Vooronderzoek gebruik raadsinstrumenten en het raadstoezicht. Oplegnotitie

Transcriptie

1 Vooronderzoek gebruik raadsinstrumenten en het raadstoezicht Oplegnotitie 1

2 Inleiding Het bijgevoegde Verslag van het vooronderzoek gebruik raadsinstrumenten laat zien welke raadsinstrumenten raadsleden en de raad van de gemeente Heerenveen hebben ingezet. Wij hebben in het vooronderzoek van de inzet van raadsinstrumenten extra aandacht gegeven aan het raadstoezicht. De inzet van raadsinstrumenten geeft onvoldoende inzicht in de wijze waarop de raad van Heerenveen invulling geeft aan het raadstoezicht. In deze oplegnotitie gaan wij daarom op dit raadstoezicht in. Waarom aandacht voor raadstoezicht? Vijf factoren zijn voor de rekenkamercommissie aanleiding om in deze verkenning aandacht te schenken aan raadstoezicht. 1. Raadstoezicht: een kerntaak van de raad Controle en toezicht zijn met kaderstelling en volksvertegenwoordiging kerntaken van de raad. Een dualistisch model vergt volgens de Commissie-Elzinga (1999, 244) een volwaardig controlerend primaat van de raad. 2. Onduidelijkheid over de wijze van toezicht Voor de tweede factor blikken wij terug op de eerdere rekenkameronderzoeken naar Sportstad Heerenveen en het sociaal domein: Wmo en Jeugdzorg. De behandeling van deze onderzoeksrapporten toont de zoektocht van de raad naar een manier om het raadstoezicht gestalte te geven. Vaak ontbreken heldere inhoudelijke kaders doelen en randvoorwaarden die als maatstaf voor raadstoezicht kunnen dienen. De in de Visie sociaal beleid Heerenveen (2014) gestelde procesdoelen dienen voor de raad niet expliciet als toetsstenen voor het gevoerde bestuur en beleid. Dat geldt eveneens voor de prestatie-indicatoren van waarstaatjegemeente.nl. 3. De gewijzigde rol van de gemeente De rol van de gemeente varieert veel meer dan voorheen van loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren tot reguleren. Het sociaal domein is daarvan een sprekend voorbeeld, maar ook op andere beleidsterreinen zijn deze wijzigingen zichtbaar. Beslissingen in het sociaal domein worden voor een groot deel genomen aan de frontlijn in samenspraak met de zorgvragers (inwoners). In beleidsen uitvoeringsnetwerken vormen professionals van instituties, waaronder de gemeente, steeds meer het beleid. De raad en het college onderkennen die veranderingen. Zo krijgen bijvoorbeeld in de Visie sociaal beleid gemeente Heerenveen de rollen van deze instituties - overheid en instellingen en de noodzaak van veranderingen veel aandacht. Opmerkelijk is dat deze visie geen aandacht schenkt aan noodzakelijke veranderingen van de raad in kaderstelling, raadstoezicht en volksvertegenwoordiging, waar alle instituties volgens deze visie moeten veranderen. 4. Grip op verbonden partijen Tijdens de verkenning van de raadsinstrumenten hebben wij de besluitenlijsten van de raad en verslagen van raadscommissies op elementen van toezicht en verantwoording bezien. Net als bij de raadsbehandeling van de quick scan Sportstad Heerenveen klinken uit deze verslaglegging de behoefte en tegelijkertijd de moeilijkheid van de raad om grip te krijgen op verbonden partijen. Zie bijvoorbeeld de discussies over FUMO en de toekomstige rol van Caparis. 5. Meer accent op horizontaal toezicht De Wet Revitalisering Generiek Toezicht (wet RGT) beoogt de stapeling van controle en toezicht te stroomlijnen met algemene regels voor de rol en informatie-uitvraag van de vele publieke toezichthouders (door critici wel geduid als de controletoren ). Het horizontale toezicht van de gemeenteraad behoeft volgens deze wet versterking om het verticale toezicht van provincie en rijk terug te dringen. De praktijk van Heerenveen Uit het verslag van het vooronderzoek komt naar voren dat de raad de afgelopen jaren slechts enkele malen moties en amendementen heeft ingezet om toezicht uit te oefenen op het gevoerde beleid. Wel verzoekt de raad frequent met mondelinge en schriftelijke vragen en in de 2

