DE TOEKOMST VAN DE FINANCIËLE FUNCTIE

DE TOEKOMST VAN DE FINANCIËLE FUNCTIE VERKENNING VIA SCENARIO S dr. N.A.C. Schilder, A. van Dam MSc MA, I. van Blijderveen, ir. W.F. Valkhoff, drs. B.J.A. Remmen

De toekomst van de financiële functie

dr. N.A.C. Schilder A. van Dam MSc MA I. van Blijderveen ir. W.F. Valkhoff drs. B.J.A. Remmen De toekomst van de financiële functie KLUWER 2011

Samenstellers en uitgever zijn zich volledig bewust van hun taak een zo betrouwbaar mogelijke uitgave te verzorgen. Niettemin kunnen zij geen enkele aansprakelijkheid aanvaarden voor (de gevolgen van) onvolkomenheden die eventueel in deze uitgave voorkomen. ISBN 978 90 13 09645 3 (Paperback) ISBN 978 90 13 09755 9 (ebook) NUR 801-600 2011 Kluwer, Alphen aan den Rijn Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, in fotokopie of anderszins zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van art. 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb. 575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoen aan: Stichting Reprorecht, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp. Correspondentie inzake overneming of reproductie richten aan: Kluwer, Postbus 4, 2400 MA Alphen aan den Rijn.

Inhoud Voorwoord 7 1 De financiële functie in een tijd van transitie 11 1.1 Tijd van schaarste en onzekerheid 11 1.2 Tijd van voortgaande technologische ontwikkeling in ICT 12 1.3 Decentralisatietijd 13 1.4 Tijd van transitie 14 1.5 Scenario s in de ontwikkeling van het openbaar bestuur 16 1.6 Scenario s en de financiële functie 18 2 Manoeuvres in de Markt 25 2.1 Het scenario Manoeuvres in de Markt 27 2.2 Gevolgen voor de financiële functie 29 2.3 Bredere ontwikkelingen 34 2.4 Op naar de toekomst 37 3 Maatschappelijke Carrousel 45 3.1 Het scenario Maatschappelijke Carrousel 47 3.2 Gevolgen voor de financiële functie 49 3.3 Bredere ontwikkelingen 54 3.4 Op naar de toekomst 55 4 Dynamiek in de Flashmob 61 4.1 Het scenario Dynamiek in de Flashmob 62 4.2 Gevolgen voor de financiële functie 65 4.3 Bredere ontwikkelingen 69 4.4 Op naar de toekomst 70 5 Retro in Control 75 5.1 Het scenario Retro in Control 76 5.2 Gevolgen voor de financiële functie 79 5.3 Bredere ontwikkelingen 83 5.4 Op naar de toekomst 85 5

inhoud 6 De toekomst van de financiële functie 89 6.1 Scenario s en financiële functie in overzicht 89 6.2 Lessen voor de toekomst van de financiële functie 91 Bijlage 1: Vragen voor discussie binnen de eigen organisatie 95 Bijlage 2: Literatuurlijst 101 Register 103 6

Voorwoord De financiële functie bij de overheid bevindt zich in een tijd van transitie, waarin zich ingrijpende maatschappelijke en financieel-economische veranderingen voordoen. Die veranderingen vragen veel van de mensen in de financiële functie; hoe om te gaan met financiële tegenvallers en onderzekerheden aan de ene kant en de vaak onverminderde bestuurlijke en maatschappelijke ambities, verwachtingen en opgaven aan de andere kant? Hoe om te gaan met de financiële gevolgen van de omvangrijke decentralisatieoperaties op de terreinen van sociale zekerheid, zorg en welzijn? Welke mogelijkheden maar ook eisen zijn verbonden aan nieuwe ontwikkelingen in de ICT? Hoe zorgen voor voldoende aanwas en behoud van financieel talent en vakkennis in de publieke sector? In dit soort tijden voelt iedereen het belang van ontmoetingen waar betrokkenen uit het vakgebied elkaar opzoeken om ervaringen en kennis uit te wisselen. De Contactgroep Gemeentefinanciën is de afgelopen decennia een belangrijke speler geweest om dit belang te behartigen. Startend in de jaren vijftig van de 20ste eeuw met enkele hoofden van financiële afdelingen van gemeenten, zijn de bijeenkomsten van de Contactgroep uitgegroeid tot dé bijeenkomsten op het gebied van gemeentefinanciën met honderden belangstellenden. De Rijksoverheid, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Raad voor het Openbaar Bestuur en Financiële Verhoudingen werden daarbij vaste deelnemers, met informatie over de laatste stand van zaken met betrekking tot de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Hoogtepunt vormde de honderdste bijeenkomst van de Contactgroep. Meer dan vijfhonderd personen bezochten die vergadering, die plaatsvond in de grote congreszaal van de Jaarbeurs. De toenmalige staatssecretaris van Binnenlandse Zaken, mevrouw Van den Vondevoort, hield de jubileumtoespraak. Vanaf de jaren negentig heeft de Contactgroep de samenwerking gezocht met de Vakgroep Financiën van de Federatie Algemene Middelenmanagers bij de Overheid (FAMO). Met deze samenwerking is het draagvlak voor de traditionele voor- en najaarsbijeenkomst versterkt en de inhoud verbreed. Actuele vakinhoudelijke thema s kregen een grotere nadruk. De belangstelling voor de gemeentefinanciën beperkte zich niet alleen meer tot de hoofden financiën; 7

