Holding De Basis en Primus

Transcriptie

1 Aan de commissie Saza Van Het college van benw Datum 12 januari 2016 Holding De Basis en Primus Notitie ten behoeve van de consultatie van de commissie Saza van 1 februari 2016 betreffende de Holding De Basis en Primus Toelichting De schoolbesturen De Basis en Primus willen een holding oprichten. Dit is een juridisch complex vraagstuk. Het college wil daarover de raadscommissie graag consulteren. De kernvraag daarbij is of de raadscommissie zich vinden in de voorgestelde holdingstructuur. Omdat Primus in de gemeente De Fryske Marren zetelt gaat het hier om een gezamenlijk traject. Ook in De Fryske Marren wordt de raadscommissie geconsulteerd. Ook vindt vooraf aan deze consultatie een gezamenlijke bijeenkomst plaats van de commissies Saza met een informerend karakter. Inleiding De schoolbesturen De Basis en Primus houden openbare basisscholen in stand in de gemeenten Heerenveen en De Fryske Marren. De Basis heeft twintig openbare basisscholen in de gemeente Heerenveen, met ca leerlingen. Primus heeft dertien basisscholen (twaalf in De Fryske Marren en een in Heerenveen), met zo n 1150 leerlingen. Beide stichtingen hebben het samenwerkingstraject ingezet omdat ze voordelen zien in bestuurlijke schaalvergroting: vermindering van kwetsbaarheid, versterking van bestuurskracht, grotere efficiency en verbetering van kwaliteit. De stichtingen hebben gekozen voor de holding-structuur. Met de vorming van een holding willen ze een duurzame en toekomstbestendige samenwerkingsvorm realiseren. Verder op in de memo nemen wij u mee in de afwegingen van de schoolbesturen die geleid hebben tot de keuze voor de zuivere holdingstructuur. Beoogd resultaat De holding-structuur is nog een onbekende organisatievorm in het onderwijs. Het is een juridisch complex vraagstuk. Om de gemeenteraad in staat te stellen tot een goede besluitvorming te komen is het belangrijk dat zij wordt meegenomen in het proces en over de onderliggende informatie beschikt. Om die reden wordt het onderwerp eerst ter consultatie voorgelegd aan de raadscommissie Samenleving. Deze consultatie is een van de stappen in het besluitvormingsproces. Voorafgaand aan deze consultatie vindt ook een informerende bijeenkomst plaats voor de gezamenlijke raadscommissies van beide gemeenten. De daadwerkelijke besluitvorming, over de akte van oprichting van de holding en de statuten, komt op een later tijdstip. De volledige procedure en het tijdpad staan hieronder nader uitgewerkt.

2 Leeswijzer In deze notitie worden achtereenvolgens de volgende onderwerpen behandeld: 1. De bevoegdheden van de gemeenteraad 2. Holdingstichting: inhoud: Waarom is gekozen voor de holding? Wat is een holding? De holding van De Basis en Primus: het verschil met de huidige situatie Drie samenwerkingsvormen: de holding, de fusie en de personele unie 3. Het toetsingskader van de gemeenteraad 4. Holdingstichting: procedure: Procedure en tijdpad De samenwerking met de gemeente De Fryske Marren 1. De bevoegdheden van de gemeenteraad Alvorens in te gaan op de inhoudelijke en procedurele aspecten van de holding is het goed eerst stil te staan bij de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de gemeenteraad. Waar gaat de gemeenteraad eigenlijk over? De gemeenteraad heeft een zorgplicht om te voorzien in voldoende openbaar onderwijs voor de inwoners. Deze verantwoordelijkheid is verankerd in de Grondwet, artikel 23 lid 4. De formulering in de Grondwet is van algemene aard. In de Wet op het Primair Onderwijs staan de bevoegdheden van de gemeenteraad in het kader van haar toezichthoudende taak nader gespecificeerd. Deze toezichthoudende taak richt zich op een beperkt aantal onderwerpen, waaronder: Het goedkeuren van de begroting en het instemmen met de jaarrekening; Het benoemen van bestuursleden van de stichting; Het voorzien in het bestuur van de openbare scholen als het schoolbestuur haar raken ernstig verwaarloost of functioneert in strijd met de wet; Het instemmen met een statutenwijziging. Het toetsingskader voor het uitoefenen van deze taken is door de wetgever beperkt. Zo kan een gemeenteraad zijn goedkeuring aan een begroting bijvoorbeeld slechts onthouden vanwege: Strijd met de wet Strijd met het algemeen belang (waarin begrepen het financiële belang van de gemeente). Uit het voorgaande blijkt dat de bevoegdheden van de gemeenteraad voor het openbaar onderwijs weliswaar grondwettelijk zijn verankerd, maar tegelijk op een vrij beperkt terrein liggen. Het toetsingskader voor de gemeenteraad staat verder uitgewerkt in paragraaf Holdingstichting: inhoud Primus en De Basis hebben gekozen voor de holding-structuur Primus en De Basis hebben verschillende samenwerkingsvormen onderzocht. Ze zijn gezamenlijk tot de conclusie gekomen dat de holdingstructuur de meest wenselijke vorm van samenwerking is. Bij een holdingstructuur wordt gefuseerd op het niveau van bestuur, toezicht en staf, terwijl daaronder De Basis en Primus als dochters van deze holding in stand blijven.

