Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 3 Friday, January 24, 2014 12:55 PM INHOUD Inleiding 13 Hoofdstuk I Een verkenning van de complexe verhouding tussen burger en bestuur 15 1. Burger als uitdrukking van een verhouding 19 2. Een verkenning van verschillende burgerrollen 21 2.1. De burger als onderdaan 21 2.2. De burger als subject van rechten en plichten 23 2.2.1. Over generaties en categorieën rechten en grondrechten 23 2.2.2. Grondrechten benaderd vanuit grondrechtstheorieën 32 2.2.3. De gelaagdheid van de mensenrechten- en grondrechtenbescherming 37 2.2.4. Politieke breuklijnen 37 2.3. De burger als kiezer 40 2.4. De burger als klant 42 2.4.1. De klantenrol 42 2.4.2. De specificiteit van de klantenrol in de publieke sector 43 2.4.3. De onvrijwilligheid van het klant-zijn bij het bestuur 43 2.4.4. Twee groepen van klanten 45 2.5. De burger als gebruiker 46 2.6. De burger als belastingbetaler 46 2.7. De burger als partner en opponent of de burger als citoyen of staatsburger 46 2.7.1. De burger als partner van het bestuur 47 2.7.2. De burger als opponent van het bestuur 50 2.8. De burger als individualist 51 2.9. Besluit 52 3. Burgertypes 53 4. Rollen van de overheid en koppeling van overheidsrollen aan burgerrollen 56 4.1. Rollen van het bestuur 56 4.2. Van burgerrollen naar bestuursrollen 56 5. De verhouding bestuur en burger gesitueerd binnen opvattingen over democratie 58 5.1. Democratie nader toegelicht 58 5.1.1. Democratie als staatsrechtelijk principe 60 5.1.2. Democratie als besluitvormingsmethode 61 INHOUD 3
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 4 Friday, January 24, 2014 12:55 PM 5.1.3. Democratie als waardeset 61 5.2. Modellen van democratie 62 5.2.1. Vier basismodellen van democratie volgens HENDRIKS 63 5.2.2. Vier modellen van democratie volgens DELLA PORTA 65 5.3. Volkssoevereiniteit versus nationale soevereiniteit 66 5.3.1. De leer van de volkssoevereiniteit 66 5.3.2. De leer van de nationale soevereiniteit 68 5.3.3. Een schematische vergelijking 68 5.3.4. De soevereiniteit in België 68 6. Veranderingen in samenleving en overheid 69 6.1. Ontwikkelingen in de samenleving 70 6.1.1. Een eerste ontwikkelingslijn 70 6.1.2. Een tweede ontwikkelingslijn: marktwerking 70 6.1.3. Deterritorialisering 71 6.2. Ontwikkelingen in het bestuur 73 6.2.1. Horizontalisering en verplaatsing van de politiek 73 6.2.2. Fragmentatie en pluralisering 74 6.2.3. Concretisering 74 6.2.4. Proceduralisering 74 7. Wijzigingen in de verhouding tussen burger en bestuur onder invloed van het New Public Management-denken 75 7.1. New Public Management 76 7.2. Voorbij het New Public Management 79 8. De noodzaak van legitimiteit van het overheidsoptreden 81 8.1. Het begrip legitimiteit 82 8.1.1. Inleiding 82 8.1.2. Van filosofisch naar sociaalwetenschappelijk begrip 83 8.2. Het legitimiteitsraamwerk van SCHRAM 85 8.2.1. Een benadering vanuit clusters 85 8.2.2. Spanningsvelden binnen en tussen clusters 90 8.3. Het legitimiteitsraamwerk in de legitimiteitsmonitor 92 8.3.1. Aspecten van legitimiteit 93 8.3.2. Objecten van legitimiteit 94 8.3.3. Facetten van legitimiteit 95 9. Struikelstenen in de verhouding tussen burger en bestuur: dienstverlening als voorbeeld 96 9.1. Het conceptuele model 97 9.2. Van conceptueel naar logisch model 100 9.3. Tussen recht en rechtvaardigheid 100 10. Beknopte bibliografie 101 4 INHOUD