voorwoord ook bestuurders en gemeentesecretarissen voelden zich geroepen de halfjaarlijkse bijeenkomsten te bezoeken. Ook functionarissen van particuliere organisaties die financiële diensten verrichten voor de lokale overheid, gingen zich meer en meer inschrijven voor bezoek aan de contactdagen. Vanaf 2007 heeft de FAMO de organisatie van deze bijeenkomsten geheel overgenomen. Met de overhandiging van dit boek draagt de Contactgroep haar taak definitief over aan de FAMO. Daarbij hoort het met tevredenheid terugkijken op het vele dat is bereikt en dankbaarheid richting de vele vrijwilligers waar de Contactgroep al die jaren op kon rekenen. Maar met het afscheid wil de Contactgroep niet alleen terugkijken, maar ook vooruitkijken naar de toekomst van de financiële functie. In samenwerking met de BMC Groep en uitgeverij Kluwer brengt de Contactgroep daarom graag dit boek uit, dat geheel is gewijd aan de toekomst van die financiële functie. De toekomst laat zich niet makkelijk kennen, maar door middel van scenario s kan die toekomst wel worden verkend. In dit boek komen vier scenario s aan de orde, die een voorstelling geven van hoe bestuurlijke en organisatorische ontwikkelingen eruit kunnen komen te zien. Het zijn scenario s die willen uitnodigen tot het loskomen van het nu, maar tegelijkertijd voldoende realiteitsgehalte bevatten om concrete handvatten te kunnen bieden aan de overheidsorganisaties van nu. Onderdelen van die scenario s worden ook al zichtbaar toegepast, waar voorbeelden van worden gegeven. De bestuurlijke en organisatorische veranderingen die deel uitmaken van de scenario s hebben gevolgen voor de financiële functie. Ze vormen de context, die eisen stelt aan de inhoud en vormgeving van de financiële functie. Ze stellen ook eisen aan de kennis en vaardigheden van de betrokken medewerkers. Omgekeerd hoeft de financiële functie niet alleen volgend te zijn, maar kan ze juist ook mee vormgeven aan bestuurlijke en organisatorische ontwikkelingen. De verwachting die daarbij wordt uitgesproken is dat het belang van strategische advisering als onderdeel van de financiële functie toeneemt. Wat blijft is dat de financiële functie budgetbeheersing en de bevordering van doelmatigheid in de organisatie en het beleid als centrale taakvelden behoudt. Wat daarmee ook blijft is het belang van de basis op orde, dat wil zeggen een goede, betrouwbare en tijdige verzameling, koppeling, verwerking en ontsluiting van financiële informatie en beleidsinformatie. Operationele excellentie op deze onderdelen wordt niet minder, maar meer belangrijk. Want alleen op een goede basis in deze zin is het mogelijk om in te spelen op de veranderingen die zich nu en de komende jaren voordoen en een antwoord te geven op de toenemende behoefte aan flexibiliteit en maatwerk binnen publieke organisaties. 8

voorwoord Wat ook blijft is het belang om als middelenmanagers en financiële vakmensen elkaar te blijven ontmoeten voor uitwisseling van ervaringen en kennis. De Contactgroep heeft er alle vertrouwen in dat de FAMO dit belang ook in de toekomst goed zal blijven behartigen en wenst de federatie daarbij met dit boek als inspiratiebron veel succes. Drs. ing. J.H. van der Panne Voorzitter Contactgroep Gemeentefinanciën 9

1 De financiële functie in een tijd van transitie 1.1 Tijd van schaarste en onzekerheid Nederland bevindt zich in een tijd van schaarste en onzekerheid. We doen het niet slecht in vergelijking met andere Europese landen, maar ook Nederland is flink geraakt door de financiële en economische crisis die begon in de tweede helft van 2008 na de ondergang van Lehman Brothers. Het Centraal Planbureau spreekt in dit verband over De Grote Recessie. 1 De economie groeit weliswaar weer, maar niet erg hard, met een verwacht groeicijfer onder de 2% voor 2011. Dit is onder het verwachte inflatieniveau, waardoor de koopkracht van burgers voor het derde jaar op rij daalt. Dat is sinds begin jaren tachtig niet meer voorgekomen. Financiële instellingen zijn in rustiger vaarwater gekomen, maar de problemen zijn nog niet opgelost: ze hebben te maken met zaken als moeizaam herstel van de (woning)bouwmarkten, scherpere kapitaaleisen van de internationale toezichthouders en de financiële problemen van Zuid-Europese landen. Dan zijn er nog andere onzekerheden: hoe komt Japan uit de schade die is aangericht door aardbevingen en een kernramp, hoe lopen de revoluties in het Midden-Oosten af, hoe ontwikkelen de olie- en grondstoffenprijzen en de wereldhandel zich? Opstekers zijn het uitblijven van een sterke stijging van de werkloosheid en het mede daardoor sneller dan verwacht onder controle komen van het overheidstekort. Daar hoort wel een fors ombuigingspakket van omstreeks 18 miljard ultimo 2015 bij. Dat vertaalt zich door naar de decentrale overheden, die eigen heroverwegingstrajecten zijn gestart of al hebben doorlopen. Discussies tussen raden/staten en colleges gaan niet meer, zoals de afgelopen jaren, over het verdelen van steeds weer een beetje extra budget, maar over mogelijkheden om te bezuinigen en bestaande middelen anders aan te wenden. Een andere vorm van schaarste waar het Nederlandse openbaar bestuur de komende jaren steeds meer mee te maken krijgt, is de schaarste aan personeel. De vergrijzing doet zich in deze sector sterker voor dan in de Nederlandse samenleving als geheel. Sectorwerkgevers en Rijk hebben in dit verband 1 Zie De Grote Recessie, CPB Bijzondere Publicatie 82, september 2009. 11

de toekomst van de financiële functie gesproken over de grote uittocht. 2 De krapte op de arbeidsmarkt trekt ondanks de crisis en het matige herstel al weer snel aan. In een enquête door Binnenlands Bestuur 3 geeft 70 tot 80% van de ondervraagden van Rijk, provincies en gemeenten aan dat het moeilijk zal zijn om door de bezuinigingen de beste mensen te behouden en binnen te halen. De vertaling van dit alles in strategisch personeelsbeleid binnen de diverse geledingen van de overheid moet nog grotendeels op gang komen. 1.2 Tijd van voortgaande technologische ontwikkeling in ICT Dit boek maakt deel uit van het project Toekomst van de financiële functie, dat BMC in samenwerking met de Contactgroep Gemeentefinanciën (Cggf) en andere partijen is gestart. Als het gaat om die toekomst, is het van belang naast nietvoorspelde gebeurtenissen als De Grote Recessie rekening te houden met trends die een langetermijnkarakter hebben en zich de komende jaren zullen voltrekken. Het gaat dan, in de woorden van het Centraal Planbureau (CPB) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), om te voorziene veranderingen in sociale, demografische, technologische en internationale condities waarop het Nederlandse beleid een antwoord zal moeten geven. 4 De hiervoor al genoemde vergrijzing van de bevolking en het werknemersbestand van de publieke sector is daar een goed voorbeeld van. Andere trends die het CPB en SCP onderscheiden zijn: individualisering, informalisering, vergroting van de heterogeniteit in de samenleving, en welvaartsgroei; vergroting van de mobiliteit en toenemende druk op de beschikbare ruimte; snelle technologische ontwikkeling (ICT) en verhoging van het algemene opleidingsniveau; internationalisering, liberalisatie en versterking van de invloed van de Europese Unie. Deze trends hebben invloed op alle geledingen van de overheid en dus ook op de financiële functie daarbinnen. Het meest direct en ook veelgenoemd door mensen in de financiële functie is echter de invloed van ontwikkelingen in de ICT op de financiële functie. Omdat de financiële functie in essentie gaat over de 2 Zie De grote uittocht. Vier toekomstbeelden van de arbeidsmarkt van onderwijs- en overheidssectoren, Verbond Sectorwerkgevers Overheid, Samenwerkende Centrales Overheidspersoneel, Ministerie van BZK, april 2010. 3 Binnenlands Bestuur, 7 mei 2011, p. 31. 4 Trends, dilemma s en beleid; essays over ontwikkelingen op langere termijn, CPB Bijzondere Publicatie 24, 6 september 2000. 12

