P. 442 Leonie Janssen-Jansen De tragedie van de kantoren Figuur 1 Verhandelmechanisme: verhandelbare ontwikkelingsrechten (bron: Geaorges 2006) Ramingen, behoefte woningen, kantoren en bedrijven Externe juridische planologische kaders Verdeling VOR s over gemeenten Externe juridische planologische kaders VOR s vastgelegd door regionale planvorming Vrij besteedbare VOR s voor gemeenten Condities Plannen Condities Plannen Condities Plannen Gem. A Gem. B Gem. C Benutting VOR s Benutting VOR s Benutting VOR s Benutting + extra aanschaf VOR s Benutting + extra aanschaf VOR s Benutting + extra aanschaf VOR s Verkoop VOR s Verkoop VOR s Verkoop VOR s Onderhandelingen tussen gemeente A, B en C Uitgifte aan private sectoren VOR-mechanisme Realisatie projecten
P. 443 Ontwikkelen of niet ontwikkelen? Voor een gemeente is het laatste eigenlijk geen optie, ook als het voor de regio als geheel verstandiger is. Het gemeentelijke huishoudboekje heeft inkomsten nodig en afzien van ontwikkelingen betekent verlies aan inkomsten terwijl de buurgemeenten die wel ontwikkelen er financieel op vooruitgaan. Intergemeentelijke concurrentie kan soms leiden tot situaties die de concurrentiepositie van de regio als geheel verzwakken. In de Noordvleugel staat het probleem van het kantorenoverschot momenteel hoog op de agenda. Met meer regionale samenwerking en slimme uitruilinstrumenten kan een einde gemaakt worden aan deze tragedie. Leegstaande kantoren zijn een veelvoorkomend verschijnsel in de Noordvleugel. In 2006 is circa twee miljoen vierkante meter bedrijfsvloeroppervlak (bvo) ongebruikt, waarvan een deel verouderd. Dit worden wel dode kantoren genoemd. In de plannen tot 2030 zijn acht miljoen nieuwe vierkante meters opgenomen, terwijl volgens economische groeiscenario s de vraag maximaal 3,5 miljoen vierkante meter zal zijn en minimaal zelfs maar een miljoen. Het is duidelijk dat er sprake is van een enorm overaanbod aan kantoormeters (Van der Plas, nog te verschijnen). Voor de internationale concurrentiepositie van de Noordvleugel is een dergelijk overaanbod schadelijk. Niet alleen verslechtert dit de uitstraling en het imago van de regio, ook is duidelijk dat ruimte in de regio niet optimaal wordt gebruikt. Tegelijkertijd wordt de ontwikkeling van bedrijven niet optimaal gefaciliteerd. De regionale samenwerking op het gebied van planning van kantoren- en bedrijfslocaties blijft achter. Op de vierde Noordvleugelconferentie is daarom besloten het Platform Bedrijvenen Kantoorlokaties (Plabeka) op te richten. Dit platform werkt aan een regionaal programma waarin vraag en aanbod in kaart worden gebracht en naar oplossingen wordt gezocht om de internationale kracht van de Noordvleugel te behouden of, liever nog, te versterken (Plabeka, 2005). Hoewel nog heel veel onduidelijk is over de uiteindelijke uitvoeringsstrategie en de te verdelen pijn (want die gaat ongetwijfeld komen, voor alle betrokken gemeenten), zou het Plabeka een kans voor de Noordvleugel kunnen zijn om de samenwerking naar een hoger niveau te brengen. In dit artikel wordt ingegaan op zowel de oorzaak van het kantorenprobleem als mogelijke oplossingsrichtingen. Leegstand De leegstand van kantoren is momenteel een groot probleem in de regio Amsterdam, dat door de politiek niet altijd serieus genomen lijkt te worden. Sinds 1 oktober 2006 is er wel een kantorenloods aangesteld die het gebruik van leegstaande kantoren in banen leidt. Het initiatief voor het vinden van een andere bestemming ligt volgens de gemeente in eerste instantie bij eigenaren, beleggers en projectontwikkelaars (Cobouw, 2006). Leegstand wordt ook vaak afgedaan als een probleem van de markt. De kantorenmarkt lijkt gevoelig voor een zogenaamde varkenscyclus. Een varkenscyclus is het verschijnsel in de economie dat overschotten en tekorten van een bepaald product, bijvoorbeeld varkens of koffiebonen, elkaar afwisselen, doordat aanbieders massaal reageren op de hoogte van de prijzen, maar tegen de tijd dat deze reactie doorwerkt op het aanbod, is de prijs alweer omgeslagen. Vanwege de lage prijzen
