Van grondbeleid naar ontwikkelbeleid

Transcriptie

1 P. 6 Van grondbeleid naar ontwikkelbeleid Jan Winsemius

2 P. 7 Achtergrond De nieuwe grondexploitatiewet, die vermoedelijk per 1 januari 2008 van kracht wordt, zal zorgen voor een betere positie voor gemeenten die zelf geen grond bezitten. De wetswijziging betekent niet dat gemeenten hun grondbeleid massaal moeten aanpassen. Eerder zouden gemeenten op een andere manier hun ontwikkelbeleid moeten gaan vormgeven. Na de oorlog werd in Nederland een actief gemeentelijke grondbeleid gevoerd met behulp van locatiesubsidies van de Rijksoverheid als maatstaf. Gemeenten droegen zorg voor de verwerving ontwikkeling en uitgifte van grond voor woningbouwlocaties. De risico s van de ontwikkeling waren beperkt, doordat grotendeels sprake was van een gesubsidieerd woningbouwprogramma. Bovendien was het grondexploitatierisico afgedekt door rijkssubsidies; tekorten en tegenvallers werden door het Rijk aangevuld en meevallers moesten worden terugbetaald. In de jaren negentig wilde het Rijk van deze subsidieverplichting af vanwege begrotingsoverwegingen. Tegelijk met het afschaffen van de locatiesubsidieregeling was er sprake van een omslag in het woningbouwprogramma. Voortaan moest minimaal zeventig procent in de vrije sector worden gebouwd. Na de slechte ervaringen met risicodragende grondexploitaties van begin jaren tachtig waren de Nederlandse gemeenten zeer terughoudend in het voortzetten van een actief grondbeleid. Dit betekende het begin van een periode waarin marktpartijen overal grond kochten met het doel daar ooit zelf te kunnen bouwen (zelfrealisatie of zelfuitvoering). Langdurige onderhandelingen tussen gemeenten en marktpartijen waren het gevolg. Met name bij de ontwikkeling van de VINEX bleek het instrumentarium van het zogenaamde kostenverhaal tekort te schieten. Bij het kostenverhaal gaat het om de mogelijkheid om kosten voor voorzieningen van openbaar nut, zoals de aanleg van openbare ruimte, te verhalen op diegenen die baat hebben bij die investeringen. Ervaringen met de VINEX zijn niet zonder gevolgen gebleven. Zo zijn er verschillende aanpassingen van de Wet Voorkeursrecht Gemeenten (WVG) geweest om de positie van gemeenten op uitleglocaties te versterken. Ook streven gemeenten, onder invloed van die ervaringen, de laatste jaren weer steeds vaker naar een actief grondbeleid. De invoering van de grondexploitatiewet is de laatste wetswijziging die voorvloeit uit de ervaringen met de ontwikkeling van VINEX-locaties. Het kostenverhaal In de theorie wordt er een onderscheid gemaakt tussen actief en passief grondbeleid. Bij een actief grondbeleid verwerft de gemeente een locatie, maakt de grond bouw- en woonrijp en geeft deze uit. Bij een passief grondbeleid daarentegen, laat de gemeente de verwerving, ontwikkeling en uitgifte van de grond aan derden over. In de literatuur worden ook wel tussenvormen

3 P. 8 beschreven, zoals het faciliterend grondbeleid, waarbij de gemeente de grond niet verwerft maar wel bepaalde activiteiten ontplooit om de private ontwikkeling te faciliteren. In de praktijk bestaan er talrijke tussenvormen tussen actief en passief. Die tussenvormen hangen samen met de manier waarop publieke en private partijen in de planontwikkeling en de grondontwikkeling samenwerken. Gemeenten zonder grond kunnen niet vertrouwen op het bestaande instrumentarium van kostenverhaal om de kosten voor de aanleg van voorzieningen van openbaar nut te verhalen op de ontwikkelende partij. Het probleem is dat het publiekrechtelijke instrument