de financiële functie in een tijd van transitie verzameling, registratie, verwerking van en communicatie over (financiële) informatie, is dat ook niet zo gek. Mensen die decennia geleden al werkzaam waren in de financiële functie, kunnen kleurrijk vertellen over de tijd dat financiële waarden achter op sigarendoosjes of in papieren grootboeken werden geregistreerd en het moment dat er grote apparaten de afdeling werden binnengereden om dit te automatiseren. 5 In de decennia daarna is dit in hoog tempo gevolgd door de introductie van minicomputersystemen, de ontwikkeling van eigen of maatwerk software en systemen, pc-netwerken en databasemanagementsystemen, de ontwikkeling van koppelingen tussen systemen en/of bestanden, email, ontwikkeling van websites en toepassing van internet, elektronische dienstverlening en de ontwikkeling van interactieve ICT met burgers en ondernemingen. 6 Al deze ontwikkelingen hebben invloed gehad op de wijze van verzameling, registratie, verwerking van en communicatie over (financiële) informatie. Dat zal in de komende decennia niet anders zijn met de ICT-ontwikkelingen die nog gaande zijn en nog zullen komen. En het gaat om meer dan alleen informatie in enge zin; deze ontwikkelingen zullen ook leiden tot andere wijzen waarop publieke organisaties zijn georganiseerd en werken en hun rol vervullen. Hier ligt ook een relatie met veranderingen in de informatievraag van buiten, bijvoorbeeld de wensen die burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen hebben ten aanzien van de vormgeving van de dienstverlening van de overheid. 1.3 Decentralisatietijd Een trend die al een aantal decennia gaande is en niet van buiten maar binnen de overheid komt, is decentralisatie. Belangrijke decentralisaties in Nederland in de afgelopen twintig jaar zijn geweest: 7 1. decentralisatie van de maatschappelijke ondersteuning (2007); 2. decentralisatie BDU verkeer en vervoer (2004); 3. Wet werk en bijstand (2004); 4. decentralisatie van de onderwijshuisvesting (1997); 5. decentralisatie van de maatschappelijke opvang (1994). Ook al is het bestuursakkoord tussen VNG, IPO, UvW en Rijk voor de periode tot 2015 niet expliciet ondertekend, het vormt wel de basis voor verdere uitwerking 5 Voor sprekende voorbeelden, zie www.bmc.nl/toekomstfinancielefunctie, met filmpjes van een aantal interviews met nestors in de financiële functie. 6 Overzicht uit: Cor Molenaar, Theater zonder regisseur ; Hoe gemeenten veranderen met ICT, BMC, mei 2009. Zie ook www.bmc.nl/theaterzonderregisseur. 7 Uit: Decentralisaties besproken, Ministerie van BZK, april 2010. 13

de toekomst van de financiële functie en duidelijk is dat de komende jaren weer een aantal omvangrijke decentralisaties zullen worden doorgevoerd op de terreinen: 1. werken naar vermogen; 2. begeleiding AWBZ; 3. jeugdzorg; 4. ruimte, natuur en economie; 5. water. Vooral voor de gemeenten betekent dit een zeer omvangrijke operatie in relatief korte tijd, zowel qua uitbreiding van het takenpakket als qua overheveling van budgetten. De omvang naar het gemeentefonds zal na deze overheveling met meer dan de helft toenemen. Ook de bijbehorende financiële risico s nemen navenant toe. Het onderwerp risicomanagement wordt dan ook steeds vaker genoemd als topprioriteit voor de toekomst van de gemeentelijke financiële functie. De wijzigingen in de externe financiële systematiek die horen bij de bovengenoemde decentralisaties zullen ook doorwerken in de interne financiële systematiek en de organisatielogica van gemeenten: hoe worden de toegenomen algemene middelen van het gemeentefonds verdeeld over de beleidsterreinen binnen de gemeenten? Onder welke voorwaarden en sturing? Welke afdelingen en portefeuilles blijven bestaan? Welke niet? Welke nieuwe afdelingen en portefeuilles komen tot stand en zijn nodig om de nieuwe taken goed uit te kunnen voeren? Welke nieuwe kennis en competenties zijn daarbij nodig? Dit soort vragen komen de komende periode op gemeenten af en vragen om een strategische en tactische heroriëntatie. 1.4 Tijd van transitie Schaarste, onzekerheid, voortgaande ontwikkelingen in de ICT en decentralisatie impliceren flinke opgaven voor het openbaar bestuur. De financiële functie binnen het openbaar bestuur is volop deel van deze processen en vervult daarbij een centrale en strategische rol. Dat vraagt een andere manier van werken en denken en dus ook andere kennis en vaardigheden. Het gaat niet alleen meer om het op orde hebben van de basis en het financiële plaatje, maar ook om zaken als het doorontwikkelen van risicomanagement (meer onzekerheid!) en het ondersteunen van beleidsinhoudelijke keuzes die moeten worden gemaakt om schaarsere middelen goed aan te wenden (meer schaarste) en nieuwe taken (decentralisatie) goed uit te voeren. Wat kan helpen is de huidige tijd niet alleen te zien als een tijd van onzekerheid en moeilijke keuzes, maar als een tijd van transitie. Transitie omdat het nodig is het oude los te laten en ruimte te bieden voor het nieuwe, met kansen op een verbetering van het presterend vermogen van de overheid. Ook 14

de financiële functie in een tijd van transitie zonder financiële en economische crisis waren de systemen en stelsels die we afgelopen decennia hebben opgebouwd daaraan toe. Een duidelijk beeld van het vastlopen van systemen in het huidige openbaar bestuur bieden Coen Derickx e.a. 8 Zij constateren dat beleidssystemen op verschillende domeinen (werk en inkomen, gezondheidszorg, onderwijs en volkshuisvesting) inhoudelijk en financieel onhoudbaar zijn geworden. De crisis heeft alleen de urgentie vergroot om iets te doen en maakt dat dingen die tot voor kort vanzelfsprekend of onbespreekbaar waren, nu bespreekbaar en vloeibaar worden. De opbouw en vormgeving van overheidsvoorzieningen was tot voor kort vooral incrementeel van karakter en sterk afhankelijk van kortetermijnontwikkelingen. Nu dit project op zijn grenzen is gestuit, is er een bewustzijn en bereidheid tot fundamentele verandering. Bij het zoeken naar een nieuwe vormgeving van het openbaar bestuur zijn er grofweg twee lijnen te ontwaren: 1. focus op een strakke(re) aansturing binnen/door het openbaar bestuur en verandering in structuur (van bestuurlijke herstructurering tot nieuwe organisatiemodellen); 2. focus op organische veranderingen en inbreng van meerdere partijen binnen en buiten het openbaar bestuur. De eerste lijn sluit aan bij de roep om een krachtig bestuur en een overheid die het primaat (her)neemt. Geen halfslachtige verantwoordelijkheidsverdeling meer en duidelijkheid over wie aanspreekbaar is ( je gaat erover of niet ), duidelijke handhaving ( regels zijn regels, stroomlijning van toezicht), strakkere sturing op taken en doelen en de verwachte bijdragen van maatschappelijke organisaties en bedrijven (van inkoop en subsidies tot het weer onder de overheid brengen van professionals en bedrijven). Voor deze lijn is iets te zeggen vanuit het gegeven dat een tijd van crisis en onzekerheid zoals nu vraagt om duidelijk leiderschap en richting. De verwachtingen van burgers en bedrijfsleven tegenover de overheid zijn in een dergelijke situatie hoog, ook al is het in de praktijk moeilijk om aan al die verwachtingen tegemoet te komen. Door de crisis is de overheid soms onverwacht en ongevraagd gedwongen in een rol van meer sturing, met de interventies in de financiële markten als 8 C.L. Derickx e.a., Grenzen bereikt, de noodzaak tot herontwerp van de beleidssystemen, BMC Advies Management, 2010. 15

