Gemeente Heerenveen. Rapportage benchmark ambtelijk formatie

Transcriptie

1 Gemeente Heerenveen Rapportage benchmark ambtelijk formatie Johan Posseth, Nadine Joubert, 24 maart 2014

2 Inhoud 1 Conclusies 2 Toelichting conclusies 3 Verdieping per domein B Bijlagen 2

3 1 Conclusies Centrale vraag en scope Conclusies 3

4 Conclusies Centrale vraag en scope Uw vraag Hoe verhoudt de omvang van de ambtelijk formatie van Heerenveen zich tot andere gemeenten? En wat zijn mogelijke verklaringen voor verschillen? Uitgangspunt voor de beantwoording is het huidige takenpakket in het licht van de ambities en kwaliteit. Scope De benchmark geeft een beeld van de omvang van de ambtelijke formatie ten opzichte van vergelijkbare gemeenten. Daarnaast gaan wij in op mogelijke verklaringen voor verschillen. Daarmee levert het een objectieve bijdrage aan de discussie over de omvang van formatie en begroting. Wij tekenen hierbij aan dat wij de vastgestelde formatie per als uitgangspunt genomen hebben. Daarin zit een taakstelling die (deels) tot 2016 moet worden geëffectueerd. In totaal gaat het om 12,75 fte. De beperking van dit onderzoek is in onze optiek gelegen in het volgende. Elke organisatie is uniek. Een benchmarkonderzoek kan hier nooit geheel recht aan doen. De gepresenteerde cijfers moet u dan ook beschouwen als indicatie. Benchmarkonderzoek kan uw veronderstellingen bevestigen of kan juist 'verwonderpunten' opleveren. Indien dat laatste het geval is, is een nadere analyse van de specifieke situatie in uw organisatie van belang. 4

5 Conclusies Slanke formatie, op onderdelen (te) krap Algeheel beeld Op basis van de benchmark en de door ons gevoerde gesprekken concluderen wij dat Heerenveen een slanke formatie heeft. Dat geldt zowel voor het primair proces als de overhead. In beide gevallen ligt de formatie op het niveau van best in class. Dit is het resultaat van bezuinigingen die sinds afgelopen jaren zijn ingezet en de komende jaren verder gerealiseerd worden, het efficiënter organiseren van werkprocessen, en het terughalen van taken, als dat goedkoper blijkt. Met ongeveer inwoners heeft Heerenveen een goede schaal om een wendbare organisatie te zijn, met voldoende expertise en kwaliteit om taken zelf te kunnen verrichten, dan wel regie te voeren op de uitvoering. Primair proces Als we de omvang afzetten tegen de werklast, dan constateren wij dat vooral in het sociaal domein de formatie krap is. De werklast is hoog, de ambities vragen veel (burgerparticipatie) en de ontwikkelingen gaan snel. Mede gezien de decentralisaties en de daarmee gepaard gaande financiële risico s, adviseren wij de omvang op dit terrein kritisch te bezien. Overhead De overhead is bij alle taken (behoorlijk) onder het niveau van de referentiegroep. Aandachtspunt is Informatisering en Automatisering. Gezien de toenemende digitalisering is in onze optiek de formatie voor ICT krap. Heerenveen is juist voornemens om hierop ca. 2,5 fte te besparen. 5

6 Conclusies Relatief hoge lasten, ongunstige fin. positie Hogere lasten De lasten zijn naar verhouding hoog, te weten 19% hoger dan de referentiegroep: per inwoner in Heerenveen tegen gemiddeld in de referentiegroep. Dit kan voor een belangrijk deel worden verklaard door omgevingskenmerken: Fysieke structuur. Heerenveen heeft naar verhouding een groot oppervlakte, veel water en veel kernen. Sociale structuur. De sociale structuur is relatief zwak. Zo zijn er relatief veel bijstandsontvangers en gezinnen met een laag inkomen. Demografische structuur. Heerenveen heeft relatief veel ouderen (+20%), wat een extra beslag kan leggen op maatschappelijke voorzieningen. Voor dergelijke factoren wordt Heerenveen weliswaar (deels) gecompenseerd door een hogere uitkering (+32%) uit het gemeentefonds. 1 Tegelijk constateren wij dat financiële positie van Heerenveen zwak is, zoals onder andere blijkt uit een zwakke solvabiliteitspositie en een hoge netto schuld per inwoner. De uitgaven staan als gevolg hiervan onder druk; de noodzaak om (verder) te bezuinigen is hoog. 1 De algemene uitkering uit het gemeentefonds is in Heerenveen per inwoner tegen 765 gemiddeld in de referentiegroep. 6

