Workshop: Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Australische en Britse praktijken in resultaatgericht financieel management

Transcriptie

1 Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Spoor financieel management & monitoring Workshop: Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Australische en Britse praktijken in resultaatgericht financieel management Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Brussel 26 januari 2004 Bram Scheers, Miekatrien Sterck & Prof. dr. Geert Bouckaert

2 Workshop: Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Australische en Britse praktijken in resultaatgericht financieel management. 1. OVERZICHT RECENTE HERVORMINGEN Verenigd Koninkrijk - Comprehensive Spending Review (1998): invoering van een meerjarig en beleidsgericht begrotingsproces en maatregelen tot financiële responsabilisering - Public Service Agreements (1998): planning en opvolging van prestaties van departementen aan de hand van driejarige overeenkomsten met HM Treasury over doelstellingen en te bereiken targets - White Paper Resource Accounting and Budgeting in Government (1995): naar een accrualgebaseerde begroting en boekhouding - White Paper Modernising Government (1999): better policymaking, responsive public services, quality of public resources & public services innovation - Resource Accounting and Budgeting (2000): invoering van een accrual gebaseerde begroting en boekhouding - Government Resources and Accounts Act (2000): wettelijke verankering van de accrual gebaseerde begroting en boekhouding Australië The Commonwealth of Australia - Accrual reporting for departments (1995): De departementen moeten overschakelen naar een accrual-gebaseerde rapportering. - De Commonwealth Authorities and Companies Act (CAC Act) 1997: Deze wet regelt de basisvereisten met betrekking tot financieel management, corporate governance en verantwoording waaraan de authorities en publieke ondernemingen moeten voldoen. - De Financial Management and Accountability Act (FMA Act) 1997: Deze wet zet het boekhoud- en verantwoordingsraamwerk uit voor de departementen en agentschappen. - De Auditor-General Act 1997: Deze wet bepaalt de functie en de bevoegdheden (o.a. performance audits) van de Auditor-General en van het National Audit Office. - Charter of Budget Honesty Act 1998: Deze wet heeft als doelstelling te verzekeren dat de fiscale projecties in het begrotingsproces transparant zijn voor het parlement en publiek. - Accrual-based outcomes & outputs budgeting and reporting framework (1996: beslist) ( : implementatie): Het invoeren van een accrual-gebaseerd begrotings- en rapporteringsproces gelinkt aan outputs en outcomes. Western Australia - Accrual financial reporting ( ): De invoering van de financiële rapportering op accrual basis. - Output Based Management (OBM) (begonnen in 1996): De invoering van een geïntegreerd plannings-, budgetterings- en monitoringsysteem op basis van outputs. - Performance reporting ( ): De vereiste dat agentschappen hun actuele resultaten rapporteren in hun jaarrapport en vergelijken met de vooropgestelde doelstellingen. - Resource agreements ( ): Een mechanisme voor de formele goedkeuring van de begrotingsbeslissingen met betrekking tot de outputs en financiële middelen. - Review of the Financial Administration and Audit Act 1985 (nog altijd bezig) o Financial Administration and Audit Amendment Act 2000: De invoering van praktijken van modern financieel management mogelijk maken. - New appropriation regime ( ) o Accrual appropriations: Het vervangen van de kasgebaseerde toewijzingen door toewijzingen die zowel de kas als de niet-kas kosten omvatten. o Capital user charge: De departementen en agentschappen dienen een som te betalen voor de activa die ze aanhouden om aldus een degelijk beheer van activa te realiseren. Bram Scheers, Miekatrien Sterck & Prof. dr. Geert Bouckaert 2

3 Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen 2. EVALUATIE HERVORMINGEN Initiatieven Mate van centralisatie van de hervormingen Samenhang van de hervormingen Verenigd Koninkrijk Australië 1 De hervomingen in het Verenigd Koninkrijk worden zeer sterk centraal aangestuurd. HM Treasury en het Cabinet Office zijn zeer sterke centrale actoren. Binnen het Cabinet Office werden een aantal nieuwe eenheden opgericht om de centrale aansturing te versterken zoals de Delivery Unit en de Strategy Unit. Bij de implementatie van de hervormingen krijgen de departementen wel voldoende vrijheidsgraden. De hervormingen van begroting, boekhouding en audit hangen nauw samen. De implementatie van Resource Accounting en Budgeting vereist ook een aanpassing van de financiële audit. De accrual begroting en boekhouding gaat ook samen met een verder professionalisering van het beheer van de departementen. Ook hierop speelt de audit in door de focus uit te breiden naar een meer strategisch niveau. Een slingerbeweging: Er vond een evolutie plaats van een centralistisch model met de focus op detail