de toekomst van de financiële functie prominent voorbeeld. Ook de schaarste in de publieke sector zelf vraagt om beheersing van financiële tekorten en meer aandacht voor het management van risico s op korte en middellange termijn. De economische crisis heeft als ander neveneffect dat het adagium van meer markt tot staan is gebracht en er kritischer wordt gekeken naar het op afstand zetten of privatiseren van overheidstaken. De tweede lijn is een heel andere lijn, die organische verandering centraal stelt en de nadruk legt op de (mogelijke) inbreng van andere partijen. In deze lijn staat voorop het ruimte geven aan initiatieven van onderop en de erkenning dat de overheid maatschappelijke vraagstukken niet alleen kan oplossen en in hoge mate afhankelijk is van andere partijen voor de realisering van haar doelstellingen. De belangrijkste opdracht is dan dat de overheid een positie en rol inneemt in gehorizontaliseerde verhoudingen. De complexe en fluïde omgeving waarin de overheid haar beleid moet vormgeven, maakt het in deze gedachtegang eerder moeilijker dan makkelijker om maatschappelijk gewenste resultaten eenvoudig en zelfstandig te bereiken. Door ICT en een minstens concurrerend kennisniveau zijn partijen in de omgeving bovendien buitengewoon goed in staat om strategisch te reageren op overheidsoptreden, zodat de eigen beleidsdoelen en aanpak gemakkelijk ter discussie kunnen worden gesteld of achterhaald raken. In de tweede lijn van denken geeft de overheid expliciet ruimte aan vernieuwende impulsen van buiten en geeft ze ruimte aan lokaal flexibele coalities, tot aan het geven van mandaat aan vernieuwers van buiten de bestaande instituties om iets voor elkaar te krijgen. Dit betekent een relativering van de eigen sturingspretentie, leren loslaten en ruimte voor differentiatie. 1.5 Scenario s in de ontwikkeling van het openbaar bestuur De twee lijnen die in de vorige paragraaf zijn genoemd kunnen verder worden uitgewerkt in (mogelijke) scenario s in de ontwikkeling van het openbaar bestuur. Het werken met scenario s helpt om in te spelen op en om te kunnen gaan met de onzekerheid die eigen is aan de toekomst. In deze paragraaf presenteren we vier scenario s die Van Hout en Lourens 9 hebben ontwikkeld ten behoeve van hun studie naar goed werkgeverschap. Hoewel de scenario s niet primair voor dit doel zijn ontwikkeld, lenen ze zich wel voor een reflectie op de toekomst van de 9 E.J.Th. van Hout, N.M. Lourens, Goed werkgeverschap, over de innovatieve verbinding van beleid, organisatie en HRM in het openbaar bestuur, BMC, 2010. 16

de financiële functie in een tijd van transitie financiële functie. Dit vanuit de gedachte dat mogelijke bestuurlijke en organisatorische ontwikkelingen in het openbaar bestuur die centraal staan in de scenario s gevolgen hebben voor de financiële functie. Omgekeerd kan vanuit de financiële functie mede richting worden gegeven aan de bestuurlijke en organisatorische ontwikkelingen. Anders gezegd: bestuur, organisatie en financiën hebben alles met elkaar te maken en beïnvloeden elkaar. Onder de scenario s liggen aannames over de manier waarop het openbaar bestuur zich op lange termijn ontwikkelt, mede in samenhang met de maatschappelijke omgeving. Daarbij is voortgebouwd op ontwikkelingen die nu al deels zichtbaar zijn en worden verkend. Overheden kunnen ervoor kiezen zich in de richtingen van de scenario s verder te ontwikkelen. De vier scenario s om voeling te krijgen met mogelijke toekomstige ontwikkelingen van het openbaar bestuur zijn: 1. Manoeuvres in de Markt; 2. Maatschappelijke Carrousel; 3. Dynamiek in de Flashmob; 4. Retro in Control. In het scenario Manoeuvres in de Markt hebben de verzakelijking en marktwerking binnen het publieke domein zich doorgezet. De nog steeds centraal opererende overheden hebben veel organisatieonderdelen buiten de deur gezet en bestaan uit een kleine kern van topambtenaren en accountmanagers. Zij onderhouden een divers netwerk van (sub)contractsrelaties met publieke en private ondernemingen. Publiek ondernemerschap wordt gewaardeerd als een noodzakelijk sturingsmechanisme waarvan iedereen profiteert. Nieuwe vormen van publiek-private samenwerking, uitbesteding en outsourcing worden ingezet om maatschappelijke vraagstukken beter, goedkoper en duurzamer aan te pakken. Daarbij past een kleine, krachtige overheid die zich focust op concrete problemen die moeten worden opgelost. In het scenario Maatschappelijke Carrousel wordt het publieke domein ingevuld door stabiele netwerken van naast elkaar staande partijen. Collectieve taken en maatschappelijke vraagstukken worden opgelost in netwerken van verschillende overheden, bedrijven en maatschappelijk middenveld, waarbij de overheid bereid is om los te laten en zich te richten op kaderstelling, monitoring en toezicht. Wederzijdse afhankelijkheid is een dominant kenmerk. Alle partijen zijn wederzijds afhankelijk van elkaar en dat drijft hen tot optimale invulling van maatschappelijke coalities. De overheid is niet de centrale regisseur, maar slechts één van de spelers. Wel met een unieke rol en plaats, maar in een horizontale relatie met andere maatschappelijke partijen. 17

