STICHTING KOPWERK EN STICHTING VRIJE SCHOOL TEXEL AFO 205

Transcriptie

1 Opbouw beoordelingsrapport: BEOORDELING AANVRAAG BESTUURLIJK FUSIE STICHTING KOPWERK EN STICHTING VRIJE SCHOOL TEXEL AFO 205 Beschrijving van de aanvragers en de fusie (paragraaf 1) Beschrijving van het proces van aanvragen en beoordelen door de CFTO (paragraaf 2) Beschrijving van het motief voor de fusie, conform de fusie-effectrapportage (paragraaf 3) Uitkomst toets gevolgen fusie voor de menselijke maat (paragraaf 4) Uitkomst toets gevolgen fusie voor legitimiteit en zorgvuldigheid (paragraaf 5) Uitkomst toets gevolgen fusie voor keuzevrijheid (paragraaf 6) Beoordeling motieven fusie (paragraaf 7) Conclusies en advies van de CFTO (paragraaf 8) 1. Beschrijving van de aanvragers en de fusie Goedkeuring wordt gevraagd voor de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: 1. Stichting Kopwerk 1, gevestigd in de gemeente Den Helder. Dit is het bevoegd gezag van 19 basisscholen naar protestant-christelijke richting met in totaal leerlingen. De scholen van Stichting Kopwerk zijn gevestigd in de gemeenten Texel, Stede Broec, Medemblik, Hollands Kroon, Schagen, Enkhuizen en Den Helder. en 2. Stichting Vrije School Texel 2, gevestigd in de gemeente Texel. Dit is het bevoegd gezag van één Algemeen Bijzondere basisschool in Den Burg, Stella Maris, die onderwijs aanbiedt op antroposofische grondslag, als zogenaamde vrije school. Er zijn 98 leerlingen. 2. Proces Op 31 maart 2017 is de aanvraag ontvangen en geregistreerd bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO). Bij de aanvraag zijn gevoegd: een volledig ingevulde fusie-effect rapportage (FER); een ongetekende verklaring van de medezeggenschapsraad (MR) van Stella Maris, waarin wordt aangegeven dat de MR instemt met de voorgenomen fusie; een ongetekende verklaring van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (GMR) van Stichting Kopwerk, waarin de GMR verklaart voorwaardelijk in te stemmen met de beoogde besturenfusie en statutenwijziging; adviezen van de betrokken gemeenten (Den Helder, Enkhuizen, Hollands Kroon, Medemblik, Schagen, Stede Broek, Texel, ) met betrekking tot de voorgenomen fusie. 1 Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is Het bevoegd gezag-nummer van de stichting is

2 In een aanvullend schrijven d.d. 3 april 2017 is aangegeven dat de voorziene fusiedatum 1 augustus 2017 is. Abusievelijk geeft de FER nog 1 januari 2017 aan. Omdat beide verklaringen van de betrokken medezeggenschapsorganen niet ondertekend zijn, zijn de aanvragers per brief van 19 april 2017 op de hoogte gesteld dat de ontvangen aanvraag onvolledig was. Omdat nog dezelfde dag bij DUO getekende verklaringen ontvangen zijn is de aanvraag per 19 april 2017 compleet verklaard. De aanvraag is daarop in behandeling genomen door de CFTO. 3. Doel en motivatie fusie Stichting Vrije School Texel beheert één school, Stella Maris. Stella Maris is de enige school op Texel die onderwijs aanbiedt naar antroposofische grondslag, als zogenoemde Vrije School. De school is formeel een bestuurlijke éénpitter met een Algemeen Bijzondere grondslag. Volgens de FER zal het aantal leerlingen dat onderwijs volgt op Stella Maris de komende jaren afnemen. Tegelijkertijd heeft Stichting Vrije School Texel weinig financiële reserves doordat de tekorten op het exploitatieresultaat de laatste boekjaren ten laste zijn gebracht van de reserves. Aanvragers achten zelfstandig doorgaan niet haalbaar. Daarnaast heeft het management van de school aangegeven het bestuur van de school steeds moeilijker te kunnen combineren met lesgevende taken. De beperkte omvang van Stichting Vrije School Texel maakt dat het uitvoeren van beleidsmatige en specialistische beheermatige taken niet langer altijd goed realiseerbaar is. Met de beoogde fusiepartner, Stichting Kopwerk, vormt de Stichting Vrije School Texel vanaf 2009 een personele unie. Organisatorisch zijn beide stichtingen onderling sterk verweven. Stella Maris ontvangt al een aantal jaren directe en indirecte ondersteuning vanuit het grotere bestuur. Aanvragers geven aan dat deze situatie onhoudbaar is en dat dit ook wordt bevestigd door de Inspectie van het Onderwijs (de Inspectie). Door de voorgenomen bestuurlijke fusie beogen aanvragers de continuïteit van het algemeen bijzonder onderwijs op antroposofische grondslag op Texel voor de toekomst te waarborgen. 4. Toets op de menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets in het onderwijs 3 volgt dat deze wet bedoeld is om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 4 Het motto van de minister van OCW is daarbij: Klein waar het kan, groot als het moet. Voor het primair onderwijs overweegt de wetgever in de Memorie van Toelichting (MvT) dat de omvang van een schoolbestuur van tien scholen een hanteerbare schaal is. Hierbij zijn aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed te combineren met doelmatigheid en efficiency. Door de voorgenomen fusie is Stichting Vrije School niet langer een bestuurlijke eenpitter, maar wordt de school onderdeel van een groter bestuur. De omvang van Stichting Kopwerk neemt door de voorgenomen fusie toe van 19 naar 20 scholen. Hiermee raakt Stichting Kopwerk tweemaal het referentieniveau van tien scholen. Het totaal aantal leerlingen op de scholen onder beheer van Stichting Kopwerk neemt door de fusie toe van tot In elk geval is er sprake van slechts een geringe toename van het aantal scholen en leerlingen. De facto verandert er niet veel. Weliswaar gaat Stella Maris over naar een nieuw bevoegd gezag, maar in het bestuur zitten de personen die reeds nu het bestuur van Stichting Vrije School Texel vormen. Institutioneel verandert er niets. Stella Maris blijft bestaan, evenals de scholen die al onder het gezag van Stichting Kopwerk vielen. Wat wel speelt is dat bepaalde bestuurlijke taken en beheersmatige taken die de directeur van Stella Maris nu uitvoert meer op afstand van de school 3 Stb. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3. 2