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 5 Friday, January 24, 2014 12:55 PM Hoofdstuk II De eigenheid van het bestuurlijke optreden binnen een good governance-context 105 1. De gebondenheid van het bestuurlijke optreden aan het recht 109 1.1. De rechtsstaat 109 1.1.1. Het rechtsstaatbegrip 109 1.1.2. Twee onderscheiden tradities 111 1.1.3. Twee verschijningsvormen van de rechtsstaat 113 1.1.4. De gelaagdheid van het rechtsstaatbegrip 119 1.2. Een bestuur moet handelen binnen een dwingend publiekrechtelijk kader 125 1.2.1. De hiërarchie van de rechtsnormen 126 1.2.2. Patere legem quam ipse fecisti 126 1.2.3. De toegewezen aard van de bevoegdheden 127 1.2.4. Verbod van delegatie van bevoegdheid 127 2. De bestuurshandeling als meest typische wijze van het bestuurlijke optreden 128 2.1. Een bestuurshandeling is een rechtshandeling 128 2.1.1. Definities 128 2.1.2. Handelingen van het bestuur die geen rechtshandelingen zijn 129 2.1.3. Indeling van de rechtshandelingen 133 2.2. De bestuurshandeling 135 2.3. Theorie van de bestuurshandeling 136 2.3.1. Het onderscheid reglementaire bestuurshandeling individuele bestuurshandeling 136 2.3.2. Gebonden en discretionaire bevoegdheid 139 2.3.3. Kenmerken van de bestuurshandeling 141 2.4. De werking van de bestuurshandeling in de tijd 148 2.4.1. De inwerkingtreding van de bestuurshandeling 149 2.4.2. Het einde van de gelding van de bestuurshandeling 150 3. De finaliteit van het overheidsoptreden 152 4. De bijzondere positie van de overheid 153 5. Het optreden van het bestuur geplaatst binnen de wetten van de openbare dienst 153 5.1. De inhoud van het begrip openbare dienst 154 5.2. De wetten van de openbare dienst 154 5.2.1. De wet van de veranderlijkheid 154 5.2.2. De wet van de continuïteit 155 5.2.3. De wet van de benuttigingsgelijkheid 161 5.3. Slotbeschouwingen 161 INHOUD 5
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 6 Friday, January 24, 2014 12:55 PM 6. De openbaarheid van het bestuurlijke optreden 162 6.1. Een bestuurskundige situering van de openbaarheid van bestuur 162 6.1.1. Een versterking van de rechtsbescherming 163 6.1.2. Een versterking van de democratie 163 6.1.3. Een versterking van de communicatiemogelijkheden en van het vertrouwen 164 6.1.4. Vernieuwde en transparante structuren en procedures 164 6.1.5. Een versterking van het geloof van de politiek in het bestuur 165 6.1.6. Het bevorderen van een efficiëntere en meer doeltreffende overheid 165 6.1.7. De interiorisatie van door de overheid beoogde beleidsdoelstellingen 166 6.1.8. Het voorkomen van corruptie 166 6.2. Openbaarheid van bestuur als juridisch verschijnsel 167 6.2.1. Openbaarheid van bestuur als juridische verplichting 168 6.2.2. Openbaarheid van bestuur als recht van toegang 169 6.2.3. Openbaarheid van bestuur gesitueerd binnen een toegangsstelsel 171 6.2.4. Openbaarheid van bestuur als rechtstoestand 171 6.3. Grenzen aan de openbaarheid van bestuur 172 6.3.1. Algemeen 172 6.3.2. Een typologie voor beperkingen op de openbaarheid van bestuur 172 7. De verantwoordingsverplichting die op het bestuur rust via de motiveringsplicht 175 8. Kwaliteitsnormen van toepassing op het bestuur 176 8.1. Normen uitgewerkt door de rechtspraak: algemene beginselen van behoorlijk bestuur 176 8.1.1. Inleiding 177 8.1.2. Definitie 177 8.1.3. Plaats in de normenhiërarchie 178 8.1.4. Kenmerken 178 8.1.5. Indeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 179 8.2. Normen uitgewerkt door het bestuur zelf: handvesten en charters 180 8.2.1. Terminologie 180 8.2.2. Soorten 180 8.2.3. Eigenschappen van gebruikershandvesten 183 8.2.4. Motieven 187 6 INHOUD