7 Conclusies Besparen betekent prioriteiten stellen Weinig rek meer Samenvattend concluderen wij dat de omvang van de formatie slank is, en op onderdelen krap. Op basis van de uitkomsten van de benchmark zien wij geen substantiële besparingsmogelijkheden op de formatie. Er zijn de afgelopen jaren al verschillende stappen gezet om efficiënter te werken. Anders gezegd: de rek lijkt eruit. Wel zien we mogelijkheden om via digitalisering op termijn te besparen op formatie. De omvang daarvan is echter beperkt (enkele formatieplaatsen). Prioriteiten stellen Tegelijk constateren we dat de financiële positie van Heerenveen vrij zwak is, wat druk legt op de begroting. Aangezien de formatie al behoorlijk slank is, betekent dat verdere bezuinigingen vooral moeten worden gevonden in het maken van keuzes. Daarmee doelen wij op het stellen van prioriteiten ten aanzien van taken en het dienstverleningsniveau. Op basis daarvan kan de omvang van de ambtelijke organisatie worden bijgesteld. Kanttekening hierbij is dat een belangrijk deel wettelijke taken betreft met kwaliteitsnormen (wettelijk minimum). Dit beperkt de vrije ruimte. 7

8 2 Toelichting Methodiek Vergelijking met referentiegroep Vergelijking met totale lasten Toelichting per domein 8

9 Methodiek Hoe maken we het vergelijkbaar? In dit hoofdstuk bespreken wij de verschillen met de referentiegroep. Voordat we de uitkomsten bespreken, bespreken wij eerst hoe wij de benchmark opgebouwd hebben om tot een relevante vergelijking te komen. De volgende elementen spelen hierin mee: Vergelijkbare omvang. Een gemeente met inwoners is niet goed vergelijkbaar met een gemeente. De vraagstukken zijn in grote gemeenten complexer. Ook hebben grote gemeenten een sterkere centrumfunctie. Dergelijke factoren bepalen in belangrijke mate de omvang van de ambtelijke formatie. Wij hebben Heerenveen vergeleken met 12 gemeenten die een vergelijkbare sociale structuur en centrumfunctie hebben en een gemiddeld aantal inwoners van Gecorrigeerd voor uitbesteding. Verschillen in uitbesteding spelen een grote rol bij de omvang van de organisatie. Zo zijn er regiegemeenten, die taken op afstand hebben gezet en zich vooral toeleggen op het aansturen van de contractpartijen. Daar tegenover staan gemeenten die er juist voor gekozen hebben zo veel mogelijk in eigen beheer uit te voeren. De verschillen kunnen oplopen tot enkele tientallen procenten. Daarom corrigeren wij hiervoor. Dit wil zeggen dat wij van de totale formatie eerst de formatie voor uitvoerende taken in beeld brengen. Dit betreft onder andere uitvoerende taken in het sociaal domein (zoals de sociale dienst en de uitvoering Wmo) en in het fysiek domein (zoals het beheer van de openbare ruimte of het ingenieursbureau). 9

