Nota Grondbeleid Regie en kwaliteit

Transcriptie

1 Nota Grondbeleid Regie en kwaliteit

2 Nota Grondbeleid Regie en kwaliteit Gemeente Leerdam

3 INHOUD HOOFDSTUK 1 INLEIDING 3 HOOFDSTUK 2 SAMENVATTING VOORSTELLEN 5 HOOFDSTUK 3 CONTEXT Grondslag Aanleiding en doelstelling Nota grondbeleid 9 HOOFDSTUK 4 GEMEENTELIJK GRONDBELEID Doelstelling grondbeleid Europese regelgeving Rijks, provinciaal en regionaal beleid Gemeentelijke beleidskaders Regie en strategie 17 HOOFDSTUK 5 INSTRUMENTARIUM Kostenverhaal Het exploitatieplan De grondexploitatie Grondverwerving Beheer Uitgifte 32 HOOFDSTUK 6 DE FINANCIËLE COMPONENT Netto resultaat grondexploitaties Bovenwijkse voorzieningen Risico s Algemene reserve Winstneming 41 HOOFDSTUK 7 ORGANISATIE Algemeen Rol- en taakverdeling Beheerregels Ambtelijke organisatie 47 2

4 Hoofdstuk 1 Inleiding De invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), met daarin opgenomen de Grondexploitatiewet (Grexwet), vormt een van de aanleidingen voor het opstellen van een Nota grondbeleid. Daarnaast is in de paragraaf grondbeleid van de programmabegroting 2008 aangekondigd dat een Nota grondbeleid zal worden opgesteld, waarin de tot nu toe bekende beleidskaders nader zullen worden uitgewerkt. Uitgangspunt in deze nota is dat de gemeente Leerdam een sterke regierol voor zichzelf opeist bij de ruimtelijke ontwikkeling. Dit ongeacht de positie van waaruit de gemeente deze rol invult: uitsluitend als regisseur of als risicodragend ondernemer. Kwaliteit van de leefomgeving en een eerlijke verdeling van kosten en opbrengsten staan voorop. Dit uitgangspunt verklaart de titel van deze nota: regie en kwaliteit. Grondbeleid richt zich op het gebruik van de grond als bepalende factor voor de kwaliteit van de leefomgeving, uitgaande van de volgende doelstellingen: Het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik. Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik. Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, grondeigenaren, ontwikkelaars, corporaties en de overheid. Deze doelstellingen legitimeren de overheid om in te grijpen in de grondmarkt en een regierol voor zichzelf op te eisen. Voorwaarde voor ingrijpen in de grondmarkt om daarmee publieke doelen te realiseren, is transparantie. De overheid moet aan de markt duidelijk kunnen maken waarom publiekrechtelijke middelen worden ingezet of waarom in andere gevallen als marktpartij wordt geopereerd. Tot ver in de jaren tachtig van de vorige eeuw was grondbeleid een aangelegenheid en verantwoordelijkheid van de gemeentelijke overheid. Daarna trad echter een kentering op en de gemeente had niet meer vanzelfsprekend alles voor het zeggen. Dankzij een veranderde wetgeving kan de gemeente haar rol en haar verantwoordelijkheid (weer) oppakken en waarmaken. De gemeenteraad bepaalt daarbij de kaders van het grondbeleid en het college draagt zorg voor de uitvoering. Daarbij wordt als uitgangspunt waar mogelijk uitgegaan van de strategie van actief grondbeleid en waar wenselijk of noodzakelijk van passief grondbeleid. Het instrumentarium dat in deze nota wordt genoemd, is daar ook op afgestemd. Actief grondbeleid betekent overigens ook dat in voorkomende gevallen bewust wordt gekozen voor een vorm van samenwerking met private partijen. In samenwerkingsovereenkomsten worden dan afspraken gemaakt over kwaliteit en programma. 3

5 De nieuwe Wro maakt het mogelijk regietaken krachtiger ter hand te nemen zonder zelf per definitie ondernemer te zijn bij de productie van bouwgrond. De gemeente kan aan een particuliere ontwikkelaar eisen stellen vanuit het door de gemeente gestelde ontwikkelingskader (ontwikkelingsplanologie in plaats van toelatingsplanologie). De Grondexploitatiewet biedt een basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten, waarbij kwaliteitseisen gesteld worden en afspraken over kostenverhaal worden gemaakt. Daarnaast kent de wet een publiekrechtelijk spoor met de vaststelling van een exploitatieplan op basis waarvan kostenverhaal en locatie-eisen afgedwongen kunnen worden. De grondexploitatie en het gemeentelijke beleid zijn de basis voor het maken van afspraken met derden. Dit biedt mogelijkheden tot volledige regie en een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten, zonder dat de gemeente de uitvoering ook daadwerkelijk ter hand neemt. Bij actieve grondpolitiek, waarbij de gemeente alle gronden in haar bezit heeft, draagt de gemeente ook alle risico s van de grondexploitatie. Bij een gunstig resultaat kan de gemeente via winstbestemming doelstellingen realiseren buiten de directe grondexploitatie; hierbij moet uiteraard ook rekening gehouden worden met het afdekken van tekorten van verliesgevende locaties. Het maken van bestuurlijke afspraken over winstneming is dan ook van groot belang. Als actieve grondexploitatie niet mogelijk is, of als de risico s daarvan te groot zijn, biedt het inzetten van alternatieve instrumenten (faciliterend grondbeleid) een optie om de regie te behouden. De Wro hanteert als uitgangspunt dat de gemeente en particuliere eigenaar om de tafel gaan zitten en in een overeenkomst op vrijwillige basis afspraken maken over kostenverhaal en locatie-eisen. Bij faciliterend grondbeleid kan strategische grondverwerving nuttig zijn ter versterking van de onderhandelingspositie. De wet stelt, in tegenstelling tot vroeger, kostenverhaal verplicht waarbij de gemeente inhoudelijke eisen publiekrechtelijk af kan dwingen; hiermee wordt de gemeentelijke regie behouden. Uitgangspunten voor het te voeren gemeentelijke grondbeleid zijn daarom: Het voeren van een actieve grondpolitiek daar waar mogelijk Het waar gewenst of noodzakelijk voeren van een faciliterende grondpolitiek waarbij het gemeentelijk kostenverhaal wordt geregeld en voor zover nodig locatie-eisen worden gesteld. Het college bepaalt vooraf per locatie welke grondbeleidstrategie voor die locatie wordt toegepast, een risico-inschatting en een verwervingsplan maken daarvan deel uit. Onderhandelingen over kostenverhaal worden gevoerd op basis van een vertrouwelijk concept exploitatieplan. De formele vaststelling van het exploitatieplan wordt daarbij gebruikt als stok achter de deur. Het college legt jaarlijks bij de jaarrekening aan de raad verantwoording af over het gevoerde grondbeleid. 4

6 Hoofdstuk 2 Samenvatting voorstellen In deze nota worden diverse voorstellen gedaan om de werking van het grondbeleid te verbeteren. Het betreft de volgende (voor een toelichting en achtergrondinformatie verwijzen wij u naar de betrokken hoofdstukken): Paragraaf De gemeente Leerdam kiest de komende jaren primair voor het voeren van een actief grondbeleid, uitgaande van de volgende gedragslijn: Het college bepaalt vooraf per locatie welke grondbeleidstrategie aldaar wordt toegepast; een risico-inschatting en verwervingsplan maken daarvan deel uit. Het waar gewenst of noodzakelijk voeren van een faciliterende grondpolitiek, op basis van vooraf (anterieur) te sluiten overeenkomsten, waarbij het gemeentelijk kostenverhaal wordt geregeld en voor zover nodig locatie-eisen worden gesteld, zodat het vaststellen van een exploitatieplan overbodig is. Onderhandelingen over kostenverhaal worden gevoerd op basis van een vertrouwelijk concept exploitatieplan, de formele vaststelling van het exploitatieplan wordt daarbij gebruikt als stok achter de deur. Het college legt jaarlijks bij de jaarrekening aan de raad verantwoording af over het gevoerde grondbeleid. Paragraaf Kostenverhaal vindt zoveel als mogelijk plaats door middel van gronduitgifte. 3. Doelstellingen van actieve grondpolitiek kunnen eventueel bereikt worden door middel van publiek-private samenwerking (bouwclaim of joint-venture). In dat geval worden in de samenwerkingsovereenkomst afspraken gemaakt over de rolverdeling tussen de gemeente en de private partij(en). De raad besluit tot het aangaan van een publiek-private samenwerkingsvorm. 4. Als de gemeente niet in staat is het grondeigendom te verwerven of als het risicoprofiel daartoe aanleiding geeft, heeft het sluiten van anterieure overeenkomsten, al dan niet in de vorm van publiek-private samenwerkingsvormen, de voorkeur. 5. Onderhandelingen in de anterieure fase worden gebaseerd op de mogelijkheden van een eventueel exploitatieplan met bijbehorende exploitatieopzet. Voor het maken van financiële afspraken wordt een risicoanalyse gehanteerd. 6. In de initiatieffase van een locatieontwikkeling wordt de keuze voor de te voeren grondpolitiek uitgewerkt. Paragraaf Exploitatieplannen dienen jaarlijks te worden herzien en in procedure gebracht, tenzij sprake is van niet structurele wijzigingen (aanpassingen inflatie en dergelijke). Het college draagt er zorg voor dat de organisatie hierop wordt ingericht. 5

7 Paragraaf De gemeente stelt bij iedere locatieontwikkeling een grondexploitatie op voor het gehele locatiegebied, ongeacht de wijze waarop het grondbeleid zal worden ingevuld (actief of faciliterend). 9. De grondexploitatie maakt verplicht deel uit van een exploitatieplan en de raad stelt de grondexploitatie vast. Bij de vaststelling van een exploitatieplan wordt beoordeeld of de grondexploitatie sluitend is of op welke wijze in dekking van het tekort wordt voorzien. 10. Bij het in ontwikkeling nemen van een locatie worden op basis van een verwervingsplan taxaties uitgevoerd waarmee de inbrengwaarden van de gronden worden bepaald. Voor de uitvoering van de taxaties wordt een taxatieprotocol opgesteld. 11. Er wordt een Nota bovenwijkse voorzieningen opgesteld, waarin de aan meerdere locaties toe te rekenen kosten zijn opgenomen. 12. Bij de opstelling van een nieuwe structuurvisie wordt mede onderzocht in welke mate ruimtelijke ontwikkelingen in relatie gebracht kunnen worden met locatieontwikkelingen. Paragraaf De eerste stap is om via minnelijke verwerving de gronden in bezit te krijgen. Zonodig wordt een voorkeursrecht gevestigd; pas in uiterste gevallen wordt tot onteigening overgegaan. 14. Om strategische aankopen mogelijk te maken, verstrekt de raad aan het college een mandaat van 2 miljoen; deze aankopen moeten voldoen aan de daarvoor gestelde criteria. 15. Inbreng van gronden van andere organisatieonderdelen geschiedt altijd tegen de op dat moment geldende boekwaarde. Paragraaf Aangekochte agrarische gronden worden zoveel mogelijk aan de voormalige eigenaar in voortgezet gebruik gegeven, bij voorkeur voor een periode van maximaal twee jaar. 17. Voor de overige agrarische gronden wordt een kortlopende pachtovereenkomst afgesloten. 18. Bij het in gebruik geven van opstallen wordt terdege nagegaan wat de gebruikstermijn mag zijn. Paragraaf De uitgifte van kavels voor sociale huurwoningen en sociale koopwoningen geschiedt tegen een uitgifteprijs van 160, /m 2, prijspeil 2009 en jaarlijks te indexeren. 20. De grondprijs van kavels voor appartementen in de sociale huur- en koopsector wordt bepaald op , per appartement (exclusief BTW, prijspeil 2009 en jaarlijks te indexeren) 21. De grondprijs van kavels voor appartementen in de projectmatige bouw wordt gebaseerd op de methodiek van de residuele grondwaarde. 6

8 22. Voor de uitgifte van vrije sectorkavels en van kavels voor particulier opdrachtgeverschap (voorlopig alleen in West-west) wordt per project bezien wat de meest wenselijke methode is: opbod, veiling of de residuele waardebepaling. 23. Bij het bepalen van de grondprijzen voor bedrijventerreinen en overige bestemmingen worden marktconforme grondprijzen gehanteerd. 24. De grondprijzen voor een bepaald jaar zullen worden opgenomen in een elk jaar door het college vast te stellen notitie grondprijzen. Paragraaf Grondexploitatieberekeningen zijn transparant opgesteld; er wordt behoedzaam geraamd. 26. Grondexploitaties worden minstens een maal per jaar herzien, zodat de effecten van gewijzigde omstandigheden zichtbaar worden en er zonodig kan worden bijgestuurd. 27. Indien het voorgaande niet voldoende is, zal voor de dekking van een eventueel negatief plansaldo een beroep moeten worden gedaan op de algemene reserve grondexploitatie. Paragraaf De minimale omvang van de algemene reserve grondexploitatie wordt vastgesteld op 2,5 miljoen; de maximale omvang van deze reserve wordt bepaald op 3,5 mln. Paragraaf Winstnemingen ten laste van lopende grondexploitaties moeten voldoen aan de daar aan gestelde voorwaarden. Paragraaf Elk jaar zal, als onderdeel van de programmarekening, aan de raad inzicht worden gegeven in de voortgang van de bouwgrondexploitatie. 31. De Nota bovenwijkse voorzieningen zal elk jaar worden herzien; de uitkomsten zullen worden vermeld in de paragraaf grondbeleid van de programmabegroting. 32. Aan de financiële verordening wordt een bepaling toegevoegd, waarin verwezen wordt naar een door het college vast te stellen Uitvoeringsbesluit, waarin gedrags- en beheerregels met betrekking tot de uitvoering van het grondbeleid worden verankerd. 7

