1. Aanvraag en proces

Transcriptie

1 Zaaknummer OND/2015/10609/AFO 152 BEOORDELING AFO 152 Aanvragers vragen goedkeuring voor de bestuurlijke fusie in het primair onderwijs van: de Stichting Comperio 1 (hierna: Comperio), bestuur van 32 openbare basisscholen (30 basisscholen en twee scholen voor speciaal basisonderwijs). Vijftien scholen zijn gevestigd in de gemeente Ooststellingwerf en zeventien scholen in de gemeente Weststellingwerf. Het bestuur is per teldatum 1 oktober 2014 verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal leerlingen. Het leerlingenaantal per school varieert van 25 tot 240; en de Stichting PRIMO-Opsterland 2 (hierna: PRIMO), bestuur van zestien openbare basisscholen in de gemeente Opsterland. Het bestuur is per teldatum 1 oktober 2014 verantwoordelijk voor het onderwijs aan in totaal leerlingen. Het leerlingenaantal per school varieert van 50 tot 125. Door de beoogde fusie per 1 januari 2016 ontstaat een bestuur dat verantwoordelijk is voor ongeveer 50 scholen en circa leerlingen. Dit is voor het primair onderwijs een relatief groot schoolbestuur. Ook afzonderlijk voor de fusie zijn Comperio en PRIMO te beschouwen als grote schoolbesturen. Door de beoogde fusie gaan derhalve twee grote schoolbesturen samen verder als één stichting. In haar praktijk van de afgelopen jaren heeft de Commissie Fusietoets Onderwijs (hierna: de commissie) dit niet veel vaker gezien. Na de fusie zal het bevoegd gezag nummer van PRIMO komen te vervallen en zullen de twee stichtingen onder de naam Stichting PRIMO.Com (en het bevoegd gezag nummer van Comperio) verder gaan als bevoegd gezag. 1. Aanvraag en proces De Dienst Uitvoering Onderwijs, de uitvoeringsorganisatie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, (hierna: DUO) heeft de aanvraag op 2 april 2015 ontvangen en geregistreerd onder zaaknummer OND/2015/10735/AFO152. Bij de aanvraag zijn de volgende documenten gevoegd: een ingevuld aanvraagformulier, een begeleidende brief, een ingevulde fusie-effectrapportage (hierna: FER), de positieve adviezen van de colleges van burgemeester en wethouder van de gemeenten Opsterland, Weststellingwerf en Ooststellingwerf, instemmende verklaringen van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad (hierna: GMR) van Comperio en de GMR van PRIMO (inclusief achterliggende documenten), het document Fusiedocument Comperio en PRIMO-Opsterland met bijlagen, documenten met betrekking tot de verkenning van andere vormen van samenwerking, en documenten met betrekking tot de besluitvorming door de betrokken besturen en raden van toezicht. Bij brief van 21 april 2015, met kenmerk DUO/OND-2015/12947 M, is aan de aanvragers meegedeeld dat de aanvraag is ontvangen. Een schouw is uitgevoerd op 2 juni 2015 te Wolvega. Tijdens deze schouw heeft de commissie gesproken met de aanvragers en vertegenwoordigers van de GMR van Comperio en de GMR van PRIMO. Ook heeft het secretariaat van de commissie gesproken met medewerkers van de drie betrokken gemeenten (Ooststellingwerf. Weststellingwerf en Opsterland). Tevens is aan externe partijen gevraagd of zij behoefte hebben om hun zienswijze kenbaar te maken. Zo hebben de Stichting de Tjongerwerven CPO en de Stichting VO Burgemeester Harmsmaschool telefonisch een korte zienswijze gegeven en heeft de commissie op 1 juni 2015 een schriftelijke zienswijze ontvangen van de Vereniging Christelijke Scholen Opsterland. Bij brief van 5 juni 2015, met kenmerk OND/2015/14169 M, is aan de aanvragers meegedeeld dat de beslistermijn met dertien weken wordt verlengd. 1 Nummer bevoegd gezag: Nummer bevoegd gezag:

2 2. Beleidsmatig en juridisch kader fusietoets en demografische krimp Bij de beoordeling van de fusiedocumenten en de informatie die de commissie heeft verkregen via de schouw, wordt rekening gehouden met het beleidsmatig en juridisch kader met betrekking tot de fusietoets en demografische krimp. Dit kader wordt hieronder beschreven Beleidsmatig kader fusietoets De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft in mei 2013 zijn beleidsvisie over de leerlingendaling in het primair en voortgezet onderwijs naar de Tweede Kamer gestuurd. 3 In deze brief constateert de staatssecretaris dat demografische krimp gevolgen heeft voor het onderwijs. Om de leerlingendaling als gevolg van deze krimp op te vangen, kondigt de staatssecretaris een aantal maatregelen aan. Eén van deze maatregelen is een aanpassing van de fusietoets in het primair onderwijs. De staatssecretaris schrijft hierover: De regelgeving wordt straks zo dat geen advies van de CFTO nodig is, als binnen 5 jaar het aantal leerlingen in een gemeente of een regio met 15 procent of meer daalt en er door de fusie geen bestuur in het primair onderwijs ontstaat met 30 scholen of meer. Naar aanleiding hiervan is door de leden van de Tweede Kamer Ypma, Beertema, Ouwehand, Klaver, Jasper van Dijk, Voordewind en Bisschop een motie ingediend inhoudende dat de regeling zodanig wordt aangepast dat bij situaties waarin de betrokken schoolbesturen samen het onderwijs verzorgen voor leerlingen of meer, wel advies van de commissie noodzakelijk is. 4 De gedachte hierachter was dat de door de staatssecretaris voorgestelde maatregel tot gevolg kon hebben dat schoolbesturen kunnen ontstaan die het onderwijs aan duizenden basisschoolleerlingen verzorgen en dat hiermee de menselijke maat in het primair onderwijs niet langer wordt geborgd, terwijl de Wet fusietoets in het onderwijs (hierna: Wet fusietoets) als doel heeft om de menselijke maat in het onderwijs te borgen. Voorgenoemde motie is aangenomen door de leden van de Tweede Kamer. Het voorgenoemde duidt erop dat er een maatschappelijk debat is over fusies in gebieden die te maken hebben met demografische krimp. Deze discussie lijkt zich te concentreren op enerzijds de ruimte die schoolbesturen moeten krijgen om de leerlingendaling als gevolg van de demografische krimp op te vangen en anderzijds de menselijke maat van schoolbesturen die niet uit het oog mag worden verloren. De staatssecretaris heeft de Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs (hierna: de Regeling) 5 in september 2014 zodanig aangepast dat de noodzaak tot advisering door de commissie ontbreekt indien binnen een tijdvak van vijf jaar waarin de aanvraag is ingediend - sprake is van een verwachte daling van 15% of meer (komt neer op een daling van 3% per jaar) van het aantal leerlingen in de gemeenten waar scholen zijn gevestigd, tenzij de betrokken scholen gezamenlijk meer dan leerlingen tellen. Bij deze fusie zijn meer dan leerlingen betrokken (namelijk leerlingen) en derhalve is advies van de commissie vereist Juridisch kader beoordeling fusietoets Het juridische kader voor de beoordeling van een bestuurlijke fusie in het primair onderwijs is opgenomen in de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) en de Regeling. In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor het primair onderwijs. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Uit de memorie van toelichting bij de Wet fusietoets waarmee de fusietoets in de WPO is geïntroduceerd blijkt dat de wetgever er expliciet voor heeft gekozen om maatwerk mogelijk te maken. De wetgever schrijft hierover in de memorie van toelichting: De helderheid en de gelijke behandeling maken een norm met algemene kwantitatieve criteria wel aantrekkelijk. Iedereen weet dan wat wel en niet kan en fusies zijn eenvoudig toetsbaar. Nadeel is dat een dergelijke norm rigide kan zijn en onvoldoende rekening houdt met specifieke omstandigheden. Vandaar dat we bij de uitwerking van het toetsingscriterium voor primair onderwijs afhankelijk van de specifieke situatie een meer open geformuleerd kwalitatief criterium (zie artikel 64, lid a) hanteren om te beoordelen wat de gevolgen zijn voor de keuzevrijheid voor de ouders. 6 3 Kamerstukken II 2012/13, , nr Kamerstukken II 2013/14, , nr Stcrt. 2011, Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p

3 Met artikel 10, onder a, van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het totale onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat het percentage van 50% wordt gehanteerd, om te voorkomen dat één bestuur als gevolg van de fusie meer dan de helft van het onderwijs in een gebied in handen heeft. Indien een ouder het niet eens is met de visie van een bepaald bestuur, wordt op deze manier de ouder de mogelijkheid geboden om zijn kind op een school van een ander bestuur in te schrijven. In dit kader is ook een recente uitspraak van de Raad van State relevant. Deze uitspraak heeft betrekking op de voorgenomen fusie tussen Stichting CBO Dongeradeel en de Vereniging CSBO. In de uitspraak van 11 februari benadrukt de raad het belang van maatwerk en dat niet louter moet worden gekeken naar het percentage marktaandeel. De raad overweegt: Nu van een significante belemmering van het onderwijs ter plaatse geen sprake is, maar de staatsecretaris desondanks met toepassing van artikel 10 van de beleidsregels een significante belemmering heeft aangenomen op de enkele grond dat het marktaandeel na de fusie zou stijgen naar 67 procent van de scholen voor primair onderwijs in de betrokken gemeenten, heeft de rechtbank terecht de beleidsregel buiten toepassing gelaten en het besluit van 15 mei 2013 vernietigd Rechtvaardigingsgronden Een voorgenomen fusie waarbij sprake is van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod, kan desondanks zijn gerechtvaardigd. Dit is een nee-tenzij principe. Artikel 19 van de Regeling bepaald dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. 3. Doel en motivatie 3.1. Doelen en motieven volgens de fusie-effectrapportage Als reden voor de voorgenomen fusie geven aanvragers aan dat door de demografische krimp het leerlingenaantal lager wordt, terwijl de omvang van het (ondersteunend) personeel gelijk blijft. Hierdoor nemen de overheadkosten per leerling toe. Zelfstandig blijven is daarbij geen optie, aldus stellen de aanvragers in de fusie-effectrapportage (FER). De FER onderbouwt dit hoofdmotief verder als volgt: Beide schoolbesturen hebben te maken met bijna 17% leerlingenkrimp. Om de onderwijskwaliteit op de veelal (zeer) kleine scholen te kunnen garanderen is het veiligstellen van onderwijskundig leiderschap van de schooldirecteuren een voorwaarde. Dit is vormgegeven met een relatief sterke stafondersteuning. Door krimp kunnen beide afzonderlijke schoolbesturen de noodzakelijke stafcapaciteit niet overeind houden. Door fusie kan dat wel en kan dus het onderwijskundig leiderschap en daarmee de continuïteit van de onderwijskwaliteit worden gerealiseerd en geborgen. Door de leerlingenkrimp lopen de inkomsten terug en komt de betaalbaarheid van de noodzakelijke stafondersteuning steeds verder onder druk te staan en daarmee ook de onderwijskwaliteit. Door de grote krimp vermindert het financiële draagvlak voor het op peil houden van de noodzakelijke ondersteunende staf Bezuinigingen gericht op behoud van onderwijskwaliteit worden gezocht in het kosten-efficiënter maken van beide organisaties Mondelinge toelichting tijdens de schouw Aanvragers hebben de doelen en motieven voor de fusie tijdens de schouw desgevraagd nader toegelicht. Het belang van onderwijskundig leiderschap is voor aanvragers groot. Onderwijskundig leiderschap houdt voor aanvragers in dat de schooldirecteuren zichtbaar zijn voor de ouders, leerlingen en het personeel van de school en niet meer dan twee scholen besturen. Aanvragers hebben allebei een ondersteund stafbureau en geven aan dat de bezetting van de stafbureaus de 7 Raad van State 11 februari 2015, zaaknummer /1/A2, te raadplegen op 8 Rechtsoverweging