10 Methodiek Bruto, uitvoerend, netto Vanwege verschillen in uitbesteding richt de vergelijking zich vooral op de netto ambtelijke formatie: Bruto Totale omvang ambtelijke formatie Uitvoerend Taken (deels) zelf of uitbesteed Netto Kernformatie primair proces en overhead Toelichting Vertrekpunt is de totale (bruto) formatie. Deze formatie corrigeren wij voor uitvoerende taken die gemeenten in eigen beheer doen. Daardoor voorkomen we dat we bijvoorbeeld een gemeente die veel taken in eigen beheer uitvoert vergelijken met een regiegemeente die vanwege uitbesteding veel minder formatie heeft. Wat resteert is de netto-formatie, ofwel de kernformatie in het primair proces en de overhead (management en ondersteuning). Deze netto-formatie is de basis voor vergelijking. Bij de verklaring van verschillen betrekken we daarnaast gemeente-specifieke factoren, zoals ambities, fysieke en sociale omgevingskenmerken en de financiële situatie. Dergelijke factoren zijn moeilijk direct te verdisconteren in de formatie. Wij gebruiken ze daarom als mogelijke verklaring van verschillen met de referentiegroep. 10

11 Vergelijking met referentiegroep Kernformatie is relatief slank Wanneer we de formatie van Heerenveen vergelijken met de referentiegroep, dan is het beeld als volgt: Bruto-omvang ambtelijk formatie Formatie voor uitvoerende werkzaamheden die de gemeente zelf uitvoert Netto-omvang ambtelijk formatie Gemeente Heerenveen 1 (voor bezuinigingen) In fte Gemeente Heerenveen 1 (voor bezuinigingen) fte per 1000 inwoners Gemeente Heerenveen 1 (na bezuinigingen) fte per 1000 inwoners Gemiddelde referentiegroep fte per 1000 inwoners Verschil % 368,4 7,4 7,1 7,6-6% 181,2 3,6 3,6 3,5 2% 186,9 3,7 3,6 4,0-12% Best in class (1 e kwartiel) 3,8 1 Inclusief formatie die is overgekomen uit de herindeling met Boarnsterhim Wij constateren dat de formatie van Heerenveen slank is. De netto-omvang van het ambtelijk formatie is 12% lager dan gemiddeld. Met 3,6 fte per inwoners ligt de formatie op het niveau van de best in class. 25% van de gemeenten in de referentiegroep heeft een omvang van 3,8 fte per inwoners of lager. 11

12 Vergelijking met totale lasten Ook afgezet tegen de lasten relatief slank Ook wanneer we de netto-formatie afzetten tegen de lasten dan constateren wij dat de formatie slank is. Onderstaande tabel laat de verschillen zien naar programmathema. Met uitzondering van thema s 1 en 5 is de omvang lager dan de referentiegroep. Gemiddeld Afw ijking Absolute Uw Uw referentie- % uw afw ijking gemeente gemeente groep gemeente (fte's) 1 Heerenveen bestuurt en organiseert 28,05 0,56 0,51 11% 2,72 2 Heerenveen w erkt 10,72 0,21 0,24-11% 1,34-3 Heerenveen kiest voor leefbaarheid w ijken en dor 17,50 0,35 0,44-20% 4,26-4 Heerenveen bevordert m eedoen 6,10 0,12 0,20-39% 3,85-5 Heerenveen stim uleert duurzaam heid 5,78 0,12 0,11 7% 0,40 6 Heerenveen ontw ikkelt 29,62 0,59 0,70-16% 5,51- Wanneer we dit afzetten tegen de begrotingsvolumes, dan valt op dat de uitgaven daarentegen behoorlijk hoger zijn (+19%). In hoofdstuk 3 gaan nader in op de werklast om deze verschillen beter te kunnen duiden. 12

13 Vergelijking met referentiegroep Goede schaal voor een wendbare organisatie Heerenveen heeft een omvang van circa inwoners en ongeveer 350 fte. Uit ons meerjarig onderzoek blijkt dat vanuit het perspectief van bedrijfsvoering dit een goede schaal is voor een gemeente. In tegenstelling tot wat veelal gedacht wordt, leidt een grotere schaal niet tot lagere kosten. Wel zien wij schaalnadelen bij kleinere organisaties, grofweg tot ongeveer 300 fte. Belangrijke nadelen van grote organisaties zijn een hogere complexiteit en intensiteit van de vraagstukken en complexere sturing doordat er meer lagen zijn in de organisatie en het werkgebied groter is. Daar staat tegenover dat grotere organisaties minder kwetsbaar zijn en beter in staat zijn specialistische kennis op te bouwen/te behouden. De afgelopen jaren is dit steeds belangrijker geworden. Zo stellen ontwikkelingen als de toegenomen digitalisering en de decentralisaties in het sociaal domein hogere eisen aan de organisatiekracht en expertise van gemeenten. Heerenveen speelt hier onder andere op in door samen te werken met omliggende gemeenten en, op onderdelen, expertise in te huren. 13