3 komen. Ook voor de medezeggenschap, met name de medezeggenschap vanuit Stella Maris, komen veranderingen. Deelnemen aan vergaderingen van de GMR van Stichting Kopwerk, op het vaste land van Noord-Holland, zal de nodige extra reistijd gaan vragen. Dat is overigens een reistijd die nu ook al geldt voor eventuele GMR-leden die op Texel werkzaam zijn bij een andere school onder het bevoegd gezag van Stichting Kopwerk. 5. Toets op legitimiteit van het fusieproces Zowel de interne als de externe legitimiteit zijn geborgd en de CFTO constateert dat er geen redenen zijn om aan te nemen dat de voorgenomen fusie aan draagvlak ontbeert Interne legitimiteit Aan zowel de GMR van Stichting Kopwerk als aan de MR van Stella Maris is gevraagd instemming te verlenen met de fusie. De MR van Stella Maris stemt in een verklaring van 13 december 2016 kort en bondig in met de fusie. De GMR van Stichting Kopwerk stemt op 17 december 2016 onder voorwaarden in met de fusie. Deze voorwaarden houden in dat de bestuurder een aantal vragen naar tevredenheid dient te beantwoorden: 1. Door de statutenwijziging wordt de stichting nu opengesteld voor niet-protestants-christelijke scholen. Wie bepaalt straks welke scholen wel en welke niet mogen deelnemen? Welke eisen gaan we stellen aan het profiel van kandidaat-scholen en waar leggen we dit vast? 2. Waarom is er gekozen voor uitbreiding naar ''algemeen bijzondere scholen" en niet naar "bijzondere scholen"? 3. Hoe wordt er bij Stella Maris aangekeken tegen de nieuwe stichting/statuten? 4. Wie zijn er op dit moment op de hoogte van dit voorstel? 5. Heeft de RvT dezelfde informatie gekregen als de GMR over de voorgenomen besturenfusie en statutenwijziging of zijn zij uitgebreider op de hoogte gebracht? Op 14 maart 2017 ontvangt de GMR de beantwoording van deze vragen. Per van 21 mei 2017 wordt de CFTO bericht dat de GMR vindt dat de vragen naar tevredenheid zijn beantwoord. De CFTO constateert dan ook dat aan de interne legitimiteit is voldaan. 5.2 Externe legitimiteit Uit de adviezen blijkt dat de gemeentebesturen waarin de bij de fusie betrokken scholen gevestigd zijn, positief staan tegenover de voorgenomen besturenfusie. Hieronder volgt ter toelichting een korte samenvatting van de standpunten van de betreffende gemeenten. De gemeente waar zich de belangrijkste effecten voordoen is de gemeente Texel. Deze gemeente heeft ook het meest uitgebreide advies. Texel gaat naast andere elementen in op diversiteit / keuzevrijheid en de menselijke maat. Wat het eerste betreft geeft de gemeente aan dat de fusie er voor zorgt dat de keuzevrijheid gelijk blijft en de diversiteit niet vermindert. Wat het tweede betreft neemt de gemeente met instemming kennis van de voorzorgen / toezeggingen om de menselijke maat te borgen en de actieve rol van het bestuur daarbij. De gemeente gaat er vanuit dat dit geen dode letter wordt en adviseert dit aspect uitdrukkelijk onderdeel te maken van de evaluatie medio schooljaar Alles overwegende geeft de gemeente een positief advies uit. Gemeente Den Helder constateert dat de bestuurlijke fusie geen gevolgen heeft voor het onderwijs, de onderwijshuisvesting en de financiën van de gemeente. De gemeente brengt positief advies uit met betrekking tot de wenselijkheid van de voorgenomen fusie. Gemeente Schagen vraagt zich af of deze fusie vanuit financieel oogpunt gevolgen kan hebben voor een toekomstige personele unie op bestuurlijk niveau van Stichting Kopwerk en Ons openbaar primair onderwijs Surplus. Vanuit het bestuur van Kopwerk is vervolgens aangegeven 5 De fusie-effectrapportage is een instrument voor belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie en om daarop invloed uit te kunnen oefenen. Daarnaast is de FER een middel om te toetsen of een zorgvuldig proces is doorlopen. De CFTO toetst op basis van de FER en de door de medezeggenschap en het lokale gemeentebestuur overlegde verklaringen of er sprake is van voldoende draagvlak voor de fusie. 3