P. 444 Gemeenten gebruiken kantorenontwikkeling als melkkoe daalt het aanbod en stijgen de prijzen weer, waarna de cyclus opnieuw begint. Door het probleem als marktfalen te benoemen en bij de ontwikkelaars en beleggers neer te leggen, wordt het eigen aandeel van de overheid uit het oog verloren. Niet alleen hebben de publieke actoren een aandeel in het ontstaan van het probleem, ook hebben zij, kijkend naar de concurrentiepositie op de langere termijn, een groot belang bij de oplossing hiervan. Tegelijkertijd heeft juist de markt veel minder belang bij een oplossing. De eigenaren van kantoren wegen af wat rendabeler is: doorexploiteren of herstructureren. Doorexploiteren is financieel gezien vaak gunstiger en omdat eigenaren meestal een gespreide beleggingsportefeuille hebben, is een lager rendement ook niet zo n probleem. Nieuwe kantoorontwikkelingen zijn voor gemeenten aantrekkelijker dan herstructurering. Met de gronduitgifte gedurende de exploderende kantorenmarkt in de jaren negentig heeft de gemeente Amsterdam bijvoorbeeld de herstructurering van Zuidoost kunnen financieren. Met deze vorm van financiering is echter wel een hypotheek op de toekomst genomen, waardoor de herstructurering niet per se duurzaam is. In de toekomst is het niet meer mogelijk kantoorontwikkeling als een melkkoe te gebruiken. Toch wordt hier nog wel op gerekend, gezien ook alle geplande meters bvo. Afzien van deze ontwikkelingen willen gemeenten niet. Tegelijkertijd verdienen gemeenten aan leegstand, namelijk via de OZB en in Amsterdam ook via de erfpachtcanon. Bij gebrek aan financiële pijn ontbreekt aan de publieke zijde eveneens de urgentie om het probleem aan te pakken (publiek falen). De intergemeentelijke concurrentie maakt die behoefte alleen nog maar minder. Als een van de gemeenten af zou zien van ontwikkelingen, terwijl de andere gemeenten doorontwikkelen, kunnen die gemeenten juist extra verdienen, omdat door minder aanbod, de prijs naar verwachting hoger is. De maatschappelijke kosten- en batenanalyse slaat echter wel negatief uit: de ruimte wordt niet optimaal gebruikt en op sommige kantoorparken ontstaan nu al no go areas. Op de langere termijn wordt de concurrentiepositie van de regio ondermijnd. Waar marktpartijen kunnen uitwijken naar andere regio s, in Nederland maar ook daarbuiten, blijft de gemeente met haar voorraad zitten. Inmiddels klinkt steeds meer het geluid dat leegstand echt een probleem is en moet worden aangepakt. Door niets te doen, komt de betrouwbaarheid van de Noordvleugelgemeenten in het geding. Zij hebben immers willens en wetens in de gouden jaren negentig veel
P. 445 te veel gronden uitgegeven en daarmee bijgedragen aan het probleem van een verziekte kantorenmarkt of ook wel de kantorentragedie. Kantorentragedie Voor de kantorentragedie gaat deels dezelfde speltheorie op als bij het bekende concept van de tragedy of the commons, de tragedie van het gemeenschappelijke bezit of belang (Hardin, 1968). Bij dit voorbeeld gaat het om het gemeenschappelijke gebruik van een goed of een dienst waar vrij en ongelimiteerd toegang tot is. De theorie van de zogenaamde tragedy of the commons stelt dat er een collectief verlies ontstaat als er geen regels zijn en de common door iedereen ongelimiteerd gebruikt wordt, waardoor deze uitgeput zal raken. Deze speltheorie is ook van toepassing op kantoorontwikkeling in regio s, waarbij het individuele belang van gemeenten, verdienen aan gronduitgifte om dit te herinvesteren in de gemeente, voor het regionale belang van een gezonde kantorenmarkt gaat. De vraag naar kantoorruimte is vanuit de regio gezien een gedeelde resource. Elke gemeente probeert zoveel mogelijk van deze vraag te accommoderen en daarmee inkomsten te verwerven om haar huishoudboekje in balans te krijgen. Gezien de politieke cycli van vier jaar is hierbij vooral aandacht voor de korte termijn. De intergemeentelijke concurrentie zorgt ervoor dat niet-ontwikkelen geen optie is. De buurgemeenten genereren dan meer inkomsten, terwijl de stilstaande gemeente verlies