14 3 Verdieping per domein Bestuur en organisatie Fysiek domein Sociaal domein Financieel domein 14

15 Bestuur en organisatie Primair proces wat hoger, slanke overhead Primair proces Binnen het domein Bestuur en organisatie constateren we dat de formatie in het primair proces wat hoger is dan gemiddeld: Dit verschil hangt vooral samen met een hogere omvang van de formatie voor overige belastingen (+2,7 fte). Daar tegenover staat overigens een lagere formatie m.b.t. de OZBbelasting (-1,7 fte). 1 Op andere deeltaken binnen dit domein zijn de verschillen beperkt. Mogelijke verklaring voor een hogere formatie is dat Heerenveen gekozen heeft voor gedifferentieerde tarieven voor de afvalstoffenheffing, wat tot extra gegevensverwerking leidt. Overhead Een tweede component binnen het domein Bestuur en organisatie betreft de overhead (management en ondersteuning). Deze drukken wij uit als percentage van de totale formatie omdat het aantal interne klanten de belangrijkste werklastbepalende factor is (en niet het aantal inwoners). Wij constateren dat omvang van de overhead van Heerenveen met 28,4% behoorlijk lager is dan het gemiddelde van 30,9%. Hierna gaan wij nader in op de opbouw van de overhead. 1 De formatie voor OZB-belasting nemen wij op onder de Uitvoerende taken 15

16 Bestuur en organisatie Opbouw overhead Heerenveen vergeleken Uw gemeente Uw gemeente Gemiddelde referentiegroep Abs. afw. in fte Gemiddelde alle gemeenten Best in class (1 e kwartiel) Management 14,3 fte 4,0% 4,4% -1,3 4,7% 4,3% Personeel en Organisatie 8,6 fte 2,4% 2,2% +0,8 2,4% 2,1% Informatisering en Automatisering 10,0 fte 2,8% 3,3% -1,8 3,4% 3,2% Financiën en Control 23,9 fte 6,7% 6,5% +0,9 7,1% 6,3% Juridische Zaken 6,1 fte 1,7% 1,4% +1,2 1,5% 1,3% Bestuurszaken en bestuursondersteuning 3,9 fte 1,1% 1,8% -2,6 2,3% 1,8% Communicatie en Kwaliteitszorg 4,8 fte 1,4% 1,9% -1,8 2,1% 1,8% Facilitaire dienst (incl. uitvoerende taken) 24,6 fte 6,9% 7,7% -2,7 7,8% 7,5% Secretariaten primair proces 4,3 fte 1,2% 1,7% -,18 1,6% 1,7% Totaal overhead 100,9 fte 28,4% 30,9% -9,1 32,9% 30,0% De omvang van de overhead is laag. Met een overheadpercentage van 28,4% behoort Heerenveen tot de best in class (1 e kwartiel, ofwel de 25% gemeenten met de laagste overhead). Na het invoeren van E-HRM daalt de formatie voor P&O tot het niveau van de referentiegroep. Bij Juridische zaken is dat per 2016 a.g.v. bezuinigingen. Gezien de toenemende digitalisering is in onze optiek de formatie voor ICT krap. Heerenveen is juist voornemens om hierop ca. 2,5 fte te besparen. 16

17 Fysiek domein Formatie in het fysiek domein is slank De netto-formatie in het fysiek domein is behoorlijk lager dan de referentiegroep: Wanneer we dit tevens relateren aan de structuurkenmerken, dan constateren wij dat de formatie slank is: Heerenveen heeft naar verhouding een groot oppervlakte, veel water en veel kernen, maar relatief weinig formatie, zoals uit onderstaande indicatoren blijkt (dit is exclusief de toename vanwege de herindeling van de gemeente Boarnsterhim). 17

