Advies van de Vlaamse Regulator van de Elektriciteits- en Gasmarkt. van 26 juni 2014

Transcriptie

1 Vlaamse Regulatr van de Elektriciteits- en Gasmarkt Publiekrechtelijk vrmgegeven extern verzelfstandigd agentschap Graaf de Ferrarisgebuw Kning Albert II-laan 20 bus 19 B-1000 Brussel Gratis telefn 1700 Fax inf@vreg.be Web: Advies van de Vlaamse Regulatr van de Elektriciteits- en Gasmarkt van 26 juni 2014 met betrekking tt een stabiel decretaal kader vr de distributienettarieven ADV

2 Inleiding Overeenkmstig de bijzndere wet van 6 januari 2014 met betrekking tt de Zesde Staatshervrming zal de bevegdheid inzake de distributienettarieven vr elektriciteit en aardgas p 1 juli 2014 vergaan van het federale niveau naar de gewesten. In het advies ADV van 22/11/2013 vreg de VREG aan de Vlaamse decreetgever m de bevegdheid van de VREG inzake distributienettarieven uitdrukkelijk te bevestigen, met een aanvulling van: art , 2, Energiedecreet (taken van de VREG) art , 2, Energiedecreet (bijzndere bevegdheden van de VREG) De verantwrding van deze wijzigingen is terug te vinden in het feit dat de huidige taken en bevegdheden van de VREG limitatief pgesmd zijn. Een uitdrukkelijke machtiging van de tarifaire bevegdheid van de VREG, n.a.v. de reginalisering van de materie, maakt het vr de VREG mgelijk m zijn tarifaire bevegdheid uit te efenen, znder dat er een risic bestaat van betwisting van de rechtsgrnd van zijn beslissingen. Bij decreet van 14 maart 2014 werd het Energiedecreet in deze zin gewijzigd. 1 Artikel 3.1.3, 2 Energiedecreet werd vervangen dr wat vlgt: "2 regulerende taken: de regulering van tegang tt en de werking van de elektriciteits- en gasmarkt, inclusief de distributienettarieven vr elektriciteit en aardgas f vergangsmaatregelen hierver, vereenkmstig de bepalingen van dit decreet;" Artikel 3.1.4, 2 Energiedecreet, werd aangevuld als vlgt: "12 het gedkeuren van distributienettarieven vr elektriciteit en aardgas en het vaststellen van de berekeningsmethdes hiervr, vlgens transparante criteria f het nemen van vergangsmaatregelen hierver." De wijzigingen treden in werking p 1 juli Om een werkelijke bevegdheidsverdracht inzake de distributienettarieven vanaf 1 juli 2014 mgelijk te maken, en m de VREG in staat te stellen de nieuwe bevegdheid vanaf die datum effectief uit te efenen binnen een stabiel juridisch kader, is het ndig dat de Vlaamse decreetgever z snel als enigszins mgelijk een initiatief neemt vr de materie van de distributienettarieven in het Vlaamse Gewest. Het advies dat nu vrligt, begt de rganisatie van een inhudelijk en prcedureel kader waarbinnen de VREG de bevegdheid inzake distributienettarieven zal uitefenen. 1 Decreet van 14 maart 2014 hudende wijziging van het Energiedecreet van 8 mei 2009, wat betreft de mzetting van de Richtlijn van de Eurpese Unie 2012/27/EU van 25 ktber 2012 betreffende energieefficiëntie en de tekenning van grenestrmcertificaten, warmte-krachtcertificaten en garanties van rsprng (B.S. 28 maart 2014). Pagina 2

3 Bespreking (I) STABIEL DECRETAAL KADER De VREG pleit vr een stabiel wettelijk kader ná de bevegdheidsverdracht, en verzekt de beleidsmakers m een snel decretaal ptreden, zdat de rechtszekerheid gevrijwaard en de cntinuïteit van de tarieven gewaarbrgd blijft. De VREG is geen vrstander van een letterlijke vername van de federale vrschriften. De federale vrschriften inzake distributienettarieven zijn: inhudelijk zwaar m uit te veren (tal van inhudelijke en prcedurele verplichtingen); bijznder prblematisch vr een tepassing p krte termijn (zelfs in het kader van vergangsmaatregelen, met met de verregaande tarifaire richtsneren rekening wrden gehuden, terwijl die een diepgaande tarifaire cntrle vergen); twijfelachtig p het vlak van hun verenigbaarheid met het Eurpees recht (cf. Pilt Case Eurpese Cmmissie). De Vlaamse beleidsmaker dient daarentegen de verdracht van de bevegdheid inzake distributienettarieven aan te grijpen m eigen Vlaamse accenten te leggen én te verhelpen aan anmalieën in de federale regelgeving. De decretale tarifaire vrschriften kunnen daarbij de federale vrschriften als uitgangspunt nemen. 2 In het vrstel dat hierna vrligt wrden nder meer de bepalingen rechtgezet die strijdig f meilijk verenigbaar zijn met de Derde Elektriciteitsrichtlijn 3 en de Derde Gasrichtlijn 4. Daarnaast wrden k de eerder frmele elementen aangepast (aanpassingen aan de reginalisering, actualisering f interne cntradicties). Er wrden k enkele nieuwe tarifaire vrschriften gesuggereerd. De federale vrschriften die betrekking hebben p tariefstructuurelementen werden ngewijzigd vergenmen. Het kmt aan de beleidsmakers te m richtsneren uit te vaardigen ver de tariefstructuur. De verantwrding van de belangrijkste vrgestelde wijzigingen aan de tekst wrden telkens in cursief aangegeven in het tekstvrstel. Aangaande de transparantie- en mtiveringsplicht van de regulatr, en dan meer specifiek vr wat de tariefbeslissingen betreft, stellen de Eurpese regels dat een energieregulatr zijn werkingsregels met bekendmaken en zijn besluiten vlledig met mtiveren en verantwrden p grnd van bjectieve criteria en methden die publiek beschikbaar wrden gesteld (waarbij de vertruwelijkheid van cmmercieel gevelige infrmatie behuden blijft). Ok de tepasselijke regels van intern recht inzake frmele mtivering en penbaarheid van bestuur, verzekeren dit. De VREG biedt ter zake al vldende transparantie inzake de wijze van het nemen van beslissingen en de inhud van 2 De VREG vertrekt in het decretaal tekstvrstel van de federale vrschriften in artikel 12bis van de wet van 29 april 1999 betreffende de rganisatie van de elektriciteitsmarkt (hierna: Elektriciteitswet) en artikel 15/5ter van de wet van 12 april 1965 betreffende het verver van gasachtige prducten en andere dr middel van leidingen (hierna: Gaswet). Vr de tarifaire vrschriften vr geslten distributienetten baseert de VREG zich p artikel 18bis, 3 van de Elektriciteitswet en artikel 15/9bis, 3 van de Gaswet. 3 Richtlijn 2009/72/EG van het Eurpees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels vr de interne markt vr elektriciteit en tt intrekking van richtlijn 2003/54/EG. 4 Richtlijn 2009/73/EG van het Eurpees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels vr de interne markt vr aardgas en tt intrekking van Richtlijn 2003/55/EG. Pagina 3

4 beslissingen, wat in samenlezing met het nieuwe art , 2 van het Energiedecreet vldende garanties p transparantie en publieke verantwrding biedt. In 2012 heeft de CREG beslist m de bestaande tarieven te verlengen vr een peride van 2 jaar, zijnde de jaren 2013 en De termijn lpt dus af p 31 december Het is ndzakelijk dat de VREG tegen 1 december 2014 nieuwe tarieven gedkeurt, die in werking treden p 1 januari Cnfrm de Derde Elektriciteits- en Gasrichtlijn, meten nettarieven vldende ruim vr hun inwerkingtreding wrden gedgekeurd, en meten ze wrden bekendgemaakt vraleer tegepast te wrden. In het bijznder de leveranciers vragen dat nieuwe tarieven minstens één maand bij vrbaat bekend zijn, zdat zij hun facturatieprcessen kunnen aanpassen. De VREG met vaststellen dat