leidt. Doordat alle gemeenten in een regio zo redeneren en er in totaal teveel kantoorruimte wordt aangeboden, wordt de vraag uitgeput, met leegstand als gevolg. Via herverdeling is dit negatieve effect op te lossen (Webster & Lai, 2003, p. 149). Dit vraagt om meer samenwerking en een regionaal mechanisme dat de intraregionale concurrentie kanaliseert (maar niet laat verdwijnen), ten gunste van de interregionale concurrentie. Een regionaal bestuur voor de gehele Noordvleugel zit er niet in en een regionaal grondbedrijf lijkt onhaalbaar. Toch komt het idee van samenwerking wel steeds meer tussen de Noordvleugeloren en groeit de wil om samen wat te doen. Om dit handen en voeten te geven, zijn er oplossingen nodig voor verevening van ontwikkelingen. Uitruilen als oplossing Een regionaal mechanisme dat aansluit bij het voorkomen van een nieuwekantoren-tragedie is afgeleid van het idee van verhandelbare ontwikkelingsrechten (VOR). In recent onderzoek (Georges, 2006) wordt aangetoond hoe een kantoorrechtensysteem er voor de Amsterdamse regio uit zou kunnen zien. In eerste instantie is daarbij aangehaakt bij het schaalniveau van het ROA, om het systeem een wettelijke status te geven. Het ROA heeft met het inwerkingtreden van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen Plus (WGR+) een stevige juridische status gekregen. Een van de aanbevelingen in het onderzoek is het opschalen van het ROA naar de Noordvleugelschaal. Kort gezegd komt het systeem neer op het contingenteren van kantoorontwikkeling; elke gemeente krijgt zogenaamde kantoorrechten, die zij kan inzetten voor haar eigen ontwikkeling of kan verkopen aan buurgemeenten die meer dan hun eigen quotum willen ontwikkelen (zie figuur 1). >> Lees verder op pagina 456
P. 456 Kantooropppervlak beperken vraagt gezamelijke aanpak Een gemeente die niet of minder ontwikkelt, wordt gecompenseerd door gemeenten die meer ontwikkelen. Binnen het onderzoek zijn vier varianten uitgewerkt, waarbij gekeken is naar de mogelijkheid dit uitruilsysteem met of zonder rechtenbank op te zetten en met of zonder de directe betrokkenheid van private partijen. Op dit moment lijkt een variant zonder rechtenbank en zonder directe betrokkenheid het meest haalbaar, terwijl een variant met een regionale rechtenbank het meest effectief is, vanuit het perspectief van de kantorentragedie. Een lastige vraag is hoeveel rechten welke gemeente zou moeten hebben om de kantorenmarkt weer gezond te krijgen en op basis waarvan dit bepaald zou moeten worden. Dit sluit ook aan bij de in de literatuurgenoemde oplossing voor de tragedy of the commons, namelijk het instellen van eigendomsrechten en het opstellen van afdwingbare regels (Ostrom, 1990). Met een dergelijk uitruilsysteem wordt het probleem van de dode kantoren niet opgelost. Ook bij grote schaarste aan kantoormeters blijken deze kantoren nauwelijks te worden opgenomen, met bovengenoemde maatschappelijke kosten. Om deze leegstand op te ruimen zou het interessant kunnen zijn om te onderzoeken hoe de bouw van nieuwe kantoren gekoppeld kan worden aan het uit de markt nemen van kansloze leegstaande kantoren. In feite gebeurt in Brabant iets vergelijkbaars, waar in het programma Ruimte voor Ruimte de sloop van stallen wordt gefinancierd met de bouw van villa s. Wat zijn de mogelijkheden om kantoorprojecten met elkaar te verbinden en zo winwin situaties te creëren? Kan bij nieuwe kantoorontwikkeling vereist worden dat er ook een nog vast te stellen aantal leegstandmeters uit de markt moet worden genomen, door sloop of conversie naar een andere functie? Zouden leegstandeigenaren op die manier te verleiden zijn af te zien van doorexploiteren van hun verlaten gebouwen? De veronderstelling is dat dit tot creativiteit zal leiden en een omzetoperatie die veel minder kostbaar is dan wanneer de overheid dit met onteigeningsconstructies zou doen. In feite zou zo een deel van het geld dat bij de nieuwe ontwikkeling wordt verdiend door zowel markt als overheid aan het algemeen belang worden terugbetaald in de vorm van een grotere ruimtelijke kwaliteit (Hagman & Misczynki, 1978). Een deel van de winst wordt zo in de lange termijn geïnvesteerd. Afhankelijk van de manier waarop zo n regeling vorm krijgt, zal niet alleen surplus value in het gebied worden geherinvesteerd. Het is ook nodig dat gemeenten ondersterunend beleid voeren, bijvoorbeeld in de vorm van een bonus bij het verlenen van