4 ondergrens heeft bereikt om nog het huidige kwaliteitsniveau te kunnen garanderen. Terwijl de demografische krimp ervoor zorgt dat het leerlingenaantal daalt. Hierdoor worden de overheadkosten per leerling hoger. Met de fusie beogen aanvragers deze elementen veilig te stellen voor de toekomst. De stijgende kosten willen aanvragers verlagen door een besparing door middel van het samenvoegen van de stafbureaus en het intern beleggen van een aantal diensten. Een voorbeeld dat tijdens de schouw is genoemd, is het inhuren van een administratiekantoor. Voor de fusie huren Comperio en PRIMO verschillende administratiekantoren in. Na de fusie zal er nog maar één administratiekantoor worden ingehuurd. Dit zal volgens aanvragers een besparing opleveren van ongeveer ,= euro. Het geld dat wordt bespaard, zal worden geïnvesteerd in het behoud van de scholen die nu ongeveer leerlingen hebben. Deze scholen zijn gevraagd om een onderscheidend profiel op te stellen, zodat gekeken kan worden waar de besparingen als gevolg van de fusie in zullen worden geïnvesteerd. Er zijn verschillende alternatieven voor de fusie onderzocht. De verschillende vormen van samenwerking tussen de twee stichtingen die zijn onderzocht, zijn: een samenwerkingsovereenkomst; een federatie; een coöperatie; en een holding. Ook voordat er sprake was van een eventuele samenwerking tussen Comperio en PRIMO is er door aanvragers gekeken naar mogelijkheden om samen te werken met andere schoolbesturen. Zo heeft Comperio gesprekken gevoerd met de Stichting De Tjongerwerven CPO. 9 Dit is een bestuur dat verantwoordelijk is voor twaalf scholen met bijzondere richting. Tijdens de schouw is aangegeven dat samenwerking met deze stichting niet opportuun was, omdat de Stichting De Tjongerwerven CPO veel waarde hecht aan haar christelijke identiteit en samenwerking met een openbaar bestuur hierbij niet passend vond. Ook PRIMO heeft gezocht naar mogelijke andere besturen waarmee kon worden samengewerkt. Zo is er gekeken naar de mogelijkheid om te fuseren met een openbaar schoolbestuur voor voortgezet onderwijs, maar dit bleek geen haalbare optie. Ook is gekeken naar samenwerking met het openbare basisonderwijs in Smallingerland en Heerenveen, maar dit heeft niet tot resultaat geleid. Tevens is een samenwerking met de Vereniging Christelijke Scholen Opsterland (hierin zijn de besturen van de christelijke scholen uit Opsterland verenigd) niet haalbaar gebleken. Tijdens de schouw is duidelijk geworden dat in de tussentijd de gemeenten Opsterland, Ooststellingwerf en Weststellingwerf ambtelijke samenwerking hebben gezocht op het gebied van onderwijs. Dit heeft eraan bijgedragen dat PRIMO en Comperio gesprekken met elkaar zijn aangegaan, hetgeen heeft geresulteerd in deze voorgenomen fusie. 4. Beoordeling interne en externe legitimatie Volgens de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets is de FER primair een instrument voor de belanghebbenden om inzicht te krijgen in motieven, doelen en effecten van de fusie en om daarop invloed te kunnen uitoefenen. 10 Voor het bestuur dient de FER om draagvlak onder de belanghebbenden te krijgen. Het is een vorm van transparantie waarmee het bestuur zich verantwoordt over fusievoornemens. Indien de FER de vereiste elementen bevat, kunnen de belanghebbenden zich een goed oordeel vormen over de noodzaak of wenselijkheid van een fusie en zijn ze optimaal betrokken. Dat is het belangrijkste doel van de FER. Daarmee wordt ruimte gelaten voor de autonomie van instellingen. Daarnaast is de FER een middel voor de minister om te toetsen of instellingen een zorgvuldig proces hebben doorlopen. Het gaat om de vraag of het voornemen om te fuseren voldoende is gelegitimeerd onder de belanghebbenden. In artikel 64b, eerste lid, van de WPO is bepaald dat de aanvraag vergezeld gaat van een door de rechtspersoon of rechtspersonen opgestelde FER en een schriftelijke verklaring van instemming met de fusie door de betrokken medezeggenschapsraden dan wel de gemeenschappelijke medezeggenschapsraden Interne legitimiteit Door de aanvragers zijn instemmende verklaringen opgestuurd van de GMR van Comperio en de GMR van PRIMO. De verklaring van de GMR van Comperio is gedateerd op 26 maart De 9 Nummer bevoegd gezag: Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p

5 verklaring van de GMR van PRIMO is op 26 januari 2015 ondertekend. In hun verklaringen geven beide GMR en aan al in een vroeg stadium betrokken te zijn geweest bij het overleg over de voorgenomen fusie. Tijdens de schouw heeft de commissie gesproken met vertegenwoordigers van beide GMR en. De GMR van PRIMO heeft aangegeven dat de voorgenomen fusie gericht is op de toekomstbestendigheid van het onderwijs en dat de GMR mee heeft gedacht met het bestuur dat het goed is om de stafbureaus samen te voegen en daarbij elkaars sterke en zwakke punten te benutten. Een ander punt van aandacht dat tijdens de schouw naar voren is gekomen, is het draagvlak voor de voorgenomen fusie onder de medewerkers van de stafbureaus. De fusie zal immers directe gevolgen voor hen hebben. Zo zullen wellicht bepaalde functies in het stafbureau die door natuurlijk verloop vrij komen, niet worden opgevuld. Dit kan betekenen dat de overige medewerkers van de stafbureaus extra taken krijgen. De medewerkers van de stafbureaus zijn echter niet vertegenwoordigd in de GMR en. De GMR van PRIMO geeft aan dat er wel is gesproken over een aparte zetel voor het stafbureau, aangezien zij de komende jaren het meest geraakt zullen worden door de fusie. Dit voorstel heeft het echter niet gehaald. Wel heeft de GMR van PRIMO gesproken met de medewerkers van het stafbureau. Ook de GMR van Comperio geeft aan dat zij gesproken heeft met het personeel van het stafbureau. De GMR van Comperio geeft aan te hebben ingestemd met de voorgenomen fusie. Hierbij had deze GMR de volgende aandachtspunten: de GMR wil actief betrokken worden bij het meerjarig beleidsplan en wil jaarlijkse evaluatiemomenten om stil te staan bij de wijze waarop de verwachte resultaten van de fusie daadwerkelijk worden bereikt. Hierbij speelt voor de GMR van Comperio het volgende mee. Comperio is een aantal jaren geleden ontstaan door een fusie. Bij deze fusie waren in de beleving van een aantal van de toenmalige (G)MR leden ook bepaalde resultaten voorgespiegeld die uiteindelijk niet zijn bereikt. De vertegenwoordigers van beide GMR en gaven aan dat de voorgenomen bestuurlijke fusie de gemiddelde ouder weinig zegt. Scholenfusies raken de ouders en leerlingen directer volgens de GMR en. Als gevolg hiervan kunnen er vragen ontstaan over het draagvlak onder ouders betreffende de voorgenomen fusie. De commissie heeft echter geen directe aanleiding om te veronderstellen dat bij de GMR en van Comperio en PRIMO draagvlak ontbreekt voor de voorgenomen fusie. Tijdens de schouw is de commissie wel duidelijk geworden dat er aspecten