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 7 Friday, January 24, 2014 12:55 PM 8.2.5. Handvest van de Gebruiker van de Openbare Diensten 189 8.2.6. Het Charter voor de klantvriendelijke overheid 191 8.3. Normen uitgewerkt door ombudsdiensten in het kader van klachtenbehandeling 193 8.3.1. Inleiding 194 8.3.2. Het belang van de ombudsnormen 196 8.3.3. De complexe kwaliteitsinvulling van het ombudswerk 196 8.4. Normen van goed bestuur 198 8.4.1. Algemeen 199 8.4.2. Europese ontwikkelingen met betrekking tot de normen voor goed bestuurlijk handelen 200 8.4.3. De Nederlandse code voor goed openbaar bestuur 205 9. Het bestuur in een context van governance 207 9.1. Het begrip governance 208 9.2. Governance versus government 209 9.3. Kenmerken van governance 210 9.4. Een genuanceerde visie 211 9.5. Kwaliteitsnormen van governance 211 10. Beknopte bibliografie 212 Hoofdstuk III Een verkenning van oplossingsmechanismen voor bestuurlijke geschillen 217 1. Bestuurlijke geschillen 221 2. Oplossen van bestuurlijke geschillen via de interventie van de verkozen vertegenwoordigers 222 2.1. Controlebevoegdheden van het Parlement op de uitvoerende macht 222 2.1.1. De politieke controle 223 2.1.2. De beleidscontrole 224 2.1.3. De budgettaire en financiële controle 224 2.2. Beleidsinformatieve bevoegdheden van het Parlement 225 2.2.1. Het vragenrecht 225 2.2.2. Het recht van onderzoek 225 2.3. Controle- en beleidsinformatieve bevoegdheden van de lokale vertegenwoordigers 226 3. Oplossen van bestuurlijke geschillen via bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke beroepen 227 3.1. Bestuurlijke maatregelen 228 3.2. Bestuurlijke beroepen 228 3.2.1. Op grond van de beroepsinstantie 230 INHOUD 7
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 8 Friday, January 24, 2014 12:55 PM 3.2.2. Op grond van de bevoegdheid van de beroepsinstantie 234 3.2.3. Op grond van het al dan niet georganiseerd karakter van het beroep 235 3.2.4. Op grond van het facultatieve of verplichte karakter van het beroep 237 3.2.5. Het administratief toezicht versus het georganiseerd administratief beroep 237 4. Oplossen van bestuurlijke geschillen via klachtenbehandeling en klachtenmanagement 239 4.1. Het begrip klacht 239 4.1.1. De taalkundige betekenis van het woord klacht 240 4.1.2. De klacht als signaal binnen een bestuurlijke dienstverlenende context 240 4.1.3. Het begrip klacht binnen het administratief toezicht 242 4.1.4. Het begrip klacht binnen de context van controlediensten 242 4.1.5. Het begrip klacht binnen het strafrecht 243 4.2. De klacht als signaal naast andere signalen 244 4.2.1. Vragen om informatie, meldingen en suggesties 244 4.2.2. Klachten en verzoekschriften 244 4.3. Het concept van lijnen in de klachtenbehandeling 246 4.3.1. Informatieverstrekking en communicatie als nulde lijn 246 4.3.2. Klachtenbehandeling en klachtenmanagement in de eerste lijn 247 4.3.3. De ombudsfunctie als tweede lijn 247 4.3.4. De verzoekschriftenprocedure als derde lijn 247 4.4. Interne en externe klachtenbehandeling 248 4.4.1. Het onderscheid in kaart gebracht 248 4.4.2. Het onderscheid genuanceerd 248 4.5. Van klachtenbehandeling naar klachtenmanagement 248 4.6. Interne klachtenbehandeling 250 4.6.1. Klachtenbehandeling bij de federale overheidsdiensten 250 4.6.2. Het Vlaamse Klachtendecreet 257 4.6.3. Een klachtenregeling in het Vlaamse provincie-, gemeente- en OCMW-decreet 259 4.7. Het ombudsinstituut 260 4.7.1. Oorsprong van deze instelling 261 4.7.2. Doelstellingen en vereisten 262 4.7.3. Bevoegdheden 263 8 INHOUD