4 dat deze fusie geen financiële problemen oplevert. De gemeente heeft besloten positief advies uit te brengen. De gemeenten Enkhuizen, Stede Broec, Hollands Kroon en Medemblik lichten hun positieve advies niet nader toe. 6. Toets op effect op keuzevrijheid De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld: de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs. Bestuursmacht: Stichting kopwerk heeft na de fusie 25% van het basisonderwijs op Texel Het fusiegebied van de voorgenomen fusie tussen Stichting Kopwerk en Stichting Vrije School Texel betreft formeel die gemeenten waarin beide aanvragers scholen in stand houden. Het gaat hierbij om de gemeenten Den Helder, Enkhuizen, Hollands Kroon, Medemblik, Schagen, Stede Broec en Texel. Dit is een groot gebied, waarin, zo blijkt uit de onderstaande tabel 1, Stichting Kopwerk een aandeel heeft van zo n 17% van alle basisscholen. Wanneer de voorgenomen fusie doorgang vindt neemt dit aandeel toe tot circa 18%. Tabel 1. Marktaandeel Stichting Kopwerk en Stichting Vrije School Texel in fusiegebied. Gemeten naar leerlingen (ll.) en aantal scholen (s.) (Bron DUO) Texel Fusiegebied geheel Stichting Kopwerk SVS Texel Gezamenlijk Totaal ll. s. ll. s. ll. s. ll. s % 17% 13% 10% 13% 27% 25% % 15% 17% 1% 1% 15% 18% De meeste invloed heeft de voorgenomen bestuurlijke fusie echter op het onderwijsaanbod in de gemeente Texel. Omdat hier sprake is van een eiland overlapt het voedingsgebied van Stella Maris deze gemeente ook volledig. Op Texel verdubbelt door de fusie het aantal scholen dat onder bevoegd gezag van Stichting Kopwerk valt. Hiermee verkrijgt de stichting twee van de in totaal acht scholen op het eiland, een aandeel van 25% in het basisonderwijs. Keuzevrijheid naar richting en pedagogisch-didactische aanpak Door de voorgenomen fusie verdwijnt Stichting Vrije School Texel als formeel zelfstandige aanbieder van algemeen-bijzonder onderwijs op antroposofische grondslag. De school Stella Maris blijft door de bestuurlijke fusie echter wel als zelfstandige school bestaan. Omdat Stichting Kopwerk, dat momenteel enkel nog onderwijs naar protestants-christelijke richting aanbiedt, statutair de mogelijkheid zal creëren om ook vrije school-onderwijs aan te bieden, verdwijnt deze richting niet op Texel. Het verdwijnen van een zelfstandige aanbieder, die nu reeds in personele unie functioneert met Stichting Kopwerk, zal daarom naar verwachting weinig effect hebben op de reële keuzemogelijkheden van ouders en leerlingen op Texel. Conclusie keuzevrijheid De FER vermeldt als doel De toegankelijkheid en bereikbaarheid van het primair onderwijs met behoud van variëteit van identiteit en diversiteit in een groot dunbevolkt gebied met een problematiek van krimp in stand houden. Omgekeerd geldt dat als de fusie niet zou plaatsvinden het voortbestaan van Stella Maris reëel bedreigd wordt. Als dat het geval zou zijn zou er geen school meer zijn die onderwijs op antroposofische grondslag aanbiedt. Alles overwegend concludeert de CFTO dat geen sprake is van een significante belemmering van de variatie in het onderwijs als bedoeld in artikel 64c van de WPO. 4