de prcedure m te kmen tt een tariefmethdlgie met de daarbij vrpgestelde timing, die vrzien is in de Elektriciteits- en Gaswet, niet telaat m tegen 1 december 2014 nieuwe tarieven, vr een nieuwe regulatire peride, ged te keuren. Vrstel decretaal kader: Er met een decretaal kader wrden ingeverd, vertrekkend van de bepalingen van artikel 12bis van Elektriciteitswet en artikel 15/5ter van de Gaswet, maar met de vlgende wijzigingen vr het Vlaamse Gewest : het wrd cmmissie met telkens vervangen wrden dr VREG ; het wrd de Kamer van vlksvertegenwrdigers met telkens vervangen wrden dr het Vlaams Parlement ; in paragraaf 1 van artikel 12bis Elektriciteitswet, meten de wrden de netten die een transmissiefunctie hebben en geregeld wrden dr artikel 12 vervangen wrden dr het plaatselijk verversnet van elektriciteit ; in het eerste lid van paragraaf 2 meten de wrden verleg met de reginale regulatren en na wrden geschrapt; in het eerste lid van paragraaf 2 meten de wrden en de andere belanghebbenden wrden tegevegd na het wrd distributienetbeheerders ; in het tweede lid van paragraaf 2 meten de punten (iii), (iv) en (v) respectievelijk de punten (ii), (iii) en (iv) wrden; in de paragraaf 2, derde lid, 1, van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, meten de wrden en maakt deze p haar website bekend ingevegd wrden na de wrden verlegvergaderingen naar de distributienetbeheerders en met de zinsnede, in de taal van de distributienetbeheerder, wrden geschrapt; in de paragraaf 2, derde lid, 2, van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, met het wrd distributienetbeheerders vervangen wrden dr de wrden aanwezige partijen ; in de eerste zin van paragraaf 2, derde lid, 3, van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, meten de wrden en de andere belanghebbenden ingevegd wrden na het wrd distributienetbeheerders ; in de eerste zin van paragraaf 3 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, meten de wrden en de andere belanghebbenden ingevegd wrden na het wrd distributienetbeheerders ; Nt: de raadpleging van de andere belanghebbenden ntbreekt in de paragrafen 2 en 3. 5 De CREG heeft die beslissing genmen met tepassing van artikel 12quater, 2, van de Elektriciteitswet en artikel 15/5quinquies, 2, van de Gaswet. Pagina 4

5 in het eerste lid van paragraaf 4 meten de wrden ten laatste zes maanden vóór de datum waarp het tariefvrstel met wrden ingediend bij de cmmissie Nt: de verenigbaarheid met het Eurpees recht van paragraaf 4, eerste lid (mededeling van de methde 6 maanden vr de tepassing ervan) is twijfelachtig. paragraaf 4, tweede lid, van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, met wrden geschrapt; Nt: het tweede lid van paragraaf 4 (van kracht blijven van de methdlgie gedurende de vlledige tariefperide) is kennelijk in strijd met art. 37(10) Derde Elektriciteitsrichtlijn en 41(10) Derde Gasrichtlijn. De regulatr met in staat zijn m de tarifaire methde p elk genblik te wijzigen, indien het ndig wrdt geacht. in paragraaf 5 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, met het punt 2 Nt: de nduidelijke frmulering van 5, 2 (dekking van al de ksten) is het resultaat van een gebrekkige aanpassing van een vrige versie van deze bepaling, m die wat richtlijncnfrmer te maken. Deze bepaling riskeert in de huidige vrm aanleiding te geven tt veel betwistingen c.q. zal stelselmatig kunnen wrden ingerepen tegen de verwerping van ksten. in paragraaf 5, 4 van art. 12bis Elektriciteitswet meten de wrden, zals deze in vrkmend geval zijn gedgekeurd dr de bevegde