Privaat-gestuurde Gebiedsontwikkeling

Transcriptie

1 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng Sturng, Samenwerkng & Effecten n Nederland en Engeland Dr. r. E.W.T.M. Heurkens

2

3 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng Sturng, Samenwerkng & Effecten n Nederland en Engeland Dr. r. E.W.T.M. Heurkens Technsche Unverstet Delft, Facultet Bouwkunde, Afdelng Real Estate & Housng

4 Deze publcate s een utgebrede Nederlandse samenvattng van het proefschrft: Heurkens, E.W.T.M. (2012). Prvate Sector-led Urban Development Projects: Management, Partnershps & Effects n the Netherlands and the UK. A+BE Archtecture and the Bult Envronment, 2(4), 480. Dt Engelstalge proefschrft s te downloaden op en te bestellen bj Ontwerp: Srene Ontwerpers, Rotterdam ISBN??? 2012 Erwn Heurkens

5 Inhoudsopgave 1 Onderzoeksopzet Onderzoeksutgangspunten Onderzoeksaanledng Onderzoeksmethode 9 2 Gebedsontwkkelngscontext Nederland & Engeland Econome & poltek Governance cultuur Rumteljke planologe 13 3 Praktjkcases Nederland Introducte Emprsche resultaten Emprsche ervarngen 18 4 Praktjkcases Engeland Introducte 21 3 Inhoudsopgave

6 4.2 Emprsche resultaten Emprsche ervarngen 24 5 Lessen over Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng Emprsche case vergeljkng Nederland & Engeland Emprsche lessen ut Nederland & Engeland Insprerende lessen ut Engeland voor Nederland 27 6 Concluses & Aanbevelngen Concluses Aanbevelngen 32 7 Eploog Alternateve publeke belang borgng Alternateve fnancerngsnstrumenten Alternateve planologe & governance 38 Referentes 41 4 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

7 Introducte Deze publcate s een utgebrede Nederlandse samenvattng van het proefschrft Prvate Sector-led Urban Development Projects: Management, Partnershps & Effects n the Netherlands and the UK (Heurkens, 2012) 1. De reden om een aanvullende publcate te schrjven lgt n de wens om de kenns over prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng te ontsluten voor de Nederlandse gebedsontwkkelngspraktjk zonder dat daarbj het proefschrft ter hand genomen dent te worden. In het bjzonder s het doel van deze publcate om gemeenten en ontwkkelaars nzcht te geven n de maner waarop de rolverdelng n prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng gedud en vormgegeven kan worden. Het gaat daarbj om de maner van samenwerken en sturen. Voor lezers de butengewone nteresse hebben n de theoretsche achtergronden en dverse praktjkcase beschrjvngen wordt verwezen naar het proefschrft. Dank gaat ut naar al degenen de een bjdrage hebben geleverd aan utkomsten van dt onderzoek. Deze publcate heeft de volgende structuur. Allereerst worden n Hoofdstuk 1 de belangrjkste onderdelen van de onderzoeksopzet toegelcht. Daarna wordt er voor een beter begrp van de Nederlandse en Engelse gebedsontwkkelngspraktjk een nsttutonele vergeljkng gemaakt tussen bede landen (Hoofdstuk 2). Deze vergeljkng wordt gevolgd door een analyse en beschrjvng van Nederlandse en Engelse prvaat-gestuurde cases (Hoofdstuk 3 en 4). Dt resulteert n de belangrjkste emprsche en nsprerende lessen over prvaatgestuurde gebedsontwkkelng (Hoofdstuk 5). Samenvattend zjn deze lessen vertaald n enkele concluses en aanbevelngen (Hoofdstuk 6). Tenslotte zjn er nog aanvullende reflectes opgenomen de aansluten bj hudge dscusses en trends n gebedsontwkkelng (Hoofdstuk 7). 1 Dr. r. Erwn Heurkens s als unverstar docent/onderzoeker verbonden aan de secte Gebedsontwkkelng van de afdelng Real Estate & Housng (Facultet Bouwkunde, TU Delft). Daar voerde hj de afgelopen jaren een nternatonaal-vergeljkend promoteonderzoek ut naar prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng n Nederland, Engeland en de Verengde Staten. Erwn s opledngsmanager bj de post-ntële opledng Master Cty Developer en s betrokken bj praktjkonderzoek voor de Praktjkleerstoel Gebedsontwkkelng TU Delft, Stadsontwkkelng Rotterdam en het Watertorenberaad. 5 Introducte

8 6 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

9 1 Onderzoeksopzet 1.1 Onderzoeksutgangspunten Centraal n dt onderzoek staat prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. In zulke projecten nemen projectontwkkelaars een ledende rol en lokale overheden een faclterende rol op zch bj het sturen van de ontwkkelng van een gebed, doorgaans gebaseerd op een heldere contractuele publek-prvate rolverdelng. Deze ontwkkelstratege s vrj gebrukeljk n de Angelsakssche ontwkkelpraktjk maar mnder bekend op het Europese vaste land. Nettemn zen we snds de eeuwwsselng deze ontwkkelstratege ook n Nederland opkomen n de vorm van gebedsconcesses. Meer recent s tot partjen n gebedsontwkkelng doorgedrongen dat bestaande rollen aan het veranderen zjn. Gemeenten ljken zch meer faclterend op te stellen om prvate en partculere gebedsntateven mogeljk te maken. Marktpartjen zjn op zoek naar haalbare ontwkkelstrategeën de passen bj de hudge realtet. Het probleem s echter dat er opvallend weng emprsche kenns beschkbaar over de maner waarop publeke en prvate partjen samenwerken en sturen n prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Deze publcate geeft nzcht n kenmerken van deze ontwkkelstratege door mddel van emprsch case onderzoek n zowel Nederland als Engeland. Doel herbj s het ontwkkelen van conceptuele kenns en het trekken van emprsche lessen. Het onderzoek geeft daarbj antwoord op de centrale vraag: Wat kunnen we leren van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng n Nederland en Engeland betreffende de samenwerkng tussen en sturng van publeke en prvate partjen, en de effecten van hun (nter)actes? 1.2 Onderzoeksaanledng In de afgelopen decenna s de Nederlandse gebedsontwkkelngspraktjk onder nvloed van veranderngen de wjzen op meer prvate betrokkenhed n de gebouwde omgevng. Ondanks dat de hudge economsche recesse en fnancële realtet van markt partjen wellcht anders doet vermoeden, zjn er verschllende moteven de wjzen op een meer marktgerchte Nederlandse gebedsontwkkelngspraktjk: 7 Onderzoeksopzet

10 Veranderende maatschappeljke publek-prvate verhoudngen; Marktnvloeden n rumteljke plannng & gebedsontwkkelng; Europese neolberaal-georënteerde PPS regelgevng; Gemengde praktjkervarngen met PPS jont ventures; Economsche crss en fnancële consequentes voor partjen. Allereerst s de tendens naar meer marktgerchte gebedsontwkkelng te plaatsen n een evolutonar proces van neolberalsate. De Nederlandse maatschappj heeft n economsch, poltek en socaal opzcht vele Angelsakssche prncpes overgenomen. Ondanks haar Rjnlandse oorsprong zjn er n Nederland dverse neolberale prncpes zoals prvatserng, decentralsate, deregulerng doorgevoerd en ook structureel geland n organsates (Bakker e.a., 2005). Dt heeft de publek-prvate verhoudngen doen veranderen; marktnsttutonalserng en de stjgende burgeremancpate voorkomen n fete de terugkeer naar hërarchsche overhedssturng n Nederland. Ten tweede s het gevolg van zulke contextuele veranderngen het ontstaan van een marktgerchte ontwkkelngsplanologe. Publek-prvate samenwerkng en de voorwaartse ntegrate van marktpartjen (De Zeeuw, 2007) hebben de rol van marktpartjen n Nederland verder versterkt. Daardoor opereren en sturen overheden n fete bnnen markten (Adams & Tesdell, 2010), waarbj men nu het prmaat over rumteljke beslssngen deelt met anderen. Boelens e.a. (2006) beschrjven dat dt nets neuws s. In hstorsch perspectef werd de Nederlandse rumteljke ordenng altjd al gekenmerkt door een samenwerkng waarbj overheden prvaat en partculer ondernemerschap faclteerden. Daarom kan de naoorlogse hërarchsche overhedsplannng eerder gezen worden als (noodzakeljke) utzonderng op de regel. Ten derde plaats de Europese Commsse vraagtekens bj de hybrde rol van Nederlandse gemeenten n PPS jont ventures. EU wetgevng opteert voor een formele jurdschcontractuele publek-prvate rolschedng n rumteljke projecten (Bregman, 2010). De EU wetgevng s daarmee vooral gebaseerd op neolberale prncpes van compette, transparante, geljkhed en publeke legtmtet. In essente gaat het erom dat taken, rsco s en opbrengsten verdeeld worden onder partjen n plaats van gedeeld. Dt betekent dat organsatorsche PPS samenwerkngsconstructes plaats maken voor publek-prvate overeenkomsten gebaseerd op opdrachtverlenng. Ten verde zjn de Nederlandse ervarngen met jont ventures net altjd postef. Zelden hebben zulke publek-prvate samenwerkngen de veronderstelde toegevoegde waarde gegenereerd, wat deels veroorzaakt wordt door onoverbrugbare verschllen n publeke en prvate waardesystemen. Dt resulteert vaak n onproducteve nveaus van wantrouwen, tjd consumerende formates, gebrek aan transparante, en comproms-genererende beslutvormngsprocessen (Tesman & Kljn, 2002). Dt maakt de noodzaak voor de toepassng van andere samenwerkngsvormen groter, waarvan de gebedsconcesse n recente jaren een passend voorbeeld s. 8 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