9 Hoofdstuk 3 Context 3.1 Grondslag In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV 2004) zijn regels opgenomen voor de uitvoering van het grondbeleid, met name voor de verwerking daarvan in de stukken van de begroting en de jaarrekening. Het BBV schrijft voor (artikel 9) dat bij de programmabegroting en rekening een paragraaf grondbeleid wordt gevoegd, waarin de beleidslijnen voor het beheer zijn vastgelegd. De paragraaf grondbeleid bevat ten minste (artikel 16 BBV): Een visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die in de begroting zijn opgenomen. Een aanduiding van de wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd. Een actuele prognose van de resultaten van de grondexploitaties. Een onderbouwing van de geraamde winstneming. De beleidsuitgangspunten rond reserves voor grondzaken in relatie tot de risico s. De raad kan het college vragen, in aanvulling op de paragraaf grondbeleid (BBV) een Nota grondbeleid op te stellen; in veel gemeenten bevat de door de raad vastgestelde Financiële Verordening hier zelfs een verplichting toe. De Financiële Verordening van Leerdam bevat deze verplichting overigens niet, maar de noodzaak om over beleidskaders te beschikken met betrekking tot het grondbeleid is er daarentegen wel. Met name gezien de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente. Dit vraagt om een Nota grondbeleid, waarmee de gemeenteraad in staat wordt gesteld om haar kaderstellende rol bij de uitvoering van het beleid waar te maken. De paragraaf grondbeleid van de programmabegroting kan verder nog aanvullende bepalingen bevatten, maar in feite worden deze regels nu expliciet in de onderhavige Nota grondbeleid opgenomen. In de nota wordt aandacht besteed aan de relatie van het grondbeleid met de programma s van de begroting, de strategische visie op het toekomstige grondbeleid, de locaties welke ontwikkeld zullen gaan worden, de verwerving en uitgifte van gronden en het instrumentarium dat de gemeente hiervoor ter beschikking staat. Wanneer deze beleidskaders in de nota een plaats hebben gekregen, kan in de paragraaf grondbeleid bij de begroting en de jaarstukken door het college verslag worden gedaan van de voortgang van het beleid en kan daarin ook worden ingegaan op de belangrijkste financiële ontwikkelingen zoals verlies en winst, verwachtingen van de grondexploitatiecomplexen, de verwerving van gronden en dergelijke en de risico s die zich bij de uitvoering van het grondbeleid zullen voordoen. 8

10 3.2 Aanleiding en doelstelling Nota grondbeleid In de samenvatting is al ingegaan op de aanleiding om tot het opstellen van deze nota over te gaan. De Financiële Verordening bevat op zich geen bepalingen hierover, maar de wensen, ambities en ontwikkelingen in onze gemeente maken een adequaat beleidskader onmisbaar en noodzakelijk. De paragrafen grondbeleid bij de programmabegroting en -rekening bevatten nu nog teveel beleidsmatige onderdelen, terwijl deze paragrafen eerder zouden moeten aangeven in welke mate het door de raad vastgestelde beleid in de beoogde effecten heeft geresulteerd. Ten slotte is er een uitvoeringspraktijk welke vraagt om een eenduidige regelgeving en handelwijze, bijvoorbeeld ten aanzien van strategische grondaankopen, grondprijsbeleid en winstnemingen. Een zeer belangrijke aanleiding voor het op dit moment opstellen van deze nota is echter de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli 2008, met daarin opgenomen een aparte afdeling over de grondexploitatie (6.4). Wanneer hiernaar verwezen wordt, wordt ook wel de term Grondexploitatiewet of Grexwet gebruikt. Deze Grexwet (de begrippen Wro en Grexwet zullen vaak door elkaar worden gehanteerd) biedt de gemeente meer en betere mogelijkheden dan voorheen om de ruimtelijke ontwikkeling te sturen, om de particuliere grondexploitatie te begeleiden en de door de gemeente te maken kosten te verhalen. De doelstelling van de Grondexploitatiewet is een verbetering van het kostenverhaal en van de gemeentelijke regie op de ruimtelijke ontwikkelingen. Daarom is het gewenst om onze grondpolitiek opnieuw te bezien. Het is zinvol na te gaan of de gemeente een andere balans moet en kan vinden tussen regisseur willen zijn versus het risicodragende ondernemerschap op de grondmarkt. Dit zijn twee verschillende rollen. De Wro maakt het mogelijk regietaken krachtiger ter hand te nemen zonder zelf per definitie ondernemer te zijn bij de productie van bouwgrond, dan wel bouwrijpe grond. In deze nota wordt op de nieuwe ontwikkelingen ingegaan. De nu voorliggende Nota grondbeleid bevat doelstellingen op de volgende terreinen: Kaderstelling Het stellen van bestuurlijke kaders, beleid en werkwijze voor kwaliteit sturing en beheersing van het grondbeleid. Faciliteren Het aandragen van strategieën en instrumenten grondbeleid om ruimtelijke doelstellingen te realiseren. Informeren Het vaststellen van uitgangspunten voor de bedrijfsvoering om daarmee een transparant grondbeleid mogelijk te maken. 9

11 Hoofdstuk 4 Gemeentelijk grondbeleid 4.1 Doelstelling grondbeleid In de paragraaf grondbeleid van de programmabegroting 2008 wordt onder grondbeleid verstaan: De maatregelen die een gemeente ter beschikking staan om het vastgestelde ruimtelijke, volkshuisvestelijke en economische beleid te realiseren. Grondbeleid richt zich op het gebruik van de grond als bepalende factor voor de kwaliteit van de leefomgeving. Grondbeleid dient om de volgende doelen te bereiken: Het bevorderen van een maatschappelijk gewenst ruimtegebruik. Het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik. Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, grondeigenaren, ontwikkelaars en de overheid. Deze doelen legitimeren de overheid om in te grijpen in de grondmarkt en een regierol voor zichzelf op te eisen. Voorwaarde voor ingrijpen in de grondmarkt om daarmee publieke doelen te realiseren is transparantie. De overheid moet aan de markt duidelijk kunnen maken waarom publiekrechtelijke middelen worden ingezet of waarom in andere gevallen als marktpartij wordt geopereerd. Transparantie betekent ook dat binnen de gemeente helder en duidelijk moet zijn wanneer kosten wel en niet ten laste van een grondexploitatie kunnen komen. Naar onze mening wordt aan transparantie voldaan wanneer de volgende vragen beantwoord kunnen worden: Welke kosten mogen aan de grondexploitatie worden toegerekend? Welke normen gelden er voor de prijzen, kostentoerekeningen en hoeveelheden? Hoe worden risico s en weerstandsvermogen bepaald? Hoe worden de resultaten van een grondexploitatie bepaald en hoe en wanneer worden deze bestemd (toevoegen/onttrekken aan reserves; afdracht aan de algemene dienst)? Op grond van welke criteria worden grondexploitaties herzien? Welke spelregels gelden er en welke instrumenten kan de gemeente inzetten bij het verwerven van de grond? Welke spelregels gelden er en over welke instrumenten beschikt de gemeente bij het gunnen van projecten en het verkopen van de grond? Wat voor grondbeleid voert de gemeente? Hoe draagt een gemeentelijk grondbeleid bij aan de realisering van de ruimtelijke doelen, zowel in fysieke als in financiële zin? 10

12 Grondbeleid is het zodanig sturing geven aan de inzet en het gebruik van grond dat daarmee ruimtelijke en sectorale doelstellingen (bijvoorbeeld ten aanzien van wonen, werken, natuur, recreatie, zorg en onderwijs) kunnen worden gerealiseerd. Grondpolitiek is de wijze waarop de instrumenten uit het grondbeleid gedoseerd en gecombineerd worden ingezet. Een overheid kan daarbij kiezen voor het voeren van een actieve grondpolitiek (actief grondbeleid) of een meer passieve grondpolitiek (faciliterend grondbeleid). Bij een actieve grondpolitiek opereert de gemeente als risicodragend ondernemer. De gemeente verwerft grond, maakt deze bouw- en woonrijp en geeft de gronden zelf uit. Hiermee bepaalt de gemeente zelf de ruimtelijke invulling en is in staat via de gronduitgifte de kosten bij de gebruikers in rekening te brengen. Bij een passieve grondpolitiek wordt dit proces aan de markt overgelaten. Door middel van het sluiten van overeenkomsten tracht de gemeente daarbij haar kosten te verhalen. In de praktijk blijkt de basis voor kostenverhaal via overeenkomsten te beperkt te zijn, waardoor kosten vaak niet of niet allemaal verhaald kunnen worden. De keuze van de te voeren grondpolitiek hangt af van diverse factoren, zoals eigendomsverhoudingen, complexiteit en risico s. Deze keuze wordt in belangrijke mate bepaald door de mate waarin de overheid de regierol wenst uit te voeren. Bij de uitvoering van het grondbeleid staat de grondexploitatie centraal. Dit begrip kent twee betekenissen. Enerzijds verstaan wij er het proces onder waarbij grond geschikt of meer geschikt wordt gemaakt voor de toekomstige bestemming. Anderzijds wordt het woord ook gebruikt voor het rekenwerk rondom dit proces: het totale financiële kader waarin kosten en opbrengsten worden afgewogen en het verhalen van kosten. In het begin van deze paragraaf zijn de doelen aangegeven die bereikt moeten worden. Deze zijn echter, zeker in termen van het afleggen van verantwoording en toetsbaar zijn, te algemeen van aard. In het programma Samenleving van de Programmabegroting 2008, worden deze doelen al iets geconcretiseerd en wel tot: Voldoende goede en adequate huisvesting voor onze inwoners, zowel in kwantitatieve, als kwalitatieve zin. Een productie van gemiddeld honderd woningen per jaar. Continuïteit in het herstructureringsproces. Bij herstructurering aansluiten op de planning van Stichting CWL Woningbeheer. Uitbreiding van Leerdam-west in lijn met de gemaakte afspraken hierover. Actualiseren van bestemmingsplannen. Bezien in termen van meetbaar en toetsbaar zijn deze doelen echter nog niet concreet genoeg, zij verdienen aanscherping en wel als volgt: Ten aanzien van het gewenste ruimtegebruik: Tussen nu en 2018 zullen minimaal woningen aan de huidige voorraad toegevoegd worden. 11

13 Het bouwprogramma in de herstructureringsgebieden is ongeveer 50% sociale woningbouw (huur en koop) en 50% vrije sector; in de uitleggebieden is deze verhouding 40-60%. Bij de te realiseren woningen moet rekening worden gehouden met de verfijningen naar segment en kenmerken, zoals in de Woonvisie is aangegeven. Ten aanzien van de kwaliteit: Per plangebied wordt de verhouding tussen uitgeefbaar, groen, water en verharding bepaald. Aanleg en ontwikkeling vinden plaats met respect voor het landschap. Duurzaam veilig qua verkeer. Er wordt duurzaam omgegaan met water (gescheiden rioleringsstelsels). Drie procent van de oppervlakte van het openbaar gebied is bestemd voor de aanleg van speelplekjes. Ten aanzien van verdeling van kosten: Uitgifteprijzen zijn marktconform voor alle doelgroepen. De door de gemeente te maken kosten worden zoveel mogelijk verhaald. Het totaal van de gemeentelijke bouwgrondexploitatie over de komende periode van vier jaar is minimaal kostendekkend. 4.2 Europese regelgeving Europa wordt steeds belangrijker, ook voor het lokale bestuursniveau. Voor wat betreft het grondbeleid zijn gemeenten bij het vormgeven ervan gebonden aan Europese regelgeving, waarin veel aandacht is opgenomen voor niet-toelaatbare staatssteun aan het bedrijfsleven. Ook grondtransacties zijn vatbaar voor staatssteun. In dit kader is door het ministerie van VROM een Handreiking Grondtransacties en staatssteun uitgebracht (mei 2005), waarin aanbevelingen zijn opgenomen die de schijn van staatssteun kunnen tegengaan. Het zijn echter aanbevelingen en geen richtlijnen. Ons beperkend tot onroerend goedtransacties is sprake van staatssteun op de volgende wijzen: Het verstrekken van subsidies of financiële uitkeringen. Garantstellingen tegen gunstige voorwaarden. Het verstrekken van leningen tegen gunstige condities. Kwijtscheldingen van huren, pachten, belastingen et cetera. Het in rekening brengen van lagere prijzen, pachten of huren dan de marktprijzen toelaten. Om in het geval van grondtransacties elke schijn van staatssteun te vermijden, is bepaald dat aan- en verkoop van gronden alleen mag plaatsvinden op basis van een onvoorwaardelijke biedprocedure, dan wel na taxatie door een onafhankelijke deskundige. Daarnaast zijn er Europese aanbestedingsregels waar rekening mee moet worden gehouden. 12