reginale verheden geschrapt wrden; in paragraaf 5, 4 van art. 15/5ter Gaswet meten de wrden zals, in vrkmend geval, gedgekeurd dr de bevegde reguleringsverheden in paragraaf 5 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, met het punt 11 Nt: 5, 11 autmatische teveging van de belastingen: de tweede zin van deze bepaling is nduidelijk en lijkt niet verenigbaar met de eerste. Het is een histrisch gebrek: de eerste zin leek in strijd met het Eurpees recht. I.p.v. deze aan te passen, werd een tweede zin tegevegd, die het tegendeel van de eerste zegt. in paragraaf 5 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, met het punt 12 Nt: 5, 12 (aankpen verricht met inachtneming van de wetgeving inzake verheidspdrachten): idem. De rsprnkelijke frmulering werd in strijd geacht met het Eurpees recht. I.p.v. de bepaling te schrappen werd die vervlledigd met de bewrdingen desgevallend nder vrbehud van de berdelingsbevegdheid van de cmmissie. Met deze precisering heeft de bepaling weinig zin, z niet geen enkele tegevegde waarde. in paragraaf 5, 14 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, meten de wrden en de andere ksten dan deze bedeld in 2 (ii) van dit artikel in paragraaf 5 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, met het punt 15 Pagina 5

6 Nt: de rsprnkelijke frmulering (integrale dekking van de ksten vr de DNB s die een gemiddelde efficiëntie hebben) was kennelijk in strijd met het Eurpees recht. O.b.v. bezwaren van.a. de Eurpese Cmmissie, werd gepreciseerd nder vrbehud van de cnfrmiteitscntrle van de cmmissie. Deze precisering is vrij nduidelijk en nvldende. Zelfs een vermeden van integrale dekking van de ksten, vr zver de DNB s zich in de gemiddelde efficiëntie bevinden, is.i. richtlijnstrijdig. Te nteren: de bepaling werd bij het Grndwettelijk hf aangevchten, maar het arrest laat het betrkken middelnderdeel nbeantwrd. De rest van punt 15 kan de uitefening van benchmarking meilijk maken. Dat wrdt dus beter geschrapt. Het punt 17 (inhudelijk: prductiviteitsinspanningen blijven hudbaar) is.i. vldende m aan de achterliggende bekmmernis te vlden. in paragraaf 5, 19 van art. 12bis Elektriciteitswet meten de wrden, zals, desgevallend, gedgekeurd dr de bevegde gewestelijke reguleringsverheden in paragraaf 5, 18 van art. 15/5ter Gaswet meten de wrden zals, desgevallend, gedgekeurd dr de bevegde gewestelijke instanties in paragraaf 5 van de Elektriciteitswet met nder punt 20 de zinsnede en de andere ksten dan deze bedeld in 2 (ii) weggelaten wrden; in paragraaf 5, van art. 12bis Elektriciteitswet met het punt 20 in paragraaf 5 van art. 15/5ter Gaswet, met het punt 19 Nt : de uitsluiting van bepaalde ksten van benchmarkingmgelijkheden f van bevrderende regelgeving is kennelijk in strijd met het Eurpees recht. Dit werd dr het Grndwettelijk Hf bevestigd m.b.t. 2, (ii) van de betrkken bepalingen (verweging B.27.6 van het arrest 117/2013). De betrkken richtsneren werden uiteraard gevalideerd in verweging B.31.58, laatste zin, van het vrmelde arrest, maar met een interne cntradictie. De validering gebeurt immers dankzij een verwijzing naar verweging B.27.6., terwijl die verweging een vernietigingsmtief is. Het punt is geenszins theretisch: ksten van ODV s vrmen een grt nderdeel van het budget van de DNB s, en in meerdere gevallen hebben de DNB s de keuze van de middelen die zij aan de uitvering van deze ODV s besteden. Zelfs vr belastingen, bestaat er rechtspraak van het Hf van berep waarin vastgesteld werd dat een netbeheerder p zijn belastingen gespeculeerd had, m