11 Tenslotte wjzen de hudge structurele overhedsbezungngen en de fnancële realtet van Nederlandse gemeenteljke grondbedrjven (Delotte, 2010) op een tendens van het langzaam afstand nemen van het actef gemeenteljk grondbeled. In deze stuate lgt het voor de hand dat gemeenten hun rscovolle ontwkkelrol verlaten en deze meer en meer aan marktpartjen gaan overlaten. Dat marktpartjen daar op dt moment door hun fnancële hushoudng net toe n staat zjn s van tjdeljke economsch aard. Van der Krabben (2011) betoogt dat een faclterend grondbeled nternatonaal gezen ook gebrukeljk s, en dat het Nederlandse acteve grondbeled n dt opzcht een utzonderng s. 1.3 Onderzoeksmethode In methodologsche zn s dt onderzoek een kwaltatef emprsche vergeljkende case stude. Dt doet recht aan het leren begrjpen van complexe publek-prvate samenwerkngs- en sturngsmechansmen van gebedsontwkkelngsprojecten. Daarbj wordt gebruk gemaakt van het trekken van lessen met een focus op het publek-prvate contractnveau van emprsche gebedsontwkkelngsprojecten. Als onderzoekstechneken zjn lteratuur- en documentanalyses, semgestructureerde ntervews, projectbezoeken, surveys en data mappng toegepast. Specfek s n dt nternatonaal-vergeljkend onderzoek zowel de Nederlandse als Engelse prvaat-gestuurde gebedsontwkkelngspraktjk onderzocht. Daarbj s een nsttutonele vergeljkng van Nederlandse en Engelse praktjk noodzakeljk om verschllen en overeenkomsten te begrjpen. Deze kenmerken kunnen nameljk voorwaardeljk zjn voor de toepassng van een prvaat-gestuurde ontwkkelstratege. Daarnaast s het bestuderen van emprsche projecten n zowel Nederland als Engeland bedoeld om concrete lessen te formuleren voor publeke en prvate partjen. Specfek bestuderen we 10 Nederlandse en 2 Engelse prvaat-gestuurde projecten. In de Nederlandse cases s gekozen voor breedteonderzoek om een coherent beeld te schetsen van gebedsconcesses n vjf bnnenstedeljke en vjf utleglocates. De Engelse cases zjn depte studes bedoeld om nzcht te krjgen n de toepasbaarhed van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng bj complexe bnnenstedeljke locates. Als analysekader s een conceptueel ntegraal stedeljk sturngsmodel gebrukt (Fguur 1.1). Dt model s ontwkkeld om vat te krjgen op de sturngscomplextet van stedeljke projecten. Het geeft nzcht n de mechansmen de een rol spelen bj de sturng van gebedsontwkkelngsprojecten. Projectsturng wordt nameljk beïnvloed door dverse contextuele en organsatorsche factoren. De poltek-economsche stuate en rumteljke regelgevng (projectcontext) en de gekozen contractuele taak- en rscoverdelng (projectorgansate) tussen partjen bjvoorbeeld, condtoneren de maner waarop publeke 9 Onderzoeksopzet

12 en prvate partjen het projectproces kunnen sturen en welke projecteffecten daarmee berekt worden. Het model laat specfek zen welke onderzoeksvarabelen zjn gebrukt om prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng systematsch te analyseren. In de volgende hoofdstukken worden de belangrjkste onderzoeksresultaten van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelngsprojecten met betrekkng tot de verschllende onderzoeksvarabelen nader toegelcht. Gbo Context - Econome & poltek - Governance cultuur - Rumteljke planologe nformate externe sturng Gbo Organsate - Taken & verantwoordeljkheden - Rsco s & opbrengsten - Regels & condtes nformate Gbo Sturng - Project management - Proces management - Management tools - Management mddelen Gbo Proces Gbo = gebedsontwkkelng nput Case Stude Focus Gbo Effecten - Effectvtet - Effcënte - Rumteljke kwaltet Fguur 1.1 Analysekader: conceptueel ntegraal stedeljk sturngsmodel (Heurkens, 2012) 10 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

13 2 Gebedsontwkkelngscontext Nederland & Engeland De reden om Engeland te bestuderen s vooral gelegen n het fet s dat het beschouwd wordt als een marktgerchte ontwkkelngspraktjk waarvan de Nederlandse praktjk wat kan leren (Hobma e.a., 2008). Echter, de nsttutonele context van gebedsontwkkelng n Nederland en Engeland s structureel verschllend. Het s van belang om nzcht te krjgen n deze verschllen omdat ze de relate tussen en rollen van publeke en prvate partjen n gebedsontwkkelng condtoneren en structureren; de nvullng van samenwerkng en sturng wordt er mede door bepaald. Her behandelen we de belangrjkste nsttutonele prncpes en kenmerken van Nederland en Engeland n termen van econome & poltek, governance cultuur en rumteljke planologe. 2.1 Econome & poltek De economsche en polteke prncpes n Nederland en Engeland zjn n de bass wezenljk anders. Ondanks dat de praktjk vaak ook overeenkomsten vertoont, kenmerkt Nederland zch door Rjnlandse welvaart-economsche prncpes en Engeland zch door Angelsakssche welvaart-economsche prncpes (ze Tabel 2.1). Poltek-economsche aspecten Nederland (Rjnlands) Engeland (Angelsakssch) Rol van de Staat Actef & machtg Passef & mnder machtg Rol van de Markt Werkgelegenhed Economsche motor Rol van de Burger Colleceve macht Indvduele macht Econome Markregulerng Vrje markt Marktregulerng Samenwerkng Compette Egenaarschap Collecteve / publeke sector Markt sector (prvatserng) Coördnate prncpe Gedeelde waarden Regels Belastngbeled Hoge belastng op hoge nkomens Lage belastng op hoge nkomens Tabel 2.1 Vergeljkng Nederlandse en Engelse welvaart-economsche prncpes (Heurkens, 2012) De tabel laat zen dat de rol van de overhed s Rjnlandse landen n prncpe groter s; de overhed s meer aanwezg n het sturen van de markt en burgers. Ook kenmerken Rjnlandse welvaart economsche prncpes zch door marktregulerng, samenwerkng, collectef 11 Gebedsontwkkelngscontext Nederland & Engeland

14 egenaarschap, gedeelde waarden en een soldar belastngstelsel. In Angelsakssche landen s de overhed n prncpe mnder ledend en s de rol van de markt en burgers groter. Indvduele waarden, een vrje markt, compette, prvatserng en coördnate met regels en fscale nstrumenten zjn dan ook kenmerkend. Dt zjn nteressante constaterngen voor prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Het mplceert dat marktpartjen n het Rjnlandse model meer vertrouwen op publeke ntervente n verschllende socaaleconomsche stuates dan n het Angelsakssche model. Het s bjvoorbeeld relatef ongebrukeljk dat Nederlandse projectontwkkelaars rchtnggevend zjn n de sturng van gebedsontwkkelngsprojecten. Bovenden kan zoets spannngen veroorzaken bj gemeenten de altjd actef betrokken zjn n rumteljke ontwkkelng. Daarnaast s de Angelsakssche compette en regel tradte ten opzchte van de Rjnlandse consensus en gedeelde waarde tradte een nteressant gegeven. Deze prncpes hebben mogeljk andere publek-prvate verhoudngen ten gevolg voor de prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. 2.2 Governance cultuur Bede landen verschllen n hun governance cultuur prncpes (ze Tabel 2.2). Deze bestuurscultuur vndt men n allerle vakdomenen en bepaalt mede de publek-prvate verhoudngen en rolnvullng bj gebedsontwkkelngsprojecten. Governance aspecten Nederland Engeland Rol centrale overhed Regulerng, vses, nvesterngen Regulerng, weng nvesterngen Rol lokale overhed Actef: ntatef & realsate Reactef: autorsate Rol prvate sector Reactef: nvesterng & realsate Actef: ntatef, nvesterng, realsate Beslutvormngsproces Consensus (debatteren) Onderhandelen (gamng) Rol n partnerschappen Publek-prvate roldelng Publek-prvate rolverdelng Management focus Proces- & productorëntate Projectorëntate Tabel 2.2 Vergeljkng Nederlandse en Engelse governance cultuur prncpes (Heurkens, 2012) In Nederland zjn lokale overheden n prncpe acteve partjen de plannen en publeke nvesterngen gebruken voor stedeljke ontwkkelng. De prvate sector s vooral reactef en hstorsch gercht op (pure) bouwproducte. Publek-prvate beslutvormng en samenwerkng zjn daarom gebaseerd op consensusvormng. Projectcoördnate vndt plaats door mddel van samenwerkngsmodellen waarn rollen vaak gedeeld worden. En projectsturng rcht zch op zowel proces en product. In Engeland gebruken gemeenten wel regelgevng maar 12 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