14 4.3 Rijks, provinciaal en regionaal beleid Provincie en Rijk hebben een eigen rol bij een goede ruimtelijke ordening. Het streekplan van de provincie en de planologische kernbeslissingen van het Rijk hebben bij de invoering van de nieuwe Wro de functie van een structuurvisie gekregen, waarin het nationaal of provinciaal belang voor de ruimtelijke ordening tot uitdrukking komt. Indien gewenst of noodzakelijk kunnen bij algemene maatregel van bestuur of provinciale verordening regels worden gesteld aan de inhoud van bestemmingsplannen. Rijk en provincie kunnen vanuit hun belang aanwijzingen geven waarmee bij de vaststelling van een Ruimtelijk besluit door de gemeente rekening moet worden gehouden. Het Rijk komen wij tegen in drie rollen en wel als: - Beleidsbepaler De Nota ruimte bevat de visie van de regering op de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland en de daarbij behorende belangrijkste doelen: Versterking van de internationale concurrentiepositie van Nederland. Bevordering van krachtige steden en een vitaal platteland. Borging en ontwikkeling van belangrijke (inter)nationale ruimtelijke waarden. Borging van de veiligheid. Een tweede Rijksnota van belang is de in januari 2001 verschenen Nota grondbeleid met als titel Op grond van nieuw beleid. - Wetgever Drie wetten zijn voor de lokale overheid van groot belang: De Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) De nieuwe Wro (op 1 juli 2008 van kracht geworden) regelt hoe ruimtelijke plannen in Nederland tot stand komen en gewijzigd worden. Deze wet biedt meer mogelijkheden om tegemoet te komen aan de dynamiek rond ruimtelijke ontwikkelingen en het schaalniveau waarop ze zich afspelen. Onderdeel van deze Wro is de afdeling over grondbeleid. De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) De Wvg geeft gemeenten het wettelijke recht (en geen plicht) van voorrang op de verwerving van onroerende zaken. Het voorkeursrecht houdt in dat eigenaren bij verkoop van gronden eerst de gemeente in de gelegenheid dienen te stellen de betreffende onroerende zaak te verwerven. Op deze wijze biedt het voorkeursrecht gedurende het planvormingsproces bescherming tegen ongewenst verkopen. De Onteigeningswet Wanneer de gemeente niet op reguliere wijze grond kan kopen, kan de gemeente een onteigeningsprocedure inzetten. Onteigening is alleen mogelijk wanneer dit in het algemeen belang is, onder bepaalde voorwaarden en tegen schadeloosstelling. 13

15 - Participant In deze rol draagt het Rijk daadwerkelijk bij of neemt de uitvoering volledig over bij specifieke ruimtelijke ontwikkelingen, hetzij direct, hetzij indirect. Denk bijvoorbeeld aan de aanleg van de Betuwelijn, de HSL, de aanleg van de Tweede Maasvlakte, het creëren van ruimte voor Rivieren, et cetera. Voor Leerdam speelt dit overigens niet. Ten slotte staat Leerdam niet op zichzelf, zij functioneert in een regio waarbinnen over grondbeleid ook afspraken zijn gemaakt, zij het beperkt. Zo is afgesproken dat tot en met 2014 in de regio in totaal 5205 woningen zullen worden gerealiseerd. Tevens zal er een regionaal bedrijventerrein in Schelluinen worden gerealiseerd waar de regiogemeenten in participeren. 4.4 Gemeentelijke beleidskaders Huidige kaders In deze paragraaf wordt ingegaan op de vraag hoe de hiervoor beschreven doelen in het algemeen bereikt kunnen worden. Dit kan via verschillende vormen, namelijk: Actief grondbeleid Hieronder wordt verstaan dat de gemeente zelf de nodige gronden verwerft, ze tijdelijk beheert, ze bouwrijp maakt en vervolgens uitgeeft. De gemeente kan dan zelf bepalen welke bestemmingen wanneer gerealiseerd moeten worden en heeft dus de regie in handen. De instrumenten die de gemeente hiervoor kan gebruiken zijn de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en de Onteigeningswet. In principe kunnen alle kosten worden verhaald via de grondprijs. Uitgangspunt is meestal dat er marktconforme grondprijzen worden gehanteerd. In de praktijk blijkt dat de hier op gebaseerde grondopbrengsten meestal meer dan voldoende zijn om de door de gemeente te maken kosten te kunnen dekken. Vaak is zelfs sprake van een surplus op de grondexploitatie dat naar eigen inzicht kan worden ingezet. Indien de gemeente de gronden niet zelf in eigendom heeft en wel zelf wil ontwikkelen, kan zij via de Wvg trachten de gronden te verwerven. De Wvg geeft gemeenten de mogelijkheid om een publiekrechtelijk voorkeursrecht te vestigen, wat tot gevolg heeft dat een eigenaar van of een beperkt gerechtigde tot, een onroerende zaak niet tot vervreemding mag overgaan voordat de betreffende onroerende zaak of het beperkte recht aan de gemeente is aangeboden (op deze aanbiedingsplicht bestaat overigens een aantal uitzonderingen). Door de vestiging van het voorkeursrecht krijgt de gemeente dus een recht van eerste koop. Lukt het niet om middels minnelijke aankoop of het vestigen van een voorkeursrecht de benodigde gronden te verkrijgen, dan kan in het uiterste geval tot onteigening worden overgegaan (onder zeer stringente voorwaarden, zie verder in deze nota). 14

16 Voordelen: De gemeente bepaalt het tempo van realisatie van het bestemmingsplan. De gemeente kan, door zelf te verwerven en gronden uit te geven, sturend optreden ten aanzien van het gewenste gebruik, de bebouwing van de gronden en de kwaliteit van de omgeving. In principe kunnen alle productiekosten worden verhaald mits het totaal aan kosten de opbrengsten op basis van marktconforme uitgifteprijzen niet overstijgt. Indien gewenst, kan de gemeente een differentiatie aanbrengen in de uitgifteprijzen, rekeninghoudend met draagkracht en maatschappelijke gewenstheid. Het is mogelijk om marktconforme grondprijzen te realiseren die hoger liggen dan de integrale kostprijs, hetgeen leidt tot positieve exploitatieresultaten. Deze extra inkomsten kan de gemeente naar eigen believen aanwenden. Nadelen: De risico s zijn voor rekening van de gemeente, met name renteverliezen en nadelige plansaldi als gevolg van bijvoorbeeld dure verwervingen et cetera. Wijzigingen in maatschappelijke en economische omstandigheden, conjunctuur, regelgeving beïnvloeden de uitgiftemogelijkheden. Het toepassen van de Wvg en de Onteigeningswet kan niet zomaar en vereist een goede juridische begeleiding. Om de voor- en nadelen goed in beeld te krijgen en te houden moet de exploitatieopzet van het betrokken plan regelmatig worden herzien en zonodig aangepast aan zich wijzigende omstandigheden. Faciliterend grondbeleid Faciliterend grondbeleid wordt ook wel passief grondbeleid genoemd. De gemeente beperkt zich hoofdzakelijk tot het reguleren van de activiteiten van de private sector. Daarnaast zorgt zij voor de aanleg van het openbaar gebied en het realiseren van publieke voorzieningen. Dit kan door de gemeente zelf worden uitgevoerd, maar ook de betrokken private partijen kunnen dit realiseren (over het algemeen hebben die daar minder belangstelling voor). Wanneer de gemeente zelf de publieke voorziening realiseert, kan het nodig zijn dat zij de grond hiervoor toch eerst moet verwerven. Dat maakt de term passief grondbeleid wel enigszins rekbaar. De gemeente voert natuurlijk wel toezicht uit op het bouw- en woonrijpmaken en geeft de nodige vergunningen af. Instrumenten die hierbij gebruikt worden, zijn tot op heden het bestemmingsplan, de exploitatieovereenkomst en eventueel de baatbelasting. Maar de Grondexploitatiewet, en de daarin opgenomen mogelijkheden voor kostenverhaal, hoort hier ook toe. De uitdaging voor de gemeente is om bij passief grondbeleid naast het op goede wijze reguleren van de activiteiten van de ontwikkelaar vooral de door haar te maken kosten zoveel als mogelijk te verhalen. Hierbij worden alle kosten meegenomen die ook bij een eigen gemeentelijke grondexploitatie zouden gelden en met inachtneming van de maximale mogelijke grondopbrengsten. 15

17 Indien de gemeente kiest voor passief grondbeleid (of in feite hiertoe gedwongen wordt) kunnen de door haar te maken kosten op verschillende manieren worden verhaald. De meest gebruikte methoden zijn: Het afsluiten van een exploitatieovereenkomst, gebaseerd op de gemeentelijke exploitatieverordening. Gebruik maken van de mogelijkheden van de Grondexploitatiewet. Het opleggen van een baatbelasting. Voordelen: De gemeente loopt geen financiële risico s. Nadelen: Sturing op aantallen en kwaliteiten is met gebruikmaking van de Grexwet nog steeds mogelijk, maar dit vergt dan wel een zeer actieve opstelling van de gemeente in de beginfasen van de planontwikkeling. Van winsten op grondexploitaties is geen sprake. Samenwerking Afgezien van de samenwerking waar impliciet natuurlijk sprake van is wanneer een particulier of ontwikkelaar een plan wil realiseren, zijn er ook vormen te onderscheiden waar bij zowel de gemeente, als de andere partij daadwerkelijk risico s delen en volledig samen optrekken. Dit geldt in ieder geval wanneer een GEM (gezamenlijke grondexploitatie maatschappij) wordt opgericht, alle partijen hun bezittingen daar in inbrengen en afspraken worden gemaakt over verdeling van saldi, fasering, kwaliteiten et cetera. In mindere mate geldt dit ook voor de constructie van het bouwclaimmodel waar de ontwikkelaar zijn gronden aan de gemeente overdraagt en als tegenprestatie bouwtitels ontvangt (hetzij in het plan zelf, hetzij ergens anders). Tot nu toe wordt het standpunt ingenomen dat de keuze voor een bepaald grondbeleid en de inzet van de daarbij behorende instrumenten afhankelijk is van de grondpositie, de opstelling van de marktpartijen en de ontwikkelingsrisico s. De alertheid waarmee de gemeente gronden weet te verwerven, is de belangrijkste factor Collegeprogramma In het collegeprogramma wordt de volgende eindsituatie geschetst: Leerdam heeft een aangenaam en gezond woon- en leefklimaat, waar mensen met plezier wonen en werken en waar iedereen een woning kan vinden die past bij zijn of haar leefstijl. Leerdam groeit zodanig dat wij de rol van centrumgemeente binnen de regio kunnen blijven vervullen. Ook blijft er voldoende (sociaal-economisch) draagvlak voor de voorzieningen in de stad. 16

18 Om dit eindbeeld te bereiken en rekening te houden met de doelen, zoals eerder aangegeven, worden diverse concrete acties genoemd die in 2008 moeten worden opgepakt. Het voeren van grondbeleid moet hier op aansluiten: het moet gericht zijn op het realiseren van de bestuurlijke doelstellingen met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente. Deze bestuurlijke doelstellingen zijn terug te vinden in het collegeprogramma en in de uitwerking daarvan in de programmabegroting en onderliggende beleidsdocumenten. Vanuit dit beleidskader zijn de volgende actiepunten benoemd, c.q. opdrachten aan het college meegegeven, die voor het grondbeleid van belang zijn: Opstellen van een projectplan voor de herstructurering van Schoolstraat/ Talmastraat/Parkstraat. Opstellen van een uitwerkingsplan voor de eerste fase van West-west. Realisatie van het nieuw aan te leggen station in West-west al in de eerste fase. Opstellen van een definitief ontwerp voor een spoortunnel in West-west. Ter inzage legging en in procedure brengen van diverse ontwerpbestemmingsplannen. Nu - medio en met de kennis van vandaag kunnen hier de volgende actiepunten (in relatie tot grondbeleid) aan worden toegevoegd: Kennis nemen van en voorbereiden op de op 1 juli 2008 van kracht geworden nieuwe Wet ruimtelijke ordening en als specifiek onderdeel daarvan de Grondexploitatiewet. Het opstellen van een Nota bovenwijkse voorzieningen (is in voorbereiding) Het opstellen van een Nota grondbeleid. Het opstellen van een structuurvisie overeenkomstig de vereisten van de nieuwe Wro. Het opstellen van een model-exploitatieplan. 4.5 Regie en strategie Praktijk tot heden Grondbeleid kan, door de relatie met het ruimtegebruik en door ingrijpen in de verdeling van de kosten en opbrengsten, een belangrijke bijdrage leveren aan het realiseren van de in het collegeprogramma genoemde doelstellingen. De beste mogelijkheid voor de gemeente om regie te voeren is het zelf ter hand nemen van de ontwikkeling (actief grondbeleid). Anderzijds moeten wij constateren dat actief grondbeleid niet altijd en soms maar in beperkte mate mogelijk is. Daar waar gronden kunnen worden verworven, is een actieve rol van de gemeente mogelijk. Maar dat hoeft daarentegen ook weer niet altijd gewenst te zijn: juist wanneer de financiële risico s en ontwikkelrisico s groot zijn, is er veel voor te zeggen om de ontwikkeling aan het particulier initiatief over te laten. Wel moet dan geaccepteerd worden dat programma en fasering er vermoedelijk anders komen uit te zien dan wanneer de gemeente de ontwikkeling ter hand zou nemen. Bekende voorbeelden hiervan zijn revitalisering van oude woonwijken en industrieterreinen. 17