de toekomst van de financiële functie In het scenario Dynamiek in de Flashmob is het publieke domein gefragmenteerd, zeer complex en moeilijk controleerbaar. Maatschappelijke vraagstukken worden bepaald en opgelost in ingewikkelde en nauwelijks meer centraal gestuurde interacties van lokale, regionale en mondiale actoren, zowel publiek als privaat, met hun eigen belangen en initiatieven. Overheden zijn kleine, holle werkorganisaties die bestaan uit een steeds wisselende en tijdelijke invulling van zelfstandige werknemers. Partijen en personen vinden elkaar op vaardigheden, die ad hoc worden benut voor een snel resultaat. Sociale media zijn de nieuwe manier van coördinatie. In het scenario Retro in Control wordt afstand genomen van marktwerking en publiek-private samenwerking. Publieke taken en collectieve functies worden exclusief door overheden uitgevoerd, vanuit een sociale en collectieve benadering. Het vertrouwen in de overheid is groot. De overheid is een grote sterke speler die in control is wat betreft maatschappelijke vraagstukken. In plaats van nieuwe allianties en publiek ondernemen met externe partijen worden regionalisering, schaalvergroting en integratie van overheidsinstellingen benut om maatschappelijke vraagstukken effectief aan te pakken. Elk van de scenario s heeft plausibiliteit in zich en eigen voordelen, ook al zal waarschijnlijk geen ervan zich in alle scherpte en in de volle breedte van het openbaar bestuur voordoen. Wel zullen er verschillende mengvormen optreden, in hun kenmerken afgestemd op de maatschappelijke opgave. Zo kan een nieuwe alliantie samengaan met publiek-private samenwerking en outsourcing, en kan schaalvergroting in combinatie met andere scenario s wenselijk of noodzakelijk zijn. Denken in een bepaalde richting of de scenario s verkennen in hun extremen, kan echter de eigen positie en het eigen denken scherpen. Voor elk lichaam van openbaar bestuur is de vraag relevant voor welk van de vier hiervoor besproken scenario s het kiest of welke combinatie. 1.6 Scenario s en de financiële functie De ontwikkelingen die onderdeel zijn van de scenario s hebben gevolgen voor de financiële functie. Omgekeerd kan de financiële functie een rol spelen bij het maken van keuzes tussen de scenario s. Om met dit laatste te beginnen: ieder scenario heeft zijn eigen kenmerken met bijbehorende voor- en nadelen. Die kunnen wel of niet goed passen bij lokale voorkeuren, ontwikkelingen en vraagstukken. Vanuit het uitgangspunt dat een belangrijk onderdeel van de financiële functie is om het effectief en efficiënt beleid en de organisatie daarvan te bevorderen, behoort het tot de financiële functie om bij de keuze tussen scenario s te adviseren en betrokken te zijn. In het huidige tijdsbestek van schaarste omvat 18

de financiële functie in een tijd van transitie dit ook het scherp zijn op het aanspreken en benutten van ieders verantwoordelijkheid en mogelijkheden, zowel binnen als buiten de overheid. Dit impliceert bijvoorbeeld aandacht voor de prikkels in beleidssystemen. Ook aandacht vanuit de financiële functie voor diepgaander onderzoek naar de ex ante doelmatigheid en effectiviteit van beleid. Als het gaat om de invloed van de scenario s op de financiële functie, is het goed om eerst de reikwijdte en inhoud daarvan af te bakenen. De financiële functie wordt hier niet geïnterpreteerd als een functie in de zin van een specifieke baan die iemand vervult binnen een overheidsorganisatie. De financiële functie definiëren wij hier als een eigen taakveld binnen overheidsorganisaties, waarvan de inhoud de volgende aspecten omvat: 1. het beheersen van de uitgaven van de overheidsorganisatie (inclusief risicomanagement). Dit is, wat je zou kunnen zeggen, de basis van de financiële functie, waarbij hoort het geven van goede informatie over het financiële beeld aan bestuurders en volksvertegenwoordigers; 2. het bevorderen van de doelmatigheid, met als deelgebieden: a. de bedrijfsmatige efficiëntie (relatie tussen input en output, optimalisatie proceskant); b. de allocatieve efficiëntie (gaan de financiële middelen naar de juiste productiefactoren? Dat wil zeggen: input die tot de meeste output leidt, optimalisatie van de organisatie); c. beleidsmatige efficiëntie (leiden uitgaven tot resultaat op straat ); 3. het ondersteunen van langetermijndenken en het maken van strategische keuzes (strategische heroriëntatie, adaptieve efficiëntie, beheersing van uitgaven en doelmatigheid in de toekomst, inspelen op gevolgen van vergrijzing, ontwikkelingen in ICT en decentralisatie). Dit aspect wordt niet standaard gerekend tot het domein van de financiële functie, maar gelet op het financiële gewicht en de financiële gevolgen van de veranderingen die op stapel staan, beschouwen wij dit als een onmisbaar nieuw element dat hoort bij de financiële functie. Om de hiervoor genoemde taken die horen bij de financiële functie te kunnen waarmaken, kunnen en worden verschillende instrumenten gebruikt: administratie/registratie van informatie over financiën, beleid en uitvoering; budgettaire spelregels (kaders, afspraken over overschrijdingen, regels over meerjarig evenwicht met betrekking tot saldo van lasten en baten); ontsluiting van informatie via P&C-cyclus inclusief formats (programmabegroting, jaarstukken, tussentijdse rapportages over de stand van de uitvoering); ontsluiting van informatie via tussentijdse, niet-standaardrapportages (o.a. naar aanleiding van specifieke vragen van volksvertegenwoordigers of bestuurders); 19

de toekomst van de financiële functie doelmatigheidsonderzoek, audits, monitors, benchmarks; mondelinge informatie en communicatie (toelichten, P&C-gesprekken, aanspreken, interveniëren, constructief kritisch geweten zijn, speaking truth to power ); meedoen aan het spel van belangenafweging, zorgen voor betrokkenheid/ positie bij (strategische) keuzes met belangrijke gevolgen voor financiën en doelmatigheid (coalitie-/collegeakkoorden, implementatie decentralisatie, beslissingen omtrent reorganisatie, fundamentele wijzigingen in taken, rollen en processen). Het goed kunnen toepassen van de hiervoor genoemde informatie vraagt om de volgende kennis en vaardigheden: financiële kennis (bedrijfseconomische kennis en gevoel voor cijfers en wat daarachter steekt); kennis van openbare financiën (specifieke kenmerken financiën in de publieke sector en ontwikkelingen daarin, zoals decentralisatie); kennis van openbaar bestuur (bestuurlijke processen, wetgeving en beleid en ontwikkelingen daarin, zoals decentralisatie); kennis van ICT en de voortgaande ontwikkelingen daarin; goed kunnen presenteren van informatie in diverse vormen (schriftelijk, digitaal, mondeling); communicatieve vaardigheden (weten wanneer en hoe je anderen het beste kunt aanspreken, durven binnenlopen, aanspreken, tegenspreken, contact zoeken, etc.); onderzoeks-/auditvaardigheden; kennis van en gevoel voor langetermijnontwikkelingen en mogelijke betekenis daarvan voor de eigen organisatie (strategisch (her)overwegen, denken in scenario s, alternatieven kunnen ontwikkelen); gevoel voor politieke en ambtelijke belangen. De genoemde kennis en vaardigheden hoeven niet allemaal in één persoon verzameld te zijn wat ook zelden het geval zal zijn maar wel in de combinatie van personen/het team dat verantwoordelijk is dan wel ingezet wordt (inclusief externen) voor de financiële functie. Het totaal van inhoud, instrumenten en kennis/vaardigheden kan worden samengevat als in figuur 1. 20