van de baatbelasting ronduit slecht functioneert. Het alternatief - de exploitatieovereenkomst - berust op vrijwilligheid. De grondeigenaar moet bereid zijn een overeenkomst aan te gaan. Wat vaak wordt vergeten is dat gemeenten niet kunnen worden gedwongen kosten te maken. Er is geen wet die gemeenten verplicht openbare ruimte aan te leggen als een private partij ergens een huis bouwt. De grondeigenaar die zich beroept op zijn zelfuitvoeringsrecht mag immers integraal uitvoeren, dus ook de openbare ruimte. Gemeenten zouden zich dan misschien ook minder druk moeten maken om het kostenverhaal en in de onderhandeling eerder moeten zeggen: zoek het maar uit. De gemeente is ook niet verplicht de openbare ruimte die de ontwikkelaar maakt over te nemen. Alleen bij de zogenaamde free-riders werkt deze strategie niet. Het gaat hier om grondeigenaren die maar een stukje van de locatie in eigendom hebben en wel willen ontwikkelen maar niet willen meewerken aan het kostenverhaal. Zij proberen te profiteren van andere partijen die de noodzakelijke openbare ruimte aanleggen om hun eigen ontwikkeling mogelijk te maken. De nieuwe grondexploitatiewet geeft gemeenten meer mogelijkheden om de kosten te verhalen op deze onwillige grondeigenaren. Ook in de relatie tot andere partijen dan de free-rider kan de wet een rol spelen doordat het kader waarbinnen gemeenten en marktpartijen onderhandelen zal wijzigen. Toch is het de vraag of er veel zal veranderen. Het probleem is eerder dat gemeenten in de praktijk vaak geen goede onderhandelaars zijn dan dat de instrumenten tekortschieten. De algemene conclusie is dat met de nieuwe grondexploitatiewet het kostenverhaal geen goed argument meer is om te kiezen voor een actief grondbeleid. Daar is tenminste één kanttekening bij te plaatsen. Straks is er namelijk sprake van een limitatieve opsomming van verhaalbare kosten. Als een bepaalde kostenpost niet op de lijst staat, is verhaal onmogelijk. Wanneer gemeenten kosten die niet in de lijst voorkomen, willen betalen uit de opbrengsten van locatieontwikkeling, is daar nog steeds een actief grondbeleid voor nodig. Daarbij blijft het natuurlijk een groot voordeel dat bij een actief grondbeleid niet eerst hoeft te worden onderhandeld. Thomas-theorema Een belangrijk argument vóór een actief grondbeleid is dat een gemeente zonder grond de ontwikkeling niet goed zou kunnen sturen. In mijn visie worden die sturingsmogelijkheden zonder grond vaak onderschat. In de praktijk kunnen gemeenten in een gedetailleerd bestemmingsplan vrij precies vastleggen wat er wel en niet mag worden gebouwd. De nieuwe welstandsregeling biedt de mogelijkheid om zeer precies de vereiste kwaliteiten vast te leggen. Gemeenten kunnen er zelfs voor kiezen die sturing direct zelf te organiseren door een supervisor aan te stellen. Er zijn ook beperkingen aan het zelfuitvoeringsrecht van de grondeigenaar. De zelfuitvoering moet geschieden in de door de gemeente gewenste vorm. Dat betekent bijvoorbeeld dat gemeenten eisen kunnen stellen aan de kwaliteit van het openbaar gebied die verder gaan dan hetgeen er in het bestemmingsplan en met de welstandsregeling kan worden geregeld. Het kan bijvoorbeeld gaan om kwaliteitseisen die samenhangen met het toekomstig beheer. Ook kan de gemeente aangeven wat het wenselijk volkshuisvestingsprogramma is. Er moet in dat geval wel sprake zijn van een gemeentelijk beleid op dit gebied. Het wordt bijvoorbeeld lastig ergens dertig procent sociale woningbouw voor te schrijven als dit verder nooit wordt gedaan in de gemeente.