3 Er is binnen de scholenorganisaties breed draagvlak voor de nieuwe structuur. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraden hebben ingestemd met de keuze voor de holding en er is nadrukkelijk aandacht besteed aan een adequate medezeggenschapsstructuur op het niveau van de holding. De schoolbesturen worden bij het traject begeleid door een notaris. Wat is een holding? Zoals hierboven al vermeld komt een holding als organisatievorm in andere (non profit) sectoren vaak voor, maar is de vorm nieuw in onderwijsland. Een holding is een organisatievorm waarbij sprake is van een moeder-bedrijf met daaronder een aantal dochterbedrijven. Op holding-niveau is er sprake van een bestuurlijke eenheid, maar de dochterbedrijven behouden hun zelfstandigheid. Dit houdt bijvoorbeeld in dat er geen versmelting plaatsvindt van vermogen en ook niet van het personeelsbestand. De Wet goed bestuur en goed onderwijs Behalve de Wet op het Primair Onderwijs (de WPO) speelt ook de Wet goed bestuur en goed onderwijs een rol. Belangrijk daarbij is de doorgevoerde scheiding tussen bestuur en toezicht. Met ingang van 1 januari 2011 is bij de Basis sprake van deze scheiding met een Raad van toezicht en een directeur-bestuurder. Deze directeur-bestuurder vormt het bevoegd gezag volgens de WPO en treedt in de bevoegdheden van het college. De Raad van Toezicht treedt in de bevoegdheden van de gemeenteraad. De gemeenteraad houdt echter tegelijkertijd haar bevoegdheden; hierdoor is er sprake van dubbel toezicht, zij het dat het toetsingskader van de raad beperkt is. Bij Primus is er nu sprake van een bestuur als bevoegd gezag, ondersteund in diens taken door een algemeen directeur. De holding van De Basis en Primus: het verschil met de huidige situatie De dochterstichtingen, Primus en De Basis, blijven bevoegde gezagsorganen volgens de WPO. Het verschil met de bestaande situatie zit in de identiteit van hun bestuur. Op dit moment hebben de beide organisaties eigen bestuurders en toezichthouders; dit zijn natuurlijke personen. In de nieuwe situatie hebben de beide organisaties dezelfde bestuurder, namelijk de holdingstichting. Dit is een rechtspersoon, geen natuurlijke persoon. De gemeenten hebben en houden de volgende bevoegdheden conform de WPO; voor gemeente Heerenveen betreft het de bevoegdheden van de gemeenteraad t.o.v. De Basis: De bevoegdheid om bestuurders te benoemen in de dochterstichting (De Basis), zij het dat van deze bevoegdheid in de holdingstructuur in beginsel slechts eenmalig gebruik wordt gemaakt door het benoemen van de rechtspersoon holdingstichting als bestuurder; Een goedkeuringsrecht op de begroting en de jaarrekening van De Basis; Instemmen met wijziging van de statuten van De Basis; De bevoegdheid om in geval van ernstige taakverwaarlozing door het bestuur of het functioneren in strijd met de wet, zelf te voorzien in het bestuur van de scholen en zo nodig de stichting te ontbinden. In aanvulling hierop krijgen de gemeenten in de holdingstructuur nog de volgende bevoegdheden: De bevoegdheid om de bestuurder (= de holding) van De Basis te schorsen en te ontslaan; De bevoegdheid om leden van de Raad van Toezicht van de holdingstichting te benoemen; Instemmen met wijziging van de statuten van de holdingstichting; Instemmen met het toelaten van andere dochterstichtingen in de holding; De bevoegdheid om in bepaalde omstandigheden de holdingstichting te verlaten.