P. 457 nieuwe vergunningen of het ontbinden van de erfpachtbepaling in het geval van de gemeente Amsterdam. Een dergelijk bonussysteem is nodig om het uitruilen op gang te brengen, in een positieve sfeer. Op dit moment wordt onderzocht hoe een dergelijk soort uitruilsysteem zou kunnen worden vormgegeven (Janssen-Jansen & Van der Veen, 2006). In elk geval is duidelijk dat ook een dergelijke uitruilmogelijkheid regionale consequenties heeft en collectief handelen op Noordvleugelniveau nodig heeft om kans van slagen te hebben. Plabeka-opgave Voor de Noordvleugel is het verstandig zich te beraden op hoe zij om wil gaan met kantoorontwikkeling in de toekomst. Hoewel het heel aantrekkelijk lijkt om ook in een volgende groeiperiode opnieuw te incasseren, is een keuze voor een meer duurzame ontwikkeling verstandiger. Waarom niet een kantorenlocatiebeleid voeren dat ook op de langetermijn bestendig is, met goed voorraadbeheer en permanente afwegingen? Economisch gezien zal de Noordvleugel namelijk haar vruchten plukken van een gezonde markt in plaats van een overspoelde markt. Om echt iets te doen aan het kantorenprobleem, moet er een gezamenlijke visie komen en een gezamenlijke aanpak. Met deze coproducties krijgt het regionaal ontwikkelen invulling. Binnen het Plabeka wordt inmiddels hard gewerkt aan het in kaart brengen van locaties en capaciteiten en nagedacht over de verdeling van de capaciteit over de verschillende gemeenten. Door minder kantoorgrond uit te geven en dit meer te spreiden in de tijd, hoopt men een einde te maken aan de kantorentragedie. Daarnaast wordt gezocht naar andere oplossingsrichtingen waarin uitruilsystemen mogelijk een rol kunnen spelen. Gemeenten moeten hun eigen kantorenmarkt gezondmaken en de pijn van hun irreële grondexploitaties nemen. Omdat de kantorenmarkt regionaal is, kunnen zij dit niet alleen. Voor een gezonde, duurzame kantorenmarkt in de Noordvleugel is een gezamenlijke aanpak onontbeerlijk. In hoeverre een dergelijke aanpak, al dan niet via het Plabeka, daadwerkelijk lukt, hangt af van de sterkte van het samenwerkcement in de Noordvleugel en het vermogen om het langetermijn belang te laten prevaleren boven het kortetermijn belang. Leonie Janssen-Jansen (l.b.janssen-jansen@uva.nl) is onderzoeker bij AMIDSt, Universiteit van Amsterdam. Zij is tevens redacteur van rooilijn. Literatuur Cobouw (2006) Amsterdam pakt leegstand kantoren aan, Cobouw 310806. Georges, M. (2006) Verhandelbare ontwikkelingsrechten als vereveningsinstrument binnen de Wgr-plus, een nieuw concept voor regionale verevening tussen publieke actoren, doctoraalscriptie Universiteit van Amsterdam Hagman, D.G. & D.J. Misczynki (eds) (1978) Windfalls for Wipeouts: Land Value Capture and Compensation, American Society of Planning Officials, Chicago Hardin, G. (1968) The tragedy of the commons, Science 162, p. 1243-1248 Janssen-Jansen, L.B. & M. van der Veen (2006) Money from the market? Possibilities for TDR-like instruments in the Dutch planning system, Paper to be presented at the second World Congress of Planning Schools, 2006, Mexico City, Mexico, 11-16 July 2006 Ostrom, E. (1990) Governing the commons, the Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge University Press, Cambridge Plabeka (2005) Structuurschema Platform Bedrijven en Kantoren Noordvleugel, vastgesteld door de 5e Noordvleugelconferentie, Gemeente Haarlemmermeer, Hoofddorp Plas, G. van der (nog te verschijnen) The Greater Amsterdam Area, W.G.M. Salet (ed.), Synergy in Urban networks, SDU uitgevers, Den Haag Webster, C.J. & L.W.C. Lai (2003) Property Rights, Planning and Markets: managing spontaneous cities, Edward Elgar, Cheltenham en Northhampton MA 2413m 2 dode kantoorruimte