de financiële functie in een tijd van transitie Figuur 1: Inhoud, instrumenten en kennis/vaardigheden financiële functie Inhoud Instrumenten Kennis/vaardigheden Financiële beheersing Bevorderen doelmatigheid Ondersteunen strategische keuzen Administratie/ registratie Budgettaire spelregels/kaders Ontsluiting informatie via P&Ccyclus en ad hoc Onderzoek/audits Mondelinge informatie en communicatie Positie binnen organisatie Kennis ICT Financiële kennis Openbare financiën/bestuur Onderzoeksvaardigheden Communicatieve vaardigheden Adviesvaardigheden creativiteit Gezag, onafhankelijkheid Naast inhoud, instrumenten en kennis/vaardigheden, is ook de omgeving of context waarbinnen de financiële functie zich beweegt relevant. De trends die zijn genoemd in voorgaande paragrafen (economische en financiële onzekerheid, vergrijzing, ontwikkelingen in ICT, decentralisatie) en de geschetste scenario sin de ontwikkelingen van het openbaar bestuur behoren daartoe. Onder invloed van de context kunnen de accenten en invulling van de inhoud, instrumenten en kennis/vaardigheden van de financiële functie anders komen te liggen. In onderstaande figuur is dat kort uitgewerkt voor de vier scenario s die eerder zijn onderscheiden. Figuur2laatziendatdespecifiekeinvullingvandeinhoud,instrumentenen benodigde kennis/vaardigheden van de financiële functie in ieder scenario anders is. De constante is dat in alle scenario s dezelfde basisonderdelen aandacht nodig hebben (beheersing financiën, bevorderen doelmatigheid en strategische keuzes), hetzelfde type instrumenten beschikbaar is en dezelfde onderdelen van benodigde kennis en vaardigheden moeten worden ingevuld. Afhankelijk van de ontwikkelingen in de context krijgen ze hun eigen invulling. 21

de toekomst van de financiële functie Figuur 2: Toekomst financiële functie (TFF) in de vier scenario s TFF in viervoud Organisatie Flexibel Tijdelijk Dynamisch Beleidsproces Meervoudig Arena Decentraal Inhoud Inhoud Ruimte in begroting voor situationele sturing, Uitbesteding kan helpen kosten te beheersen, risico s te doelmatigheid en realisatie doelstellingen ook spreiden, doelmatigheid te vergroten. Strategische situationeel, met andere spelers keuzes zijn vooral keuzes rond wel of niet uitbesteden Instrumentarium Instrumentarium Flexibiliteit in administratie, registratie en presentatie Goed contractbeheer nodig, incorporatie/consolidatie in van financiële en beleidsinformatie. Sturing op P&C- cyclus en informatie overheidsinstantie. Inzetten hoofdlijnen en input, verantwoording situationeel externe partijen van administratie tot benchmarks/audits Kennis/vaardigheden Ontwikkelingen binnen en buiten, publiek, privaat, kunnen combineren, kunnen ondernemen, loslaten, samenwerken met andere externe spelers Inhoud Ruimte in begroting voor financiële inbreng externe partijen, doelstellingen gezamenlijk met andere spelers. Keuzes omtrent samenwerkingspartners Kennis/vaardigheden Kennis om output te vertalen in contracten, kunnen aansturen externe partijen, onderhandelen, juridische kennis marktkennis Inhoud Budget/prestatie/kwaliteitsbewaking binnen organisatie, strakke sturing op input en realisatie eigen doelen Instrumentarium Instrumentarium Rapportages gericht op eigen bestuur, gestandaardiseerd, Afstemming eigen administratie, registratie en gelaagdheid tot op detailniveau presentatie met die van andere organisaties. Visitaties, gezamenlijke audits Kennis/vaardigheden Kennis op alle terreinen financiële functie in huis, intern Kennis/vaardigheden samenwerken, bestuurlijke sensitiviteit, doorvertaling Kennis van fin.fun. verschillende typen organisaties en bestuurlijke prioriteiten in gedetailleerde deze kunnen harmoniseren, kunnen samenwerken uitvoeringsplannen met partnerorganisaties Organisatie Vast Continu Geleidelijk Beleidsproces Enkelvoudig Schema Centraal In de hiernavolgende hoofdstukken wordt dieper ingegaan op de betekenis van de scenario s voor de financiële functie. Elk scenario wordt uitgewerkt in een eigen hoofdstuk, met een vaste indeling: Gestart wordt met de vertaling van het scenario naar een praktijkvoorbeeld. Wat houdt het scenario precies in, hoe werkt het? De voorbeelden die worden gegeven zijn fictief, maar wel gebaseerd op ontwikkelingen in de realiteit. Vervolgens wordt het scenario nog een keer in algemene woorden toegelicht, met als twee perspectieven (assen van het kwadrantenstelsel) het bestuurlijke en organisatorische. In een derde paragraaf wordt ingegaan op de betekenis van het scenario voor de financiële functie: wat betekent het voor de inhoud daarvan, voor de instrumenten en voor de benodigde kennis en vaardigheden? Daarna wordt de relatie gelegd met de bredere trends die in dit inleidende hoofdstuk aan bod zijn gekomen: ontwikkelingen in ICT, decentralisatie, vergrijzing e.d. In een slotparagraaf wordt beschreven welke veranderingen het scenario met zich meebrengt, welke randvoorwaarden van belang zijn om een scenario en de daarbij behorende financiële functie succesvol te laten zijn en voor welk type taken het scenario zich goed leent. Elk hoofdstuk wordt afgesloten met 22

de financiële functie in een tijd van transitie enkele voorbeelden uit de huidige praktijk, waarin het betreffende scenario, of delen ervan, al zichtbaar is. In het slothoofdstuk worden de scenario s weer naast elkaar gezet, om de belangrijkste overeenkomsten en verschillen te zien. Daarnaast worden in dat hoofdstuk de belangrijkste lessen voor de invulling van de inhoud, instrumenten en kennis/vaardigheden van de financiële functie benoemd en wordt ingegaan op combinatiemogelijkheden en dus het belang van meervoudigheid en flexibiliteit in de financiële functie van de toekomst. 23