15 relatef mnder nvesterngen om stedeljke ontwkkelng mogeljk te maken. De Engelse ontwkkelsector kenmerkt zch door acteve prvate projectntateven en -fnancerng. Daarnaast wordt beslutvormng gekenmerkt door onderhandelngen en de organsate van projecten s gebaseerd op een formele contractuele publek-prvate rolverdelng. Deze verschllen geven enkele nzchten voor prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Zo leent de Nederlandse publek-prvate verhoudng zch voor een acteve sturende overhed gebaseerd op een overlegcultuur. De Engelse stuate leent zch meer voor een contractuele formalserng van verhoudngen gebaseerd op een onderhandelngscultuur. 2.3 Rumteljke planologe Ook de rumteljk-planologsche prncpes, n dt onderzoek het plannng systeem en rumteljke ordenng, verschllen n Nederland en Engeland wezenljk (ze Tabel 2.3). Rumteljke Aspecten Nederland Engeland Plannng systeem Napoleontsch Brts Gecodfceerd recht Common law Franse revolute als oorsprong Feodale oorsprong Grondwet geen Grondwet Abstracte rechtsprncpes (bass) Law-makng as we go Beperkte rol rechterljke macht Rechters als wetgevers Rumteljke ordenng Bndend bestemmngsplan Geen bndend bestemmngsplan Lmtatef-mperatef stelsel Belang materal consderatons Rechtszekerhed Grote dscretonare bevoegdhed / focus op flexbltet Toelatngsplanologe Onderhandelngsplanologe Actef grondbeled Faclterend grondbeled Tabel 2.3 Vergeljkng Nederlandse en Engelse rumteljk-planologsche prncpes (Butelaar, 2011) Het Nederlandse plannng systeem s gebaseerd op Napoleontsche gecodfceerde wetgevng en leunt op een grondwet met abstracte prncpes en een gelmteerde rol voor rechters. Het Engelse plannng systeem s gebaseerd op Brtse algemene wetgevng zonder grondwet met rchtnggevende zaakjursprudente. Rumteljke ordenng n Nederland kent een bndend bestemmngsplan n een systeem gebaseerd op jurdsche zekerhed voor partjen. 13 Gebedsontwkkelngscontext Nederland & Engeland

16 Het wordt gecategorseerd als toelatngsplanologe gebaseerd op een samenhangend model van hërarchsch gecoördneerde publeke planvormng. De Engelse rumteljke ordenng kent geen bndend planfguur en erkent het belang van materële overwegngen gebaseerd op dscrete autortet en gercht op flexbltet. Het Engelse model wordt aangedud als onderhandelngsplanologe, welke gebaseerd s op een land use regulaton model gecoördneerd door een samenhangend rumteljk beled. Ook kent Nederland een actef grondbeled waarbj gemeenten soms rscovol partcperen n gebedsontwkkelng. Engeland kent een faclterend grondbeled waarbj gemeenten enkel gronden nbrengen voor ontwkkelng omdat zj net de bevoegdhed hebben om zelf rscovol te partcperen. Sommge Engelse planologsche kenmerken hebben al eerder de aandacht opgeëst van Nederlandse planners. Dt zjn onder andere de project-coördnate, prvate betrokkenhed, onderhandelngen, plannng gan door prvate bjdragen, package nterests, dscrete n beslutvormng, en flexbele planvormng. Voor prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng zjn deze kenmerken relevant omdat ze mogeljk leden tot andere samenwerkngsvormen tussen en sturngsmogeljkheden van partjen. 14 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

17 3 Praktjkcases Nederland 3.1 Introducte Gebedsontwkkelng n Nederland kende vanaf het jaar 2000 een toenemend gebruk van het concessemodel. Deze Nederlandse vorm voor prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng kan het best gekarakterseerd worden als een contractvorm tussen publeke en prvate partjen waarn een transfer van rsco s, opbrengsten en verantwoordeljkheden voor de planvormng, gronden vastgoedontwkkelng naar ontwkkelaars plaatsvndt, gebaseerd op een vooraf opgesteld publek programma van esen en gekenmerkt door een strkte publek-prvate rolverdelng (Gjzen, 2009). In theore (Van de Klundert, 2008; Heurkens e.a., 2008) bedt dt samenwerkngsmodel voordelen als meer effectvtet, effcënte, rumteljke kwaltet en transparante. Genoemde mogeljke nadelen zjn het gebrek aan publeke sturng, afhankeljkhed van marktpartjen en marktomstandgheden, nflexbele contracten, een projectmanagement benaderng en een gespannen publek-prvate relate. Genoemde condtes voor de toepassng van concesses n theore zjn een hanteerbare projectgrootte en doorlooptjd, mnmale polteke en socale complextet, en maxmale vrjhed voor prvate partjen. Moteven voor de keuze voor concesses n theore zjn het gebrek aan publeke arbedscapactet en fnancële ontwkkelcapactet, rsco-overdracht naar prvate partjen, en toenemende prvate ntateven en grondegendom. Er s echter een gebrek aan emprsche kenns en bewjs voor zulke theoretsche aannames. Om onderbouwde kenns te ontwkkelen over de Nederlandse prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng zjn daarom ten Nederlandse gebedsconcesse cases onderzocht. Deze projecten varëren n locate (bnnenstedeljk als utleggebed), schaalgrootte en functoneel programma (Tabel 3.1). 15 Praktjkcases Nederland

18 Project Locate Schaal Programma Amsterdam Park de Meer Bnnenstedeljk 14 ha 700 wonngen, voorzenngen Den Haag Ypenburg Deelplan 20 Utleg 5 ha 470 wonngen Enschede De Laares Bnnenstedeljk 30 ha 450 wonngen, 7500 m2 retal/kantoor Maasslus Het Balkon Utleg 22 ha 1000 wonngen, voorzenngen Mddelburg Mortere Bnnenstedeljk 100 ha 1500 wonngen, 3,000 m2 kantoor Naaldwjk Woerdblok Utleg 30 ha 900 wonngen Rotterdam Neuw Crooswjk Bnnenstedeljk 30 ha 500 wonngen Tlburg Wagnerplen Bnnenstedeljk 10 ha 600 wonngen, 9000 m2 retal Utrecht De Woerd Ulteg 17 ha 550 wonngen Velsen Oud IJmuden Bnnenstedeljk 12 ha wonngen Tabel 3.1 Case stude overzcht Nederland (Heurkens, 2012) 3.2 Emprsche resultaten De belangrjkste bevndngen ut de Nederlandse case vergeljkng met betrekkng tot de project organsate, sturng en effecten zjn her toegelcht. Organsate: ondanks formele rolschedng bljft nteracte nodg Betreffende organsate bljkt dat publek-prvate nteracte van crucaal belang bljft n concesses. Ondanks de formele contractuele schedng van publeke en prvate taken en verantwoordeljkheden s er n de praktjk sprake van een nauwe nformele samenwerkng, vooral n de ntatef- en ontwerpfase. De ontwkkel rsco s en opbrengsten lggen bj ontwkkelaars, maar gemeenten bljven net altjd zo rscoloos als dat de theore suggereert, omdat ongunstge marktomstandgheden het ontwkkeltempo en daarmee de staat van de drecte leefomgevng van bewoners nadelg kunnen beïnvloeden. Bovenden bljkt dat het opstellen en naleven van flexbele publeke esen gecombneerd met enkele strkte regels een condte s voor het realseren van publeke doelen gedurende het proces. Sturng: prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng vraagt veel publeke sturng In termen van sturng kunnen de meeste projecten nauweljks aangemerkt worden als alleen prvaat-gestuurd. Project management actvteten zoals ntëren en beheren worden bjvoorbeeld erg beïnvloed door gemeenten zelf, ondanks dat ontwkkelaars sturen va planvoorstellen en projectplannng. Proces management actvteten zoals onderhandelen, communceren en beslssen beden voor bede partjen mogeljkheden om het project vaak gezamenljk te sturen. De management tools de zjn gebrukt door publeke partjen zj vooral vormgevend en regulerend van aard; ontwkkelngen en marktpartjen worden nauweljks gestmuleerd en geactveerd door gemeenten. Het gebruk van management mddelen zoals grond, geld en kenns bljven vooral een prvate aangelegenhed; gemeenten hebben deze sturngsmogeljkhed net. 16 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

19 Fguur 3.1 Impresse Amsterdam Park de Meer ( Erwn Heurkens) Fguur 3.2 Impresse Rotterdam Neuw Crooswjk ( Erwn Heurkens) 17 Praktjkcases Nederland