19 Grotere risicovolle bouwlocaties zoals West-west zullen wellicht deels in samenwerking met anderen moeten worden ontwikkeld; de gemeente bezit daar tot nu toe nog niet alle gronden en kan dus ook (nog) niet voor 100% invloed uitoefenen (tenzij de resterende gronden ook worden verworven). Bij een aantal ontwikkelingen, zoals de locaties Schoonrewoerd, is actief grondbeleid niet aan de orde. De grondeigenaar is bij deze locaties van plan de locatie zelf te ontwikkelen. De gemeente blijft hierbij afhankelijk van kostenverhaal via overeenkomst Nieuwe wetgeving Tot 1 juli 2008 waren de mogelijkheden om via grondbeleid sturing te geven beperkt. Bij locatieontwikkeling werd de zeggenschap primair bepaald door het grondbezit, waarbij een grondeigenaar in principe zijn eigen perceel mag ontwikkelen; de mate van sturing door de gemeente was afhankelijk van de bereidheid van de ontwikkelaar om contractuele afspraken te maken. Kostenverhaal was in het regiem van de oude wetgeving alleen mogelijk via toepassing van de exploitatieverordening. In een exploitatieovereenkomst gebaseerd op deze verordening of in samenwerkingsovereenkomsten met het karakter van een exploitatieovereenkomst, werden dan afspraken gemaakt over verdeling van de kosten van de inrichting van het openbaar gebied (voorzieningen van openbaar nut). Het stellen van eisen aan het ruimtegebruik is daarbij uitsluitend mogelijk via de bepalingen van het bestemmingsplan. Eigenaren die niet bereid waren afspraken te maken, konden eenvoudig passief blijven en op een later tijdstip van een bouwtitel in het aangepaste bestemmingsplan gebruik maken (zogenaamde free riders ). Vanaf 1 juli 2008 is de situatie aanmerkelijk verbeterd. Voor het verhalen van door de gemeente te maken kosten gaat de Grondexploitatiewet uit van de fictie dat de gemeente de enige ontwikkelaar is. De gemeente kan aan een particuliere ontwikkelaar vervolgens eisen stellen vanuit het door de gemeente gestelde ontwikkelingskader (ontwikkelingsplanologie in plaats van toelatingsplanologie). De grondexploitatie en het gemeentelijke beleid zijn basis voor het maken van afspraken. Dit biedt mogelijkheden tot volledige regie en een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten zonder dat de gemeente de uitvoering ook daadwerkelijk ter hand neemt. De Grondexploitatiewet biedt een basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten, waarbij kwaliteitseisen gesteld worden en afspraken over kostenverhaal worden gemaakt. Indien dit echter niet mocht lukken, kent de wet een publiekrechtelijk spoor met de vaststelling van een exploitatieplan op basis waarvan kostenverhaal en locatie-eisen afgedwongen kunnen worden. 18

20 De wet kent twee typen overeenkomsten over grondexploitatie: de anterieure en de posterieure overeenkomst. De anterieure overeenkomst wordt gesloten voordat een exploitatieplan is vastgesteld. Bij dit type overeenkomst bestaat veel onderhandelingsruimte. Posterieure overeenkomsten zijn overeenkomsten die worden gesloten na vaststelling van een exploitatieplan. Bij deze overeenkomsten is de onderhandelingsruimte kleiner. Ze mogen niet afwijken van het exploitatieplan. Het vaststellen van een exploitatieplan is niet vrijblijvend. De nieuwe wetgeving stelt namelijk kostenverhaal door de gemeente verplicht. Wanneer een gemeente er niet in slaagt met alle particuliere eigenaren in een gebied een overeenkomst te sluiten over grondexploitatie, moet de gemeente een exploitatieplan vaststellen en op basis daarvan publiekrechtelijk de kosten verhalen bij partijen waarmee niet gecontracteerd is. Een exploitatieplan maakt deel uit van het bestemmingsplan en daarmee van het publiekrechtelijke instrumentarium. De inhoud van het bestemmingsplan blijft bepalend. Het exploitatieplan voegt daar uitvoeringsregels aan toe door middel van locatie-eisen met een koppeling aan de grondexploitatie. Aan het exploitatieplan zijn zware eisen gesteld. Aangezien sprake is van een publiekrechtelijk instrument, is het plan onderhevig aan bezwaar en beroep. De procedure hiervoor is gekoppeld aan de planologische procedure. Het exploitatieplan moet jaarlijks herzien worden. Ook tegen een herziening staat beroep open, tenzij de herziening uitsluitend betrekking heeft op niet-structurele wijzigingen zoals aanpassing van de ramingen aan de inflatie. De uitvoering van een exploitatieplan is gekoppeld aan de bouwvergunning. Het kostenverhaal en de uitvoeringseisen worden als voorwaarden aan de bouwvergunning toegevoegd. De bouwvergunning wordt geweigerd als niet aan de gestelde voorwaarden (kostenverhaal en locatie-eisen) is voldaan. De exploitatiebijdrage bij een exploitatieplan is gebaseerd op de ramingen van een grondexploitatieberekening. Na uitvoering van de in het exploitatieplan voorziene werken moet een eindafrekening worden opgesteld. Deze eindafrekening wordt niet toegepast bij kostenverhaal op basis van overeenkomsten, tenzij de particuliere eigenaar en de gemeente een dergelijke constructie zijn overeengekomen. Kostenverhaal op basis van een exploitatieplan kent ook een aantal beperkingen. Alleen kosten die direct gerelateerd kunnen worden aan de grondexploitatie kunnen in het kostenverhaal worden betrokken. In het Besluit ruimtelijke ordening is daarvoor een kostensoortenlijst opgenomen. Daarnaast is het verhaal van kosten beperkt tot maximaal het niveau van de opbrengsten van de locatie. Kosten buiten de locatie (bijvoorbeeld van bovenwijkse infrastructurele voorzieningen en/of bovenplanse verevening) kunnen aan de betrokken locatie of grondexploitatie toegerekend worden mits voldaan wordt aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. 19

21 Profijt Toerekenbaarheid van Proportionaliteit De locatie is daadwerkelijk zelf gebaat bij deze voorziening. De aanwezigheid van de locatie noodzaakt tot de aanleg de voorziening. De kosten van de voorziening worden proportioneel aan alle belanghebbenden toegerekend. Toerekening van deze kosten moet bovendien beleidsmatig onderbouwd zijn. Ook het verhaal van deze kosten is beperkt tot maximaal het niveau van de opbrengsten van een locatie. De door de gemeente geraamde grondopbrengsten zijn bepalend voor de vaststelling van het maximumniveau van kostenverhaal. De geraamde opbrengsten moeten daarom beleidsmatig onderbouwd zijn door een vastgesteld grondprijzenbeleid. Het grondprijzenbeleid maakt deel uit van deze nota. Het staat de private ontwikkelaar vrij zijn eigen grondprijzen te hanteren. Deze hebben geen invloed op het niveau van het kostenverhaal. Winstneming om daarmee kosten te dekken die niet direct aan de grondexploitatie gerelateerd kunnen worden, is bij kostenverhaal op basis van een exploitatieplan uitgesloten. Bij het sluiten van overeenkomsten vóór vaststelling van een exploitatieplan (anterieure overeenkomsten) gelden deze beperkingen niet. Ontwikkelaars zullen daarbij hun strategie echter afstemmen op de mogelijkheden die de gemeente heeft met een exploitatieplan. Daar waar de gemeente locatieontwikkeling wil koppelen aan winstbestemming, zoals bij scholenbouw en andere accommodatieontwikkelingen, kan zij dit alleen maar doen wanneer zij kiest voor actief grondbeleid. Bij locatieontwikkelingen waarvan de bestemming op basis van de oude Wro is vastgelegd (plannen die voor 1 juli 2008 ter visie zijn gelegd), blijft het oude regime van toepassing. Voor een uitgebreidere beschrijving van het instrumentarium wordt verwezen naar de bij deze nota behorende bijlagen. Heroverweging grondbeleid Uitgangspunt vanuit het collegeprogramma is een sterke regie op de ruimtelijke ontwikkeling door een zodanige sturing te geven aan de uitvoering, dat de doelstellingen uit het collegeprogramma gerealiseerd kunnen worden. Het collegeprogramma neemt daarom in feite actief grondbeleid als uitgangspunt. Geconcludeerd is dat het voeren van een actief grondbeleid maar beperkt mogelijk is en dat daaraan grote risico s verbonden zijn. De nieuwe wet biedt dan ook mogelijkheden om wel de te maken kosten te verhalen en tegelijk de risico s te beperken. Het sluiten van anterieure overeenkomsten heeft voordelen: beide partijen hebben veel onderhandelingsruimte en zijn niet gebonden aan het publiekrechtelijke kader in de Grondexploitatiewet. 20

22 In tegenstelling tot kostenverhaal op basis van een exploitatieplan hoeft bij een anterieure overeenkomst niet voldaan te worden aan de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Ook binnen het nieuwe regime blijft actief grondbeleid echter voordelen bieden: kostenverhaal (door gronduitgifte) en locatie-inrichting zijn hierbij in eigen hand. Daar waar sprake is van ontwikkelingen met winstbestemming blijft de gemeente zelfs afhankelijk van actief grondbeleid. Het hebben van een grondpositie vergemakkelijkt het bereiken van overeenstemming bij een anterieure overeenkomst. Als het kostenverhaal verzekerd is, is het vaststellen van een exploitatieplan niet nodig; dit voorkomt veel administratieve procedures. Het bereiken van vooraf vastgestelde doelen kan ook bereikt worden door samenwerking met grondeigenaren/ontwikkelaars op basis van een bouwclaimmodel of joint venture formule. In het eerste geval verkrijgt de gemeente het eigendom door bouwrechten te verlenen. In het tweede geval wordt de gemeente mede-eigenaar van de gronden en worden kosten, risico s en opbrengsten in afgesproken verhoudingen gedeeld. Als de risico s van locatieontwikkeling groot zijn, kan bij voorbaat al gekozen worden voor een meer passieve rol van de gemeente, waarbij de ontwikkeling wordt overgelaten aan de grondeigenaar. Het afsluiten van een anterieure overeenkomst met het gebruik van een exploitatieplan als stok achter de deur moet dan voldoende zijn om de gemeentelijke belangen te behartigen. Gelet op het voorgaande stellen wij het volgende voor: De gemeente Leerdam kiest de komende jaren primair voor het voeren van een actief grondbeleid, uitgaande van de volgende gedragslijn: Het college bepaalt vooraf per locatie welke grondbeleidstrategie aldaar wordt toegepast; een risico inschatting en verwervingsplan maken daarvan deel uit. Het waar gewenst of noodzakelijk voeren van een faciliterende grondpolitiek, op basis van vooraf (anterieur) te sluiten overeenkomsten waarbij het gemeentelijk kostenverhaal wordt geregeld en voor zover nodig locatie-eisen worden gesteld, zodat het vaststellen van een exploitatieplan overbodig is. Onderhandelingen over kostenverhaal worden gevoerd op basis van een vertrouwelijk concept exploitatieplan, de formele vaststelling van het exploitatieplan wordt daarbij gebruikt als stok achter de deur. Het college legt jaarlijks bij de jaarrekening aan de raad verantwoording af over het gevoerde grondbeleid. De voor dit grondbeleid noodzakelijke instrumenten komen hierna aan de orde. 21

23 Hoofdstuk 5 Instrumentarium 5.1 Kostenverhaal De nieuwe Wro stelt het verhalen van kosten verplicht; hierbij zijn verschillende hoofdstromen te onderscheiden: 1. Actieve grondpolitiek, waarbij de gemeente grondeigenaar is en ontwikkelaar. De gemeente draagt alle kosten en risico s en incasseert de opbrengsten. 2. Publiek-private samenwerking (PPS) op basis van een bouwclaimmodel of joint venture, waarbij de gemeente samen met een of meerdere partners grondeigenaar is en ontwikkelaar is en waarbij kosten, risico s en opbrengsten gedeeld worden in afgesproken verhoudingen. 3. De anterieure overeenkomst vanuit de Grondexploitatiewet. Dat is een overeenkomst over de grondexploitatie die met een particuliere grondeigenaar gesloten wordt voorafgaand aan het vaststellen van een exploitatieplan. 4. De posterieure overeenkomst vanuit de Grondexploitatiewet. Dit is een overeenkomst over grondexploitatie die met een particuliere grondeigenaar gesloten wordt na het vaststellen van een exploitatieplan. 5. Kostenverhaal via de bouwvergunning op basis van een vastgesteld exploitatieplan 1. Bij actieve grondpolitiek tracht de gemeente zelf alle gronden aan te kopen voor de ontwikkeling van een locatie; de voordelen hiervan hebben wij al aangegeven. In deze nota zijn de voordelen van actieve grondpolitiek beschreven. Om succesvol op de grondmarkt te kunnen opereren, dient een verwervingsbeleid gevoerd te worden, waarbij het doen van strategische aankopen zeker in overweging genomen moet worden en in de praktijk ook mogelijk moet zijn. De keuze voor actieve grondpolitiek houdt echter ook in dat actief gehandeld moet worden: alert zijn op (gelegenheids)aankopen en strategische grondverwervingen, dit dan niet onderhevig laten zijn aan een langdurig besluitvormingsproces, het instrument van het voorkeursrecht inzetten en indien echt nodig bereid zijn tot onteigening. Voor samenwerkingsvormen met als uitgangspunt de bouwclaim of joint venture gelden dezelfde argumenten als voor actieve grondpolitiek. Deze vormen van grondexploitatie zijn alleen zinvol wanneer meer argumenten spelen dan uitsluitend kostenverhaal. Bij de overige drie hoofdvormen staat de Grondexploitatiewet aan de basis. De door de gemeente in een vroeg stadium al op te stellen grondexploitatie krijgt daarbij een functie bij de onderhandelingen (anterieure overeenkomsten) of is basis voor de overeenkomst ter uitvoering van het exploitatieplan. 1 In beginsel is ook het opleggen van een baatbelasting mogelijk, in de praktijk gebeurt dit zelden. 22