naar een decentralistisch model met enkel algemene informatie beschikbaar. Dit werd echter niet als positief ervaren omdat de departementen vonden dat ze aan hun lot werden overgelaten. Nu keert de slinger terug naar een middenpositie waar er opnieuw meer informatie wordt gegeven. De hervormingen in de begroting, boekhouding en audit hangen nauw samen. Dit wordt ondersteund door de invoering van drie nieuwe wetten die al de componenten omvatten. Ook de samenhang tussen de initiatieven met betrekking tot de financiële cyclus en de beleids- en beheerscyclus is groot. Dit wordt gerealiseerd door het nieuwe accrual-based outcomes & outputs budgeting and reporting framework. Implementatie Implementatiestrategie De hervormingen van de aanrekeningsbasis en de informatie-inhoud van de begroting zijn niet geïntegreerd. Er zijn duidelijk twee verschillende invalshoeken, enerzijds de economische, management-georiënteerde invalshoek van resource budgeting and accounting en anderzijds de meer beleidsgerichte invalshoek van de Public Service Agreements. De aandacht van het Cabinet Office verschuift echter wel meer naar de managementsinvalshoek met de toenemende aandacht voor delivery of de implementatie van het beleid. Resource Budgeting and Accounting - Sterke centrale aansturing van HM Treasury met betrekking tot het algemene kader, maar voldoende vrijheidsgraden bij implementatie - Incrementeel - Alomvattend - Wettelijke verankerd Public Service Agreements - Sterke centrale aansturing van HM Treasury en het Cabinet Office met betrekking tot het algemene kader, maar voldoende vrijheidsgraden bij implementatie - Snelle invoering, maar periodieke bijsturing - Alomvattend - Niet wettelijk verankerd Er was echter wel verwarring door de gelijktijdige invoering van een accrual begroting en een outcome begroting. Het accrual of kosten luik is eerder een accountant aangelegenheid terwijl het outcome of effecten luik eerder een algemene economische invalshoek inhoudt. Die twee verschillende invalshoeken hebben soms tegenstrijdige doelstellingen. In Western Australia werd er eerst werk gemaakt van een output begroting binnen een outcome kader en werd er pas recentelijk overgegaan naar een accrual begroting. De implementatie is nu wel gebeurd, maar het gebruik ervan moet nog toenemen. De volgende implementatiestrategie werd gevolgd: - top-down aansturing en een sterke centrale organisatorische en financiële ondersteuning door het Department of Finance and Administration en het Australian National Audit Office, - snelle invoering om de cultuur snel te veranderen en een terugschroeving onmogelijk te maken ( locked-in ), - alomvattend, - wettelijke verankering. 1 Hier wordt een evaluatie gegeven van de hervormingen op het federale niveau (the Commonwealth of Australia). Daar waar de staat Western Australia sterk afwijkt van de federale bevindingen, worden de verschillen in cursief weergegeven. Spoor financieel management & monitoring 3

4 Workshop: Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Australische en Britse praktijken in resultaatgericht financieel management. Stimuli ter verandering Effecten Parlementaire controle Er zijn een aantal sterke stimuli voorzien om er voor te zorgen dat het gedrag ook daadwerkelijk verandert naar aanleiding van de hervormingen. Deze stimuli betreffen: - flexibiliteit in het spenderen van de middelen binnen een begrotingsjaar (er mag worden geschoven binnen requests for resources met ex post goedkeuring van HM Treasury), - flexibiliteit (uiteraard niet onbeperkt) in het spenderen van de middelen tussen begrotingsjaren - mogelijkheid tot lenen - sterke politieke interesse voor de Public Service Agreement Targets en openbaarheid van de resultaten De parlementaire controle dreigt verzwakt te worden doordat de autorisatie betrekking heeft op een zeer geaggregeerd niveau en door de complexiteit van de begroting en de rekeningen. Het gemiddeld aantal geautoriseerde begrotingsartikelen (request for resources) per departement bedroeg voor de begroting van van de 59 organisaties hadden slechts één begrotingsartikel of Request for Resources. Departementen kunnen de middelen wel niet besteden aan andere activiteiten dan beschreven in de Ambit die samen met de Request for Resources goedgekeurd wordt. Er zijn een aantal sterke stimuli voorzien om er voor te zorgen dat het gedrag ook daadwerkelijk verandert naar aanleiding van de hervormingen. Deze stimuli betreffen: - een efficiëntie dividend, - flexibiliteit in het spenderen van de middelen binnen een begrotingsjaar (er mag worden geschoven binnen een outcome), - flexibiliteit (uiteraard niet onbeperkt) in het spenderen van de middelen tussen begrotingsjaren (ook voorafnames zijn mogelijk), - prestatie-gerelateerde beloningen. In Western Australia worden de individuele agentschappen ook vaak geconsulteerd over de hervormingen door het Department of Treasury and Finance. De agentschappen krijgen in het Financial Reform Consultative Committee de kans