zijn die voor de GMR en van belang zijn, met name de mate waarin wordt voldaan aan de geschetste en verwachte resultaten van de voorgenomen fusie Externe legitimiteit Door de aanvragers zijn adviezen opgestuurd van de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Opsterland, Weststellingwerf en Ooststellingwerf. Alle gemeenten adviseren positief. Tijdens de schouw hebben aanvragers aangegeven dat de samenwerking tussen Comperio en PRIMO mede is ingegeven door de gemeentelijke ambtelijke samenwerking op het gebied van openbaar onderwijs. Ook is gebleken dat niet is uitgesloten dat de gemeenten in de toekomst wellicht ambtelijk gaan fuseren. Het secretariaat van de commissie heeft gesproken met een vertegenwoordiger van de gemeenten Ooststellingwerf en Weststellingwerf. Tijdens dit gesprek is namens deze gemeenten aangegeven dat de kenmerken van het fusiegebied van belang zijn. De betrokken gemeenten beslaan een groot oppervlakte, hebben veel kleine dorpen en hebben te maken met demografische krimp. Van oudsher is er gemeentelijk beleid dat erop is gericht om in alle dorpen een eigen school te hebben. De gemeente is zich aan het bezinnen over dit kleine scholenbeleid. Conclusie is dat dit niet meer haalbaar is. Volgens de gemeenten is het huidige scholenbestand in de gemeenten een goede afspiegeling van de vraag (openbaar bijzonder) die er is. De voorgenomen fusie verandert naar mening van de gemeenten niks aan de verhouding met het bijzonder onderwijs. Wat betreft de afstand tussen de ouders/leerlingen en het bestuur, hebben de gemeenten de opvatting dat de ouders en leerlingen voornamelijk te maken hebben met leraren en de directie van de school en niet met de bovenschoolse leiding waar de voorgenomen fusie betrekking op heeft. De voorgenomen fusie heeft in de ogen van de gemeenten dus geen effect op deze afstand. De afstand tussen de ouders/leerlingen en het bovenschoolse bestuur zal volgens de gemeenten door de fusie niet veranderen. In het positieve advies van de gemeente Opsterland is het volgende vermeld: Al in 2007 heeft de gemeenteraad u verzocht onderzoek te doen naar bestuurlijke schaalvergroting omdat het aantal leerlingen van de openbare scholen in Opsterland onvoldoende werd geacht om de scholen op een adequate manier te besturen. Door deze fusie voldoet u aan die eis. In een gesprek met een vertegenwoordiger van de gemeente Opsterland is duidelijk geworden dat dit verzoek is ingegeven 5

6 door de situatie die in 2007 was ontstaan met betrekking tot het openbare basisonderwijs in Opsterland. In 2008 is dit onderwijs verzelfstandigd in de Stichting PRIMO-Opsterland. Destijds was de kwaliteit van de betreffende scholen door de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspectie) als (zeer) zwak beoordeeld. Na oprichting van PRIMO is de eerste prioriteit geweest om de kwaliteit van het onderwijs op orde te krijgen. Dit is ook gelukt: alle scholen van PRIMO staan onder basistoezicht van de inspectie. De prognoses lieten destijds zien dat het leerlingenaantal van PRIMO flink zou dalen. Het beleid was erop gericht dat met ten minste leerlingen de kwaliteit van het onderwijs kon worden geborgd. Het leerlingenaantal van PRIMO zat hier toen al onder. Dit was aanleiding voor de gemeente om destijds PRIMO te verzoeken om bestuurlijke schaalvergroting te realiseren. 5. Beoordeling menselijke maat Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet fusietoets blijkt dat de fusietoets is bedoeld om te bevorderen dat onderwijsinstellingen zich op een menselijke maat organiseren. 11 Een menselijke maat houdt in dat een onderwijsinstelling overzichtelijk is, zodat de betrokkenen en de belanghebbenden zeggenschap en keuzevrijheid hebben en zich samen verantwoordelijk weten voor de onderwijsinstelling en de lijnen van besluitvorming kort zijn. Tevens volgt uit de parlementaire geschiedenis dat schaalgrootte van een onderwijsorganisatie van invloed is op de legitimatie van bestuur en de keuzevrijheid van leerlingen, ouders en studenten voor het onderwijs dat het best bij hen past. 12 Door schaalvergroting kan die menselijke maat onder druk komen te staan en kan een democratisch gat ontstaan. 13 Dit democratisch gat ontstaat als de direct belanghebbenden bij de scholen zich niet langer eigenaar voelen van hun school, noch op relevante wijze een bijdrage kunnen leveren aan onder meer belangrijke besluitvorming van het bestuur van de school of de instelling Beoordeling schaalgrootte Door de beoogde fusie gaan twee grote schoolbesturen samen verder als één stichting. In haar praktijk van de afgelopen jaren heeft de commissie dit niet veel vaker gezien. De tien grootste schoolbesturen in het basisonderwijs hadden in 2014 minimaal en maximaal leerlingen. Op basis van gegevens over het leerlingenaantal uit 2014 staat Comperio op nummer 122 en PRIMO op nummer 298 op de ranglijst van schoolbesturen in het primair onderwijs (in totaal zijn er 943 schoolbesturen). Door de beoogde fusie ontstaat een bestuur dat verantwoordelijk is voor ongeveer 50 scholen en circa leerlingen. Hiermee komt dit bestuur ongeveer op plek 50 van de genoemde ranglijst. In de memorie van toelichting van de Wet fusietoets staat dat in het primair onderwijs een bestuursomvang van tien scholen als een hanteerbare norm wordt beschouwd, waarbij aspecten van schoolnabijheid en menselijke maat goed zijn te combineren met doelmatigheid en efficiency. 