4 P. 9 In de praktijk gaat het niet zo zeer om de sturingsinstrumenten maar veel meer om de onderhandelingspositie van de gemeente ten opzichte van de grondeigenaar-ontwikkelaar. Wie zegt dat gemeenten zonder grond slechte sturingsmogelijkheden hebben, zegt eigenlijk dat een gemeente zonder grond een slechte onderhandelingspositie heeft. Wellicht is hier sprake van het zogenaamde Thomas-theorema: if men define situations as real, they are real in their consequences. De veronderstelling dat de onderhandelingspositie slecht is, is vaak voldoende om tot een slecht onderhandelingsresultaat te leiden. Vechten met één hand op de rug De feitelijke onderhandelingspositie is zo slecht nog niet. De grondeigenaar kan immers niets zonder de medewerking van de gemeente. Omgekeerd kan de gemeente wél zonder de medewerking van de grondeigenaar. Hierboven is al aangegeven wat de publiekrechtelijke sturingsmogelijkheden zijn. Een gemeente kan tegenover de zelfuitvoerder een afwachtende houding aannemen en zeggen: gaat u vooral uw gang, maak een plan. De gemeente hoeft in deze fase geen verplichtingen aan te gaan. De zelfuitvoerder moet kosten gaan maken zonder dat daar garanties tegenover staan. Deze strategie geeft direct het belangrijkste dilemma aan van de gemeentelijke onderhandelingspositie. De grootste troef is de mogelijkheid om niets te doen. Als die troef geheel kan worden uitgespeeld, is de onderhandelingspositie sterk. Politiek is dit lastig. De belangrijkste doelstelling is namelijk vaak tempo of actie. Het is niet eenvoudig om aan de gemeenteraad uit te leggen dat het bestuur haar doelstelling van tempo maken wil realiseren door in het onderhandelingstraject juist te weigeren iets te doen. Een bijkomend probleem is dat de grondeigenaar-zelfuitvoerder vaak geen haast heeft omdat hij een gratis of goedkope optie op de grond heeft. Onder het oude regime van de WVG was die optie voldoende om een zelfuitvoeringsrecht zeker te stellen. In de praktijk wordt de gemeente vaak nog geconfronteerd met optiehouders die onder dat oude regime vallen (De Wolf & Groetelaars, 2004). Opvallend is verder dat gemeenten in het algemeen het spel niet hard spelen. Marktpartijen doen er niet moeilijk over om rechtszaken tegen gemeenten aan te spannen. Andersom zijn gemeenten zeer terughoudend om de grondeigenaar-zelfuitvoerder hard aan te pakken. Gemeenten vechten vaak vrijwillig met één hand op de rug. De vooronderstelling dat de positie zwak is, speelt daarin een belangrijke rol. Voor een scherpe onderhandeling bij een passief grondbeleid is veel kennis van zaken nodig. Daar komt bij dat een scherp strategisch onderhandelingsspel lastig te spelen is in het nieuwe duale stelsel. Op het gebied van sturing biedt de wetswijziging extra mogelijkheden. Een belangrijke mogelijkheid is om in het bestemmingsplan woningbouwcategorieën vast te leggen. In het exploitatieplan kan voorts meer concreet worden aangegeven op welke plekken die financieringscategorieën moeten worden neergezet. Daarnaast biedt het exploitatieplan de mogelijkheid om eisen te stellen ten aanzien van de kwaliteit van de openbare ruimte en de planning en fasering meer concreet uit te werken. Daarmee wordt het ook veel eenvoudiger om de eisen en randvoorwaarden van de gemeente te concretiseren. Onteigening en voorkeursrecht Ook het instrumentarium voor het actieve grondbeleid heeft zijn beperkingen. Het belangrijkste is dat het met de onteigeningswet en het voorkeursrecht in de hand nog steeds niet met zekerheid mogelijk is om als gemeente grondeigenaar te worden. Iemand die bereid en in staat is zelf volgens het bestemmingsplan te bouwen kan niet worden onteigend. Dit betekent dat gemeenten worden teruggeworpen op een passief grondbeleid en het bijbehorende instrumentarium van sturing en kostenverhaal. Een tweede bezwaar van de onteigeningswet is dat het niet mogelijk is snel grond te verwerven. Dat betekent dat het machtsmiddel van de onteigening tegen de deadline aan niet goed kan worden ingezet. Onteigening is altijd een slecht functionerend instrument als tempo maken het doel is. Dankzij een amendement wordt de grondexploitatie-