5 7. Beoordeling motieven fusie Zoals hiervoor besproken zal naar het oordeel van de CFTO als gevolg van de fusie geen significante belemmering van de keuzevrijheid ontstaan. Desondanks worden de doelen voor de fusie kort behandeld om recht te doen aan de fusieaanvraag. Als motieven voor de fusie worden onder meer genoemd: leerlingenkrimp in de gemeente Texel; in relatie met het voorgaande kan de kwaliteit van het onderwijs op Stella Maris onder druk komen te staan; in relatie tot de leerlingenkrimp kan de financiële positie van Stella Maris onder druk komen te staan. Op deze motieven wordt hieronder ingegaan Leerlingenkrimp Uit de leerlingenprognoses van DUO blijkt dat er een behoorlijke krimp van het aantal leerlingen in de gemeente Texel verwacht wordt. In 2016 is het aantal leerlingen ten opzichte van 2011 gedaald van 1377 naar Dat is een daling van 25%. De verwachting is dat deze daling zich doorzet en dat er in 2021 nog 925 leerlingen zijn. Dat is een daling ten opzichte van 2016 van 11%. Geconcludeerd kan worden dat dit motief terecht wordt gebruikt Kwaliteit Volgens de site van de Inspectie van het onderwijs is de kwaliteit van het onderwijs op Stella Maris Vrije School Texel in Den Burg voldoende (bekeken op 18 mei 2017). Er vindt in principe voor de periode van één jaar geen verder toezicht plaats. De Inspectie heeft geen aanwijzingen dat er belangrijke tekortkomingen zijn in de kwaliteit van het onderwijs. Het is door de CFTO niet te voorspellen of de kwaliteit van het onderwijs op Stella Maris zou afnemen als niet tot fusie zou worden overgegaan. Het voorkómen van de kans daarop acht de CFTO echter een terecht motief voor de fusie Financiële positie In de FER geven de aanvragers aan dat Stella Maris de afgelopen jaren exploitatietekorten had die ten laste zijn gebracht van de reserves. Dat is terug te zien in de cijfers van DUO. In 2013 en 2014 was de rentabiliteit negatief, wat heeft geleid tot een verslechtering van de solvabiliteit. In 2015 was er een lichte verbetering. Uit gegevens op de website van de Onderwijsinspectie blijkt dat de Onderwijsinspectie basistoezicht hanteert op de financiële positie van Stella Maris. De CFTO acht het niet onwaarschijnlijk dat de financiële positie zou verslechteren als Stella Maris zou voortbestaan als eenpitter, gezien de teruglopende leerlingenaantallen. 8. Conclusie en advies Door de fusie zal het bestuur Stichting Vrije School Texel verdwijnen. Het aantal scholen blijft gelijk en ook de keuzemogelijkheden blijven gelijk. Zonder de fusie zou juist de kans bestaan dat de keuzevrijheid de komende jaren zou afnemen. De fusie heeft draagvlak en de menselijke maat wordt slechts in geringe mate beïnvloed. Verder constateert de CFTO dat met de voorgenomen fusie: de bestaande personele unie tussen Stichting Kopwerk en Stichting Vrije School Texel wordt geformaliseerd; Stichting Kopwerk een marktaandeel van 25% van het basisonderwijs op Texel verkrijgt; 5

6 de omvang van Stichting Kopwerk slechts gering toeneemt, van leerlingen nu tot leerlingen na fusie; er sprake is van een sterke krimp in het voedingsgebied van de school Stella Maris. Wanneer het totaal aantal leerlingen van beide betrokken besturen minder dan zou zijn, zou de voorliggende fusie aanvraag zelfs niet-adviesplichtig zijn geweest. De overdracht van een school van 98 leerlingen is ook in dit licht te zien als slechts een marginale toename van de omvang van Stichting Kopwerk. De CFTO constateert op basis van bovenstaande dat bij deze fusie de daadwerkelijke variatie in het onderwijsaanbod, bedoeld in artikel 64c van de Wet op het Primair Onderwijs, niet in het geding is. De CFTO adviseert de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap om de goedkeuring als bedoeld in artikel 64a van de Wet op het Primair Onderwijs niet te onthouden aan de bestuurlijke fusie tussen Stichting Kopwerk en Stichting Vrije School Texel. Het oordeel is aldus vastgesteld te Den Haag op 6 juni 2017, door de CFTO. Namens deze, de voorzitter, H.M.C. (Lenie) Dwarshuis-van de Beek 6