om input te leveren voor de (implementatie van) financiële veranderingsprocessen. Het draagvlak van een hervorming wordt er ook door vergroot. Bovendien vinden er bilaterale onderhandelingen waarin er rekening wordt gehouden met de prestatie-informatie plaats indien er bespaard moet worden. De parlementaire controle dreigt verzwakt te worden doordat de autorisatie plaats heeft op het geaggregeerde niveau van de outcomes. Bovendien heeft de gelijktijdige invoering van twee trends, namelijk van een kasbegroting naar een accrual begroting en van een inputgerichte begroting naar een outcome begroting, heel wat verwarring doen ontstaan bij de politici. Doordat de agentschappen hun outcome en output structuur frequent aanpasten, werd de begroting minder transparant. Bovendien daalde het aantal outcome categorieën. Er kan dan ook worden gesteld dat de parlementaire controle initieel heeft geleden onder de invoering van het nieuwe raamwerk. De vraag blijft hoe dit in de toekomst zal evolueren. Politiek primaat en verantwoording De Public Service Agreements (PSA s) worden vooral gebruikt als verantwoordingsinstrument van de departementen ten opzichte van de Treasury en de Prime Minister. De PSA s worden gepercipieerd als een instrument om de rol van de centrale departementen (HM Treasury & Cabinet Office) in het beleid te versterken. Dit is nog in meerdere mate het geval voor de beleidsdomeinen die een politieke prioriteit 2 vormen en opgevolgd worden door een speciaal daarvoor opgerichtte eenheid binnen het Cabinet Office, de Delivery Unit. In Western Australia werd eerst een prestatiebegroting ingevoerd en is het accrual luik er pas later aan toegevoegd. Er wordt sinds 1996 werk gemaakt van een output begroting binnen een outcome kader. Het is pas in het begrotingsjaar dat er ook sprake is van een accrual-gebaseerde begroting. Dit laatste werd mogelijk door de FAA Amendment Act Door deze opsplitsing in de tijd vond er geen verwarring plaats tussen de verschillende componenten en werd de controle dus minder geschaad. De invoering van de outcome begroting heeft het primaat van de politiek en de verantwoordingsfunctie doen toenemen. De middelen worden nu immers toegewezen aan de maatschappelijke effecten die de politici gerealiseerd willen zien. In de jaarrapporten wordt er gerapporteerd over de outcomes aan de hand van outcome-indicatoren. Intern management Gebruik van kostprijsinformatie is nog onvoldoende ingebed in het management De instrumenten om een efficiënter en effectiever financieel management te 2 Health, Education, Transportation & Home Office Bram Scheers, Miekatrien Sterck & Prof. dr. Geert Bouckaert 4

5 Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Politieke besluitvorming Financiële controle Faal- en succesfactoren Samenhang beleids- en beheerscyclus en financiële cyclus van de departementen. De energie van departementen gaat vooralsnog hoofdzakelijk naar het tijdig en correct indienen van de rekeningen. De departementen worden financieel geresponsabiliseerd door de mogelijkheid tot reserves en leningen, eindejaarsflexibiliteit, transfers tussen secties met expost goedkeuring HM Treasury, asset management, Er is sterke politieke interesse voor de Public Service Agreement Targets, vooral in de beleidsdomeinen die voor de eerste minister prioritair zijn (Transportation, Education, Health & Home Office). De stand van zaken van de Public Service Agreement wordt elke zes maanden besproken op het Cabinet Committee on Public Services and Expenditures. De mate waarin de prestatiegegevens de politieke besluitvorming beïnvloeden is echter niet duidelijk. Het zicht op de kasstromen wordt behouden aangezien er ook gerapporteerd wordt over de kasvereisten. Aldus wordt het behoud van de financiële controle gegarandeerd. De meerjarige Departmental Expenditure Limits (DEL s) worden vertaald in de jaarlijkse Supply Estimates. Er is geen grote discrepantie tussen de meerjarenramingen vastgelegd in de Spending Review en de jaarlijkse Supply Estimates. Onvoldoende duidelijk verband tussen het begrotingsproces en de onderhandeling van de resultaten in Public Service Agreements. In het verleden werden de PSA targets al te vaak pas op het einde van de Spending Review vastgelegd. De uitvoerende agentschappen worden onvoldoende betrokken bij de opmaak van de Public Service Agreements. De Public Service Agreement Targets worden top-down opgelegd aan de executive agencies en non-departmental public bodies. voeren (zoals een accrual begroting en boekhouding) zijn nu beschikbaar. Ook beschikt het management door de autorisatie van de middelen op het niveau van de effecten over heel wat mogelijkheden om deze middelen op de meest efficiënte en effectieve manier aan te wenden. Er is duidelijk een verandering in het gedrag van de actoren merkbaar en er is meer aandacht voor efficiëntie en effectiviteit. De voordelen van het accrual component van de hervorming lijken grotendeels verworven. Wel is het zo dat het accrual