20 Effecten: effectef & hoge rumteljke kwaltet, maar weng effcënt In termen van effecten worden gebedsconcesses over het algemeen getypeerd als een effecteve samenwerkngsvorm waarbj gestelde doelen gerealseerd kunnen worden. Maar volgens betrokken partjen kenmerken gebedsconcesses zch net altjd door een effcënt proces omdat net alles voorzen kan worden n overeenkomsten en ngespeeld moet worden op veranderende omstandgheden. De algemene percepte van publeke, prvate partjen en gebrukers over de rumteljke kwaltet s postef. 3.3 Emprsche ervarngen Condtes: ook geschkt voor bnnenstedeljke opgaven De cases bevestgen de meeste theoretsche toepassngscondtes voor concesses. Een hanteerbare projectgrootte, korte doorlooptjd, en vrjhed voor ontwkkelaars vormen belangrjke condtes voor concesses. Maar succesvolle cases n Amsterdam en Enschede laten zen dat een prvaat-gestuurde benaderng ook toegepast kan worden n socaal en poltek complexe bnnenstedeljke opgaven mts aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: publek vertrouwen n prvate professonaltet; publeke rolvasthed en samenwerkngsberedhed; poltek draagvlak en rechtljnghed; maatschappeljk bewuste marktpartjen; rsco beperkende gebedsfaserngen. Problemen De betrokken partjen ervaren de volgende problemen bj gebedsconcesses: wj-zj tegenstellng; gebrek aan publeke rolvasthed; dunne ljn tussen publeke planbeoordelng en -controle; gebrekkge betrokkenhed en competente van publeke project managers; gebrekkge communcate met de lokale gemeenschap; gebrek aan publeke sturngsmogeljkheden. Wat opvalt n de cases s dat de contractuele rolschedng net altjd wordt nageleefd. Zowel gemeenten als ontwkkelaars ljken moete te hebben met respecteveljk hun faclterende en ledende rol. Als onvoorzene (markt)omstandgheden zch voor doen zjn gemeenten genegd drectere sturng aan het project te geven. Ook voegen zj voortdurend neuwe esen toe door prvate plannen te beoordelen terwjl deze alleen gecontroleerd denen te worden. Ontwkkelaars stellen zch ook bj lastge stuates afhankeljk op ten opzchte van gemeenten terwjl veel verantwoordeljkhed bj hen zelf lgt. Men verwelkomt publeke nmengng als dat acute fnancële problemen oplost. Het ljkt erop dat deze publeke en prvate ontwkkelhoudng 18 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

21 geworteld s n de Nederlandse samenwerkngscultuur. Hermee komen de rolverdelng en samenwerkngsprncpes van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng onder druk te staan. Aanbevelngen Als mogeljke aanbevelngen voor concesses zjn door bede partjen genoemd: werk veel samen n de begnfase voor publek draagvlak en betrokkenhed; streef naar publeke rolvasthed n de realsatefase; maak dudeljke procesafspraken over beoordelng en controle momenten; stel een publeke projectmanager aan de plan- en ontwkkelproces verbndt; maak een communcateplan om lokale partjen te betrekken bj plannen; zoek naar andere vormen van publeke sturng. Wat opvalt s dat zowel publeke als prvate partjen aanbevelngen geven de net per se strjdg zjn met de prncpes van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Vele aanbevelngen ljken op voorhand haalbare verbeterngen voor gebedsconcesses. Om het nut en noodzaak hervan te beoordelen s onderzocht of de Engelse prvaat-gestuurde cases de aanbevelngen onderschrjven. Ook wordt aangegeven hoe de samenwerkng tussen en sturng van publeke en prvate partjen daar vormgegeven s. 19 Praktjkcases Nederland

22 20 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

23 4 Praktjkcases Engeland 4.1 Introducte De Engelse gebedsontwkkelng wordt vaak aangemerkt als urban regeneraton. Hstorsch gezen s deze sterk gevormd door neolberale deologeën van de Conservateve regerng van Thatcher mdden jaren 80. Maar het s ook beïnvloed door New Labour s Thrd Way deologe gercht op het bereken van een balans tussen economsch, socaal en ecologsch beled. Nettemn s Engeland als gevolg van nsttutonele kenmerken sterk gevormd door ontwkkelngen de prvate belangen behartgen of publeke partjen de handelen n het belang van de markt (Nadn e.a., 2008). De lteratuur laat zen dat lokale overheden n Engeland veelal afhankeljk zjn van ntateven en nvesterngen van ontwkkelaars en beleggers. Het ontbreekt hen aan publeke fnancële mddelen en planologsche autortet om zelf te ontwkkelen. Als gevolg hervan s controle van prvate ontwkkelngen een depgeworteld concept n de gebedsontwkkelngspraktjk. Verschllende jurdsche nstrumenten zoals de Secton 106 overeenkomst worden gebrukt om een plannng wnst te realseren door prvate partjen een fnancële bjdrage te laten leveren aan publeke functes. Bovenden heeft gebedsontwkkelng n Engeland een sterke nformele samenwerkngscultuur, maar tegeljkertjd ook een strkte formele contractuele publek-prvate rolschedng. Deze kenmerken beden genoeg reden om prvaat-gestuurde projecten n meer detal te bestuderen. Twee Engelse prvaat-gestuurde cases Brstol Harboursde en Lverpool One zjn onderzocht (ze Tabel 4.1). Bede zjn strategsche bnnenstedeljke gebedsontwkkelngen met een gemxt functoneel programma en mogeljk hoge complextet. Aldus zjn het relevante stedeljke projecten voor het trekken van lessen voor de Nederlandse gebedsontwkkelngspraktjk. Project Schaal Retal Lesure Kantoor Wonngen Hotel Brstol 9 ha m m m2 > object Harboursde Lverpool 17 ha m m2 > objecten One m2 Tabel 4.1 Case stude overzcht Engeland (Heurkens, 2012) 21 Praktjkcases Engeland

24 4.2 Emprsche resultaten De belangrjkste bevndngen ut de Engelse case vergeljkng met betrekkng tot de project context, organsate, sturng, effecten zjn her toegelcht. Context: veel polteke nvloed en veranderljk beled In termen van project context laten de cases zen dat de poltek en de vaak veranderljke aard van rumteljk beled een grote nvloed heeft op de projecten. Veranderend beled resulteert vaak n het heroverwegen van ontwkkelcondtes ledend tot neuwe publek-prvate onderhandelngen. Sterk en effectef lederschap wordt dan ook door partjen beschouwd als een crucale sturngsfactor voor projecten. Organsate: rscoloze gemeenten & wervende partnershps In termen van organsate laten de cases nderdaad zen dat lokale overheden geen ontwkkelrsco op zch nemen. Bovenden s wnstdelng met prvate partjen afwezg of gelmteerd tot wat er n ontwkkelngspakketten wordt afgesproken. Ontwkkelaars hebben een utgebred takenpakket en de prmare projectverantwoordeljkhed. Bovenden ondersteunen gemeenten de vormng van allerle partnerschappen tussen publeke, prvate en partculere actoren om steun en fnancerng te verkrjgen. Sturng: andere publeke sturng & ntenseve prvate sturng In termen van sturng passen lokale overheden dverse sturngsmddelen toe om de gebedsontwkkelng te beïnvloeden. Een belangrjke constaterng s dat publeke actoren allerle management tools gebruken om de ontwkkelngen vorm te geven en te stmuleren; ze beperken zch net tot marktregulerng maar actveren ook de markt. Ook stuurt men door scherp en professoneel te onderhandelen over publeke ontwkkelcondtes voor ontwkkelaars de vastgelegd worden n de overeenkomst. Nettemn vndt sturng van het project voornameljk plaats door prvate partjen. Ontwkkelaars managen het project van nteel ontwerp tot mogeljk zelfs het beheer van de openbare rumte (Lverpool). Daarmee werken ze op bass van een lange termjn nvesterngsmodel waarmee ze prvate betrokkenhed vergroten. Effecten: effectef & hoge rumteljke kwaltet, maar weng effcënt In termen van effecten worden projecten effectef utgevoerd en wordt er een hoge rumteljke kwaltet gerealseerd. De effcënte van het proces bljft echter wat achter door langdurge en terugkerende onderhandelngen. Dt ljkt ook veroorzaakt te worden door polteke en socale omgevngsnvloeden omdat bede strategsche bnnenstedeljke projecten zjn. 22 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

25 Fguur 4.1 Impresse Brstol Harboursde ( Erwn Heurkens) Fguur 4.2 Impresse Lverpool One ( Erwn Heurkens) 23 Praktjkcases Engeland