zijn winstmarge kunstmatig te verhgen. in paragraaf 5 van art. 12bis Elektriciteitswet, met een punt tegevegd wrden: De tarieven weerspiegelen de kstenbesparingen in netten die wrden behaald vanuit vraagzijde en vraagrespnsmaatregelen en gedistribueerde pwekking, waarnder besparingen dr het verlagen van de leveringsksten f van netinvesteringen en een betere werking van het net. De tarieven beletten netbeheerders f energiedetailhandelaren niet systeemdiensten beschikbaar te stellen vr vraagrespnsmaatregelen, vraagbeheer en gedistribueerde pwekking p gerganiseerde elektriciteitsmarkten. De tarieven kunnen een dynamische prijsstelling ndersteunen vr vraagrespnsmaatregelen dr eindafnemers. ; Nt: De Energie-efficiëntierichtlijn vrziet in art. 15(1) dat de lidstaten ervr zrgen dat, wat elektriciteit betreft, nettarieven vlden aan de criteria van bijlage XI bij deze richtlijn. 6 in paragraaf 5 van art. 12bis Elektriciteitswet, met een punt tegevegd wrden: 6 Richtlijn 2012/27/EU van het Eurpees Parlement en de Raad van 25 ktber 2012 betreffende energieefficiëntie, tt wijziging van Richtlijnen 2009/125/EG en 2010/30/EU en hudende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG. Pagina 6

7 De tarieven vr de distributie van elektriciteit uit installaties die gebruik maken van hernieuwbare energiebrnnen zijn een realistische weergave van de kstenvrdelen die kunnen vrtvleien uit de aansluiting van die installaties p het net en het gebruik van het net. ; Nt: De Richtlijn Hernieuwbare Energiebrnnen vrziet in art. 16(8) dat de lidstaten erp tezien dat de tarieven die dr beheerders van distributiesystemen in aanmerking wrden genmen vr de distributie van elektriciteit uit installaties die gebruikmaken van hernieuwbare energiebrnnen, een realistische weergave zijn van de kstenvrdelen die kunnen vrtvleien uit de aansluiting van die installaties p het net. Dergelijke kstenvrdelen kunnen vrtvleien uit het directe gebruik van het laagspanningsnet. 7 in paragraaf 8, 8 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, meten vóór het wrd indien de vlgende wrden tegevegd wrden: nverminderd de mgelijkheid van wijziging van de tarieven f van de tariefmethdlgie gedurende de tariefperide p initiatief van de VREG, ; Nt : zie de verantwrding van de afschaffing van paragraaf 4, tweede lid. in paragraaf 8, 7 en 8 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, meten de wrden, met dien verstande dat de bedelde termijnen gehalveerd wrden geschrapt wrden; Nt: in 8, 7 en 8, is het tweede lid zinls: men verwijst naar de termijnen van de basisprcedure (1 tt 6 ) die gehalveerd zuden zijn. Terwijl die termijnen redelijke termijnen zijn. Men kan geen half-redelijke termijnen hebben. De incherentie kmt dr het feit dat, in vrntwerpen van wettekst, de basisprcedure vaste termijnen bevatte. N.a.v. pmerkingen van de RvS werden die vervangen dr redelijke termijnen, maar men heeft de punten 7 en 8 niet aangepast. in paragraaf 12 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, meten de wrden 1 ktber 2011 vervangen wrden dr 1 ktber 2014 ; paragraaf 14 van art. 12bis Elektriciteitswet en van art. 15/5ter Gaswet, met geschrapt wrden. Nt: de Raad van State is reeds bevegd als berepsrgaan tegen de beslissingen van de VREG. A frtiri is de tegevegde waarde van 14 in dit geval niet duidelijk. O.i. kan het ganse 14 wrden geschrapt. Vr wat de tarifaire vrschriften vr geslten distributienetten betreft, kan paragraaf 3 van artikel 18bis van Elektriciteitswet en artikel 15/9bis van de Gaswet vergenmen wrden, waaraan de vlgende wijzigingen meten wrden aangebracht: in paragraaf 3 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet meten de wrden deze wet en met name van haar artikel en 12 tt 12quinquies vervangen wrden dr de wrden dit decreet ; 7 Richtlijn 2009/28/EG van het Eurpees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevrdering van het gebruik van energie uit hernieuwbare brnnen en hudende wijziging en intrekking van Richtlijn 2001/77/EG en Richtlijn 2003/30/EG. Pagina 7