5 P. 10 wet aangepast en met de invoering van de wet zal ook sprake zijn van een wijziging in de onteigeningswet. In theorie is onteigening hierdoor sneller mogelijk. De praktijk zal moeten uitwijzen of het ook zo werkt. Een probleem bij het voorkeursrecht is dat partijen die een optie hebben die nog dateert van voor de wijziging van de WVG eigenlijk een gratis zelfuitvoeringsrecht hebben. Een tweede probleem is dat een gemeente die een voorkeursrecht vestigt juridisch beschouwd een recht vestigt dat gericht is op het verwerven van grond. Praktisch willen gemeenten hiermee echter meestal voorlopig juist geen grond verwerven. Ze willen de situatie op een locatie bevriezen. Wanneer eigenaren grond te koop aanbieden aan derden moet de gemeente haar voorkeursrecht gaan effectueren, terwijl zij eigenlijk nog niet wilde kopen. Een derde probleem is de periode waarvoor het voorkeursrecht kan worden ingezet. Die periode is beperkt terwijl de ontwikkeling van een grote locatie zeer lang duurt. Weliswaar kan de periode steeds worden verlengd wanneer het plan verder wordt gebracht maar zoals eerder gezegd, kan het strategisch belang van de gemeente juist zijn om het plan niet verder te brengen. Strategisch zijn er dan ook verschillende situaties denkbaar waarin het verstandiger is om helemaal geen voorkeursrecht te vestigen. De beperkingen van het instrumentarium van onteigening en voorkeursrecht leveren niet automatisch argumenten voor een passief grondbeleid. Wel zullen gemeenten soms noodgedwongen een passief grondbeleid moeten voeren. De beperkingen van de wet maken het immers niet altijd mogelijk voor de gemeenten om de grond ook daadwerkelijk te verwerven. Baatafroming Een belangrijke reden om de voorkeur te geven aan een actief grondbeleid is dat grondeigendom de mogelijkheid geeft om mee te delen in de winst op de locatieontwikkeling. Echter, er ontbreekt een instrument om een dergelijke baatafroming voor de gemeente zonder grond te garanderen want het kostenverhaal geeft alleen de mogelijkheid kosten in rekening te brengen. De nieuwe grondexploitatiewet verandert niets aan dit principe. Toch krijgen gemeenten in de nieuwe wet wel de mogelijkheid om zonder grond toch te profiteren van de winstgevendheid van een plan. Bij de behandeling van de wet is namelijk een wetsartikel toegevoegd over bovenplanse verevening. De grondexploitatiewet biedt daarmee de mogelijkheid kosten die buiten het plangebied worden gemaakt te verhalen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om groenontwikkeling naast het plangebied. De redenering achter deze verevening is onder andere dat het zonder die regeling nodig zou zijn om kunstmatig verschillende plannen onder één grondexploitatie te brengen, omdat dit de enige mogelijkheid is om te komen tot één kostenverhaal. Het praktische gevolg is dat het mogelijk wordt gemaakt kosten die elders, buiten het plangebied, worden gemaakt, te verhalen. Deze mogelijkheid hangt in de praktijk veel meer samen met de winstpotentie van het betreffende plan dan met de kosten van de bovenplanse investeringen. Voor het eerst wordt op deze manier een mogelijkheid geschapen