26 4.3 Emprsche ervarngen Condtes De actoren wjzen op enkele crucale toepassngscondtes voor prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng: flexbel publek programma van esen geformuleerd n doelen; nformele partnerschappen en samenwerkngsberedhed; publeke en prvate lederschapsrollen en vaardgheden; professonele lange termjn betrokkenhed prvate partjen; betrekken van lokale actoren; scheden van gemeenteljke planologsche en ontwkkelrol; omgaan met polteke druk; aanwezghed van gunstge marktomstandgheden. Wat opvalt n de Engelse cases s dat bede gemeenten een tender utgeschreven hebben waarbj een publek programma van esen op hoofdljnen s gegeven. Deze zjn vooral geformuleerd als doelen waaraan het gebed moet voldoen, utgedrukt n een globaal programma en stedenbouwkundge structuur. Dt geeft marktpartjen zowel de zekerhed als flexbltet om marktconforme ontwkkelplannen te ontwerpen. Daarnaast zen we dat bede partjen n de communcate naar elkaar, hun organsates, de poltek en andere betrokkenen het nut nzen van communcateplannen en overlegstructuren. Belangrjk s dat betrokkenen aangeven dat prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng vooral toepasbaar s bj gunstge marktomstandgheden. Bj bede ontwkkelaars zjn er fnancële problemen ontstaan, door oplopende nvesterngen (Lverpool) of doordat het geplande afzettempo net berekt werd (Brstol). Als oplossng hervoor worden contracten vaak heronderhandeld, waarbj neuwe trade-offs plaatsvnden waarbj ook gemeenten weer neuwe esen kunnen nbrengen. Problemen Ut ervarngen van actoren n de Engelse prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng kan afgeled worden dat er ook problemen voorkomen: publeke afhankeljkhed van prvate fnancële stuate; gebrek aan publeke fnancële afhankeljkhed ledend tot procesvertragng; gebrekkg publek en prvaat besef van burgerwensen en -belangen; langdurge ntenseve onderhandelngsprocessen; afwezghed van vaardge publeke managers. Deze problemen zjn bjna allemaal aanvullend op problemen de men ondervndt n de Nederlandse cases. Herut bljkt dat de rollen van en relates tussen publeke en prvate partjen bj prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng veel aandacht vragen. Ook ut de Engelse cases bljkt dat er een dudeljke afhankeljkhed s tussen bede partjen en dat samenwerkng en sturng aan veel voorwaarden dent te voldoen. 24 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

27 5 Lessen over Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng 5.1 Emprsche case vergeljkng Nederland & Engeland Samenvattend laat de Nederlandse en Engelse prvaat-gestuurde case vergeljkng op de onderzoeksvarabelen een aantal verschllen en overeenkomsten zen (Tabel 5.1). Opvallend n dt overzcht s dat de verschllen vooral n de project context en organsate ztten, en de overeenkomsten n de project sturng en effecten. Vele van deze bevndngen zjn n Hoofdstuk 3 en 4 al nhoudeljk aan de orde gekomen. In de volgende paragrafen zjn de emprsche en nsprerende lessen verder uteengezet. Nederlandse prvaat-gestuurde cases Verschl / Engelse prvaat-gestuurde cases Overeenkomst Context Gematgde polteke nvloed op project Verschl Grote polteke nvloed op project Acteve publek-prvate relates Verschl Acteve publek-prvate-partculere relates Beled vrj stabel, zekerhed voor project Verschl Beled veranderljk, onzekerhed voor project Organsate Onscherpte n taken/verantwoordeljkheden Verschl Dudeljke taken/verantwoordeljkheden Rsco/opbrengst prvaat, maar ook publek Verschl Rsco/opbrengst voor prvate partj Gedetalleerde esen en regels Verschl Algemene doelen / gedetalleerde regels Management Project management: publek & prvaat Verschl Project management: prvate partj Proces management: publek & prvaat Overeenkomst Proces management: publek & prvaat Management tools: suboptmaal gebruk Verschl Management tools: bewust/optmaler gebruk Management mddelen: prvate partj Overeenkomst Management mddelen: prvate partj Effecten Samenwerkng algemeen effectef Overeenkomst Samenwerkng algemeen effectef Proces soms effcënt Verschl Proces zelden effcënt Rumteljke kwaltet bevredgend Overeenkomst Rutmteljke kwaltet bevredgend Tabel 5.1 Vergeljkng Nederlands & Engelse prvaat-gestuurde gebedsontwkkelngscases (Heurkens, Lessen over Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

28 5.2 Emprsche lessen ut Nederland & Engeland Her worden belangrjke emprsche lessen besproken met als doel om mogeljke oplossngen voor waargenomen Nederlandse problemen te formuleren. Wj-zj tegenstellng: organseer nformateve bjeenkomsten De problematsche Nederlandse wj-zj tegenstellng tussen actoren wordt n Engeland opgelost door een nauwe dageljkse samenwerkng. Ontwkkelaars organseren regelmatg nformateve bjeenkomsten en nteracteve ontwerpsesses met gemeenten, waardoor gedeelde deeën een coöperateve sfeer ontstaat. Deze samenwerkng vndt vooral plaats n de voorberedngsfase. Maar voortdurend overleg en het organseren van bjeenkomsten over de stand van zaken aan prvate zjde n de realsatefase ljkt ook een effecteve maner om de wj-zj tegenstellng te voorkomen. De formele contractuele rolschedng hoeft her geen belemmerng voor te zjn. Gebrekkge publeke rolvasthed: handel naar contractafspraken Het gebrek aan publeke rolvasthed wordt opgelost n Engeland doordat gemeenten een algemeen publek programma van esen formuleren dat zekerhed creëert, waarna onderhandelngen de flexbltet voor planvormng beden. In overleg worden er op noodzakeljke momenten gezamenljk gezocht naar oplossngen voor ontstane problemen. Maar gemeenten houden zch normalter aan contractafspraken en bljven rolvast. Het streven naar publeke rolvasthed wordt ook door Engelse ontwkkelaars gewaardeerd, waarbj volgens het prncpe afspraak s afspraak wordt gehandeld. Daardoor ontstaat zekerhed en vertrouwen en s er mnder weerstand en meer samenwerkngsgenegdhed bj ontwkkelaars op het moment dat er van publeke zjde bepaalde wensen aan de orde komen. Planbeoordelng versus -controle: maak procesafspraken n overeenkomst De dunne ljn tussen beoordelng en controle van plannen komt n Engeland net voor. Gemeenten respecteren dat ontwkkelaars de rumte gegeven moet worden om professoneel te ontwkkelen. Daarnaast kan men met product specfcates controleren of wat geleverd wordt ook volgens afspraak s. In Engeland worden dudeljke procesafspraken over beoordelng en controle momenten vastgelegd n overeenkomsten. Er wordt daarbj ondersched gemaakt tussen formele evaluatemomenten bedoeld om de output sec te controleren en nformele bjeenkomsten bedoeld om rumte te maken voor een publek-prvate daloog en het genereren van neuwe nzchten. Publeke betrokkenhed/competentes: verbnd plan- & ontwkkelproces De betrokkenhed en competente van publeke projectmanagers s ook n Engeland crucaal. Projectleders managen de polteke en socale omgevng en creëren poltek en socaal draagvlak door voortdurende communcate met prvate partjen. Het verbnden van het (publeke) plannngsproces en (prvate) ontwkkelngsproces ljkt daarbj crucaal. In Engeland organseert men dat door een gemeenteljk projectduo aan te stellen. Daarbj opereren 26 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

29 polteke leders strategsch-beledsmatg n de publeke arena en handelen publeke projectleders tactsch-projectmatg op het grensvlak van de publeke en prvate arena. Verbndngskracht en lederschap ljken herbj crucale publeke competentes om de prvate ontwkkelng te faclteren. Communcate met lokale gemeenschap: maak communcateplannen De gebrekkge communcate met en betrokkenhed van lokale gemeenschap bj de planvormng komt wel voor n Engeland maar n mndere mate. Zowel de lokale overhed als de ontwkkelaars zjn zch bewust van de noodzaak tot publeke partcpate bj de planontwkkelng. Daarbj worden zowel lokale bewoners, het bedrjfsleven als andere belanghebbenden betrokken. Daarnaast zjn er ook formele publekrechteljke nspraakprocedures. Opvallend s dat communcateplannen n Engeland vooral gemaakt en utgevoerd worden door prvate ontwkkelaars. In het ontwerp- en beslutvormngsproces voorafgaand aan de planbehandelng en -goedkeurng door gemeenten wordt zo een plan met draagvlak ngedend wat utendeljk ook ledt tot meer proceseffcënte. Publeke rege: net loslaten maar anders sturen Het gebrek aan publeke sturngsmogeljkheden (rege) wordt n Engeland mnder ervaren. Omdat men geen actef grondbeled kent s men gewend om anders te sturen, vooral door de nzet van aanwezge planologsche nstrumenten en door mddel van onderhandelngen. Rege loslaten, zoals vaak gesuggereerd wordt n de Nederlandse praktjklteratuur over concesses, s dus net aan de orde. Integendeel, prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng vraagt wellcht zelfs om meer publeke sturng, maar deze s vooral procesmatg van karakter. Daarbj s een acteve publeke houdng n het stmuleren en actveren van de markt crucaal en bovenden voordelg voor gemeenten. In de concluse (paragraaf 6.2) komt een sturngsmodel aan de orde de nzcht geeft n de dverse sturngsmogeljkheden bj prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. 5.3 Insprerende lessen ut Engeland voor Nederland Interessant s dat de Engelse cases ook nsprerende lessen voor Nederland bevatten de de mogeljkheden aangeven van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Prvate ontwkkelpartner: constructeve samenwerkngsrelate Het selecteren van een gecommtteerde prvate ontwkkelpartner met ervarng en lokale kenns, n plaats van de economsch meest voordelge aanbedng bj tenders, ljkt een voordeel n prvaatgestuurde gebedsontwkkelng. Herdoor kan nameljk een constructeve samenwerkngsrelate ontstaan. De prvate samenwerkngsberedhed ut zch dan n meer flexbele planconcepten n plaats van rgde plannen. De Nederlandse concurrentegerchte daloog als aanbestedngsvorm voor complexe projecten bedt de mogeljkhed om een ontwkkelpartner te selecteren. 27 Lessen over Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