2 Manoeuvres in de Markt De gemeente Manoeuvres heeft bijna alle beleids- en uitvoerende taken als ondernemende gemeente in de markt gezet. Bij iedere nieuwe bestuursperiode worden voor deze taken vierjarencontracten gesloten met publieke of private bedrijven, met een optie voor verlenging voor eenzelfde periode. Deze keuze is een logische ontwikkeling die twintig jaar geleden is ingezet. Toen de gemeente Manoeuvres weer voor een belangrijke bezuinigingsoperatie stond, is op voorstel van het college door de gemeenteraad gekozen voor: Markt, tenzij. Deze keuze is stap voor stap uitgewerkt en ingevoerd voor alle gemeentelijke taken. De laatste uitbesteding naar de markt is vijf jaar geleden afgerond door ook de financiële functie en de informatiefunctie in de markt te zetten. De gemeentelijke organisatie heeft nu nog circa tien medewerkers in vaste dienst, die een dienstverband hebben van gemiddeld zeven jaar. De eerste stap in dit proces is gezet door het oprichten van een nv SOW (sport, onderwijshuisvesting en welzijn). De opdracht aan deze nv was, naast het uitvoeren van het contract: zorg als nv voor je eigen opdrachtgevers en kom tot spreiding van het risico. Deze taak is consistent uitgevoerd en de nv heeft inmiddels tien gemeentelijke maar ook vijf private aandeelhouders en er is een twintigtal bv s als dochters toegevoegd waarbinnen diverse gemeenten hun taken op de genoemde terreinen hebben ingebracht. Door dit succes zijn er meerdere nv s enbv s ontstaan of hebben adviesbureaus hun portfolio hiermee uitgebreid. Er is dus echt een markt ontstaan, waar keuzes gemaakt kunnen worden en concurrentie aanwezig is. Een belangrijke voorwaarde om ondernemende overheid te kunnen zijn. De gemeente kan voor alle taken per contractperiode een keuze maken welke beleidsontwikkeling en -realisatie moeten worden uitgevoerd zonder ingrijpende wijzigingen in de gemeentelijke organisatie, die vroeger de beleidswijzigingen soms sterk vertraagde. Een extra avondopenstelling van burgerzaken vereist zelfs geen aanpassing van een contract met wie dan ook. Hiervoor volstaat één brief en indien gewenst is een week later de uitvoering een feit. Het omgekeerde is eveneens onderdeel van het contract. De burgers in de gemeente zijn heel tevreden over het productenaanbod en de kwaliteit en prijs hiervan. De betreffende bedrijven of de gemeente zijn heel open in het geven van informatie over 25

de toekomst van de financiële functie de prijs-kwaliteitverhouding van producten en diensten van henzelf, ook in vergelijking met andere aanbieders. En door middel van klant- en burgertevredenheidsmonitoring worden de ontwikkelingen continu gevolgd en waar nodig snel bijgestuurd. Deze informatie is ook voor de raadsleden belangrijke informatie met betrekking tot het maken van beleidskeuzes naast de nog steeds van belang zijnde informatie over bijvoorbeeld demografische en sociaaleconomische ontwikkelingen in de gemeente. Ook de gemeenteraad en het college maken keuzes en sturen op basis van deze informatie en hebben door de snelle aanpassingsmogelijkheden in de uitvoering meer tijd om aandacht te hebben voor de actualiteit in de eigen gemeente. Deze ontwikkeling heeft zeker bij de start veel impact gehad op de organisatie en daarmee op de uitvoering. De eerste contracten waren heel dik en stonden bol van SLA s (service level agreements) en juridische volzinnen. Er was een sterke focus op het realiseren van bezuinigingen. Achteraf gezien is dit soms ten koste gegaan van de prijs-kwaliteitverhouding van de producten en diensten. Ook aan de eisen van informatievoorziening was veel minder aandacht gegeven, waardoor er per saldo nog veel werk overbleef voor de gemeente. Meer en meer heeft zowel de gemeente als de markt geleerd om zich te focussen op het te realiseren doel en de daarvoor te leveren producten en diensten en de daarbij behorende informatie voor management, college, gemeenteraad en samenleving. De CFO van de gemeente is voor iedere marktpartij de eerste counterpart bij contractbesprekingen. Hij heeft ter ondersteuning flexibel mensen ter beschikking via een raamcontract met een adviesbureau. Meestal is er een combinatie nodig van: een beleidsdeskundige, een controller en een (fiscaal-)juridisch adviseur. De controller is als accountmanager ook de dagelijkse verbinding tussen de marktpartijen, de ondersteunende diensten (met name bestuurlijk informatiecentrum), de directie en het college. Het is een vakspecialist, die tevens complexe informatie kan communiceren naar de verschillende betrokken partijen. Maar ook is hij de adviseur voor de gemeente in alle ontwikkelingen die binnen en buiten de gemeente spelen. Hierbij weet hij die deskundigheid in te schakelen die daarvoor nodig is. Het bestuurlijke informatiecentrum voert niet alleen de financiële administratie voor de gemeente. Het houdt ook de basis- en kernregistraties en gegevens van monitoring en statistiek up-to-date en verwerkt deze gegevens tot informatie. Informatieanalisten zijn hier niet meer weg te denken. Maar de administrateur is nog steeds onmisbaar als DE bewaker van volledigheid, tijdigheid en juistheid van financiële data. Iedere nacht is er een update van alle informatie die toegesneden is op alle betrokken partijen, van burger tot en met gemeenteraadslid. Een droom? Nee, de bewoners van de gemeente Manoeuvres worden iedere morgen wakker in een gemeente waar het nog steeds goed is om te wonen, te leren, te werken en te ontspannen. Want dat doel is al die jaren onveranderd gebleven. 26