3 gedachtewisseling in raad en commissies om meer informatie van het dagelijks bestuur. Die vragen kunnen bestuurders brengen tot verklaring of verantwoording van het gevoerde bestuur en beleid. Media, inwoners, belangengroepen, eigen waarneming van een raadslid vormen belangrijke aanleidingen voor de inzet van raadsinstrumenten. Soms vertaalt de raad dit scherpe oog van media, inwoners, belangengroepen of een raadslid in toezicht met een scherp oog van de raad of een raadslid. Het raadsdebat met hoor en wederhoor en de oordeelsvorming zijn belangrijke elementen van zwaarder raadstoezicht: toezicht met luide stem. Deze elementen zijn enigszins herkenbaar bij de behandeling van de themarekening met accountantsverslag, voorheen de bestuursrapportage en rapportages van rekenkameronderzoek. Toezicht op de mate waarin het dagelijks bestuur binnen de gestelde randvoorwaarden de vastgestelde inhoudelijke en procesdoelen bereikt, komt uit een verkenning van besluitenlijsten van raads- en commissievergaderingen in niet duidelijk naar voren. Deze verkenning laat daarmee zien dat de raad zijn controlerende taak - het raadstoezicht vooral op reguliere of algemene wijze invulling geeft. Anders gezegd, het raadstoezicht bestaat vooral uit regulier toezicht met het scherpe oog en zo nu en dan met het zwaardere middel van een raadsvergadering. Daarbij past de centrale plaats van informatie uit het gemeentehuis bij de informatieverzameling door de raad van Heerenveen. Uiteraard ontvangen individuele raadsleden en -fracties informatie via hun contacten in de samenleving. Dat blijkt ook uit de verkenning van de inzet van instrumenten en de besluitenlijsten. Bij raadstoezicht op eigen titel neemt de raad (dan wel een raadswerkgroep of raadscommissie) zelf het initiatief om burgers en organisaties op te zoeken. In die samenleving kan het referentiepunt voor raadstoezicht liggen. Vanuit de helikopter bezien In de beschrijving van de factoren om raadstoezicht te accentueren komen enkele ingrijpende trends in het publieke bestel van de laatste decennia naar voren. De eerste trend is de verplaatsing van de politiek en de politieke besluitvorming door een toename van gemeenschappelijke regelingen (Wet GR), publiek-private samenwerking en privatisering 1. De tweede trend bestaat uit de nieuwe verhoudingen tussen gemeente en inwoners als antwoord van samenleving en overheid op maatschappelijke ontwikkelingen als individualisering en informalisering 2. We noemen burgerparticipatie, eigen verantwoordelijkheid en eigen regie. De verschuiving van verticaal naar horizontaal toezicht sluit op deze trends en het dualisme aan. Verplaatsing van politiek en politieke besluitvorming De politiek en politieke besluitvorming verplaatst zich al een reeks van jaren van de politiek en de klassieke democratisch gelegitimeerde overheidsorganen naar single-issueorganisaties en subpolitiek. Zie bijvoorbeeld de publieke samenwerking voor een of enkele delen van beleidsterreinen (zoals Caparis, Veiligheidsregio Fryslân, FUMO etc.) en de publiek-private samenwerking in Sportstad Heerenveen. Andere vormen van deze verplaatsing komen voor in interactieve beleidsen/of besluitvorming (bijv. BUITENgewoon De Greiden) en samenwerking met belangenbehartigers en maatschappelijke partners. Daarnaast zien we een verplaatsing van politieke naar professionele arena s, zoals in de beleidsen uitvoeringsnetwerken in het sociaal domein (en vele andere terreinen) en in gemeenschappelijke regelingen. Gemeenschappelijk kenmerk van deze verplaatsingen is dat deze formele en informele verbanden niet behoren tot de traditionele representatieve democratie. De politieke arena is veel groter geworden dan de raadzaal. Die constatering heeft gevolgen voor de mogelijkheden van de raad om 1 2 Bovens, M.A.P. (2005). De verspreiding van de democratie1. Utrecht: Universiteit Utrecht. Sociaal Cultureel Planbureau (2004). Sociaal en Cultureel Rapport Den Haag. Dit rapport beschrijft vijf lange-termijn maatschappelijke trends 5 I s - Individualisering: meer keuzevrijheid voor het individu, minder afhankelijkheid - Informalisering: losser worden van de maatschappelijke verbanden, opkomst netwerkorganisaties, vermindering gezag autoriteiten en informatisering, internationalisering en intensivering. 3