18 Sociaal domein Formatie sociaal domein is krap De netto-formatie in het sociaal domein is eveneens behoorlijk lager dan de referentiegroep: Dat geldt ook voor de uitvoerende taken: Kredietbank / schuldhulpverlening 2,50 0,05 0,12-58% 3,50- Reïntegratiebedrijf 8,37 0,17 0,20-17% 1,68- Totaal 33,86 0,68 0,92-26% 11,91- Evenals bij het fysiek domein zien we dat ook wanneer we het relateren aan de structuurkenmerken, het beeld onveranderd blijft: vergeleken met de referentiegroep heeft Heerenveen een vrij zwakke sociale structuur, terwijl de formatie relatief beperkt is. Onderstaande indicatoren geven een beeld van de sociale structuur (dit is inclusief de toename vanwege de herindeling van de gemeente Boarnsterhim). 18

19 Financieel domein Zwakke financiële positie Tot slot constateren wij dat de financiële positie van Heerenveen zwak is, zoals blijkt uit de onderstaande financiële kengetallen. De uitgaven staan als gevolg hiervan onder druk. 19

20 B Bijlage 1. Stappen 2. Bouwstenen aanpak 3. Primaire formatie volgens BBV-indeling 20

21 Bijlage 1 Stappen Kick-off (afstemming met opdrachtgever) Inventarisatie gegevens Eerste toedeling Berenschot o.b.v. functienaam en afdeling, in overleg met opdrachtgever Inventarisatie Validatie Validatiegesprekken met afdelingshoofden Analyse en vergelijking 4 verdiepende gesprekken met afdelingshoofden Bespreking conceptresultaten met opdrachtgever Opstellen conceptrapportage Bespreken conceptrapportage met opdrachtgever Managementsamenvatting 3 presentaties: management, college, gemeenteraad Rapportage 21

22 Bijlage 2 Bouwstenen aanpak Formatiegegevens Benchmarktaken Programmathema s Validatie Interviews Verdieping Conclusie Begrotingscijfers Benchmarktaken Programmathema s We zijn gestart met de formatiegegevens van de gemeente Heerenveen. Deze hebben wij toegedeeld en vervolgens getoetst aan de hand van validatiegesprekken met de afdelingsmanagers. Daarbij zijn wij ook ingegaan op werklastbepalende factoren en relevante ontwikkelingen. Op vier thema s hebben wij verdiepende gesprekken gevoerd om een beter beeld te krijgen van de verschillen met de referentiegroep. 22

23 Bijlage 3 Primaire formatie volgens BBV-indeling Gemeente Heerenveen 1 In fte Gemeente Heerenveen 1 Fte per 1000 inwoners Gemiddelde referentiegroep Fte per 1000 inwoners Verschil % Verschil fte Algemeen Bestuur 13,60 0,27 0,27 2% 0,2 Openbare orde en veiligheid 6,40 0,13 0,13 6% 0,4 Verkeer, Vervoer en waterstaat 5,37 0,11 0,15-30% -2,3 Economische zaken 2,45 0,05 0,06-23% -0,8 Onderwijs 4,60 0,09 0,13-28% -0,8 Cultuur en recreatie 9,49 0,19 0,20-3% -0,3 Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening 7,18 0,14 0,24-41% -5,0 Volksgezondheid en milieu 11,02 0,22 0,20 11% 1,1 Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting 29,62 0,59 0,70-16% -5,5 In bovenstaande tabel laten wij zijn hoe de primaire formatie zich verhoudt tot de referentiegroep. Daarbij zijn wij uitgegaan van de hoofdtaken uit de BBV-indeling. 2 Vooral in het sociaal en fysiek domein zijn de verschillen groot. 1 Inclusief formatie die is overgekomen uit de herindeling met Boarnsterhim 2 Besluit Begroten en Verantwoorden. 23