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 9 Friday, January 24, 2014 12:55 PM 5. Oplossen van bestuurlijke geschillen via jurisdictionele controle 264 5.1. Algemeen 264 5.2. Het onderscheid tussen administratieve en jurisdictionele beroepen 266 5.3. Het onderscheid tussen de bevoegdheid van de gewone rechter en de administratieve rechter 267 5.3.1. Het subjectief contentieux 267 5.3.2. Het objectief contentieux 269 5.3.3. Een moeilijke grens 269 5.3.4. Geschillen van attributie 270 5.4. Rechtsbescherming geboden door de gewone rechter 270 5.4.1. De organisatie van de rechterlijke macht 271 5.4.2. De toepassing van artikel 159 Gw. 271 5.4.3. De burgerlijke aansprakelijkheid 272 5.4.4. De foutloze aansprakelijkheid 275 5.5. Rechtsbescherming geboden door de administratieve rechter 273 5.5.1. De organisatie van de administratieve rechter 276 5.5.2. De Raad van State: haar organisatie en haar bevoegdheden 277 5.5.3. Ter overweging 278 6. Beknopte bibliografie 280 INHOUD 9
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 10 Friday, January 24, 2014 12:55 PM Figuren Figuur 1: De visie van T.H. Marshall over burgerschap 25 Figuur 2: De klanten van het bestuur 45 Figuur 3: Participatie en actief burgerschap 49 Figuur 4: Vier stijlen van politieke betrokkenheid 53 Figuur 5: Visie op de bestuurlijke organisatie op grond van het New Public Management 77 Figuur 6: Eigen visie op de legitimiteit van het overheidshandelen 89 Figuur 7: Het klovenmodel van Parasuraman, Zeithaml en Berry 97 Figuur 8: Een visuele voorstelling van de gelaagdheid van het rechtsstaatbegrip 119 Figuur 9: Soorten handvesten 182 Figuur 10: Omgaan met waarden en beginselen: vormen van goed besturen 199 Figuur 11: Dimensies van goed openbaar bestuur volgens de Nederlandse Algemene Rekenkamer 212 Figuur 12: Het onderscheid tussen klachtenbehandeling en klachtenmanagement 250 Figuur 13: Een klantgerichte benadering in acht stappen 251 10 INHOUD
Burger versus overheid nieuw formaat.fm Page 11 Friday, January 24, 2014 12:55 PM Tabellen Tabel 1: Eisen vanuit grondrechten voor staat en burger 35 Tabel 2: Relatie burgerrollen en overheidsrollen 57 Tabel 3: Relatie burgerrollen, overheidsrollen en prestatievelden 58 Tabel 4: Vier basismodellen van democratie volgens Hendriks 63 Tabel 5: Vier basismodellen van democratie volgens Della Porta 65 Tabel 6: Volkssoevereiniteit versus nationale soevereiniteit 68 Tabel 7: Drie benaderingen van New Public Management 79 Tabel 8: De paradigma s van Public Value Management afgezet tegen deze van New Public Management 81 Tabel 9: Vier perspectieven van legitimiteit samengevat 90 Tabel 10: Positieve en negatieve aspecten van legitimiteit 94 Tabel 11: Objecten van legitimiteit 94 Tabel 12: Drie facetten van democratische legitimiteit 96 Tabel 13: De evolutie van de rechtsstaat volgens Bovens 123 Tabel 14: De hiërarchie der normen 126 Tabel 15: De kwalificatie van publiekrechtelijk en privaatrechtelijk vormgegeven rechtspersonen als administratieve overheden anno 2012 146 Tabel 16: Indeling van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 180 Tabel 17: Interne en externe charters met elkaar vergeleken 181 Tabel 18: Vergelijking algemeen en georganiseerd administratief toezicht 238 Tabel 19: Van individuele aanpak van klachten naar klachtenmanagement 249 Tabel 20: Vergelijking administratief en jurisdictioneel beroep 267 INHOUD 11