component van de hervorming door het topmanagement van de departementen en agentschappen als positief wordt aanzien terwijl de lijn- of programmamanagers het vaak als nutteloos ervaren. Wat de outcome informatie of de niet-financiële informatie betreft, kan gesteld worden dat die meestal maar wordt gegeven omdat het wordt opgelegd. Indien de dwang zou verdwijnen, zou de informatie niet meer worden geleverd op de voorgeschreven manier. Dit neemt niet weg dat de outcome informatie wel als relevant wordt aanzien voor het ontwikkelen van een departementale strategie. In Western Australia is er een verschil merkbaar in het gebruik van accrual accounting tussen de departementen, statutaire autoriteiten en overheidsbedrijven. De laatste gebruiken accrual accounting zoals in private ondernemingen, terwijl de eerste groep het boekhoudsysteem meestal nog niet in hun dagdagelijkse activiteiten gebruiken ( cash is still king ). Er wordt dan wel op een accrual manier gerapporteerd. Dit is waarschijnlijk te wijten aan de latere invoering van het accrual component in vergelijking met het federale niveau. Sinds de invoering van het nieuwe raamwerk worden de middelen nu toegewezen op het niveau van de outcomes. Er is echter beperkt bewijs dat de output/outcome informatie daadwerkelijk en massaal gebruikt wordt bij de politieke besluitvorming. De soms gebrekkige kwaliteit van de prestatie-informatie speelt hierin een grote rol. Wel is er een groeiende politieke interesse in de prestatie-informatie merkbaar. Zo wordt er bijvoorbeeld niet gevraagd om terug te gaan naar enkel kassystemen, maar wel om beter te rapporteren in accrual termen. Het zicht op de kasstromen wordt behouden aangezien er ook gerapporteerd wordt over de kasvereisten. Aldus wordt het behoud van de financiële controle gegarandeerd. In besparingstijden heeft het Department of Finance and Administration de regering kunnen overtuigen niet op een arbitraire en lineaire wijze te besparen, maar wel door rekening te houden met de nieuwe resultaatgerichte informatie. Ondanks het feit dat de jaarrapporten 18 maanden na het begin van een financiële cyclus worden afgeleverd, wordt de vorige cyclus toch in de nieuwe cyclus meegenomen op een informele manier of via program reviews. De financiële en de niet-financiële specialisten in de lijndepartementen werken in het algemeen goed samen. Dit is ook nodig gezien de nauwe samenhang (zie sectie samenhang van de hervormingen ) tussen de beleids- en beheerscyclus en de financiële cyclus via de begrotingsdocumenten. Spoor financieel management & monitoring 5

6 Workshop: Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Australische en Britse praktijken in resultaatgericht financieel management. Kwaliteit van gegevens Er is nog onvoldoende afstemming tussen de verschillende plannings- en begrotingsdocumenten. Er is bijvoorbeeld niet altijd een eenduidig verband tussen de doelstellingen geformuleerd in de begroting, de doelstellingen geformuleerd in de Public Service Agreements en de doelstellingen waarover gerapporteerd wordt in het Annual Report and Accounts. De kwaliteit van de financiële en niet-financiële gegevens blijft een belangrijke uitdaging. Er zijn vooral problemen met Schedule 5 Statement on Resources by Objectives waarbij kosten worden toegewezen aan doelstellingen. Schedule 5 wordt momenteel onderworpen aan een Review door HM Treasury om de problemen vast te stellen en verbeteringen te ontwikkelen. De meeste problemen met prestatiegegevens worden veroorzaakt door: - Onvoldoende afstemming tussen de targets en de indicatoren - Onvoldoende afstemming tussen data afkomstig van verschillende administratieve units - Onvoldoende kwaliteit van externe data (vb. OESO, Wereld Bank) - Onjuiste rapportering van gegevens In Western Australia wordt het opmaken van de jaarrapporten als een afzonderlijke oefening ervaren aangezien deze te laat worden afgeleverd om de nieuwe begroting formeel te kunnen beïnvloeden. Het tijdstip van rapportage is wel onlangs gewijzigd, waardoor de jaarrapporten nu 3 maanden na het begrotingsjaar moeten worden ingediend in het parlement. Er zijn heel wat problemen met de prestatiegegevens en indicatoren: - gebrek aan stabiliteit van de outcome-indicatoren per outcome en zelfs van de outcomes zelf, - het onvoldoende beschikbaar zijn van de indicatoren, - het ontbreken van een IT-systeem voor het verzamelen van de performantie-indicatoren (dit gebeurt voorlopig nog manueel), - er is vaak een disconnectie tussen de viertal output-indicatoren (kwaliteit, kwantiteit, tijdigheid en kost), de outcome-indicatoren en de outcomes, - de waarde van de performantie-indicatoren kan in vraag worden gesteld aangezien ze niet worden gevalideerd door de interne, noch externe audit, - de causale relatie tussen outputs en outcomes is moeilijk te bepalen. Transparantie Blijvende aandacht voor kasopvolging Resultaatgerichte cultuur Het National Audit Office is sinds 2003 ook verantwoordelijk voor de audit van de