4 Drie mogelijke samenwerkingsvormen Hieronder worden drie mogelijke samenwerkingsvormen met elkaar vergeleken: een holding, een bestuurlijke fusie en een personele unie. Hieronder wordt kort ingegaan op de overwegingen van de schoolbesturen om te kiezen voor de holding en niet voor een van de beide andere vormen. Waarom een holding-structuur? Een holdingstichting heeft voor de beide schoolbesturen de volgende voordelen: een holding combineert de voordelen van schaalvergroting en samenwerking met het behoud van de eigenheid van de organisaties. In een holding kunnen daardoor verschillen blijven bestaan of geharmoniseerd in een tempo passend bij de ontwikkelingsfase van de beide scholenorganisaties. Mocht daarvoor gekozen worden, dan biedt een holding t.z.t. ruimte voor aansluiting van andere partijen, zoals andere schoolbesturen of kinderopvangorganisaties. Deze ruimte biedt een fusie niet. In een holding kan worden samengewerkt op het niveau van toezicht, bestuur en staf, zonder verlies van eigenheid van de beide schoolbesturen Een holding leidt tot een werkelijke juridische duurzame eenheid Waarom geen fusie? Het oorspronkelijke plan van Primus en De Basis was om te gaan fuseren. Deze vorm van samengaan heeft een belangrijk nadeel: een fusie dwingt tot integrale uniformiteit, er is geen plaats voor een eigen ontwikkel-tempo van de betrokken organisaties. Ook kunnen bij een bestuurlijke fusie andere partijen moeilijk of niet aansluiten. Een holding biedt die ruimte wel. Waarom geen personele unie? De geraadpleegde externe notaris, notaris P. de Boer van kantoor Groenewegen (in de bijlage treft u zijn advies) vindt de constructie op zich wel goed, maar deze zou naar zijn mening verder verstevigd zou kunnen worden. Dit kan worden bereikt, aldus notaris de Boer, door ook de beide dochterstichtingen een Raad van Toezicht te geven (in de voorgestelde constructie krijgt alleen de holding zelf een Raad van Toezicht). Dit komt neer op een personele unie. Primus en De Basis hebben deze variant overwogen, maar hier niet voor gekozen. Zie de bijlage voor de reactie van notaris Breuker. Notaris Breuker stelt dat notaris de Boer voorbij gaat aan de gedachte van de schoolbesturen achter de holding. Een personele unie is vrijblijvend van aard, en er is geen sprake van een werkelijke juridische eenheid, aldus notaris Breuker en bovendien juridisch minder duurzaam. 3. Het toetsingskader van de gemeenteraad Bij de voorgestelde holding bestaat het toetsingskader voor de gemeenteraad uit de volgende aspecten: a) Is de holding wettelijk toegestaan? b) Is de continuïteit van het openbaar onderwijs gewaarborgd? c) Is de toezichthoudende taak van de gemeenteraad gewaarborgd?