30 Brstol Harboursde: enablng partnershp bedt vele voordelen In Brstol Harboursde s een Enablng Partnershp geïnteerd door de gemeente genaamd Harboursde Sponsors Group. Deze organsate werd geled door een gemeente - ljke projectmanager en bestond ut lokale grondegenaren, de Kamer van Koophandel en dverse (culturele) overhedsnstantes. Taakstellng was om een vse voor het gebed te ontwkkelen en de gebedsontwkkelng te promoten rchtng de markt. Doel daarbj was publeke mddelen voor de culturele functes van Harboursde velg te stellen. Doordat meer stakeholders zch commtteerden aan het project en er een breed draagvlak ontstond werd het mogeljk om publeke subsdes aan te trekken. Daarnaast werd er een fnancële constructe bedacht waarbj ontwkkelaar Crest Ncholson een deel van de opbrengsten van de prvate commercële ontwkkelng nzette als gap fundng voor de ontwkkelng van de culturele functes (ontwkkelbjdrage). Deze package deal werd n een Secton 106 overeenkomst vastgelegd en zorgde ervoor dat de gemeente zonder veel publek geld haar culturele ontwkkelng realseerde. Daarnaast profteerde de ontwkkelaar hermee van meer toeloop van bezoekers waardoor het gebed aantrekkeljker werd om retalers en potentële wonngkopers aan te trekken. Enablng Partnershps: draagvlak & fnancerng Enablng Partnershps zjn overeenkomsten tussen publeke, prvate, en partculere partjen, gercht op het creëren van een breed maatschappeljk en poltek draagvlak en lange termjn project betrokkenhed. Als zodang promoten ze de gebedsontwkkelng en rchten ze zch ook op het aantrekken van fnancële mddelen ut de markt. Belangrjk s dat deze wervende partnerschappen kunnen bestaan naast de publek-prvate projectcontracten. Prvaat beheerde openbare rumte: fnancële en kwaltateve voordelen Prvaat beheerde openbare rumte gebaseerd op een erfpachtcontract voor de grond met publeke esen kan voor bede partjen fnancële voordelen opleveren. Voor lokale overheden vermnderen de beheerkosten en het bedt ontwkkelaars de mogeljkhed om het gebed hoogwaardg n te rchten en te beheren waardoor vastgoedhuren en -waarden op pel bljven of stjgen. Gemeenten denen her goede rchtljnen voor te geven en af te wegen of de locate daarvoor geschkt s. Ontwkkelende beleggers: lange termjn waardeontwkkelng Een nvesterngsmodel van ontwkkelende beleggers gercht op lange termjn waardeontwkkelng bedt een goede mogeljkhed om de haalbaarhed van het project te vergroten. Normalter vndt er bj projectontwkkelaars een afwegng plaats tussen geld, tjd en kwaltet. Daarbj ljdt de kwaltet van de ontwkkelng vaak onder druk van kostenreductes en tjdsbesparngen. Omdat ontwkkelende beleggers net al een wnstmarge denen te behalen bj projectopleverng maar een rendabele nvesterng op lange termjn nastreven, 28 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

31 zjn zj eerder genegd om kwaltatef hoogwaardge ontwkkelngen te realseren. Deze nvesterngsbenaderng verhoogt de rentabltet van het beleggngsobject en vergroot daarmee de haalbaarhed van een project. Publeke fnancerng: prvate nvesterngsberedhed door fondsvormng Gemeenten kunnen zch actef nzetten om alternateve publeke fnancerng te verwerven. Dt kunnen bjvoorbeeld loterjfondsen zjn de publeke functes fnanceren en de tegeljkertjd prvate partjen overtugen om te nvesteren. Zo n aanpak bedt ook de mogeljkhed om met een onderhandeld ontwkkelpakket een deel van de prvate commercële ontwkkelngsopbrengsten te bestemmen voor publeke functes. Publek & prvaat lederschap: meerdere sturngsnveaus Publek en prvaat lederschap op verschllende organsatorsche nveaus bedt effcëntevoordelen n bnnenstedeljke projecten. Het benoemen van strategsch-tactsch opererende polteke leders én prvate drecteuren en tactsch-operatoneel opererende publeke én prvate projectmanagers, kan nameljk de externe en nterne communcate bevorderen en betrokkenhed en draagvlak vergroten. Lverpool One: lange termjn horzon betaalt zch ut In Lverpool One s ontwkkelend belegger Grosvenor geselecteerd als ontwkkelpartner om de gehele gebedsontwkkelng van ntatef tot en met beheer op zch te nemen. De lokale overhed zocht een partner met ervarng, lange termjn betrokkenhed en fnancële daadkracht om dt grootschalge centrumproject n zjn geheel te managen. Reden daarvoor was dat de gemeente daarvoor zelf de fnancële capactet en marktexpertse ontbeerde en dat het gebed zch daar als retal-locate voor leende. De gemeente heeft bj de aanbestedng een plannng bref utgeschreven de op hoofdljnen aangaf waaraan de beoogde ontwkkelng dende te voldoen. Dt bestond vooral ut de gewenste lggng van de nfrastructuur, publeke toegankeljkhed en andere doelen. Grosvenor voldeed aan dt profel en heeft het masterplan n overleg met de gemeente verder utgewerkt en vervolgens voor egen rsco de ontwkkelng gefnancerd op bass van banklenngen en egen kaptaal. Interessant s dat er een land lease overeenkomst voor 250 jaar getekend s tussen gemeente en ontwkkelaar. De gemeente bljft daarbj jurdsch egenaar van de grond en stelt esen aan het prvate beheer van de openbare rumte. Doordat Grosvenor als ontwkkelend belegger optreedt kan ze de ntële projectkostenoverschrjdng op lange termjn compenseren. Doordat het gebed van hoge kwaltet s en de ontwkkelaar het gebed zelf beheert, wordt het mogeljk om een constante cashflow te genereren en huurders een servce fee te laten betalen. De gemeente loopt herbj geen enkel fnanceel rsco en h eeft zelfs bedongen dat het een wnstpercentage van de retal nkomsten ontvangt. 29 Lessen over Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

32 Bnnenstedeljke gebedsontwkkelng: publek & prvaat professonalsme Engeland laat zen dat prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng succesvol toegepast kan worden n complexe bnnenstedeljke opgaven. Ondanks het complexe polteke en socale karakter, gefragmenteerd grondegendom en hoge grondontwkkelngskosten kunnen Engelse ontwkkelaars zo n opgave succesvol realseren. De belangrjkste condtes hervoor zjn een omgevngsbewuste fnanceel-daadkrachtge ontwkkelende partj en een acteve faclterende overhed. Waarschjnljkhed van Nederlandse overname Insprerende Lessen ut Engeland Econome & Poltek Governance cultuur Plannng Systeem Selecte prvate ontwkkelpartner Ja Ja Ja Enablng Partnershps Ja Ja Ja Prvaat-beheerde openbare rumte Ja Nee Ja Prvate ontwkkelende beleggers Nee Ja Ja Alternateve publeke fnancerng Nee Ja Ja Publek & prvaat lederschap Ja Nee Ja Complexe bnnenstedeljke opgaven Nee Nee Ja Tabel 5.2 Waarschjnljkhed overname van Engelse nsprate n Nederlandse context. De waarschjnljkhed van overname van deze Engelse nsprate hangt af van enkele Nederlandse contextuele kenmerken. De meeste lessen zjn context-onafhankeljk en kunnen worden toegepast n de Nederlandse praktjk (Tabel 5.2). Zeker het plannng systeem vormt geen belemmerng. Maar enkele lessen zjn ook context-afhankeljk wat de overname bemoeljkt. In de Nederlandse context s het prvate beheer van de openbare rumte geen geaccepteerd verschjnsel, gemeenten wllen herop rege bljven voeren. De projectorëntate van Nederlandse ontwkkelaars maakt ze ook mnder ontvankeljk om als ontwkkelend belegger op te treden, men s bovenden meer bezg met overleven. Ook het vermogen om alternateve publeke fnancerng aan te boren ljkt met de hudge economsche stuate net echt kansrjk. Daarnaast s het een utdagng voor publeke projectleders om ontwkkelngen te faclteren door meer te sturen op het proces (netwerken, onderhandelen) n plaats van op de nhoud (planvormng). Hetzelfde geldt voor prvate projectleders welke de sturng van maatschappeljke omgevng vaak net als prmare competente aangeleerd hebben. Tenslotte ljkt de toepassng van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng n complexe bnnenstedeljke opgaven n Nederland poltek-bestuurljk (nog) net voor de hand. Wethouders en ambtenaren wensen rege te houden en marktpartjen zjn vooral fnanceel rscomjdend bj zulke gebeden. 30 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