prestatiemeetsystemen die de Public Service Agreements ondersteunen. De implementatie van de audit van informatiesystemen bevindt zich in de pilootfase. De integratie van boekhoudkundige concepten in een overheidscontext leidt tot een zeer ingewikkeld systeem. Vooral de uitvoeringsrekening van de begroting (Schedule 1) is zeer ingewikkeld. Parlementsleden hebben zeer veel moeilijkheden om de resource accounts te begrijpen. Er wordt nagedacht over een vereenvoudiging van het systeem en een communicatie- en vormingsstrategie om de transparantie te bevorderen. De kasuitgaven worden gemachtigd op departementaal niveau aan de hand van een net cash requirement en worden gerapporteerd. De kasstromen worden dagelijks centraal opgevolgd aan de hand van de General Expenditure System Database. Er is een sterke politieke interesse voor de prestatietargets van de Public Service Agreements mede door de grote openbaarheid ervan. Het omgaan met kosteninformatie lijkt nog minder tot de ambtelijke en politieke cultuur te behoren. Beleidsvisie lijkt meer tot de ambtelijke cultuur te behoren dan de managementvisie. Er is wel een toenemende aandacht voor management en delivery. In Western Australia wordt er geklaagd over de ontkoppeling tussen de prestatieinformatie in de begroting en deze in de rapportering. Wel wordt er een aantal indicatoren ge-audit door het Office of the Auditor General. Het betreft de Key Effectiveness and Efficiency Indicators. De verschillende programma s botsen met de output/outcome structuur. Het is nu veel moeilijker geworden om te zien waar de middelen naar toe gaan. In de Commonwealth wordt men ook geconfronteerd met twee verschillende boekhoudstandaarden, de Australian Accounting Standards en de economicsbased standards Governance Finance Statistics (GFS), waaraan moet worden voldaan. Dit veroorzaakt de nodige problemen. Er is bijvoorbeeld een politiek probleem. Er zijn immers twee soorten van deficit mogelijk en dit wordt dan ook door de politiek uitgebuit. De benodigde kasinformatie wordt op twee manieren gegenereerd, nl. uit de algemene economische boekhouding en op transactionele basis. De agentschappen moeten nu opnieuw op maandbasis over hun kaspositie rapporteren. Er wordt gesteld dat het politieke niveau, zowel de regering als de oppositie, interesse betoont voor de kosteninformatie en meer bewust wordt van het potentieel. Dit moet toch enigszins worden genuanceerd aangezien het vooral het Joint Committee of Public Accounts and Audit was/is die interesse betoont terwijl de andere politici het niet begrijpen en er wantrouwig tegenover staan. Er was een sterke ondersteuning voor de hervormingen vanuit de top van het Department of Finance and Administration. Er werd getracht via een verandering van de wet ook de cultuur te veranderen. Er dient hier wel te worden vermeld dat dit alleen geen cultuurwijziging tot stand kan brengen. Naar aanleiding van de implementatie van de hervormingen is de functie van Chief Financial Officer (CFO) opgewaardeerd tot een senior manager functie. Wel is het zo dat de CFO functie zeer divergent wordt ingevuld per departement Bram Scheers, Miekatrien Sterck & Prof. dr. Geert Bouckaert 6

7 Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Uitbouw informatiesystemen Responsabilisering van de lijn Beschikbare middelen Expertise en know-how Samenwerking en ondersteuning centrale actoren De uitbouw van informatiesystemen gebeurt decentraal door de departementen. Hierbij kiezen ze zelf hoe ze dit informatiesysteem uitbouwen. De weg naar een sluitend informatiesysteem is voor veel departementen nog niet ten einde. Vooral met betrekking tot de kostenanalytische component is er nog veel werk aan de winkel. Combinatie van sterke centrale sturing door HM Treasury met betrekking tot het algemeen kader en voldoende vrijheidsgraden voor departementen bij implementatie Er was een groot besef dat voor de invoering van Resource Accounting and Budgeting de nodige middelen uitgetrokken moesten worden. Er werd sterk geïnvesteerd in de uitbouw van het raamwerk, de onwtikkeling van knowhow en expertise en in de externe communicatie van het raamwerk. Er werd een vormingsbeleid uitgewerkt voor de implementatie van het Resource Accounting and Budgeting Initiative omwille van de sterke nood aan de verdere uitbouw van expertise en know-how zowel binnen HM Treasury, binnen het National Audit Office als binnen de departementen. Het aantal qualified accountants binnen de departementen is de laatste jaren dan ook zeer sterk toegenomen. In de toekomst zal elke Principal Finance Officer moeten beschikken over de graad van Qualified Accountant. Zoniet moet tenminste zijn deputy een qualified accountant zijn. Het Resource Accounting and Budgeting Initiative noopte HM Treasury en het National Audit Office tot een striktere samenwerking. Het Cabinet Office en de Treasury werken nauw samen met betrekking tot de Public Service Agreements. De brug tussen HM Treasury en het Cabinet Office wordt