5 Deze aspecten worden hieronder stuk voor stuk belicht. a) Is een holding wettelijk toegestaan? In de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) is met dergelijke nieuwe organisatievormen niet expliciet rekening gehouden. Anderzijds lijkt de WPO de holdingstructuur ook niet in de weg te staan. Op verschillende plaatsen in Nederland zijn schoolbesturen bezig de mogelijkheden van deze organisatievorm te onderzoeken. Om die reden wordt er in holding een zgn. terugval-optie mogelijk gemaakt: mocht op enig moment blijken dat de holding wettelijk niet is toegestaan, òf mocht door een toekomstige wetswijziging de holding niet meer wettig zijn, dan wordt teruggevallen op de situatie zonder holding. Hierdoor lopen de schoolbesturen niet het risico dat ze terecht komen in een onwettige situatie waar ze niet meer uit kunnen. b) Is de continuïteit van het openbaar onderwijs gewaarborgd? Het tweede aspect waarop de gemeenteraad de holding moet toetsen is of de continuïteit van het openbaar onderwijs is gewaarborgd. Dat is naar onze mening het geval. De continuïteit van de twee afzonderlijke stichtingen zou op den duur waarschijnlijk onder druk komen te staan vanwege de krimp, maar gezamenlijk kunnen ze dergelijke uitdagingen het hoofd bieden. Overigens is dit voordeel niet voorbehouden aan de holding; de andere samenwerkingsvormen zoals de fusie of de personele unie bieden ditzelfde voordeel. c) Is de toezichthoudende taak van de gemeenteraad gewaarborgd? Uiteraard kan de gemeenteraad niet akkoord gaan met een organisatievorm van het openbaar onderwijs wanneer zij daardoor de toezichthoudende taak, die zij vanuit de wet heeft, niet meer (of maar gedeeltelijk) kan uitvoeren. De toezichthoudende taak van de gemeenteraad moet zijn geborgd in de statuten. Naar onze mening is dit het geval. Mogelijk kan de reactie van OCW hierin nog wat meer duidelijkheid geven. 4. Holdingstichting: procedure en tijdpad Bij het holding-traject zijn twee schoolbesturen betrokken en ook twee gemeenten. Het traject wordt zoveel mogelijk gezamenlijk gelopen, omdat alle betrokken partijen er gezamenlijk uit moeten komen. Er zijn inmiddels verschillende gesprekken geweest met de beide schoolbesturen en de gemeenten Heerenveen en De Fryske Marren. Tijdens die gesprekken zijn de concept-statuten besproken en heeft er op diverse punten fine-tuning plaatsgevonden. Bij de overleggen waren zowel ambtenaren van de beide gemeenten aanwezig als ook (een aantal malen) de wethouders van onderwijs. Om ook de beide gemeenteraden mee te nemen in het proces en goed te informeren, zodat er straks een goede en zorgvuldige afweging en besluitvorming kan plaatsvinden is in overleg met de beide griffies het volgende traject afgesproken: Een gezamenlijke informerende bijeenkomst voor de raadscommissies van de beide gemeenten, op 19 januari; Een consultatie van de afzonderlijke raadscommissies (in Heerenveen op 1 februari, in De Fryske Marren op 9 februari);

6 Wanneer de behandeling van het voorstel in de beide gemeenten niet tot afwijkingen leidt vindt de besluitvorming over de akte van oprichting en de statuten plaats in de gemeenteraad van De Fryske Marren op 30 maart (in Heerenveen op 18 april). Mochten er wel belangrijke wijzigingen noodzakelijk zijn dan schuift dit tijdpad op naar achteren. In dat geval is er een tweede gezamenlijke bijeenkomst van de beide raadscommissies op 23 februari (in Joure). Daarna wordt een nieuwe procedure inclusief een nieuw tijdpad afgesproken. De samenwerking met gemeente De Fryske Marren Zoals uit de hierboven geschetste procedure al blijkt leidt de holdingstructuur voor de gemeenten Heerenveen en De Fryske Marren tot een vorm van samenwerking. Hoewel de gemeenteraden veel van hun eigen bevoegdheden behouden (voor De Fryske Marren t.a.v. Primus, en voor Heerenveen ten aanzien van De Basis), zal er straks sprake zijn van een gedeelde invloed voor wat betreft de benoeming van de toezichthouders van de holdingstichting. Dit vraagt om bereidheid om de samenwerking langdurig aan te gaan. Inherent aan een langdurige samenwerking is dat zich situaties kunnen voordoen die nu nog niet zijn te voorzien, maar die een ongunstige invloed op de samenwerking kunnen hebben. De holdingstichting handelt niet voor zichzelf maar altijd in functionele zin voor het bevoegd gezag. Bij een mogelijke belangentegenstelling tussen De Basis en Primus is het aan de holdingstichting om daar met inachtneming van de belangen van beide dochterstichtingen een besluit in te nemen. In de statuten van de dochterstichtingen is om bovenstaande redenen een bijzondere bepaling opgenomen. Deze bijzondere bepaling beoogt de gemeenten (ieder afzonderlijk) de bevoegdheid te geven te besluiten de holdingstructuur te verlaten. Een dergelijk besluit dient gemotiveerd te worden genomen. Het gevolg van een dergelijk besluit is dat automatisch wordt teruggevallen op een bestuursstructuur, in ons geval voor Primus, die voldoet aan de eisen van de WPO. Een statutenwijziging is daarvoor niet nodig, omdat dit al in de bepalingen is verwerkt. De bevoegdheid voor het inroepen van de bijzondere bepaling is in de statuten van de dochterstichting (Primus) neergelegd bij het college. In de praktijk zal het college een dergelijk besluit altijd voor instemming voorleggen bij de gemeenteraad gezien het zwaarwichtige karakter. Beleid- en regelgeving De Grondwet, artikel 23. De Wet op het Primair Onderwijs. De Wet goed bestuur en goed onderwijs. Financiën De holding-constructie heeft geen financiële gevolgen voor de gemeente