14 Het nieuw te ontstane bestuur overschrijdt deze norm met het drievoudige. In dit kader is nog van belang dat uit gegevens van DUO blijkt dat Comperio de afgelopen periode vier scholenfusies heeft doorgevoerd die onder de toetsdrempel uit de WPO vallen (minder dan 500 leerlingen), waardoor het aantal scholen dat onder het bevoegd gezag van Comperio valt, minder hoog wordt. De commissie heeft de MR van één van de scholen betrokken bij een niet toetsplichtige scholenfusie op verzoek geadviseerd over specifieke vragen die de MR had betreffende de scholenfusie. De omvang van de scholen van Comperio en PRIMO is qua leerlingenaantal relatief gezien niet groot. Voor de fusie varieert het leerlingenaantal per school van Comperio van 25 tot 240 en varieert dit aantal per school van PRIMO van 50 tot 125. Het totaal aantal leerlingen waarvoor het bestuur na de fusie verantwoordelijk is, ligt rond de Dit is niet een extreem hoog leerlingenaantal voor een schoolbestuur, zeker niet als dit wordt vergeleken met de leerlingenaantallen waarvoor besturen in de VO- of MBO-sector verantwoordelijk zijn. Van belang hierbij is dat Comperio het beleid hanteert dat haar scholen vanaf 1 augustus 2017 op eigen kracht in staat moeten zijn om vier groepen te blijven vormen of op basis van een eigen en onderscheidend profiel moeten aantonen dat de school de opbrengsten en het welbevinden op hoog niveau kan borgen op basis van de rijksbekostiging. Is dat 11 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p Monique Turkenburg, Schoolbesturen over goed bestuur en de maatschappelijke opdracht van de school, (rapport van het Sociaal Cultureel Planbureau), Den Haag: juli 2008, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 3, p. 10 e.v. 6

7 het geval, dan is volgens het beleid van Comperio drie groepen per lokaal ook mogelijk. Dit komt neer op een minimum van ongeveer 35 leerlingen per school. Gelet op dit beleid van Comperio is het waarschijnlijk dat de komende jaren ook na de beoogde fusie - meer scholenfusies zullen volgen. Tijdens de schouw is dit door de bestuurders bevestigd. Het geografische gebied waarin het bestuur na de fusie actief zal zijn, is groot. Hierdoor is de vergelijking denkbaar met de grote geografische spreiding van bijvoorbeeld een regionaal opleidingencentrum. De commissie merkt hierbij op dat een grote geografische afstand tussen faciliteiten in plattelandsgemeenten (zoals de drie betrokken gemeenten) niet ongebruikelijk is Beoordeling lijnen van besluitvorming In de brief over de menselijke maat in het onderwijs van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap uit 2008 wordt ingegaan op het belang van voldoende legitimiteit van besturen: Hoewel besluiten van besturen en instellingen draagvlak nodig hebben van interne en externe belanghebbenden, voelen deze zich vaak onvoldoende betrokken en vertegenwoordigd. Dit is zelfs het geval bij prioritaire belanghebbenden, zoals de ouders in het funderend onderwijs. Dat maakt de vraag naar de interne betrokkenheid en naar de maatschappelijke verankering van scholen relevant. De inzet van gemeenschapsgeld behoeft legitimatie. Maar legitimatie komt niet louter tot stand via de wet of van de overheid. 15 De minister schrijft verder: De Onderwijsraad signaleert dat mede als gevolg van de hierboven beschreven ontwikkelingen het bestuur wordt weggeprofessionaliseerd, waardoor ouders nauwelijks nog kunnen participeren in het bestuur. Het is onze inzet om het bestuur dicht bij de ouders te houden of te brengen. 16 Een dergelijke positie is wederom ingenomen in de brief van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de Tweede Kamer van 23 mei Daarin staat: De fusietoets is een instrument voor het behoud van de menselijke maat in het onderwijs. Door teveel fusies kan de keuzevrijheid in het onderwijs in het gedrang komen. [ ] De afstand tussen het bestuur en de werkvloer mag niet zo groot worden dat de legitimiteit van het bestuur in het geding komt. 17 Met betrekking tot de inrichting van de nieuwe organisatie geldt dat het stichtingsbestuur na de fusie tijdelijk uit twee leden (de huidige bestuurders van Comperio en PRIMO) zal bestaan en via natuurlijk verloop zal worden teruggebracht tot een éénhoofdig bestuur. In dit kader is de span of control van het bestuur van belang. Na de fusie zal er op afzienbare termijn één bestuurslid verantwoordelijk worden voor het besturen van het onderwijs op ongeveer 50 scholen. Dit is voor een éénhoofdig schoolbestuur in het primair onderwijs een grote span of control. Het is de vraag op welke wijze wordt geborgd dat deze bestuurder - en los daarvan in welke mate de Raad van Toezicht - voeling krijgt en behoudt met het onderwijs en werk op de scholen zelf. Het is niet de bedoeling dat de afstand tussen het bestuur, de Raad van Toezicht en het primaire proces te groot wordt. Hierover is in de FER het volgende vermeldt: Het gevaar dat de medewerkers van de staf een grotere afstand ten opzichte van de scholen ervaren, waardoor bij hen een gevoel van eigenaarschap verdwijnt, wordt ondervangen door te werken met een platte organisatiestructuur waarbinnen de medewerkers direct benaderbaar zijn door de scholen. Tijdens de schouw werd duidelijk dat aanvragers structureel overleg willen voeren met alle schooldirecteuren, zodat het bestuur voor hen benaderbaar is. De wijze waarop dit gebeurt, moet echter nog nader worden uitgewerkt. Het lijkt de commissie in de rede te liggen dat het niet goed mogelijk zal zijn voor één bestuurder om intensief en persoonlijk contact te onderhouden met een groep van circa 50 schoolleiders die op hun beurt verantwoordelijk zijn voor het onderwijs op de leslocaties. Uit de FER blijkt zoals hierboven geciteerd dat klaarblijkelijk de gedachte is dat de scholen contact zullen gaan opnemen met het bestuurskantoor. Dat betekent dat het mogelijk is dat deze kantoormedewerkers feitelijk een laag zullen worden tussen bestuur en school. Hoewel het positief is dat er over dit gevaar is nagedacht, lijkt het de commissie mogelijk dat de risico s die dit oplevert voor de menselijke maat van het bestuur en het onderwijs nog onvoldoende zijn onderkend en extra maatregelen behoeven. Het bestuur en de staf worden gevestigd in het huidige kantoor van Comperio in Wolvega. Dit betekent dat de geografische afstand van het bestuur tot het primaire proces voor PRIMO zal toenemen. Het kantoor van PRIMO is immers nu gevestigd in Beetsterzwaag en zal na de fusie 15 Kamerstukken II 2008/09, , nr. 16, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 16, p Kamerstukken II 2013/14, , nr. 203, p. 8. 7