om als gemeente te delen in de baten van een locatie. Het is nog afwachten hoe deze regel in de praktijk zal uitwerken en welke mogelijkheden gemeenten hierdoor precies krijgen. Risico s, kennis en capaciteit Belangrijke inhoudelijke argumenten in de afweging voor een actief of passief grondbeleid zijn de risico s van de grondexploitatie en de kennis en capaciteit die de gemeenten hebben om een grondexploitatie tot een goed einde te brengen. De redenering is in het algemeen dat een actief grondbeleid risicovol is en gemeenten onvoldoende de kennis en capaciteit hebben om zo n grondexploitatie tot een goed einde te brengen. Deze redenering is op zijn minst dubieus te noemen. Het is altijd lastig als buitenstaander een beeld te krijgen van de resultaten van grondexploitaties. Mijn indruk is dat, als er nieuws naar buiten komt over verliesgevende grondexploitaties op VINEX-locaties, het vaker gaat over locaties waar gemeenten geen actief grondbeleid voerden en waar sprake is van een publiekprivate grondexploitatiemaatschappij. Een gemeente met grond kan heel goed de risico s afwentelen op

6 P. 11 marktpartijen, bijvoorbeeld door de marktpartijen in concurrentie een aanbieding te laten doen voor de ontwikkeling van de locatie. Een gemeente zonder grond die bijvoorbeeld deelneemt in een publiek-private samenwerking heeft het veel moeilijker. Deze gemeente heeft niet alle zeggenschap maar wel een belangrijk deel van de risico s. De belangen van de partners kunnen strijdig zijn met de risicobeheersing van de gemeente. In het algemeen wordt aangegeven dat het voeren van een actief grondbeleid risicovol is. Grondverwerving, planontwikkeling en grondontwikkelingen brengen kosten met zich mee die later moeten worden terugverdient. Daar valt tegen in te brengen dat de gemeente als grondeigenaar alle mogelijkheden heeft zelf te sturen op risicobeperking. Bovendien heeft de gemeente als grondeigenaar de vrijheid om marktpartijen te selecteren op de mate waarin zij bereid zijn risico s van de gemeente over te nemen. Bij een passief grondbeleid heeft de gemeente steeds het grote risico dat zij wordt geconfronteerd met een marktpartij die zij nooit zelf op objectieve gronden zou selecteren, met alle gevolgen van dien. De wetswijzigingen betekenen vooral een versterking voor de positie van de gemeente zonder grond. Het kostenverhaal functioneert, als het goed is, straks goed. De bovenplanse verevening maakt het gemeenten mogelijk te profiteren van de opbrengsten van winstgevende locaties door kosten van verliesgevende locaties daarop af te wentelen. In theorie wordt het mogelijk zonder grond ook meer op het tempo van de ontwikkeling te sturen. In het exploitatieplan dat in het kader van de grondexploitatiewet wordt opgesteld, kan namelijk een planning worden opgenomen. Daaraan is een versnelde onteigeningsprocedure gekoppeld. Daarmee wijzen alle wijzigingen in de wet één kant op, namelijk naar een versterking van het passieve grondbeleid. Dat betekent echter niet dat na de wetswijziging alle gemeenten ineens zullen kiezen voor een passief grondbeleid. De wetswijzigingen veranderen niets aan de voordelen van een actief grondbeleid. Ook na de wetswijziging is het nog steeds makkelijker om een ontwikkeling te sturen als grondeigenaar. Een groot voordeel is dat gemeenten hun ontwikkelpartners zelf in concurrentie kunnen selecteren. Daarbij is het nog steeds zo dat het tempo met grond beter te bepalen is dan zonder grond. Samenwerken met marktpartijen De kern van een gemeentelijke nota is vaak dat de gemeente zelf de grond voor een locatie wil verwerven. Echter, er wordt meestal weinig tot niets