4 toezicht op het gevoerde beleid uit te oefenen. Reguliere algemene controle lijkt niet langer toereikend. Andere verhoudingen tussen overheid en inwoners Een tweede ingrijpende verandering is zichtbaar in de verhouding van de gemeente en haar inwoners. Die verhouding is niet langer verticaal - overheid-onderdaan - maar steeds meer horizontaal. Inwoners nemen of krijgen steeds vaker zelf de regie en zijn partner of tegenspeler van de gemeente 3. Een groter speelveld Daarbij komt de forse toename van gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden (3D s, veiligheid, Omgevingswet). Niet alleen de forse omvang, ook de aard van deze nieuwe taken heeft grote invloed op rol van de gemeente en daarmee op de mogelijkheden van raadstoezicht. Het werk van raadslid verplaatst zich van het gemeentehuis ook naar dorp en wijk Door deze ontwikkelingen in samenleving en bestuur kunnen de positie van de gemeenteraad en daarmee het systeem van checks and balances - macht en gezag - binnen de gemeente ook in het gedrang komen. Daartegenover staat dat het werk van de raad en van een raadslid zich steeds meer verplaatst van uitsluitend het gemeentehuis naar de samenleving in wijken en dorpen. Door de wijzingen in de omgeving van de raad krijgen andere vormen van raadstoezicht en informatieverzameling door de raad meer accent in gemeenten en van organisaties als VNG en Raadslid.nu 4. De raad vergroot op die manier zijn gezag door als democratisch gelegitimeerd orgaan actief te zijn in de verbinding tussen de samenleving en het dagelijks bestuur van het college en de burgemeester als bestuursorgaan 5. Zie figuur 1. Conclusie Figuur 1. De raad als verbinder tussen samenleving en dagelijks bestuur Veranderingen in de samenleving en het publieke domein beïnvloeden de mogelijkheden van de raad om zijn controlerende taak gestalte te geven. De reguliere wijze van controle lijkt niet langer toereikend. Uit deze verkenning van het raadstoezicht komt de vraag naar voren hoe de raad van Heerenveen horizontaal toezicht kan houden op het gevoerde beleid. Aanbeveling Op grond van deze verkenning bevelen wij de raad aan horizontaal raadstoezicht inclusief de informatieverzameling buiten het gemeentehuis te herijken, en daarbij de beide andere kerntaken van kaderstelling en volksvertegenwoordiging te betrekken. Toelichting De afgelopen jaren is de discussie over raadstoezicht op vele congressen en in vele organisaties gevoerd. In het bijgevoegde verslag van de voorverkenning gebruik raadsinstrumenten en raadstoezicht is naar Elzinga (2017) de volgende definitie verwoord Raad voor het openbaar bestuur (Rob) (2010). Vertrouwen op democratie, Den Haag: Rob. Van Zanen, J. en Gehrke, J. (2018). Werk van een modern raadslid vraagt om een betere vergoeding in: Trouw, Zie bijvoorbeeld essays voor raadlid.nu van: - Fraanje, R. (2015). De gemeenteraad en sturen in een netwerk. Denters, B. (2015). Controle en verantwoording in een veranderend lokaal bestuur. Beide documenten kunt bij de griffie opvragen. Van Ostaaijen, J. (2016). Hard naar het college, zacht naar de samenleving. Op zoek naar een nieuwe verbindende rol van de gemeenteraad. Tilburg: Tilburgse School voor Politiek en Bestuur, Tilburg University/Raadslid.nu eving.pdf 4

5 Reguliere controle van de raad: de algemene controle op het dagelijks bestuur (de generalis) Horizontaal toezicht van de raad is een specifieke vorm van controle of toezicht (de specialis), waarin de raad op eigen titel toezicht houdt. Wij noemen twee elementen uit de landelijke discussie die aansluiten op deze definitie. 1. Doelen: van inhoud naar proces Een verandering kan zijn om procesdoelen met bijbehorende randvoorwaarden te stellen wanneer inhoudelijke doelen met voor de raad toetsbare kritische prestatie-indicatoren niet of nauwelijks kunnen worden geformuleerd of geen onderwerp van raadstoezicht kunnen zijn omdat de raad daarop niet of nauwelijks kan bijsturen. 2. Informatieverzameling: van college naar (ook) buiten het gemeentehuis Voor effectief raadstoezicht is behalve informatie van het college informatie van buiten het gemeentehuis onmisbaar. Inwoners, belangengroepen, wijkcomités en verenigingen van plaatselijk belang, Participatieraad en andere (semi-)publieke platforms, maatschappelijke partners van de gemeente, professionals, instellingen, verbonden partijen et cetera kunnen voor het raadstoezicht belangrijke informatiebronnen zijn. Misschien wel de belangrijkste informatiebronnen. Tips 1. Doseren, faseren en nuanceren: niet alle thema s of onderwerpen tegelijk aanpakken. 2. Bepaal vooraf uw doel. 3. Informatieve vragen zijn open vragen (meer antwoorden zijn mogelijk). 4. Toon oprechte interesse en vraag door. 5. Vermijd aanval of verdediging en oordeel niet (dat is een latere stap na het hoor en wederhoor in het debat). De volgende figuur geeft schematisch zowel de verhoudingen tussen de raad en het dagelijks bestuur in het proces van toezicht en verantwoording als de processtappen aan. Figuur 2: Relatieschema DB en raad en stappen in toezicht en verantwoording Rekenkamercommissie Heerenveen, E. Lukovac R. Afman J.P. Jorritsma 5