geslagen door de en agentschap. De ambtenaren denken nu ook meer in termen van outcomes. Dit dient wel wat te worden genuanceerd aangezien het vooral de topambtenaren zijn en minder de programma of lijnmanagers die zich aangesproken voelen door de hervorming. In tijden van besparingen werd er niet arbitrair en lineair bespaard, maar werd er rekening gehouden met de prestatie-informatie. In Western Australia is er sprake van politieke desinteresse in de financiële hervormingen. De herziening van de Financial Administration and Audit Act die al jaren bezig is, blijft daarom slabakken. Voor het verzamelen van de begrotingsinformatie vanuit de verschillende departementen en agentschappen wordt er gebruik gemaakt van het IT-systeem AIMS 3 (Accrual Information Management System). Er worden heel wat problemen met dit systeem vermeld. Er wordt momenteel dan ook bekeken hoe men die kan aanpakken. Het is nog niet duidelijk of AIMS volledig wordt herontworpen of een upgrade voldoening kan brengen. Tijdelijk worden de problemen onder andere verholpen door het publiceren van Solutions Newsletters door het Department of Finance and Administration. Dankzij de hervorming wordt de lijn geresponsabiliseerd en gaat het Department of Finance and Administration een middenpositie innemen waarin ze pro-actief, strategisch en faciliterend kan zijn. Het nieuwe raamwerk doet het volume en de complexiteit toenemen aangezien er een kettingreactie ontstaat van begroting over boekhouding tot audit. Dit wordt erkend (alhoewel initieel onderschat) en er wordt bijgevolg geïnvesteerd in systemen en mensen. Dit is ook nodig want de kettingreactie over de verschillende financiële componenten leidde tot een afkoop van personeel tussen de verschillende organisaties. Er wordt soms geopperd dat Western Australia te klein is en er dus niet voldoende kritische massa aanwezig is om een dergelijke administratie en politiek systeem te onderbouwen. Nochtans beschikt de staat bijvoorbeeld over een eigen Audit Office. Er was en is onvoldoende benodigde expertise beschikbaar. Een dergelijke financiële hervorming vereist bij alle actoren in de administratie nieuwe competenties. Dit leidt tot een tekort aan geschikte mensen en tot competitie tussen de verschillende organisaties. Het Ministerie van Ambtenarenzaken zorgt niet voor gezamenlijke aanwervingen. De verschillende departementen en agentschappen werven dus allemaal apart aan. Het Department of Finance and Administration (DOFA) en de Treasury zaten op één lijn met betrekking tot de hervormingen. Door een te sterke decentralisatie bij het begin van de hervorming (zie 3 AIMS is een software systeem dat het accrual-gebaseerde outcomes & outputs begrotings- en rapporteringsraamwerk ondersteunt en waarin de departementen en agentschappen de begrotingsinformatie moeten aanleveren zodat de Estimates kunnen worden opgemaakt, bijgewerkt en opgevolgd. Spoor financieel management & monitoring 7

8 Workshop: Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Australische en Britse praktijken in resultaatgericht financieel management. Politieke continuïteit Periodieke evaluatie en bijsturing Afstemming tussen bestuurlijke niveaus Delivery Unit. Het beleid met betrekking tot de Public Service Agreements is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van HM Treasury en het Cabinet Office. HM Treasury en het Cabinet Office spelen een belangrijke rol in de ondersteuning van de departementen bij de hervormingen. Zo bracht HM Treasury een hele reeks uit met handleidingen over Resource Accounting and Budgeting. Een aantal departementen die verantwoordeijk zijn voor de politieke prioriteiten worden extra ondersteund en opgevolgd. Ook het National Audit Office speelt indirect een rol in de ondersteuning van de departemeneten door haar adviesverlenende rol (handleidingen en aanbevelingen). Het Resource Accounting and Budgeting Initiative werd reeds door de vorige regering opgestart en politieke continuïteit speelde dus duidelijk een minder grote rol. De sterke centrale rol en het gewicht van HM Treasury lijkt een grotere rol te spelen in het bestendigen van de hervorming. De hervormingen worden periodiek geëvalueerd en bijgestuurd door HM Treasury en het Cabinet Office. Zo werden de Service Delivery Agreements bijvoorbeeld niet langer verplicht gemaakt omwille van de te grote planlast. HM Treasury voert bijvoorbeeld ook een review uit naar de kwaliteit van de Statements on Resources by Objectives (Schedule 5). Zowel voor de Public Service Agreements als voor de opmaak van de Whole-of- Government Accounts is samenwerking met de lokale besturen noodzakelijk. Dit wordt erkend. slingerbeweging), was er een vacuüm ontstaan wat betreft de ondersteuning van de departementen. Dankzij de pro-actieve rol van het Australian National Audit Office (ANAO) werd dit vacuüm opgevuld. Ook DOFA neemt intussen opnieuw een middenpositie in. DOFA en ANAO gaan nu over tot overleg en samenwerking wat dan uitmondt in gezamenlijke