gezegd over de daarop volgende strategie. Ook bij een actief grondbeleid zal de gemeente immers op enig moment een marktpartij moeten betrekken bij de ontwikkeling of in ieder geval bij de uitvoering. De belangrijke keuzes van een gemeente zijn op welk moment, op welke manier en voor welke periode die marktpartij wordt betrokken. Werkt de gemeente eerst het plan zelf uit om vervolgens een selectie te organiseren, selecteert de gemeente een marktpartij om gezamenlijk een plan uit te werken, of vraagt de gemeenten aan marktpartijen in concurrentie een plan op te stellen? Wordt een marktpartij geselecteerd voor een meerjarige samenwerking rond de ontwikkeling van een grootschalige locatie, of wordt de locatie opgeknipt om selecties voor deelgebieden te organiseren? Wordt de selectie zo vroeg mogelijk in het planproces georganiseerd, of zo laat mogelijk? Dit zijn allemaal mogelijke uitwerkingen van een actief grondbeleid die principieel sterk verschillen. De keuze op deze onderwerpen is strategisch van zeer groot belang. Een meerjarige samenwerking committeert marktpartijen niet vanzelfsprekend aan de kwaliteit van een plan. Het is net zo goed mogelijk dat een meerjarige samenwerking de concurrentie jarenlang uitschakelt. Het is opvallend dat een strategische beschouwing over dergelijke principiële vragen in de gemeentelijke nota s ontbreekt. Als er op in wordt gegaan, worden bestaande samenwerkingsmodellen beschreven, wat de merites van die samenwerkingsmodellen zijn en waar de voorkeur naar uitgaat. Het probleem is dat op die manier het beleid vooral in algemeenheden wordt uitgedrukt.

7 P. 12 Een gemeentelijke grondexploitatie wordt als risicovoller aangeduid dan een private grondexploitatie omdat de gemeente zelf de investeringsrisico s draagt. Bij een publiek private samenwerking worden de risico s gedeeld en bij een private exploitatie liggen de risico s meer bij de private partij. Zoals bij de vergelijking tussen actief en passief grondbeleid al is aangegeven, is dit in de praktijk veel te kort door de bocht. In veel gevallen zal de risicoanalyse juist omgekeerd kunnen uitvallen. De werkelijke risico s zijn niet afhankelijk van het model maar van de inhoud van de afspraken binnen dat model. Naar een ontwikkelbeleid Gemeenten zouden hun nota grondbeleid moeten uitbreiden met een visie op het ontwikkelbeleid. Daarin dienen zij aan te geven volgens welke criteria partijen worden geselecteerd als de gemeente de grond in handen heeft. Ook zou erin moeten staan hoe de selectie plaatsvindt, welke garanties worden verwacht en wat de samenwerkingsvorm is die de gemeente voorstaat. Die ontwikkelstrategie is afhankelijk van het type locatie. Voor bepaalde locaties ligt een publiek-private samenwerking misschien voor de hand maar voor andere locaties niet. Gemeenten kiezen op verschillende locaties voor verschillende strategieën van verwerving en selectie. De nota s grondbeleid van gemeenten die een actief grondbeleid nastreven zouden ook een ontwikkelbeleid moeten bevatten voor het geval de verwerving niet lukt. Zo weet niet alleen de gemeente van te voren wat haar strategie in dat geval is maar ook de zelfuitvoerder weet wat de gemeente van hem verwacht. Nu moeten de oplossingen voor het geval de verwerving is mislukt vaak ad hoc worden gezocht. Deze overwegingen leiden tot de conclusie dat een nota grondbeleid en ontwikkelbeleid bij uitstek van belang is voor gemeenten die geen actief grondbeleid voeren. Juist bij een passief grondbeleid is het van belang scherp uit te werken op welke manier de gemeente haar doelstellingen gaat realiseren. Rond het thema van het gemeentelijk