8 worden gevestigd in Wolvega. Dit is een hemelsbrede afstand van 21 kilometer. Tijdens de schouw is door aanvragers bevestigd dat dit een aspect is dat speelt bij de ouders en het personeel van PRIMO. Wat betreft de medezeggenschap na de fusie geldt dat de inrichting van de medezeggenschap op schoolniveau niet zal wijzigen. Op bestuursniveau zal er na de fusie één GMR zijn. Deze nieuwe GMR vervangt de twee huidige GMR en. In de overlegde documenten staat vermeld dat over de organisatie en invulling van de nieuwe GMR overleg en afstemming plaatsvindt tussen de huidige GMR en en het bestuur. Tijdens de gesprekken die met de GMR en zijn gevoerd, bleek dat er al wordt gewerkt aan het conceptreglement voor de nieuwe GMR. Hierbij wordt uitgegaan van drie personeelsleden en drie ouders per bestuur, hetgeen neerkomt op een nieuwe GMR van twaalf personen Conclusie beoordeling menselijke maat Door de beoogde fusie ontstaat een bestuur dat verantwoordelijk is voor ongeveer 50 scholen en circa leerlingen. Hiermee wordt de in de memorie van toelichting omschreven hanteerbare maat van tien scholen voor een bestuur in het primair onderwijs met het drievoudige overschreden. In dit kader is ook van belang dat uit gegevens van DUO blijkt dat Comperio de afgelopen periode vier scholenfusies heeft doorgevoerd die onder de toetsdrempel uit de WPO vallen, waardoor het aantal scholen dat onder het bevoegd gezag van Comperio valt, minder hoog wordt. De scholen van Comperio en PRIMO zijn relatief gezien qua leerlingenaantal niet groot. Ook is een bestuur in het basisonderwijs met een leerlingenaantal van ongeveer leerlingen zeer zeker groot te noemen, maar een dergelijke bestuursomvang is niet in zichzelf extreem. Bekeken naar de ranglijst qua schaalomvang van de circa 930 onderwijsbesturen in het basisonderwijs komt het nieuwe bestuur na fusie op de 50 e plek binnen de sector. Wel moet worden geconstateerd dat met de Wet fusietoets onder meer is beoogd te voorkomen dat een sector als het basisonderwijs zich in bestuurlijk opzicht ontwikkelt tot een sector als het middelbaar beroepsonderwijs waar zorgen bestaan over de schaalomvang en de menselijke maat. Dit type besturen voor basisonderwijs zijn niet alleen qua omvang vergelijkbaar met sommige ROCs; een ander aspect waarbij vergelijking met de MBO-sector niet vreemd is, is het grote geografische gebied waarin het bestuur na de fusie actief zal zijn. En verder geldt dat een bestuur van een regionaal opleidingencentrum veelal verantwoordelijk is voor het onderwijs op een groot aantal leslocaties: dat zal ook hier na fusie het geval zijn. Hierbij geldt tegelijk de kanttekening dat een grote geografische afstand tussen faciliteiten in plattelandsgemeenten niet ongebruikelijk is. Gelet op de grote omvang na de fusie, is het de vraag op welke wijze wordt geborgd dat het bestuur en de Raad van Toezicht voeling krijgen en behouden met het onderwijs en werk op de scholen zelf. Aanvragers willen dit borgen door structureel overleg met alle schooldirecteuren, zodat het bestuur voor hen benaderbaar is. De wijze waarop dit gebeurt, moet echter nog nader worden uitgewerkt. Hierbij is van belang dat de stichting na de voorgenomen fusie binnen afzienbare tijd slechts één bestuurder krijgt. Het lijkt de commissie in de rede te liggen dat het niet goed mogelijk zal zijn voor één bestuurder om intensief en persoonlijk contact te onderhouden met een groep van circa 50 directeuren. De wijze waarop aanvragers de afstand tussen de bestuurder en het primaire proces wil minimaliseren, kan tot gevolg hebben dat de kantoormedewerkers feitelijk een laag zullen worden tussen het bestuur en de scholen. Dit kan risico s opleveren voor de menselijke maat van het bestuur en het onderwijs die wellicht onvoldoende zijn onderkend en maatregelen behoeven. 6. Effect op keuzevrijheid In artikel 64c, eerste lid, van de WPO wordt de fusietoets omschreven voor het primair onderwijs. De minister kan goedkeuring aan de fusieaanvraag onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, zowel in het opzicht van richting als van pedagogisch-didactische aanpak, binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen op significante wijze wordt belemmerd. Voor de uitoefening van de bevoegdheid van de minister zijn beleidsregels vastgesteld in de Regeling. Met artikel 10, onder a, van de Regeling wordt voorgeschreven dat in ieder geval sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod, indien de door de 8

9 voorgenomen bestuurlijke fusie ontstane rechtspersoon een marktpositie van meer dan 50% van het totale onderwijsaanbod heeft in de gemeente(n) waarin de rechtspersoon scholen in stand houdt Aanbodsanalyse: dominante positie versus reëel alternatief De geografische voedingsgebieden van beide besturen overlappen elkaar niet: Comperio is actief in de gemeenten Oost- en Weststellingwerf en PRIMO in de gemeente Opsterland. In de gemeenten Weststellingwerf en Ooststellingwerf heeft Comperio het bevoegd gezag over alle openbare basisscholen. In de gemeente Opsterland heeft PRIMO het bevoegd gezag over alle openbare basisscholen. Het aandeel naar signatuur is in alle gemeenten dus 100%. Als ouders in die gemeenten kiezen voor een openbare basisschool, zal dit een school van het fusiebestuur zijn. Uit gegevens van DUO blijkt dat de meerderheid van de leerlingen op de scholen van Comperio woonachtig zijn in de gemeenten Oost- en Weststellingwerf en dat de meerderheid van de leerlingen op de scholen van PRIMO woonachtig zijn in de gemeente Opsterland. In de drie betrokken gemeenten zijn bijzondere basisscholen gevestigd die onder andere besturen vallen. Het alternatieve aanbod qua basisscholen ziet er per gemeente als volgt uit: o In de gemeente Ooststellingwerf zijn in totaal twee besturen actief in het basisonderwijs. Naast Comperio is dit de Stichting de Tjongerwerven CPO 18 (zes protestants-christelijke scholen in Ooststellingwerf en verantwoordelijk voor in totaal twaalf scholen). o In de gemeente Weststellingwerf zijn in totaal vijf besturen actief in het basisonderwijs. Hier zitten ook een aantal grote besturen bij. Zo heeft de Stichting Catent 19 (verantwoordelijk voor in totaal 32 scholen) een school in Weststellingwerf en hebben de Bisschop Möller Stichting 20 (verantwoordelijk voor in totaal 29 scholen) en de Stichting de Tjongerwerven CPO (verantwoordelijk voor in totaal twaalf scholen) ieder twee scholen in deze gemeente. o In de gemeente Opsterland zijn in totaal elf besturen actief. Dit zijn allemaal éénpitters, met uitzondering van de Stichting Speciaal Onderwijs Fryslan. 