richtlijnen. Het zijn vooral DOFA en ANAO die zorgen voor ondersteuning naar de lijndepartementen toe. Andere centrale actoren zoals het Department of the Prime Minister and Cabinet en de Treasury spelen echter een zwakke ondersteunende rol. De richtlijnen van DOFA en ANAO worden als zeer waardevol beschouwd door het topmanagement van de departementen en agentschappen, maar voor de managers op programma niveau dient er vaak een herschrijving te gebeuren opdat men ermee overweg zou kunnen. In Western Australia wordt er gesteld dat de politici de nieuwe documenten niet begrijpen omdat er nooit een degelijke informatiecampagne over de hervormingen naar de politici toe is opgezet. Ondanks het feit dat er politieke continuïteit was, werd dit toch niet zo belangrijk ingeschat. Er was bij de invoering van de hervorming immers ook een grote steun van de oppositie wat garandeerde dat de hervorming niet zou worden teruggeschroefd bij een regeringswissel. De hervormingen worden regelmatig geëvalueerd en indien nodig worden correctieve maatregelen genomen. Zo is er besloten om de outcome structuur van de begroting aan te passen. Er wordt gedacht aan het werken met intermediary outcomes, die een soort link moeten vormen tussen de programma s, outputs en outcomes. Ook is de frequentie van de rapportering over de kas opgedreven en dienen de agentschappen nu maandelijks te rapporteren. De capital user charge werd afgeschaft omdat het instrument het gedrag onvoldoende beïnvloedde en de toegevoegde waarde dus minimaal was. De correctieve maatregelen zorgen er dus voor dat er opnieuw meer informatie wordt gegeven over de kasstromen en de programma s. Ook in Western Australia worden de hervormingen regelmatig geëvalueerd en worden er correctieve maatregelen genomen. Zo wordt er momenteel gewerkt aan het State Strategic Plan dat zal vereisen dat de outputs/outcomes binnen de multiple bottom-line (economic, social, environment and regional) moeten worden geplaatst. Ook wordt er gezocht naar een manier om de activiteiten meer te verbinden met de outputs om zo meer detail en nuttigere outputs te bekomen. Ook de rapporteringsvereisten zouden worden verminderd door minder indicatoren te vragen. De output indicators zouden worden verlaten en er zou meer gefocust worden op de indicatoren die worden ge-audit door het Office of the Auditor General. Ook wil men de Budget Statements beter afstemmen op de jaarrapporten. De Commonwealth en de staten consulteren elkaar op periodieke basis en zitten op één lijn met betrekking tot de invoering van een accrual boekhouding en begroting. Er kan worden gesteld dat de Commonwealth in het algemeen eerder versterkend dan verzwakkend werkt voor de hervormingen in de staten. De Bram Scheers, Miekatrien Sterck & Prof. dr. Geert Bouckaert 8

9 Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Samenhangende controlepyramide De controlepyramide bestaat uit de externe audit (National Audit Office), en een departementale interne audit, een audit comité en een Accounting Officer die verantwoordelijk is voor de interne controle. De interne audit speelt een belangrijke rol in het ondersteunen van de Accounting Officer. Daardoor dreigt de interne audit zich te vaak bezig te houden met het ontwikkelen van systemen van interne controle waardoor er een vacuüm ontstaat in de audit van de interne controlesystemen. Externe audit lijkt dit vacuüm te willen invullen door in de financiële audit ook de audit van financiële systemen te integreren naast de klassieke controle van de rekeningen. staten zijn wel niet verplicht om de federale hervormingen te volgen. Vandaar bijvoorbeeld dat Western Australia wat achter loopt op het vlak van accrual begroten. Een belangrijk verschilpunt tussen de Commonwealth en Western Australia is de capital user charge. Deze werd afgeschaft in de Commonwealth, terwijl het instrument recentelijk werd ingevoerd in Western Australia. Er zijn drie belangrijke soorten actoren in het auditproces: het audit committee, de interne audit en de externe audit. Het is gebruikelijk dat de grote departementen en agentschappen in een eigen interne audit functie voorzien. Het audit committee coördineert het takenpakket van de interne audit. Er is een gedifferentieerde audit strategie per departement en agentschap, zowel intern als extern. De interne audit wordt immers zeer divergent ingevuld per organisatie. Er is wel een degelijke afstemming van de taken van de interne audit met die van de externe audit. Dit gebeurt via bilaterale overeenkomsten tussen de interne audit functie van de organisatie en de externe audit. Spoor financieel management & monitoring 9