24 Bij het sluiten van anterieure overeenkomsten wordt voor het kostenverhaal als uitgangspunt genomen dat de verhaalbare kosten volgens het exploitatieplan de ondergrens vormen. Het exploitatieplan wordt daarom ter ondersteuning van het onderhandelingstraject vanaf de initiatieffase stapsgewijs opgebouwd en door de gemeente als onderlegger gebruikt bij de onderhandelingen. Een risicoanalyse maakt steeds deel uit van dit proces. Het exploitatieplan en de risicoanalyse zijn in het anterieure traject niet openbaar. In de wet is de verplichting opgenomen tot publicatie van overeenkomsten over grondexploitatie (anterieure en posterieure overeenkomsten). Publicatieplicht geldt ook voor PPS-overeenkomsten als daar elementen van kostenverhaal en locatieeisen in voorkomen. Volstaan kan worden met de publicatie van een zakelijke beschrijving van de inhoud van de overeenkomst. De overeenkomsten vallen in beginsel onder de Wet openbaarheid van bestuur. Voor ruimtelijke plannen die voor de inwerkingtreding van de Wro, dat wil zeggen voor 1 juli 2008, in procedure zijn gebracht (ter visie gelegd), blijft het oude regiem van kostenverhaal van toepassing. Kostenverhaal vindt bij deze plannen plaats via een exploitatieovereenkomst gebaseerd op de exploitatieverordening. Als kostenverhaal via een overeenkomst niet lukt, blijft baatbelasting als enig middel beschikbaar. Gelet op het voorgaande en een bewuste insteek voor actief grondbeleid, worden de volgende maatregelen voorgesteld: Kostenverhaal vindt zoveel als mogelijk plaats door middel van gronduitgifte. Doelstellingen van actieve grondpolitiek kunnen eventueel bereikt worden door middel van publiek-private samenwerking (bouwclaim of joint-venture). In dat geval worden in de samenwerkingsovereenkomst afspraken gemaakt over de rolverdeling tussen de gemeente en de private partij(en). De raad besluit tot het aangaan van een publiek private samenwerkingsvorm. Als de gemeente niet in staat is het grondeigendom te verwerven of als het risicoprofiel daartoe aanleiding geeft, heeft het sluiten van anterieure overeenkomsten, al dan niet in de vorm van publiek-private samenwerkingsvormen, de voorkeur. Onderhandelingen in de anterieure fase worden gebaseerd op de mogelijkheden van een eventueel exploitatieplan met bijbehorende exploitatieopzet. Voor het maken van financiële afspraken wordt een risicoanalyse gehanteerd. In de initiatieffase van een locatieontwikkeling wordt de keuze voor de te voeren grondpolitiek uitgewerkt. 5.2 Het exploitatieplan Als een gemeente er niet in slaagt met alle particuliere eigenaren in een gebied een overeenkomst te sluiten over grondexploitatie waarbij het kostenverhaal verzekerd is, dan wel zeker wordt gesteld door middel van gronduitgifte bij actieve grondexploitatie, moet de gemeente een exploitatieplan vaststellen. 23

25 Kenmerken exploitatieplan Belangrijkste kenmerken van het exploitatieplan zijn: De wet gaat voor het exploitatieplan uit van de fictie dat de gemeente de enige ontwikkelaar is (kenmerk van ontwikkelingsplanologie). Een exploitatieplan maakt deel uit van het planologische besluit (bestemmingsplan) en daarmee van het publiekrechtelijke instrumentarium. Het exploitatieplan voegt uitvoeringsregels toe aan het planologisch besluit. Het exploitatieplan wordt gelijktijdig met het planologisch besluit vastgesteld. Het exploitatieplan is de basis voor publiekrechtelijk kostenverhaal en kan locatie-eisen bevatten. Onderdelen exploitatieplan Het exploitatieplan bestaat uit een aantal verplichte en niet verplichte onderdelen (voor een uitgebreide toelichting zie de bijlagen). Verplicht is in ieder geval: Een kaart van het exploitatiegebied. Een omschrijving van de werken en werkzaamheden. De grondexploitatie (exploitatieopzet). In een toelichting moet de relatie worden gelegd met het ruimtelijk plan waarop het exploitatieplan betrekking heeft en wordt een onderbouwing gegeven van de verschillende onderdelen van het plan. De kaart van het exploitatiegebied geeft aan voor welke eigendommen het exploitatieplan rechtsgevolgen heeft. Afhankelijk van beleidskeuzen worden aan het exploitatieplan locatie-eisen toegevoegd en regels opgenomen met betrekking tot de uitvoerbaarheid van het plan. Dit kan leiden tot uitbreiding van het exploitatieplan met de volgende elementen: Een kaart met het voorgenomen grondgebruik. Kwalitatieve eisen voor de werken en werkzaamheden in het exploitatiegebied. Regels voor het uitvoeren van de werken en werkzaamheden (bijvoorbeeld goedkeuring, toezicht, aanbesteding). Uitwerking regels uitvoerbaarheid, zoals bepalingen woningbouwcategorieën (artikel 3.1/3.10 Wro). Verbodsbepalingen voor het uitvoeren van werken en werkzaamheden bij nader uit te werken plannen. Periodieke herziening Grondexploitaties zijn dynamisch en worden regelmatig aangepast. Daarom is bepaald dat exploitatieplannen jaarlijks herzien moeten worden. Een herziening kan los van het bestemmingsplan plaatsvinden. Indien de herziening betrekking heeft op ondergeschikte punten, zoals de vervanging van een raming van kosten door werkelijk gemaakte kosten, behoeft geen wettelijke voorbereidingsprocedure te worden doorlopen. Bij structurele wijzigingen staat tegen een herziening beroep open. 24

26 Berekening exploitatiebijdrage Een van de doelstellingen van de Grondexploitatiewet is een eerlijke verdeling van kosten en opbrengsten. De wet gaat uit van het principe van binnenplanse verevening, waarbij verhaalbare kosten naar rato van de opbrengstcapaciteit van de verschillende uitgiftecategorieën over de eigendommen worden verdeeld. Eigendommen met de hoogste opbrengstcapaciteit betalen de hoogste bijdrage. De bestemmingen, zoals deze zijn aangegeven in een bestemmingsplan, zijn in de regel niet voldoende om inzicht te bieden in de uitgiftecategorieën. Om deze uitgiftecategorieën per eigendom vast te stellen, wordt een grondgebruikkaart met een verkavelingsplan, als onderdeel van de locatie-eisen aan het exploitatieplan toegevoegd. Op de door de private eigenaren te betalen exploitatiebijdragen wordt de inbrengwaarde van de gronden die door die eigenaar worden ontwikkeld in mindering gebracht, evenals de exploitatiekosten die door die private eigenaar worden betaald wanneer hij/zij werken of werkzaamheden van de grondexploitatie uitvoert of laat uitvoeren. Bij de vaststelling van een exploitatieplan dient een zo nauwkeurig mogelijke schatting gemaakt te worden van de door particulieren te maken kosten. Deze kosten maken deel uit van de exploitatieopzet en worden betrokken in de eindafrekening. Eindafrekening Als de exploitatiebijdrage niet via een overeenkomst (anterieur of posterieur) wordt betaald, volgt betaling bij afgifte van de bouwvergunning. De verplichting tot betaling wordt daarbij als financiële voorwaarde aan de bouwvergunning toegevoegd. De berekende exploitatiebijdrage zal in de regel deels bepaald zijn aan de hand van ramingen van de kosten. In de wet is een regeling opgenomen dat een eventueel teveel betaald bedrag op basis van een eindafrekening wordt terugbetaald. In overeenkomsten kunnen eventueel afspraken gemaakt worden over toepassing van de eindafrekening. Een eindafrekening is verplicht binnen drie maanden na uitvoering van de werken en werkzaamheden, dan wel op verzoek van degene die een bijdrage via de bouwvergunning heeft betaald als minimaal 90% van de kosten gerealiseerd is. Hogere kosten bij de eindafrekening ten opzichte van het bedrag dat bij bouwvergunning is betaald, blijven voor rekening van de gemeente. Bij teveel betaalde bijdragen is een drempel van 5% van toepassing. Het teveel betaalde boven de drempel van 5% wordt aan de houder van de bouwvergunning of diens rechtsopvolger met rente terugbetaald. De 5% drempel kan beschouwd worden als een vergoeding voor de gemeente voor de risico s bij afrekening. Gelet op het voorgaande wordt het volgende voorgesteld: Exploitatieplannen dienen jaarlijks te worden herzien en in procedure gebracht, tenzij sprake is van niet structurele wijzigingen (aanpassingen inflatie en dergelijke). Het college draagt er zorg voor dat de organisatie hier op wordt ingericht. 25

27 5.3 De grondexploitatie Bij het gemeentelijke grondbeleid en bij de toepassing van de instrumenten voor kostenverhaal staat de exploitatieopzet (grondexploitatie) centraal; deze grondexploitatie maakt verplicht deel uit van het exploitatieplan. De gemeente moet bij de vaststelling van een exploitatieplan openbaar maken welke kosten zij in de grondexploitatie toerekent. Dit moet worden gemotiveerd en toetsbaar zijn. Een grondexploitatie moet ook actueel zijn en daarom jaarlijks worden geactualiseerd. De raad stelt de grondexploitatie vast. De gemeente mag in een exploitatieplan niet meer kosten verhalen dan een locatie aan opbrengsten genereert (macro aftopping). Vanuit de wettelijke fictie dat de gemeente de enige ontwikkelaar is van een locatie, bepaalt de gemeente het programma, de hoogte van de grondprijzen en daarmee de opbrengstcapaciteit van een locatie. De grondprijzen moeten beleidsmatig onderbouwd zijn. De regel dat de gemeente niet meer kosten mag verhalen dan een locatie aan opbrengsten genereert heeft gevolgen voor de financiële uitvoerbaarheid van een plan. In de anterieure fase, voor vaststelling van een exploitatieplan, kan de gemeente met de grondeigenaren/ontwikkelaars afspraken maken over de dekking van een tekort. Bij de vaststelling van een exploitatieplan moet de financiële uitvoerbaarheid verzekerd zijn. De gemeente moet dan aangeven op welke wijze een eventueel tekort wordt gedekt. Een bijdrage uit de algemene middelen of uit de risicoreserve van de grondexploitaties wordt voor de berekening van de verhaalbare kosten op die kosten in mindering gebracht zodat daarmee een sluitend plan wordt verkregen. Eventueel kan ook besloten worden het stedenbouwkundig plan en/of programma aan te passen om langs die weg tot een sluitend plan te komen. Kostensoorten In het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is een sluitende regeling opgenomen voor de kosten die aan een grondexploitatie mogen worden toegerekend (zie bijlage 5). Tot de kosten van de grondexploitatie worden volgens deze limitatieve lijst gerekend: De verwervingskosten/inbrengwaarde. De overige direct tot de grondexploitatie toe te rekenen kostensoorten waaronder: - De kosten van het verrichten van onderzoek. - De kosten van bodemsanering en grondwerken. - De gemeentelijke apparaatskosten. - De kosten en opbrengsten van tijdelijk beheer van de verworven gronden. - De kosten van tegemoetkoming van planschade. - De kosten van niet terugvorderbare belastingen (BTW en andere belastingen). - Rentekosten en -opbrengsten. De kosten van voorzieningen ten behoeve van de grondexploitatie, waaronder die van bovenwijkse voorzieningen en de kosten van bovenplanse verevening. 26

28 De laatste twee begrippen kunnen als volgt worden toegelicht: Bovenwijkse voorzieningen Kosten van voorzieningen die verband houden met de grondexploitatie, dat wil zeggen die voorkomen in de kostensoortenlijst en waarvan het nut zich over meerdere locaties uitstrekt (de zogenaamde bovenwijkse voorzieningen) kunnen voor een evenredig deel in de exploitatie betrokken worden. Voor deze kosten gelden de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. Projecten welke als bovenwijks kunnen worden beschouwd, kunnen zowel in, als buiten de locatie voorkomen (zie ook paragraaf 6.2). Het opstellen van een Nota bovenwijkse voorzieningen (door de raad vast te stellen en jaarlijks te herzien) is noodzakelijk voor het bepalen van de juiste bedragen die in een grondexploitatie of het exploitatieplan moeten worden opgenomen. De eerder genoemde criteria voor toerekening (profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit) moeten in een dergelijke nota worden aangetoond. Het vragen van een algemene niet gedefinieerde fondsbijdrage voor bovenwijkse voorzieningen is niet meer mogelijk. Er dient rekening mee te worden gehouden dat bij een eindafrekening van de exploitatie de toerekening van de bovenwijkse kosten ook aan nacalculatie onderhevig kan zijn. In plaats van toerekening via een Nota bovenwijkse voorzieningen kan ook in het exploitatieplan een onderbouwing gegeven worden voor de toerekening van kosten van bovenwijkse voorzieningen die specifiek op dat plan betrekking hebben. In het exploitatieplan moet in ieder geval een toelichting gegeven worden op de toerekening van kosten van bovenwijkse voorzieningen. In de anterieure fase zijn de drie kostenverhaalcriteria niet rechtstreeks van toepassing. Zij gelden dan formeel ook niet, maar partijen kunnen onderling de hoogte van de toerekening bepalen. Ook al gelden de genoemde criteria niet in de anterieure fase, het ligt wel voor de hand deze criteria toe te passen. In de onderhandelingen zullen de criteria door de private partij altijd als referentie gebruikt worden. Kosten van ruimtelijke ontwikkelingen - bovenplanse verevening De Wro staat toe dat in het anterieure traject afspraken worden gemaakt over kosten van ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie. De wet heeft hiermee een mogelijkheid geboden tot bovenplanse verevening. De eisen die de Wro bij het exploitatieplan aan de exploitatieopzet stelt voor wat betreft de criteria profijt, toerkenbaarheid en proportionaliteit, zijn in dit traject formeel niet van toepassing. Zo bestaat de mogelijkheid overeen te komen dat een winstgevende locatie bijdraagt aan een verlieslocatie. Ook kunnen bijdragen betrekking hebben op maatschappelijk belangrijke functies. Zie hiervoor de beschrijving in het theoretisch kader opgenomen in bijlage 1. Voorwaarde is dat de ruimtelijke ontwikkeling waarvoor een bijdrage gevraagd wordt, is vastgelegd in een structuurvisie voor de gehele gemeente. 27