33 6 Concluses & Aanbevelngen 6.1 Concluses Samenvattend volgen her op bass van dt onderzoek enkele concluses. Daarmee wordt de centrale onderzoeksvraag beantwoord met betrekkng tot de samenwerkng, sturng en effecten van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Samenwerkng Samenwerkng bj prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng: vraagt om een heldere formele contractuele publek-prvate rolverdelng; vraagt om ntenseve nformele dageljkse samenwerkng en nteracte; vraagt om flexbltet en zekerhed n het publek programma van esen; vraagt om procesafspraken over omgaan met onvoorzene omstandgheden. Sturng Sturng bj prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng: vraagt om een faclterende rol én pro-acteve houdng bj gemeenten; vraagt om een ledende rol én lange termjn horzon bj ontwkkelaars; vraagt om andere publeke sturng en dus net om loslaten ; vraagt om prvate sturng op harde en zachte aspecten. Effecten De effecten laten zen dat prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng: meestal wordt beschouwd als een effecteve samenwerkngsvorm; vaak wordt beschouwd als een neffcënt ontwkkelproces; gekenmerkt wordt door een goede rumteljke kwaltet; ook toepasbaar s bj complexe bnnenstedeljke opgaven. Deze algemene concluses zjn gebaseerd op emprsche bevndngen en hebben daarmee neuwe kenns opgeleverd. Ze bevestgen en weerleggen theoretsche veronderstellngen en praktjkopnes over prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. 31 Concluses & Aanbevelngen

34 6.2 Aanbevelngen Vele praktsche aanbevelngen zjn al genoemd n hoofdstuk 5 bj de emprsche en nsprerende lessen. De belangrjkste conceptuele aanbevelng gaat echter over de maner waarop faclterende publeke partjen en ledende prvate partjen prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng kunnen managen. Daarvoor s op bass van praktsche en theoretsche nzchten een conceptueel publek-prvaat sturngsmodel ontwkkeld (Fguur 6.1). Het geeft de vele verschllende sturngsmogeljkheden van gemeenten en ontwkkelaars bj prvaatgestuurde gebedsontwkkelng weer. En het s just de sturng door actoren de meest sgnfcante nvloed heeft op veranderngen n de gebouwde omgevng zo beargumenteerd Kljn (2008). Sturng s her gedefneerd als engerle maner van gerchte beïnvloedng (De Leeuw, 2002) en bestaat ut het gebruk van zowel (zachte) management actvteten als (harde) management nstrumenten. Het model laat zen dat verschllende sturngsmddelen complementar zjn. In tegenstellng tot de theore zjn sturngsmddelen n de praktjk vaak net glashelder te onderscheden; ze bestaan naast elkaar en allen zjn nodg om projecten te beïnvloeden. Project management betreft dan actvteten gerelateerd aan het ontwkkelproces zoals ntëren, ontwerpen, plannen en beheren. Proces management bestaat ut nteracteactvteten zoals onderhandelen, beslssen en communceren. Management tools bestaan ut markten vormgeven, reguleren, stmuleren en actveren. Management mddelen bestaan ut benodgdheden voor de realsate van projecten zoals grond, geld en kenns. Door de bewuste en concrete toepassng van deze sturngsmddelen kunnen publeke en prvate partjen prvaatgestuurde gebedsontwkkelng effectef en effcënt managen. 32 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

35 Management Actvteten Project Management Proces Management Plannen Beheren Onderhandelen Beslssen Ontwerpen Intëren Communceren Vormgeven Grond Reguleren Stmuleren Geld Actveren Kenns Management Tools Management Instrumenten Management Mddelen Fguur 6.1 Conceptueel publek-prvaat sturngsmodel voor prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng (Heurkens, 2012) 33 Concluses & Aanbevelngen

36 34 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

37 7 Eploog Deze eploog bevat een dretal reflectes de n ljn lggen met het hudge socaaleconomsche klmaat en de prncpes van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Deze reflectes zjn net gebaseerd op de onderzoeksresultaten maar op aanvullende lteratuur en geven stof tot nadenken voor publeke en prvate gebedsontwkkelaars. 7.1 Alternateve publeke belang borgng Het borgen van publeke belangen s een belangrjke zaak voor publeke partjen, vooral n prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. In onze pluralstsche samenlevng s het echter onmogeljk geworden voor één partj om het publeke belang te bepalen n alle stuates. In ljn met maatschappeljke ontwkkelngen s het net alleen socaal coherent maar zelfs socaal noodzakeljk dat overheden ook prvate en partculere partjen betrekken n de borgng van publeke belangen. Lteratuuronderzoek (WRR, 2000; De Brujn & Dcke, 2006) laat zen dat borgng van publeke belangen gebaseerd kan worden op verschllende mechansmen: Hërarchsche mechansmen: regulerng van de markt door publeke regels; Markt mechansmen: compette tussen marktpartjen; Netwerk mechansmen: nteracte met meerdere belanghebbenden. Door het gebruk van gelegtmeerde hërarchsche mechansmen, compettegerchte markt mechansmen en nteractegerchte netwerk mechansmen kunnen publeke waarden geïnsttutonalseerd worden n de prvate en partculere sector. Ze kunnen alle ngezet worden om publeke belangen bj een gebedsontwkkelng te bepalen en stellen prvate en partculere partjen n staat om meer betrokken te worden bj en verantwoordeljkhed te nemen voor hun drecte omgevng. Daarmee s n prncpe geborgd dat publeke belangen ook daadwerkeljk (lokaal) gedragen worden. Fguur 7.1 laat zen welke nstrumenten zch lenen voor borgng van publeke belangen n de verschllende procesfasen van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Daarbj s ondersched gemaakt tussen net-onderhandelbare nstrumenten (hërarchsch) en onderhandelbare nstrumenten (markt en netwerk). Net-onderhandelbare nstrumenten stellen publeke bassbehoeften en -rechten velg zoals bestaande publeke aanbestedngen, bestemmngsplannen en bouwvergunnngen. Onderhandelbare nstrumenten vragen just 35 Eploog

38 de betrokkenhed van actoren waarbj gezamenljk bepaald wordt wat de concrete publeke belangen en waarden zjn. Het verdent aanbevelng om dscusses over dt onderwerp n relate tot prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng te voeren n zowel de wetenschap als praktjk. Beheer fase Intatef fase Aanbestedng / PPvE (net-onderhandelbaar & onderhandelbaar) Prvaat/partculer egenaarschap (onderhandelbaar) Fnancële clams (net-onderhandelbaar) Prestate-ndcatoren (onderhandelbaar) Ontwkkelprkkels (onderhandelbaar) Contractuele condtes (onderhandelbaar) Bestemmngsplan (net-onderhandelbaar) Concurrente-gerchte daloog (onderhandelbaar) Beeldkwaltetsplan (onderhandelbaar) Ontwkkelaarsbjdragen (onderhandelbaar) Ontegenng (net-onderhandelbaar) Bouwvergunnng (niet-onderhandelbaar) Realsate fase Ontwerp/Haalbaarhed fase Fguur 7.1 Instrumenten voor borgng van publeke belangen bj prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng (Heurkens, 2012) 36 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

39 7.2 Alternateve fnancerngsnstrumenten De afhankeljkhed van prvate nvesterngen n prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng vraagt om het verkennen van alternateve fnancerngsnstrumenten de mnder vertrouwen op vreemd vermogen. Als gevolg van de hudge economsche stagnate zjn nvesterngen n dverse vastgoedmarktsegmenten net meer vanzelfsprekend, zowel n Nederland als elders (Parknson e.a., 2009). Daardoor vndt er op dt moment een dscusse plaats over neuwe verdenmodellen voor gebedsontwkkelng. In de hudge praktjk s een groeende nteresse te zen naar vraag-gestuurde ontwkkelstrategeën zoals bottom-up ntateven, waardecreate modellen en rscobeheersng door faserng (Peek, 2012). De nabje toekomst moet utwjzen of deze verdenmodellen gebedsontwkkelngsprojecten ook daadwerkeljk fnanceel haalbaar kunnen maken. In de lteratuur zjn veelbelovende alternateve fnancerngsnstrumenten te vnden (Tabel 7.1). De meeste van deze nstrumenten zjn n ljn met de prncpes van prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng maar verschllen op een aantal kenmerken. Voor een utgebrede toelchtng op de kenmerken en werkng van deze nstrumenten wordt verwezen naar het proefschrft (Heurkens, 2012). Het verdent aanbevelng om te expermenteren met deze neuwe fnancerngsvormen, waarbj partjen gebedsspecfeke afwegngen denen te maken over de toepasbaarhed van deze fnancerngsnstrumenten voor prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng. Ontwkkel Publek Subsdes Lotterjfonds Partculer / Publek DBFM / Concesse Lght Crowd Fnancerng Publek / Prvaat Partculer / Prvaat Ontwkkelprkkels Fnanceel Fscaal Rumteljk beled & Fnancële belonng Publeke functes & Vastgoedwaarden Fnancële betrokkenhed Gebedsfonds Prvaat Gedeelde nvesterng Lange-termjn beheer Bedrjven Investerngszones Stedeljke Herverkavelng Prvaat Prvaat Gebedsvoorwaarden Herontwkkelngsgebeden Prvate voorwaarden Aansprakeljkhedsverzekerng tegen waardeverles Incorporeren publeke doelen n.v.t. Effectef management Fnancerngsnstrumenten Tax Increment Fnancng (TIF) Investerngsbronnen Publek Probleem gebeden Publeke gebeden Klenschalge gebeden Aandeelhouderschap Publeke partcpate Klenschalge publeke gebeden Gedeelde nvesterng Velgstellen cash-flow Rsco reducte Prvaat egendom Samenwerkng met andere partjen Samenwerkng met andere egenaren Samenwerkng met andere egenaren Tabel 7.1 Alternateve fnancerngsnstrumenten bj prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng (Heurkens, 2012) Grootschalge mx-use gebeden Retal, kantoren, bedrjfslocates Gefragmenteerd grondegendom 37 Eploog

