch zieke kinderen op twee locaties. Als gevolg van de fusie waarvoor goedkeuring wordt gevraagd, verdwijnt één van de locaties. De so-leerlingen die op De Recon staan ingeschreven, zullen na de fusie onderwijs ontvangen op de locatie van de Openluchtschool in Schiebroek. In het meest ongunstige geval neemt daardoor de reisafstand van de leerlingen van de afdeling met 12 kilometer en ruim 20 minuten toe. Hoewel dit een ingrijpende 8 De Inspectie heeft voor haar toezicht normen voor de beoordeling van de financiële continuïteit van instellingen voor primair en voortgezet onderwijs. De Inspectie hanteert als signaleringswaarden: een liquiditeitsratio van 0,5 of lager; een rentabiliteit van meerjarig 0 of lager, of een solvabiliteitsratio van 0,2 of lager. 9

10 verandering kan zijn voor de ouders en leerlingen, heeft dit geen gevolgen voor het oordeel van de CFTO dat geen sprake is van een significante belemmering van de keuzevrijheid. Naar het oordeel van de commissie is er geen sprake van een significante belemmering van de keuzevrijheid van ouders ter plaatse als bedoeld in artikel 66c van de WEC en artikel 13 van de Regeling. Ook na de fusie zal sprake zijn van een evenwichtige spreiding; er is sprake van een volwaardig alternatief voor de school die verdwijnt binnen een maatschappelijk aanvaardbare reisafstand van de leerlingen die staan ingeschreven op de school die verdwijnt, namelijk de fusieschool Openluchtschool De Recon. De voornaamste reden voor aanvrager om de scholen samen te voegen is gelegen in de wens de continuïteit van het onderwijs aan langdurig zieke kinderen voor Rotterdam en de regio te behouden. De leerlingaantallen die beide scholen bezoeken geven geen directe aanleiding om te veronderstellen dat die continuïteit op korte termijn in geding is. De scholen hebben ieder voor zich een gemiddelde omvang. Het aantal leerlingen dat de Openluchtschool Rotterdam bezoekt is de afgelopen vijf jaar weliswaar teruggelopen, maar het aantal leerlingen dat De Recon neemt toe. Het samenwerkingsverband PPO Rotterdam waarvan 61 leerlingen de scholen van aanvragers bezoeken, heeft de intentie uitgesproken om het aantal leerlingen dat wordt doorverwezen naar het speciaal onderwijs, dus ook naar de scholen van aanvrager, met 40% terug te willen brengen in vier jaar tijd. Of dit voornemen ook gerealiseerd wordt is niet duidelijk, zeker gezien de aard van het onderwijs en de zorg waarop de leerlingen van de school zijn aangewezen. De commissie heeft geen nader onderzoek gedaan naar de haalbaarheid van het voornemen van het verband. Wanneer het voornemen van het samenwerkingsverband gerealiseerd wordt, zullen de leerlingaantallen van de scholen aanzienlijk teruglopen. De CFTO onderschrijft het belang van het voornemen van het samenwerkingsverband om bij hun streven naar een lagere verwijzing, het belang hierbij niet boven de belangen van de individuele leerling te stellen en in het bijzonder niet boven de (zorg)behoefte van de individuele leerling. 9. Advies De Commissie Fusietoets Onderwijs adviseert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap diens goedkeuring niet te onthouden aan de institutionele fusie van Openluchtschool Rotterdam en De Recon, beide ressorterend onder het bevoegd gezag van Stichting BOOR. Het oordeel is aldus vastgesteld te Den Haag op 31 mei 2016, door de Commissie Fusietoets Onderwijs. Namens deze, de voorzitter, H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek 10