29 Het voorgaande leidt tot de volgende voorstellen: De gemeente stelt bij iedere locatieontwikkeling een grondexploitatie op voor het gehele locatiegebied, ongeacht de wijze waarop het grondbeleid zal worden ingevuld (actief of faciliterend). De grondexploitatie maakt verplicht deel uit van een exploitatieplan en de raad stelt de grondexploitatie vast. Bij de vaststelling van een exploitatieplan wordt beoordeeld of de grondexploitatie sluitend is of op welke wijze in dekking van het tekort wordt voorzien. Bij het in ontwikkeling nemen van een locatie worden op basis van een verwervingsplan taxaties uitgevoerd waarmee de inbrengwaarden van de gronden worden bepaald. Voor de uitvoering van de taxaties wordt een taxatieprotocol opgesteld. Er wordt een Nota bovenwijkse voorzieningen opgesteld waarin de aan meerdere locaties toe te rekenen kosten zijn opgenomen. Bij de opstelling van een nieuwe structuurvisie wordt mede onderzocht in welke mate ruimtelijke ontwikkelingen in relatie gebracht kunnen worden met locatieontwikkelingen. 5.4 Grondverwerving Met betrekking tot grondbeleid bepaalt het college vooraf per locatie welke grondbeleidstrategie moet worden toegepast. Een risicoanalyse en grondverwervingsplan maken daarvan deel uit. Minnelijke verwerving Als voor een locatie voor een actief grondbeleid wordt gekozen, dienen alle instrumenten ingezet te worden om de daadwerkelijke beschikking over de gronden te krijgen. Actieve verwerving vindt plaats op basis van minnelijke onderhandelingen, waarbij verkoop op vrijwillige basis voorop staat. Bij actieve verwerving zullen echter ook andere partijen geïnteresseerd zijn. De verwervingsstrategie dient erop gericht te zijn tijdig met onderhandelingen te starten en slagvaardig op te treden. Vanwege de concurrentiepositie dient goed inzicht te bestaan in de marktwaarde van de gronden. De onderhandelingen worden uitgevoerd door een door de gemeente aangewezen professionele verwerver op basis van een concrete opdracht. De wijze van verwerving wordt vastgelegd in een verwervingsprotocol. Voorkeursrecht gemeenten Het vestigen van een voorkeursrecht ondersteunt het traject van minnelijke verwerving. Door de vestiging van het voorkeursrecht op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten, wordt de gemeente in staat gesteld, vooruitlopend op de actieve planontwikkeling van een locatie, bij voorrang in te gaan op aanbiedingen tot koop van gronden en opstallen waarvoor het voorkeursrecht geldt. Bij de invoering van de Wro zijn de procedures voor het vestigen van een voorkeursrecht vereenvoudigd. De termijnen die bij de vestiging van een voorkeursrecht in acht moeten worden genomen in relatie tot het planproces, dienen deel uit te maken van het verwervingsplan. Eventuele aanbiedingen blijven hierbij vrijwillig. 28

30 Recht tot zelfrealisatie staat in de huidige wet voorop. De eigenaar kan de planontwikkeling afwachten en zelf de beoogde bestemming realiseren. Als actieve verwerving niet volledig mogelijk blijkt, vervalt de gemeente in het wettelijk instrumentarium van kostenverhaal. Strategische verwerving De kern van een actief grondbeleid is een strategisch verwervingsbeleid, ook wel anticiperend aankopen genoemd. Dat houdt in dat de gemeente, vooruitlopend op verwachte planvorming, gronden aankoopt om binnen een bepaald plangebied haar grondpositie en onderhandelingspositie te versterken. De doelstellingen kunnen verschillend zijn. Strategische grondverwerving kan bijdragen aan het versnellen van een bepaalde ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan voor een gemeente aanleiding zijn in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers gronden zijn vooruitlopend op de planvorming nog koud of lauw : dat wil zeggen dat de verwervingsprijs veelal lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen zich concreter aandienen en derden (projectontwikkelaars) zich op de grondmarkt begeven. Tenslotte is ook de mogelijkheid om over ruilgronden te willen beschikken een goed argument om tot een strategische aankoop over te gaan. Op grond van artikel 160, lid e, Gemeentewet is niet meer de raad, maar het college bevoegd tot het besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. De uitoefening van deze bevoegdheid kan echter pas plaatsvinden wanneer de raad hier voldoende middelen voor beschikbaar heeft gesteld. Echter, juist bij het willen doen van strategische aankopen, waar ook gelegenheidsaankopen toe worden gerekend, is snelle besluitvorming een vereiste en dat verhoudt zich niet goed tot de gebruikelijke praktijk, waarbij de raad eerst de nodige middelen ter beschikking moet stellen. Bij de beoordeling van dergelijke individuele aankoopmogelijkheden moet rekening worden gehouden met de termijn waarop een voorgenomen bestemming kan worden gerealiseerd. Het doel, c.q. de bestemming (zoals bijvoorbeeld toekomstige woningbouw) dat men voor ogen heeft, dient goed te worden aangegeven. Verder moet het risico worden ingeschat dat een ontwikkeling vertraagd wordt of zelfs niet doorgaat. Ook de prijs is van belang; bij een hoge prijs bestaat er al snel een groter financieel risico. De combinatie van realiseringstermijn, risico en kosten bepalen voor het college in onderlinge samenhang de wenselijkheid van een strategische aankoop. Om over voldoende armslag te kunnen beschikken ten aanzien van strategische aankopen, wordt voorgesteld om het college een mandaat te geven voor een bedrag van 2 miljoen. Dit bedrag lijkt hoog, maar bedacht moet worden dat bij aankoop van landbouwgrond ook opstallen inbegrepen kunnen zijn (of andersom). Indien de uitoefening van de bevoegdheid tot aankopen (artikel 160, lid 1.e) ingrijpende gevolgen kan hebben voor de gemeente, informeert het college de raad vooraf in een besloten vergadering. 29

31 De nu gevraagde volmacht mag uiteraard niet leiden tot willekeur bij het doen van aankopen; de volgende randvoorwaarden zijn bij een strategische aankoop daarom van toepassing: Er moet uitzicht zijn op een realistische ontwikkeling van de gronden of panden. Het maatschappelijk belang moet met de aankoop gediend zijn. Het is noodzakelijk dat de gemeente de gronden of opstallen verwerft. Het financiële risico is verantwoord. Zolang een nieuwe bestemming nog niet is ingevuld, moet verdergaande exploitatie volgens de huidige bestemming uitgangspunt zijn. Nadat het college een strategische aankoop heeft gedaan, wordt de raad geïnformeerd over de aankoop met een argumentatie gebaseerd op de onderlinge samenhang tussen realiseringstermijn, risico en kosten. Na een aankoop worden de verworven gronden op de balans van de gemeente opgenomen. Die gronden moeten dan worden gewaardeerd tegen de verkrijgingsprijs (aanschaffingsprijs plus bijkomende kosten), dan wel tegen de eventueel lagere marktwaarde bij de huidige bestemming. Als de verkrijgingsprijs hoger gewaardeerd wordt dan de marktwaarde, moet dit verschil als negatief resultaat worden genomen. Uitgangspunt is dat bij iedere strategische aankoop de doelstellingen en risico s in beeld gebracht worden. Inbreng van gronden vanuit andere organisatieonderdelen Het kan voorkomen dat ten behoeve van een grondexploitatie gronden of opstallen worden overgedragen vanuit andere organisatieonderdelen, bijvoorbeeld een voormalige schoollocatie die bebouwd gaat worden. Ervaringen elders wijzen uit dat het verstandig is om over de inbrengwaarde van te voren af te spreken dat in dergelijke gevallen de betrokken gronden of opstallen worden overgedragen tegen de op dat moment geldende boekwaarde. Handelen in gronden of terreinen (het makelen ) behoort tot de competentie van het grondbedrijf of de vakafdeling waar deze taken zijn ondergebracht en niet tot het domein van andere organisatieonderdelen. Indien er dekking gevonden moet worden voor noodzakelijke uitgaven elders als gevolg van de overdracht van de betrokken locatie, kan altijd besloten worden door de raad om een winstneming ten laste van het grondbedrijf te doen. Dit houdt de betrokken overdracht zuiver en transparant. Samengevat stellen wij het volgende voor: De eerste stap is om via minnelijke verwerving de gronden in bezit te krijgen. Zonodig wordt een voorkeursrecht gevestigd; pas in uiterste gevallen wordt tot onteigening overgegaan. Om strategische aankopen mogelijk te maken, verstrekt de raad aan het college een mandaat van 2 miljoen; deze aankopen moeten voldoen aan de daarvoor gestelde criteria. Inbreng van gronden van andere organisatieonderdelen geschiedt altijd tegen de op dat moment geldende boekwaarde. 30

32 5.5 Beheer Het voeren van een actief grondbeleid, inclusief toepassing van het instrument van strategische aankopen, heeft veelal tot gevolg dat gekochte (agrarische) gronden en gebouwd vastgoed tijdelijk dienen te worden beheerd en wel vanaf het tijdstip van koop tot aan het moment waarop een aanvang wordt gemaakt met het realiseren van de gewenste bestemming. Gronden kunnen ook worden aangekocht om te zijner tijd als ruilgrond te dienen. Als uitgangspunt geldt dat het beheer zoveel mogelijk op een commercieel verantwoorde wijze wordt gevoerd. Daarmee wordt bereikt dat financiële risico s worden beperkt. Anderzijds mag commercieel beheer niet tot gevolg hebben dat door juridische gebondenheid het in exploitatie nemen van de gronden wordt beperkt. Onrendabele aankopen De kosten van grondbeheer en de rentekosten worden bijgeschreven op de boekwaarde. Indien het een aankoop betreft welke heeft plaatsgevonden tegen een marktconforme prijs en indien het tijdelijke beheer ook tegen normale voorwaarden plaatsvindt, zal deze boekwaarde ongeveer blijven overeenkomen met de marktwaarde. Anders is dit wanneer vanuit strategische overwegingen gronden of opstallen tegen een hoger bedrag zijn aangekocht dan de marktwaarde toelaat en/of wanneer het tijdelijk voortgezette gebruik niet budgettair neutraal is. Dan ontstaat de situatie dat de boekwaarde snel stijgt, waarmee de kosten ten laste van de uiteindelijk op de stellen grondexploitatie ook onevenredig kunnen toenemen. Dit beïnvloedt het eindresultaat van de grondexploitatie in negatieve zin. Om dit tegen te gaan kan in dergelijke gevallen de zogenaamde onrendabele top, zijnde het verschil tussen de uiteindelijke boekwaarde op het moment van openen van de grondexploitatie en de dan naar verwachting geldende marktwaarde, afgeroomd worden en ten laste worden gebracht van de algemene reserve grondexploitatie. Om de risico s van tijdelijk beheer te beperken, wordt per exploitatiegebied in het verlengde van een verwervingsplan een beheerplan opgesteld. Agrarische gronden Bij het beheer van agrarische grond, al dan niet met opstallen, verdient voortgezet gebruik door de eigenaar voor een overeen te komen periode van maximaal twee jaren, of zoveel langer als voor het in exploitatie nemen en/of verplaatsing noodzakelijk is, de voorkeur. De kosten van dit voortgezet gebruik zijn voor rekening van de eigenaar/gebruiker. Voorkomen moet worden dat uit de afspraken gebruiksrechten ontstaan. De overige agrarische gronden worden op basis van zogenoemde kortlopende pachtovereenkomsten van jaar tot jaar verpacht, uitsluitend aan agrariërs die te kennen hebben gegeven daarvoor in aanmerking te willen komen. 31

33 Bedoelde overeenkomsten zijn gebaseerd op de Pachtwet en dienen ter goedkeuring te worden voorgelegd aan de Grondkamer, die tevens oordeelt over de pachtprijs, welke aan de hand van het Pachtnormenbesluit wordt vastgesteld. Eigendommen met opstallen Indien eigendommen met opstallen niet in het toekomstige plan als bestaand te handhaven kunnen worden ingepast, ontstaat de keuze tussen tijdelijk beheer en sloop. Bij vastgoed binnen de bebouwde kom bepalen de ligging, staat van onderhoud en de beoogde bestemming veelal of commerciële verhuur nog mogelijk is. Als commerciële verhuur niet mogelijk of wenselijk is, wordt het desbetreffende vastgoed ter voorkoming van verloedering, vandalisme en criminaliteit om niet in gebruik gegeven op basis van een gebruiksovereenkomst. De commerciële verhuur van (tijdelijk) gemeentelijk vastgoed vindt plaats aan belangstellenden die zich daarvoor melden. Als die gegadigden er niet zijn, worden zij gezocht middels advertenties of contacten met bijvoorbeeld lokale makelaars. De verhuur, het gebruik en het bewaken van woningen of wooneenheden geschiedt aan mensen die zich daarvoor persoonlijk melden en waarbij omstandigheden aanwezig zijn die een beroep op uitsluitend tijdelijk gebruik rechtvaardigen. Uitgangspunt hierbij is dat het ter beschikking stellen van de desbetreffende woningen of wooneenheden zoveel mogelijk geschiedt op kostendekkende grondslag waarbij juridische gebondenheid zoveel mogelijk vermeden wordt; dit moet in een regeling nader worden uitgewerkt. Het volgende wordt voorgesteld: Aangekochte agrarische gronden worden zoveel mogelijk aan de voormalige eigenaar in voortgezet gebruik gegeven, bij voorkeur voor een periode van maximaal twee jaar. Voor de overige agrarische gronden wordt een kortlopende pachtovereenkomst afgesloten. Bij het in gebruik geven van opstallen wordt terdege nagegaan wat de gebruikstermijn mag zijn. 5.6 Uitgifte De keuze voor het voeren van een actief grondbeleid houdt in dat de gemeente zelf bepaalt op welke wijze zij de gronden uitgeeft, aan wie en tegen welke prijs dit gebeurt. De marges bij dit laatste onderdeel zijn overigens gering: het bewust willen hanteren van grondprijzen die de gangbare marktprijzen te boven gaan, leidt meestal niet tot een transactie en wanneer de gemeente grondprijzen zou willen hanteren die onder het niveau van de marktprijzen liggen, geeft zij de kavels in feite te goedkoop weg. De praktijk is dan ook dat bijna altijd aansluiting wordt gezocht bij de marktprijzen. Duidelijk moge zijn dat in het geval van ontwikkeling door een projectontwikkelaar de gemeente niets heeft te vertellen over de grondprijzen die dan trouwens ook niet meer apart zichtbaar zijn. Het gaat dan immers om de totale verkoopprijs van de onroerende zaak. Wel kan de gemeente invloed uitoefenen op het programma, de fasering en de kwaliteiten in het kader van het op te stellen exploitatieplan. 32