40 7.3 Alternateve planologe & governance Recent zjn er n de praktjk dverse dscusses gaande over een andere vorm van rumteljke ontwkkelng genaamd utnodgngsplanologe (Van Rooy, 2011) of coalteplanologe (Praktjkleerstoel Gebedsontwkkelng e.a., 2011). Belangrjk om te beseffen s dat dt soort veranderngen n de rumteljke ontwkkelng het gevolg zjn van veranderende maatschappeljke behoeften en poltek-economsche omstandgheden. In de afgelopen decenna hebben zch daardoor enkele veranderngen voorgedaan n de Nederlandse stedeljke governance (Fguur 7.2). Deze fguur laat zen dat het prmaat van rumteljke beslssngen en nvesterngen langzaam verschoven s van de overhed (toelatngsplanologe) naar overhedmarkt (ontwkkelngsplanologe) en markt-maatschappj (utnodgngsplanologe). Bnnen deze governance en planologe verschuvng s de hudge vraag-gestuurde vorm van gebedsontwkkelng te plaatsen; prvate en partculere partjen sturen de ontwkkelng en publeke partjen faclteren deze ntateven. Ondanks dat dt een relevante tendens s bljft het nog ondudeljk of utnodgngsplanologe een structurele neuwe vorm van stedeljke ontwkkelng s. Ook toelatngsplanologe en ontwkkelngsplanologe zjn nameljk nog steeds herkenbaar n de Nederlandse gebedsontwkkelngspraktjk. Robles-Duran (2011) spreekt n dt verband over de wederzjdse afhankeljkhed van twee parallelle stedeljke ontwkkelstrategeën de elkaar beïnvloeden en naar elkaar toe groeen: de neolberale publekprvate top-down stratege en de organsche partculere bottom-up stratege. In dt lcht s het nteressant om te beoordelen of prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng beschouwd kan worden als een kansrjke ontwkkelstratege voor de ontstane overgangsfase. Deze ontwkkelstratege kenmerkt zch door prvaat lederschap, ntatef en prvate nvesterngen de mogeljk gemaakt worden door faclterende overheden. Ook bedt het mogeljkheden voor partculere partcpate en een vraag-gestuurde ontwkkelstratege. De onderzochte prvaat-gestuurde projecten laten zen dat zulke mogeljkheden nog net ten volle zjn benut. De aanbevelng s om n prvaat-gestuurde gebedsontwkkelng meer rumte te creëren voor partculere ntateven en nvesterngen omdat het daarmee kan voldoen aan maatschappeljke behoeften. 38 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

41 Publek ` Publek Stedeljke Governance < 2000 aanbod machtsverschuvng machtsevenwcht Stedeljke Governance aanbod Toeltngsplanologe Ontwkkelngsplanologe Prvaat Maatschappj Prvaat Maatschappj aanbod aanbod Publek Stedeljke Governance 2010 > Utnodgngsplanologe machtsverschuvng machtsverschuvng Prvaat Maatschappj vraag Fguur 7.2 Governance veranderngen n de Nederlandse rumteljke ontwkkelng (Heurkens, 2012) 39 Eploog

42 40 Prvaat-gestuurde Gebedsontwkkelng

43 Referentes Adams, D., & Tesdell, S. (2010). Planners as market actors: Rethnkng state-market relatons n land and property. Plannng Theory & Practce, 11(2), Bakker, P., Evers, S., Hovens, N., Snelder, H., & Weggeman, M. (2005). Het Rjnlands model als nspratebron. Holland Management Revew, 103, Boelens, L., Spt, T., & Wssnk, B. (Eds.) (2006). Plannng zonder overhed: Een toekomst voor plannng. Rotterdam: Utgeverj 010. Bregman, A.G. (2010). Naar een natuurljke rolverdelng tussen overhed en markt bj rumteljke veranderngsprocessen: Overhedsrol bj rumteplannng beperken tot grondexplotate en publek vastgoed (naugurele rede). Amsterdam: Unverstet van Amsterdam. Brujn, H. de, & Dcke, W. (2006). Strateges for safeguardng publc values n lberalzed utlty sectors. Publc Admnstraton, 84(3), Butelaar, E. (2011). Ontwkkelen n het plannersparadjs: Nederlandse gebedsontwkkelng gecontextualseerd (presentate Master Cty Developer). Rotterdam, 5 Oktober. Delotte (2010a). Fnancële effecten crss bj gemeenteljke grondbedrjven: Onderzoek.o.v. VNG en Mnstere van Infrastructuur en Mleu. Utrecht: Delotte Real Estate Advsory. Gjzen, M.H.M. (2009). Zonder loslaten geen concesse: Inzcht n de recente toepassng van deze publekprvate samenwerkngsvorm n de Nederlandse gebedsontwkkelngspraktjk met evdence-based verbetervoorstellen (scrpte). Rotterdam: Master Cty Developer. Heurkens, E.W.T.M. (2012). Prvate sector-led urban development projects: Management, partnershps & effects n the Netherlands and the UK (dssertate). A+BE Archtecture and The Bult Envronment, 2(4), 480. Heurkens, E.W.T.M., Hobma, F.A.M., & Zeeuw, W.T.C.F. de (2008). Gebedsconcesse: een omstreden neuwkomer. Rumteljke Ontwkkelng Magazne, 10, Hobma, F.A.M., Louw, E., Spaans, M., & Veen, M. van der (2008). Leren van de Engelse gebedsontwkkelngspraktjk. Delft: Facultet Bouwkunde/Onderzoeksnsttuut OTB. Klundert, A.F. van de (2008). Rumte tussen overhed en markt: Met concesses naar transparante en effectvtet. Rjswjk: Habforum. Kljn, E.H. (2008). It s the management, stupd!: Over het belang van management bj complexe beledsvraagstukken (naugurele rede). Den Haag: Lemma. Krabben, E. van der (2011). Gebedsontwkkelng n zorgeljke tjden: Kan de Nederlandse rumteljke ordenng zchzelf nog wel bedrupen? (naugurele rede). Njmegen: Radboud Unverstet Njmegen. Leeuw, A.C.J. de (2002). Bedrjfskundg management: Prmar proces, stratege en organsate. Assen: Konnkljke van Gorcum. Nadn, V., Short, M., Smth, N., & Askew, J. (2008). Development and plannng processes n England: General paper for learnng from Englsh practces of area development. Delft/Brstol: Delft Unversty of Technology & Unversty of the West of England. Parknson, M., Ball, M., Blake, N., & Key, T. (2009). The credt crunch and regeneraton: Impact and mplcatons. London: DCLG & ULI. Peek, G.J. (2012). Investeren n gebedsontwkkelng neuwe stjl: Handrekngen voor samenwerkng en verdenmodellen. Den Haag: Mnstere van Infrastructuur en Mleu. Praktjkleerstoel Gebedsontwkkelng TU Delft, Akro Consult, & Delotte Real Estate Advsory (2011). Gebedsontwkkelng n een andere realtet, wat nu te doen?: Handrekngen voor de praktjk. Delft: Praktjkleerstoel Gebedsontwkkelng TU Delft. Robles-Duran, M. (2011). Prelude to a brand new urban world. Volume, Prvatze! 30(4), 54-57, Archs. Rooy, P. van (2011). Utnodgngsplanologe als socaal-cultureel perspectef. Buldng Busness, 13(10). Tesman, G.R., & Kljn, E.-H. (2002). Partnershp arrangements: Governmental rhetorc or governmental schemes? Publc Admnstraton, 62(2), Wetenschappeljke Raad voor het Regerngsbeled [WRR] (2000). Het borgen van publek belang: Rapporten aan de regerng 56. Den Haag: Sdu Utgevers. Zeeuw, W.T.C.F. de (2007). De engel ut het marmer: Reflectes op gebedsontwkkelng. Delft: Praktjkleerstoel Gebedsontwkkelng TU Delft. 41 Referentes

44 Technsche Unverstet Delft, Facultet Bouwkunde, Afdelng Real Estate & Housng