21 Deze stichting is verantwoordelijk voor zeven scholen en één daarvan is gevestigd in de gemeente Opsterland. Hierbij is relevant om te vermelden dat de eenpitters die de christelijke scholen in Opsterland in stand houden, zich hebben verenigd in de Vereniging Christelijke Scholen Opsterland en dat niet valt uit te sluiten dat deze scholen verdergaande bestuurlijke samenwerking met elkaar zullen aangaan. In de drie betrokken gemeenten zijn in totaal zestien schoolbesturen voor basisonderwijs actief. Geen enkel van deze schoolbesturen is qua aantal hoeveelheid scholen te vergelijken met de omvang van het schoolbestuur dat na voorliggende fusie zal ontstaan. Zo hebben tien van de zestien schoolbesturen slechts één school onder bevoegd gezag. Het fusiebestuur heeft na de fusie in de gemeente Ooststellingwerf een marktaandeel van 70% van het totale basisonderwijsaanbod in die gemeente. In de gemeente Opsterland is dit 61% en in de gemeente Weststellingwerf krijgt het fusiebestuur een marktaandeel van 73% van het totale onderwijsaanbod. Over de drie gemeenten waar de besturen scholen in stand houden, is sprake van een marktaandeel van 68% van het totale basisonderwijsaanbod. In een tabel weergegeven, ziet dit er als volgt uit: Gemeente Krimp 2015/20 stedelijkheid Comperio PRIMO Overige openbare basisscholen Totaal aantal basisscholen Aandeel Ooststelling werf -14% % Opsterland -15% % Weststelling werf -11% % Totaal fusie na -13% % 18 Nummer bevoegd gezag: Nummer bevoegd gezag: Nummer bevoegd gezag: Nummer bevoegd gezag:

10 6.2. Keuzevrijheid naar en binnen signatuur Los van het gedeelte van het totale onderwijsaanbod dat het bestuur na de fusie krijgt, kunnen er ook andere redenen zijn waarom de fusie te belemmerend is in het opzicht van keuzevrijheid, bijvoorbeeld wanneer een bestuurlijke fusie ertoe leidt dat de variatie van het onderwijsaanbod tussen verschillende richtingen te zeer verschraalt of helemaal verdwijnt. De commissie heeft geen indicatie dat de keuzevrijheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs door de fusie zal worden teruggebracht Effect op keuzevrijheid naar pedagogisch-didactische aanpak Doordat het aanbod voor wat betreft de pedagogisch-didactische aanpak van de scholen van aanvragers niet wijzigt, levert de voorgenomen fusie op dit punt geen belemmering op voor de variatie in het onderwijsaanbod. Tijdens de schouw kwam ter sprake dat aanvragers de scholen met circa 40 leerlingen heeft gevraagd om met een onderscheidend profiel te komen. Dit wordt door de commissie als positief gewaardeerd Conclusie effect op keuzevrijheid Voor het oordeel of sprake is van een significante belemmering van de variatie van het aanbod overweegt de commissie het volgende. De fusie brengt geen verandering in de keuzevrijheid naar en binnen de signatuur. Noch als het gaat om de keuze voor scholen, noch als het gaat om de keuze uit besturen die openbaar basisonderwijs aanbieden. Ook heeft de fusie geen gevolgen voor de pedagogisch-didactische aanpak van de scholen. In de drie betrokken gemeenten ontstaat na de fusie een marktaandeel van 68% in het totale aanbod van primair onderwijs. Dit is ruim boven de norm van 50% als bedoeld in de Regeling. Gelet op de uitspraak van de Raad van State van 11 februari 2015, is verder van belang dat hieruit kan worden afgeleid dat het enkele feit dat als gevolg van een bestuurlijke fusie een marktaandeel van 50% wordt overschreden of verder toeneemt, niet automatisch tot de constatering zou moeten leiden dat sprake is van een daadwerkelijke belemmering van de keuzevrijheid. Als verzachtende omstandigheid bij de vraag of er sprake is van een significante belemmering weegt de commissie derhalve mee dat de drie gemeenten waar aanvragers scholen hebben gevestigd geen grootstedelijk gebieden zijn, maar gezien kunnen worden als plattelandsgemeenten. Zo heeft het Centraal Bureau voor de Statistiek deze gemeenten aangemerkt als weinig en niet stedelijke gebieden (klasse 4 en 5 stedelijkheid). 22 Bij de vraag of er sprake is van een significante belemmering weegt de commissie ook mee dat de voorgenomen fusie leidt tot een toename van de omvang van twee al relatief grote besturen in de regio. Op termijn kan dit tot gevolg hebben dat de andere, kleinere schoolbesturen in de regio, gedwongen worden zich te schikken naar de lokale en regionale bestuursmacht, waardoor de continuïteit van de kleinere besturen onder druk kan komen te staan. Dit alles overwegende is de commissie van mening dat er sprake is van een significante belemmering van de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod. Gelet hierop dient de commissie te kijken naar de aannemelijkheid van de door aanvragers naar voren gebrachte motieven voor de fusie. Dit kunnen immers rechtvaardigingsgronden zijn voor de fusie. Een voorgenomen fusie waarbij sprake is van een significante belemmering van de variatie van het onderwijsaanbod, kan namelijk desondanks zijn gerechtvaardigd indien ook zonder fusie de continuïteit van het onderwijs dusdanig in het geding komt dat met of zonder fusie de keuzevrijheid op langere termijn in het geding komt en zelfstandig voortbestaan niet mogelijk is vanwege bijvoorbeeld financiële omstandigheden (dreigend faillissement) of ongewenst is (bedreigend voor de kwaliteit van het onderwijs). In de volgende paragraaf wordt ingegaan op dergelijke rechtvaardigingsgronden voor de beoogde fusie. 7. Rechtvaardigingsgronden In artikel 19 van de Regeling is bepaald dat rechtvaardigingsgronden voor fusie in ieder geval kunnen zijn: de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de continuïteit of de variatie van het onderwijsaanbod in gevaar komt, de omstandigheid dat bij het achterwege blijven van de fusie de kwaliteit van het onderwijs in redelijkheid niet geborgd kan worden, en 22 Zie de publicatie Demografische kerncijfers per gemeente, te raadplegen op 10