34 Uitgiftevormen De meeste gemeenten hanteren voor gronduitgifte het systeem van verkoop; slechts weinig geven gronden uit in erfpacht en veelal kan de canon dan nog afgekocht worden voor een periode van bijvoorbeeld 30 jaar of 100 jaar. Voor ons staat vast dat gronduitgifte door de gemeente altijd geschiedt op basis van verkoop, tenzij er een zeer bijzondere reden is om daar van af te wijken. Grondprijzenbeleid In veel gemeenten werden grondprijzen bepaald op basis van de systematiek van de grondquote. Hierbij is de grondprijs een percentage van de totale vrij-opnaamprijs. Het nadeel van de grondquotebenadering is echter dat het willen toevoegen van kwaliteit aan het gebouwde, zowel in de grondontwikkelingsfase als in de projectontwikkelingsfase, ongewenste neveneffecten heeft, namelijk een stijging van de grondprijs. Dit heeft geleid tot een convenant in 2001 tussen de VNG, de NEPROM, het NVB en VROM over het grondprijsbeleid. De belangrijkste afspraak hierin is dat bij de berekening van de gemeentelijke uitgifteprijzen de kwaliteit van de te bouwen woningen uitgangspunt is, voor zover het gemeentelijke taken betreft ten aanzien van wonen en ruimtelijke ordening. Hierbij wordt uitgegaan van een complete woning met een kwalitatief hoogwaardig casco, maar met een normaal inbouwpakket; kleine wijzigingen in het ontwerp en eventueel meerwerk zullen niet tot een hogere grondprijs leiden. De grondprijs is dan te berekenen als zijnde het verschil tussen de verwachte vrij-op-naamprijs van de woning en de bouwkosten en bijkomende kosten; dit wordt de residuele waardebepaling genoemd. Een nadeel van deze methode is overigens weer dat de spanning tussen kwaliteit en grondprijs ook andersom werken: de beoogde kwaliteitsverhogingen kunnen namelijk tot gevolg hebben dat de grondprijs lager wordt! Dit kan naar onze mening niet echt de bedoeling zijn en zeker wanneer er een impliciete taakstelling op het resultaat van de grondexploitatie ligt, moet voorkomen worden dat nastreven van een hogere kwaliteit vertaald wordt in een hiervoor bij de gemeenschap in te dienen rekening. Daar waar het de uitvoering van reguliere gemeentelijke taken betreft, kan de grondkostencomponent wel als communicerend vat dienen om kwaliteitsoptimalisatie mogelijk te maken. De middels de residuele benadering te berekenen grondprijs is met recht te beschouwen als een marktconforme prijs, rekening houdend met de ondergrond van de woning, de ligging, kavelgrootte, inhoud en kwaliteit. Het aanhouden van de residuele waarde methode is één, de praktijk laat niet altijd toe dat voor elk bouwplan van te voren al een uitgekristalliseerde berekening wordt opgesteld van bouw- en grondkosten. Zeker bij particulier opdrachtgeverschap werkt de residuele methode zelfs averechts: eigen inspanningen die leiden tot lagere bouwkosten zouden dan juist een hogere grondprijs tot gevolg moeten hebben. 33

35 Dit leidt tot ongewenste effecten en daarom wordt voorgesteld om de residuele berekeningsmethode alleen toe te passen bij gronduitgifte door de gemeente voor appartementen en projectmatige bouw. Bij incidentele gronduitgiften (vrije kavels), maar ook bij bedrijventerreinen kan worden uitgegaan van marktconforme grondprijzen, afgestemd op het prijsniveau van buurgemeenten en binnen een bepaalde bandbreedte, zodat op maat ingespeeld kan worden op de kwaliteit van de locatie, de ligging en specifieke marktomstandigheden. Dit wordt overigens mede ingegeven door het feit dat het bij incidentele uitgiften een tijdrovende en kostbare zaak is om de residuele waarde te bepalen, bij complexmatige bouw is dat anders. Voor sociale huurwoningen werd tot nu toe in onze gemeente uitgegaan van een grondprijs van , exclusief BTW per woning, maar de financiële positie van woningcorporaties laat een meer op de markt afgestemde grondprijs wel degelijk toe. Voor te bouwen sociale huur- en sociale koopwoningen willen wij voortaan uitgaan van een vaste uitgifteprijs van 160, per m 2 (exclusief BTW, prijspeil 2009), jaarlijks te indexeren. Dit sluit aan bij de grond- en kavelprijzen zoals die in omliggende gemeenten worden gehanteerd. Deze uitgifteprijs beschouwen wij als een adequate vergoeding voor de door de gemeente te maken kosten. Voor appartementen in de sociale huur- en koopsector hanteren wij een vaste uitgifteprijs van , per appartement, exclusief BTW en prijspeil De begrippen sociale huur en sociale koop hebben betrekking op woningen waarvan de stichtingskosten maximaal , bedragen; na specifieke goedkeuring van GS kan deze grens overigens worden opgetrokken tot , (beide bedragen zijn exclusief BTW). Tenslotte kan er ook nog sprake zijn van gronduitgifte voor andere bestemmingen. De uitgifteprijzen voor scholen en andere maatschappelijke bestemmingen wordt bepaald op 160,- per m 2 bvo exclusief btw, prijspeil Uitgifteprijzen voor commerciële bestemmingen worden gebaseerd op marktconforme grondprijzen. De door de gemeente te hanteren kavelprijzen zullen worden opgenomen in een elk jaar door het college vast te stellen notitie grondprijzen; uiteraard zal deze notitie ter kennis van de raad worden gebracht. Uitgifte kavels De gemeente kent geen wachtlijst voor particuliere kavels meer; de komende jaren zullen er alleen in West-west particuliere kavels worden uitgegeven. Voorgesteld wordt om in deze locatie per project te bezien wat de meest wenselijke manier van uitgifte is: per opbod, veilen of middels de residuele waardebepaling. De individuele gronduitgiften zijn vervolgens een aangelegenheid van het college. 34

36 Omzetbelasting Wanneer bouwrijp gemaakte gronden door derden worden afgenomen van de gemeente, dient de afnemer BTW te betalen; de verkoopprijs wordt dan verhoogd met 19%. Deze BTW wordt door de gemeente vervolgens afgedragen aan de fiscus. Hier staat tegenover dat de gemeente alle door haar aan derden betaalde BTW over leveringen en goederen weer kan declareren bij het BTW-compensatiefonds. Dit voordeel wordt overigens gecompenseerd doordat, vergeleken met de situatie van enkele jaren geleden, de algemene uitkering uit het gemeentefonds verlaagd is. Op totaal niveau verloopt deze operatie voor alle gemeenten budgettair neutraal, voor Leerdam is dit ook ongeveer het geval. Gronden die (nog) niet door de gemeente bouwrijp zijn gemaakt, zijn bij overdracht vrijgesteld van BTW, maar daar moet dan weer wel overdrachtsbelasting (6%) over worden voldaan. In de wijziging op de Wet op de omzetbelasting van 11 juli 1997 is aangegeven wat onder een bouwterrein wordt verstaan, op basis waarvan bepaald kan worden of er 6% of 19% extra betaald moet worden. In de praktijk is bijna altijd omzetbelasting verschuldigd. Het voorgaande leidt tot de volgende voorstellen: De uitgifte van kavels voor sociale huurwoningen en sociale koopwoningen geschiedt tegen een uitgifteprijs van 160, per m 2, prijspeil 2009 en jaarlijks te indexeren. De grondprijs van kavels voor appartementen in de sociale huur- en koopsector wordt bepaald op , per appartement (exclusief BTW, prijspeil 2009 en jaarlijks te indexeren) De grondprijs van kavels voor appartementen in de projectmatige bouw wordt gebaseerd op de methodiek van de residuele grondwaarde. Voor de uitgifte van vrije sectorkavels en van kavels voor particulier opdrachtgeverschap (voorlopig alleen in West-west) wordt per project bezien wat de meest wenselijke methode is: opbod, veiling of de residuele waardebepaling. Bij het bepalen van de grondprijzen voor bedrijventerreinen en overige bestemmingen worden marktconforme grondprijzen gehanteerd. De grondprijzen voor een bepaald jaar zullen worden opgenomen in een elk jaar door het college vast te stellen notitie grondprijzen. 35

37 Hoofdstuk 6 De financiële component 6.1 Netto resultaat grondexploitaties Keuzes kunnen pas verantwoord worden gemaakt wanneer zicht bestaat op de uitkomsten en de consequenties. Zo is een keuze voor actief grondbeleid waar dat kan en een optimale inzet middels een af te sluiten anterieure overeenkomst of het vast te stellen exploitatieplan waar dat moet, op zich eenvoudig uit te spreken. Maar wat betekent deze keuze nu voor de gemeente Leerdam? Worden hiermee onze ruimtelijke doelen ook daadwerkelijk bereikt en wat zijn de financiële consequenties daarvan? Wanneer wij de nu bekende ruimtelijke plannen en de daarbij behorende grondexploitaties nader bekijken, moeten wij constateren dat in de meeste gevallen het keuzevraagstuk niet meer opportuun is. Er is geen sprake van een open situatie waarbij de gemeente nog kan kiezen: particulieren en projectontwikkelaars hebben zich veelal al een positie weten te verwerven en alleen dankzij de Grondexploitatiewet kan de gemeente toch nog regie behouden of verkrijgen. In het volgende overzicht is de stand van zaken weergegeven voor de lopende grondexploitaties en andere plannen. De conclusie is dat er in feite maar weinig plannen zijn welke door de gemeente zelf kunnen en zullen worden gerealiseerd; in de meeste gevallen is een particuliere partij ons voor geweest. Aan de hand van de nu bekende gegevens en globale exploitatieopzetten, die deels zullen worden vertaald in een exploitatieplan, kan worden geconcludeerd dat de geplande ruimtelijke ontwikkelingen in Leerdam in de komende tien jaar, per saldo nagenoeg budgettair neutraal zullen verlopen. Het saldo van de grondexploitatie West-west is op voorhand op pm gesteld, de verdere planuitwerking en bijbehorende bestuurlijke besluiten kunnen hier wijzigingen in aanbrengen. 36

38 Plan Uitvoering door Capaciteit Planperiode Saldo voor rekening Bijzonderheden gemeente West-west Nog niet bepaald woningen pm Start opstellen exploitatieplan. Ter Leede Vahstal 5 woningen MFA-oost CWL Woningbeheer 54 woningen en school pm Alle eigen kosten worden verhaald, wel komt aanleg kiss and ride strook voor rekening gemeente. Schoonrewoerd Dorp&Dorp Vastgoed 48 woningen en kerk Insteken op een anterieure overeenkomst. Buitens van Van Iperen Vabo Vastgoed en Looye Vastgoed 79 woningen Zo mogelijk een anterieure overeenkomst; exploitatieplan achter de hand houden. NS-strook Gemeente 45 woningen en kantoren pm Gemeente is met NS Poort in onderhandeling over aankoop van de gronden die in bezit zijn van NS Poort. Eiland van Heesen Variant Ontwikkeling B.V. 18 woningen en een Anterieure overeenkomst supermarkt Molenlaan Nog niet bepaald Onbekend pm Grond is eigendom van de gemeente IJsvogellaan Nog niet bepaald Onbekend pm Grond is eigendom van de gemeente Raadsliedenbuurt Gemeente 125 woningen , Gemeente neemt kosten vervanging riolering + boekwaarde voor haar rekening Schoolstraat- Talmastraat- Nog niet bepaald 148 woningen pm Start nadat prestatieafspraken met CWL Woningbeheer zijn gemaakt Parkstraat Joost de Jongestraat Nog niet bepaald 36 woningen pm Start van herstructurering nog onbekend (herstructurering) De Ruijterstraat Nog niet bepaald 20 woningen pm Start van herstructurering nog onbekend (herstructurering) Siemensstraat Nog niet bepaald 53 woningen pm Start van herstructurering nog onbekend (herstructurering) Rozenstraat e.o. (herstructurering) Nog niet bepaald 52 woningen pm Start van herstructurering nog onbekend 37