manoeuvres in de markt 2.1 Het scenario Manoeuvres in de Markt Bij Manoeuvres in de Markt gaat het om de ondernemende overheid. Een overheid die in haar extreme vorm, behoudens de directievoering, alle taken in de markt heeft gezet. Dit in de overtuiging dat hierdoor snellere innovatie mogelijk is, maar ook beter ingespeeld kan worden op de snel veranderende behoeften van de samenleving. Het scenario Manoeuvres in de Markt staat in ons assenstelsel in het kwadrant rechtsboven. Organisatie Flexibel Tijdelijk Dynamisch Inhoud Uitbesteding kan helpen kosten te beheersen, risico s te spreiden, doelmatigheid te vergroten. Strategische keuzes zijn vooral keuzes rond wel of niet uitbesteden Instrumentarium Goed contractbeheer nodig, incorporatie/consolidatie in P&Ccyclus en informatie overheidsinstantie. Inzetten externe partijen van administratie tot benchmarks/audits Beleidsproces Meervoudig Arena Decentraal Kennis/vaardigheden Kennis om output te vertalen in contracten, kunnen aansturen externe partijen, onderhandelen, juridische kennis, marktkennis Beleidsproces Enkelvoudig Schema Centraal Organisatie Vast Continu Geleidelijk Evenals Retro in Control staat dit scenario op de as van het beleidsproces aan de enkelvoudige en schematische kant hiervan, met de overheid(sorganisatie) in een centrale rol. De overheid is de spin in het web van alle uitvoerende partijen en bepaalt wat er moet gebeuren. Hierbij wordt zij gevoed door andere partners die in de samenleving actief zijn. Er is veel contact en informatie-uitwisseling tussen de overheid en de samenleving (burgers, maatschappelijke (belangen)organisaties en bedrijfsleven). De overheid stelt de kaders voor de uitvoering, die dan door partijen in de markt worden uitgevoerd. De overheid als regisseur in ver doorgevoerde vorm. Is het sleutelwoord in de Maatschappelijke Carrousel samenwerken, hier is opdracht geven en ondernemen de sleutel waarmee de overheid komt tot doelrealisatie. Ook al gaat het opdrachtgever- en -nemerschap uit van een groot onderling vertrouwen, er is en blijft een formele contractuele relatie. Bij veranderingen in de samenleving is het de overheid die vanuit de contractrelatie 27

de toekomst van de financiële functie veranderingen in beleid en uitvoering initieert, volgt en evalueert. Vanzelfsprekend kan het signaal voor het aangaan of aanpassen van een contractrelatie wel komen vanuit zowel de samenleving als de uitvoerende contractpartner. De volksvertegenwoordigers stellen dus de kaders waarbinnen doelrealisatie en uitvoering moeten plaatsvinden en controleren de realisatie. Het bestuur in nauwe samenwerking met de directie zorgt voor een goede vertaling van deze doelen in contractafspraken met de opdrachtnemers in de markt. Burgers kiezen die vertegenwoordigers die goed in staat zijn om in de kaderstelling invulling te geven aan de behoeften van de samenleving; die permanent voeling houden welke ontwikkelingen hierin plaatsvinden en dat vertalen in aangepaste en nieuwe kaders en vervolgens via hun controlerende rol de realisatie bewaken. Qua organisatie is Manoeuvres in de Markt een flexibele organisatie met veel dynamiek. In haar extreme vorm bestaat de organisatie uit alleen een kleine directie en zijn alle andere medewerkers in dienst van private bedrijven. De organisatie als geheel moet flexibel zijn om snel te kunnen inspelen op ontwikkelingen in de samenleving. Dit betekent dat medewerkers van de contractpartners situationeel ingezet moeten kunnen worden. De beleidsontwikkelaar van vandaag kan een andere zijn dan die van morgen. In principe zijn externe medewerkers nooit lang betrokken bij één overheidsorganisatie. Maar de organisatie is hierdoor ook heel flexibel om piek- en dalmomenten op te vangen. De grenzen van de flexibiliteit worden bepaald door de kosten van steeds weer nieuwe contractafspraken moeten maken, waardoor de transactiekosten te hoog worden. Dit wordt opgelost door met langeretermijncontracten of raamcontracten te werken. Naast het uitbesteden van overheidstaken of inhuur van uitvoerders (overheid is verantwoordelijk; bijvoorbeeld groenonderhoud, veiligheid) is ook een groot aantal taken zelf geprivatiseerd (overheid niet meer direct verantwoordelijk; wel kaders via wet- en regelgeving; bijvoorbeeld energie, zwembad). In sommige gevallen is de overheid via aandeelhouderschap nog wel betrokken (luchthaven, havenbedrijven, spoorwegen, energie). Binnen dit scenario is het de overtuiging dat door snel te kunnen inspelen op ontwikkelingen in de samenleving of aan de markt over te laten wat de markt beter kan, niet alleen doeloptimalisatie plaatsvindt maar ook efficiencyvoordelen worden gerealiseerd. Er wordt namelijk nooit meer in de markt gezet dan vanuit een efficiënte doelrealisatie te onderbouwen is. Het concurrentiemechanisme wordt gebruikt om te komen tot een goede prijs-kwaliteitverhouding. 28

manoeuvres in de markt Manoeuvres in de Markt gaat nog steeds uit van een sterke overheid. Maar wel een overheid die onderkent dat de samenleving hoge eisen stelt aan de overheid, die ze niet allemaal zelf hoeft waar te maken. Eisen zoals: kunnen inspelen op veranderingen; innovativiteit; efficiency en effectiviteit; maatwerk waar dat nodig is; hoogwaardige uitvoering en een gunstige kosten-batenverhouding. Het scenario Manoeuvres in de Markt stelt andere eisen aan het politieke bestuur. De politiek staat in het spanningsveld van: bewaken van de langeretermijnontwikkelingen, inspelen op de dagelijkse veranderingen aan de vraagkant van de samenleving en het goed aansturen van een uitvoeringsorganisatie die op afstand staat. Dit stelt ook andere eisen aan de organisatie. Een organisatie van grotendeels ingehuurde professionals die zich wel verbonden weten met de overheidsorganisatie. Dit stelt ook andere eisen aan de financiële functie, waarover de volgende paragaaf gaat. Innovatie is de belangrijkste reden waarom de welvaart in de 20ste eeuw sterk is gestegen. Daarom dient innovatie een belangrijk aspect te zijn in het denken over privatisering. Juist de overheid blijkt weinig te innoveren en de stijging van de productiviteit is hier dan ook lager dan in de marktsector. Privatiseren maakt daardoor dat de innovatie kan stijgen, producten beter en goedkoper worden en daardoor beter aansluiten bij wat burgers willen. Shleifer, 1998 2.2 Gevolgen voor de financiële functie Dat een scenario Manoeuvres in de Markt grote impact heeft op het geheel van de overheidsorganisatie is hiervoor op hoofdlijnen geschetst. In deze paragraaf wordt ingezoomd op de specifieke gevolgen hiervan voor de financiële functie. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt naar de inhoud, instrumenten en kennis en vaardigheden, conform de indeling in het inleidende hoofdstuk (zie paragraaf 1.6). Inhoud Zoals in alle scenario s staat ook de financiële functie in dit scenario primair ten dienste van het bestuur en de politiek. Vanuit het beleidsproces bezien is dat voor dit scenario een afgebakende en duidelijke rol. Alleen bestuur/ politiek bepaalt welke doelen van belang zijn en stuurt ook op de realisatie hiervan. De opdrachtnemer mag adviseren, maar heeft geen eigenstandige rol in het besluitvormingsproces. De financiële functie richt zich in dit scenario dan ook vooral op de contractrelaties tussen de overheid en de markt en op de mate waarin deze bijdragen aan 29