11 de omstandigheid dat er binnen de beschikbare financiële middelen geen alternatieve mogelijkheden dan fusie te vinden zijn. Deze opsomming is niet limitatief. Bij de rechtvaardigingsgronden is de kernvraag in welke mate ze in de ogen van de commissie aannemelijk zijn gemaakt door de schoolbesturen Continuïteit of variatie van het onderwijsaanbod en krimp Mate van demografische krimp in de regio: afgelopen zes jaren Een schoolbestuur heeft te maken met de gevolgen van bredere demografische ontwikkelingen en veranderende keuzes van ouders en leerlingen. In sommige regio s is de demografische krimp ernstig te noemen, terwijl in sommige grote steden juist sprake is van forse demografische groei. Zowel krimp als groei geven voor besturen aanleiding tot het nemen van maatregelen. Om gebieden met ernstige krimp te kunnen onderscheiden van gebieden met matige krimp of gebieden die groeien, heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap ervoor gekozen in het beleid ten aanzien van de fusietoets een norm aan te houden van 15% in een periode van vijf jaar tijd, ofwel gemiddeld 3% krimp per jaar. Deze norm is per 1 september 2014 vastgelegd in de Regeling. Daarbij heeft de minister ook aangegeven dat de gegevens die de basis vormen voor deze (juridische) toetsing afkomstig moeten zijn van het scenariomodel van het Arbeidsplatform PO. De commissie hanteert derhalve deze informatiebron als basis voor haar advisering aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. 23 De cijfers over demografische krimp in de drie gemeenten in de afgelopen zes jaar, dus tussen 2008 en 2013, zijn als volgt: Tabel 1. Ontwikkeling aantal leerlingen primair onderwijs in het fusiegebied Opsterland Ooststellingwerf Weststellingwerf totaal Opsterland 100% 101% 102% 99% 97% 94% Ooststellingwerf 100% 99% 96% 94% 92% 89% Weststellingwerf 100% 99% 100% 99% 96% 93% totaal 100% 100% 99% 97% 95% 92% Uit deze cijfers blijkt dat PRIMO scholen heeft gevestigd in een gemeente waar tot heden nog in slechts beperkte mate sprake is geweest van demografische krimp, namelijk 6% in zes jaar tijd, ofwel rond de één procent jaarlijks. Dat is een mate van demografische krimp die in het primair onderwijs in Nederland in veel gebieden als normaal of gemiddeld kan worden beschouwd en door besturen zeker van enige omvang binnen de reguliere bedrijfsvoering kan worden opgevangen. Comperio heeft scholen gevestigd in de gemeenten Oost- en Weststellingwerf waar de afgelopen jaren relatief gezien iets meer sprake is geweest van demografische krimp, maar ook in die twee gemeenten is de demografische krimp tot heden relatief beperkt geweest. De demografische krimp heeft gevolgen gehad voor het leerlingenaantal van Comperio en PRIMO. Het leerlingenaantal dat onder verantwoordelijkheid van Comperio en PRIMO valt, heeft zich volgens gegevens van DUO de afgelopen jaren als volgt ontwikkeld: 23 De basisgeneratie is gedefinieerd als de bevolking van 4 t/m 11 jaar + 30% van de 12-jarigen. In de basisgeneratie is een onderverdeling aangebracht tussen 0-4 jarigen (strikt genomen geen onderdeel van de basisgeneratie) = realisatie van de basisgeneratie. De gebruikte gegevens zijn voor de jaren afkomstig van Statline van het CBS (gemeentelijke indelingen uit het verleden met terugwerkende kracht bijgewerkt naar de indeling van 2014). 11

12 Stichting Comperio Stichting PRIMO- Opsterland Uit deze gegevens blijkt dat er in de periode sprake is geweest van een terugloop in leerlingenaantal van 12% bij Comperio en 18% in die periode bij PRIMO. Voor de besturen gezamenlijk betekent dit in de periode een terugloop van 14% in leerlingenaantal. Dit is een forse daling, die zich klaarblijkelijk niet geheel laat verklaren door de demografische krimp. Mogelijk hebben ouders in de regio andere schoolkeuzes gemaakt dan in het verleden. Mede als gevolg van de dalende leerlingenaantallen zijn de inkomsten voor de besturen afgenomen. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap bekostigt immers per leerling (afgezien van de vaste voeten per school). Tijdens de schouw is gebleken dat met name Comperio maatregelen heeft genomen om dergelijke dalende inkomsten het hoofd te kunnen bieden, waarbij ook moet worden aangetekend dat het logisch is dat als er minder leerlingen op scholen zijn, er ook minder leerkrachten nodig zijn om les te geven. Zo heeft Comperio vrij recent nog via een sociaal plan het aantal leerkrachten verminderd. In 2013 resulteerde dit in de uitstroom van 17 fte via het sociaal plan. PRIMO heeft de daling van het leerlingenaantal opgevangen door vroegtijdig en geleidelijk het aantal werknemers te verminderen. In dit kader is ook relevant dat Comperio de afgelopen periode vier scholenfusies heeft doorgevoerd die onder de toetsdrempel uit de WPO vallen (minder dan 500 leerlingen, zie hierover ook paragraaf 5.1). Het is niet onwaarschijnlijk dat hierdoor het aantal personeelsleden op termijn ook verder zal moeten dalen, aangezien met het sluiten van scholen ook de daarmee gepaard gaande vaste voeten en kleine scholentoeslagen komen te vervallen. Dergelijke maatregelen zijn echter pas na enige tijd nodig, aangezien de besturen ter compensatie hiervan fusiefaciliteiten krijgen van het ministerie van OCW die er juist voor zijn bedoeld om als bestuur vijf jaar de tijd te hebben om negatieve gevolgen van het verloren gaan van dergelijke inkomsten op te vangen. Te verwachten demografische krimp in de regio: gemeentelijke prognoses komende tien jaar Uit gegevens van het Arbeidsmarktplatform PO blijkt de demografische krimp in de gemeente waar PRIMO actief is, Opsterland, tussen 2014 en 2019 wordt geschat op ongeveer 14%. Dit benadert derhalve het 15%-criterium dat in de Regeling gehanteerd wordt om ernstige krimpgebieden te onderscheiden van andere gebieden. Na deze periode van vijf tot zeven jaar zal de demografische krimp echter afzwakken en wordt stabilisering verwacht, zodat vanaf 2021 demografische krimp geen uitdaging meer zal vormen. Voor Comperio geldt een grotendeels vergelijkbare prognose: tussen 2014 en circa 2020 zal sprake zijn van forse demografische krimp, maar daarna wordt stabilisatie verwacht. Deze prognoses zijn grafisch vertaald naar onderstaande grafiek, die de ontwikkeling van de basisgeneratie voor het basisonderwijs in het gebied waar de besturen nu scholen gevestigd hebben, laat zien. 12