39 6.2 Bovenwijkse voorzieningen Onder bovenwijkse voorzieningen wordt de aanleg van infrastructurele werken in het openbare gebied verstaan, welke een betekenis hebben die uitstijgt boven een individueel plan of grondexploitatie. Het gaat hierbij altijd om voorzieningen waarvan de kosten normaliter ook ten laste van een grondexploitatie zouden worden gebracht. In de praktijk betekent dit dat het meestal om infrastructurele werken gaat, maar ook kunnen grootschalige groenvoorzieningen er deel van uitmaken. Het verschil is echter dat er nu niet een een-op-een-relatie met de betrokken grondexploitatie bestaat, maar dat de kosten van de betrokken infrastructurele werken aan meerdere exploitaties en vaak ook aan de algemene dienst worden toegerekend. Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld fietsverbindingen tussen meerdere plannen, bovenwijkse groenvoorzieningen of randwegen waarbij duidelijk is aan te tonen dat het belang van dergelijke infrastructurele voorzieningen uitstijgt boven het directe belang van de nieuwe wijk waarin zij nu toevallig zijn gelegen. Het gaat uitdrukkelijk niet om gebouwde voorzieningen, zoals een sporthal of een zwembad, die op zich uiteraard wel een functie hebben voor een groter geheel dan de specifieke wijk waarin zij zijn gelegen. Aanleg en financiering hiervan hoort echter thuis in het domein van de algemene middelen met de daarbij behorende dekking ten laste van de algemene inkomsten van de gemeente. Het opnemen van een bijdrage in de kosten voor bovenwijkse voorzieningen in grondexploitaties is om de volgende redenen van belang: Er worden inkomsten voor de gemeente gegenereerd. Realisatie van bovenwijkse voorzieningen wordt bevorderd. Door alle kosten volledig in beeld te brengen, ontstaat een betrouwbaar beeld van het financiële eindresultaat van de exploitatie. Het bevordert de transparantie richting private partijen. Uit de nieuwe Wet ruimtelijke ordening is af te leiden dat toerekening van de kosten van bovenwijkse voorzieningen aan nieuwbouwbestemmingen alleen maar mag plaatsvinden met in acht name van een aantal criteria waaronder baat en proportionaliteit. Toerekening vindt nagenoeg zelden voor de volle 100% plaats (wat impliceert dat een deel van de kosten ook op een andere wijze gedekt moet worden). In de nagenoeg voltooide Nota bovenwijkse voorzieningen wordt inzicht gegeven in de omvang van de aan te leggen infrastructurele werken en de bijbehorende fasering en in de mate waarin de kosten hiervan worden toegerekend aan woningen en vierkante meters niet-woningbouwbestemmingen; het uitgifteprogramma van de gemeente is hierbij bepalend. De voorlopige uitkomst van de Nota is dat, gezien de ambities van de gemeente en de daaruit voortvloeiende noodzaak tot aanleg van infrastructurele voorzieningen, er per elke nieuw te bouwen woning een bedrag van ongeveer 2854, in de bestemmingsreserve bovenwijkse voorzieningen zal moeten worden gestort. 38

40 Dit bedrag zal als kostenpost worden meegenomen in de grondexploitatie of, in het geval van een op te stellen exploitatieplan of een projectovereenkomst, rechtstreeks aan de ontwikkelaar in rekening worden gebracht. 6.3 Risico s Inherent aan de keuze van het voeren van een actief grondbeleid is dat er risico s gelopen kunnen worden. Met een deel van deze risico s kan rekening worden gehouden, zodat de effecten, wanneer zij zich daadwerkelijk voordoen, gedempt of zelfs geneutraliseerd kunnen worden. Een nu al te berekenen negatief planresultaat is overigens geen risico, maar een zekerheid; voor de dekking hiervan dient de algemene reserve grondexploitatie te worden aangesproken. Voor een andere groep risico s, die gekoppeld is aan strategische verwervingen, is voorgesteld om een bepaald bedrag aan het college ter beschikking te stellen, zodat in voorkomende gevallen adequaat kan worden opgetreden op de grondmarkt. Wat resteert, zijn dan risico s van algemene aard, die soms voordelig kunnen uitpakken, maar evengoed nadelen kunnen opleveren. Zij kunnen in directe zin het kostenniveau beïnvloeden, maar ook leiden tot vertraging in de planuitvoering en dus renteverliezen met zich meebrengen. Deze risico s zijn als volgt in te delen: Waarderingsrisico s. Externe risico s. Interne risico s. Zonder volledig te zijn, geeft het volgende overzicht een beeld van de risico s die zich hierbij kunnen voordoen: Juridische procedures waardoor verwervingen niet op tijd gerealiseerd kunnen worden. Grondposities van speculanten die maken dat de verwervingsprijs boven de begrote prijzen komt te liggen of die de gemeenten tot onteigeningsprocedures dwingen waardoor de ontwikkeling niet tijdig kan worden gestart. Ingediende of nog in te dienen claims voor planschade die ten laste van de exploitatieberekening behoren te komen en niet meer voor rekening van projectontwikkelaars mogen worden gebracht. Het ook als gemeente soms niet altijd kunnen voldoen aan eigen of landelijke wet- en regelgeving (MER-toetsen, habitatrichtlijnen, fijnstofproblematiek et cetera) met als gevolg dat de planontwikkeling (tijdelijk) moet worden stilgelegd. De ontwikkelingskosten, zoals de kosten voor bouwrijpmaken, kunnen hoger uitvallen dan begroot. Veronderstelde subsidies vallen lager uit. Wijzigingen in politiek-bestuurlijke inzichten met gevolgen voor de ruimtelijke invulling voor het plan. Het aantreffen van een archeologisch monument, waarbij opgravingen en verder onderzoek tot planvertraging kan leiden. 39

41 Er kan sprake zijn van een conjuncturele neergang, waardoor de gronden niet verkocht kunnen worden; dit leidt tot inkomensverliezen, maar ook tot renteverliezen. Algemene loon- en prijsontwikkelingen kunnen anders uitvallen dan geraamd. De kosten van financiering kunnen wijzigen, bijvoorbeeld doordat de rente toeneemt. Politiek-bestuurlijke besluitvorming over kwaliteiten, fasering en uitgifteprijzen. Idem over alsnog ten laste van het plan op te voeren infrastructurele werken. Ten slotte kunnen zich altijd calamiteiten voordoen, zoals de ontdekking van een onvoorziene bodemverontreiniging, waarbij de gemeente het risico loopt voor de kosten op te draaien. Uiteraard doen de beschreven risico s zich niet tegelijk en over de hele periode in dezelfde omvang voor. Ten tijde van de uitgifte zijn bijvoorbeeld de risico s die zich in de verwervingsfase voordeden verdwenen en de risico s uit de ontwikkelingsfase minstens kleiner geworden. Om deze risico s het hoofd te bieden, stellen wij het volgende voor:: Grondexploitatieberekeningen zijn transparant opgesteld, er wordt behoedzaam in geraamd. Grondexploitaties worden minstens eenmaal per jaar herzien, zodat de effecten van gewijzigde omstandigheden zichtbaar worden en er zonodig kan worden bijgestuurd. Indien het voorgaande niet voldoende is, zal voor de dekking van een eventueel negatieve plansaldo een beroep moeten worden gedaan op de algemene reserve grondexploitatie. 6.4 Algemene reserve In elke gemeente moet een algemene reserve worden aangehouden ter dekking van onvoorziene risico s en verliezen, zo ook in de gemeente Leerdam. Vaak zien wij dat er naast een algemene reserve op het niveau van de algemene middelen ook een algemene reserve grondexploitatie wordt aangehouden. Deze reserve dient dan als een eerstelijnsbuffer om fluctuaties binnen de grondexploitaties en soms ook van de bedrijfsvoering van het grondbedrijf op te kunnen vangen, zodat deze niet direct vertaald worden naar de algemene middelen. Toevoegingen aan en onttrekkingen uit deze reserve moeten uiteraard door de raad worden bekrachtigd. Voor de hoogte van deze algemene reserve grondexploitatie (in feite dus de algemene buffer voor de opvang van nu nog onvoorziene aanspraken) is door de raad bepaald dat deze een maximale omvang van 2,5 miljoen moet hebben; dit komt ook terug in de Nota Weerstandsvermogen en Risicomanagement, welke in november 2008 door de raad is vastgesteld. Maar ook moet worden voorzien in de eerder in deze nota bepleite budgettaire ruimte voor het opvangen van een mogelijke onrendabele top in het geval van (strategische) aankopen ad 1 miljoen. Voorgesteld wordt daarom om de ondergrens te bepalen op 2,5 miljoen en daarnaast een bovengrens vast te stellen van 3,5 miljoen. 40

42 De huidige algemene reserve grondexploitatie ligt overigens op een veel lager niveau; deze moet dan ook zo spoedig mogelijk worden aangevuld. Voor de hoogte van de minimale omvang van de algemene reserve grondexploitatie is geen eenduidige grens te geven; landelijk bezien worden er verschillende normen voor gehanteerd, zoals een bepaald percentage van de som van de boekwaarden + de nog te maken kosten. Ook wordt wel het gemiddelde aangehouden van de werkelijke verkoopopbrengsten van de afgelopen vijf jaar en de verwachte verkoopopbrengsten in de komende vijf jaar. Zo kan, gemiddeld bezien, het effect van gedurende een jaar wegvallende grondverkopen worden opgevangen. Het meest zuivere is echter om de omvang van de algemene reserve grondexploitatie te baseren op de totale hoogte van de specifieke risico s die voor alle plannen worden gelopen. Deze benadering houdt echter in dat elk plan vrij gedetailleerd moet worden beoordeeld op mogelijke risico s, de omvang ervan moet worden ingeschat en vervolgens de kans in welke mate zij zich kunnen voordoen. Anderzijds kan ook gesteld worden dat wanneer alle grondexploitaties regelmatig worden herzien en actueel en betrouwbaar zijn, de contant gemaakte uitkomsten daarvan aangeven hoe hoog de omvang van de algemene reserve moet zijn. Dit leidt tot het volgende voorstel: De minimale omvang van de algemene reserve grondexploitatie wordt vastgesteld op 2,5 miljoen; de maximale omvang op 3,5 mln. Naast de nieuwbouwlocatie West-west zijn er overigens nog maar weinig plannen die door de gemeente zullen worden ontwikkeld, zodat er nauwelijks sprake is van aanvullende risico s. 6.5 Winstneming De algemene reserve grondexploitatie heeft een functie van buffer tussen de grondexploitaties en de gewone dienst en wordt alleen hiervoor ingezet. Dit betekent dat deze algemene reserve niet mag worden aangesproken ter dekking van uitgaven die geen relatie met de grondexploitaties hebben. 41

43 Weliswaar zijn er beleidsvoorstellen denkbaar die, direct of indirect, een beroep doen op grond en ruimte (zoals bijvoorbeeld de aanleg van parkeervoorzieningen bij een gesubsidieerde instelling, de aanleg van sportvelden, de restauratie van monumenten en dergelijke), het is niet terecht om de kosten ervan bij het grondbedrijf in rekening te brengen. Wel mag een eventueel surplus in deze algemene reserve grondexploitatie worden afgeroomd ten gunste van de algemene middelen om op die manier een bestemming te krijgen, maar dat is wat anders dan wanneer kosten van andere beleidsvelden rechtstreeks ten laste van deze reserve worden gebracht. Aanwending van de algemene reserve grondexploitatie dient altijd beoordeeld te worden in het kader van het totale beeld van de inkomsten en uitgaven van de gemeente. Eventuele afroming behoort dan ook alleen plaats te vinden op het moment van vaststelling van de jaarrekening, rekeninghoudende met het weerstandsvermogen van de gemeente. Elders komt het echter ook wel voor dat ten laste van een specifieke grondexploitatie bedragen worden uitgenomen, terwijl de grondexploitatie nog niet is afgesloten. Het BBV (besluit begroting en verantwoording) geeft geen duidelijke regels of richtlijnen voor de wijze en het moment waarop winsten kunnen worden uitgenomen, wel moet in de paragraaf grondbeleid een geraamde winstneming worden onderbouwd. Denkbaar is om winstneming in ieder geval te koppelen aan een aantal voorwaarden:de grondexploitatie moet volgens een geactualiseerde herziening een batig saldo hebben. De boekwaarde moet een dusdanige stand hebben dat toekomstige (nog te maken) uitgaven gedekt zijn. De uitgenomen winst wordt toegevoegd aan de algemene reserve grondexploitatie. De winstneming wordt bepaald en doorgevoerd bij het opmaken van de jaarrekening. Gezien het voorgaande stellen wij het volgende voor: Winstnemingen ten laste van lopende grondexploitaties moeten voldoen aan de daaraan gestelde voorwaarden. 42

44 Hoofdstuk 7 Organisatie 7.1 Algemeen Sinds 2002 is de Wet dualisering gemeentebestuur van kracht. Een van de gevolgen is dat vanaf dat moment raad en college als afzonderlijke bestuursorganen worden beschouwd met ieder hun eigen bevoegdheden. De raad stelt kaders en normen vast, verordeningen, de programmabegroting en -rekening en heeft een controlerende rol ten opzichte van het college. Het college is het uitvoerende orgaan, verantwoordelijk voor het dagelijkse bestuur van de gemeente en neemt privaatrechtelijke beslissingen. Zo is het college verantwoordelijk voor grondaankopen en verkoop van kavels aan derden, maar uiteraard wel binnen de door de raad aangegeven kaders (zoals vastgestelde bestemmingsplannen en grondexploitaties). Toegespitst naar het grondbeleid is het duidelijk dat de raad dit vaststelt (vandaar deze Nota grondbeleid welke op zich weer voortvloeit uit een door de raad aan het college vastgestelde verplichting), daarmee sturing geeft, maar ook moet aangeven wanneer en op welke wijze over de uitvoering verantwoording wordt afgelegd. 7.2 Rol- en taakverdeling Bestuurlijk is het grondbeleid verankerd in een taakverdeling tussen gemeenteraad en college. De gemeenteraad De gemeenteraad geeft de kaders van het te voeren grondbeleid aan. Dat doet zij door het vaststellen van kaderstellende nota s zoals deze Nota grondbeleid. Door de vaststelling van de gemeentelijke begroting stemt zij in met het voorgenomen beleid van het college, zoals dat is verwoord in de verplichte paragraaf grondbeleid van de gemeentebegroting en verder tot uitdrukking komt in de bijlagen bij de gemeentebegroting. Achteraf keurt zij op vergelijkbare wijze het gevoerde grondbeleid van het college goed door in te stemmen met de jaarrekening en bijbehorende bijlagen. Hier is een eigen planning en controlcyclus bij te onderscheiden die er in wezen zeer eenvoudig uitziet en is te herleiden tot de zogenaamde Deming-cirkel: (Plannen maken, uitvoeren, controleren en zonodig aanpassen.) 43