ontwikkelbeleid zou ook veel meer kennisontwikkeling en kennisuitwisseling tussen gemeenten moeten plaatsvinden. Alleen op die manieren zal de kennis ontstaan om van de gemeentelijk nota grondbeleid daadwerkelijk een instrument voor het ontwikkelingsbeleid te maken. Het is verbazingwekkend dat gemeenten samenwerkingen met en selecties van marktpartijen steeds weer ad hoc organiseren. Als het gaat om de verhouding tussen gemeenten en marktpartijen betekenen de wetswijzigingen, in het bijzonder dankzij de aangenomen amendementen, een versterking van de positie van de gemeenten. Die positie was overigens in mijn visie al veel sterker dan gemeenten vaak zelf dachten. Het instrumentarium was niet het grootste probleem. Het probleem is dat gemeenten de instrumenten vaak niet gebruiken. Wellicht biedt de huidige verbetering van het instrumentarium het zelfvertrouwen om de mogelijkheden ook daadwerkelijk te gaan benutten. Hoewel de wetswijzigingen vooral gevolgen hebben voor de positie van de passief opererende gemeente, blijft ook in de toekomst een actief grondbeleid op verschillende punten voordelen hebben. Wat dat betreft is niet te verwachten dat na de wetswijziging een grote omslag zal plaatsvinden. Uitdaging voor gemeenten Een belangrijke opgave voor gemeenten is om de stap te maken van een grondbeleid naar een ontwikkelbeleid. Het theoretisch onderscheid tussen actief en passief grondbeleid voldoet niet meer. Ook het toevoegen van een tussenvorm als facilitair grondbeleid en mogelijk nieuwe tussenvormen is onvoldoende. Het grondbeleid krijgt in toenemende mate vorm in de selectie van en de samenwerking met marktpartijen. Nota s grondbeleid zouden dieper in moeten gaan op de principiële beleidskeuzen die hiermee samenhangen. Het nieuwe instrumentarium van gemeenten betekent ook dat er per locatie een grondbeleid en ontwikkelbeleid dient te worden opgesteld dat specifiek aansluit bij die locatie. In de toekomst lijkt

8 P. 13 het niet waarschijnlijk dat sommige gemeenten altijd een actief grondbeleid en anderen altijd een passief grondbeleid zullen voeren. Gemeenten moeten vooraf bedenken in welke context een actief grondbeleid van belang is en in welke context een passief grondbeleid de voorkeur heeft. Op dezelfde manier zal afhankelijk van de specifieke ontwikkelopgave moeten worden bedacht wat de beste samenwerkingsvorm is. Er zal veel meer differentiatie ontstaan in de uitwerking van het grondbeleid afhankelijk van de kenmerken van de locatie en de opgave zowel tussen als binnen gemeenten. Op die manier geeft een gemeentebestuur vooraf helderheid aan de gemeenteraad en aan marktpartijen over de strategie als zij geen grond heeft aangekocht en over de selectiemethode en samenwerking mocht zij de grond wel hebben verworven. Als er nog een noodzaak is voor uitbreiding van het instrumentarium van grondbeleid hangt dit samen met toekomstige opgaven, zoals de transformatie van het landelijk gebied. Op verschillende plekken bestaat er nu al een noodzaak om te komen tot een ander beheer van het landelijk gebied omdat landbouw verdwijnt. De nieuwe wetgeving is eigenlijk nog toegesneden op de opgaven van gisteren. Het is de vraag of die instrumenten ook voldoen voor de opgaven van morgen. Met de mogelijkheid van bovenplanse verevening is wel een handreiking gedaan aan de transformatie van het landelijk gebied maar het is de vraag of dat instrument voldoende is. Jan Winsemius is vennoot bij Bureau Middelkoop. Literatuur Wolff, H.W. de & D.A.Groetelaers (2004) Grondposities voor wijziging Wet voorkeursrecht gemeenten. Analyse van optie- en koopovereenkomsten, Onderzoeksinstituut OTB, Delft