8 in paragraaf 3 van artikel 15/9bis van de Gaswet meten de wrden deze wet en met name haar artikel en 15/5 tt 15/5quinquies vervangen wrden dr de wrden dit decreet in paragraaf 3 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet en artikel 15/9bis van de Gaswet meten de wrden een geslten industrieel net alsk iedere beheerder van geschrapt wrden; in paragraaf 3 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet met de zinsnede, vr zver de tepasselijke reginale bepalingen een regime van geslten distributienet implementeren, in paragraaf 3 van artikel 15/9bis van de Gaswet met de zinsnede, vr zver de tepasselijke reginale bepalingen een regime van geslten distributienet implementeert, in paragraaf 3, 2 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet en artikel 15/9bis van de Gaswet meten de wrden industrieel f het geslten in paragraaf 3, 2 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet en artikel 15/9bis van de Gaswet meten de wrden bevegde regulatren vervangen wrden dr VREG ; in het eerste deel van paragraaf 3, 3 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet meten de wrden industrieel f tweemaal de laatste zin van paragraaf 3, 3 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet met geschrapt wrden; in het eerste deel van paragraaf 3, 3 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet meten de wrden industrieel f tweemaal in het eerste deel van paragraaf 3, 3 van artikel 15/9bis van de Gaswet meten de wrden een geslten industrieel net f van de laatste zin van paragraaf 3, 3 van artikel 15/9bis van de Gaswet met in paragraaf 3, 4 van artikel 18bis van de Elektriciteitswet meten de wrden industrieel f in paragraaf 3, 4 van artikel 15/9bis van de Gaswet meten de wrden het geslten industrieel net f van in paragraaf 3, 5 van artikel 15/9bis van de Gaswet meten de wrden het geslten industrieel net f van tweemaal geschrapt wrden. (II) OPHEFFING VAN DE FEDERALE TARIFAIRE VOORSCHRIFTEN De federale vrschriften inzake distributienettarieven, zals pgenmen in de Elektriciteitswet en de Gaswet, meten pgeheven wrden. Het gaat m vlgende artikelen: art. 12bis Elektriciteitswet en 15/5ter Gaswet, m.b.t..a. de prcedure ter vaststelling van de tariefmethdlgie en van de tarieven, en tarifaire richtsneren; art. 12ter Elektriciteitswet en 15/5quater Gaswet, in de mate dat deze artikelen de distributie betreffen: mtiverings- en publicatieplicht van de tarifaire beslissingen; art. 12quater, 2, tweede lid, Elektriciteitswet en 15/5quinquies, 2, tweede lid, Gaswet, in de mate dat deze artikelen de distributie betreffen: vergangsmaatregelen inzake tarieven, met verwijzing naar tarifaire richtsneren; art. 18bis, 3, Elektriciteitswet en 15/9bis, 3, Gaswet, in de mate dat deze artikelen de distributie betreffen: Pagina 8

9 tarieven van geslten distributienetten. Verantwrding: Deze federale vrschriften blijven van tepassing ttdat het Vlaamse Gewest, naar aanleiding van de reginalisering, van zijn bevegdheid gebruik maakt. Gelet p deze decretale regeling, meten ze expliciet wrden afgeschaft. Pagina 9