10 Workshop: Wat kan Vlaanderen opsteken uit internationale ervaringen? Australische en Britse praktijken in resultaatgericht financieel management. 3. RELEVANTIE VLAANDEREN Volgende elementen worden aanzien als kritische succesfactoren in zowel Australië als in het Verenigd Koninkrijk: - de hervormingen maken min of meer deel uit van de cultuur, - de noodzaak van kasrapportering wordt erkend, - de verschillende bestuurslagen zijn het eens over de algemeen te volgen richting, - de hervormingen worden regelmatig geëvalueerd en indien nodig worden correctieve maatregelen genomen, - er wordt erkend dat de hervormingen extra investeringen in systemen en menselijk kapitaal vereisen, - een toenemende delegatie van verantwoordelijkheden naar het lijnmanagement en een middenpositie voor het Ministerie van Financiën, - een goede samenwerking tussen de verschillende centrale actoren, zoals het Ministerie van Financiën en de Rekenkamer. De volgende elementen kunnen beschouwd worden als kritische faalfactoren voor de resultaatgerichte financiële hervormingen in zowel Australië als in het Verenigd Koninkrijk: - de gebrekkige kwaliteit van de prestatiegegevens, - de transparantie: o de output/outcome structuur versus de programmastructuur, o de meeste politici hebben moeite om de nieuwe accrual-gebaseerde rapporten te begrijpen, - de informatiesystemen: o er zijn heel wat problemen met het centrale boekhoudsysteem in Australië, o de kost accountingsystemen zijn onvoldoende ontwikkeld in het Verenigd Koninkrijk, - verschillende boekhoudstandaarden voor verschillende doelstellingen, - het gebrek aan (boekhoud)expertise in de departementen, - het gebrek aan ondersteuning van bepaalde centrale actoren, - de richtlijnen zijn erg waardevol voor het top management, maar minder geschikt voor lijn- of programmamanagers. Aangezien er in de nabije toekomst een nieuw comptabiliteitsdecreet zal worden geïmplementeerd dat de internationale trend naar een meer resultaatgerichte financiële cyclus en beleids- en beheerscyclus volgt, is de kans reëel dat (bepaalde van) deze problemen zich ook in Vlaanderen voordoen. Daarom vermelden we hier de belangrijkste aandachtspunten voor Vlaanderen opdat de invoering van het nieuwe financiële instrumentarium op de meest efficiënte en effectieve manier kan verlopen. Het is duidelijk uit de buitenlandse ervaringen dat de introductie van nieuwe systemen en documenten als een leercurve moet worden aanzien, zowel voor de ambtenaren als voor de politici. Het is voor de implementatie van het nieuwe comptabiliteitsdecreet belangrijk dat er voldoende steun is van bovenaf. Ook het politieke niveau dient dus actief bij de hervorming te worden betrokken. Deze betrokkenheid kan worden gestimuleerd via het voeren van een actieve promotiepolitiek in verband met de hervorming. Aan de hand van documenten kan er worden gewezen op het potentieel van de accrualgebaseerde informatie. De promotiepolitiek dient te vermijden dat de politici de accrual-gebaseerde rekeningen niet begrijpen (zoals in Australië en het Verenigd Koninkrijk vaak het geval is) en bijgevolg teruggrijpen naar de kasinformatie. Deze problematiek is zeker ook van toepassing voor Vlaanderen aangezien de begroting gebaseerd blijft op een kas- en verplichtingenbasis en het gevaar reëel is dat er wordt teruggegrepen naar de uitvoeringsrekeningen van de begroting indien de accrual-gebaseerde rekeningen niet voldoende worden begrepen. Uit de buitenlandse ervaringen blijkt eveneens dat een invloedrijk financieel leiderschap in de departementen en agentschappen even belangrijk is als dit op het centrale niveau. Het belang van een soortgelijke Chief Financial Officer functie zal dan hoogstwaarschijnlijk ook sterk dienen toe te nemen in Vlaanderen. Indien dit niet gebeurt, is er een groot risico dat de bedrijfseconomische informatie in het intern management onvoldoende aandacht krijgt en haar potentieel bijgevolg niet wordt benut. Het potentieel van de niet-financiële informatie wordt in Australië en het Verenigd Koninkrijk onderkend, maar de informatie is nog onvoldoende betrouwbaar om het discours ten gronde te Bram Scheers, Miekatrien Sterck & Prof. dr. Geert Bouckaert 10

11 Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen kunnen beïnvloeden. Het is dus belangrijk dat de niet-financiële informatie naast beschikbaar ook stabiel en betrouwbaar is. De diensten van het Vlaams Ministerie die bevoegd zijn voor het financieel en budgettair beleid en het Rekenhof hebben een belangrijke rol te spelen in de implementatie van het nieuwe comptabiliteitsdecreet. Een goede samenwerking en afstemming van de activiteiten is dan ook aan te raden. Daarbij kan een duidelijke tijdstabel, met specifieke tussentijdse resultaten die moeten worden behaald, worden opgemaakt. Opdat die tijdstabel goed wordt nageleefd, is een goed opvolgingssysteem noodzakelijk. Dit bleek zeer nuttig in het Verenigd Koninkrijk om de implementatie van de boekhoudhervormingen, die over een lange tijdspanne werd ingevoerd, te vergemakkelijken. Bij de start van de implementatie is het noodzakelijk dat alle onduidelijkheden zijn opgeklaard waardoor de invoering vlekkeloos en volgens plan kan verlopen. Om een meer efficiënte en effectieve implementatie te verzekeren is een breed draagvlak voor de hervorming noodzakelijk. Daarom is het aan te raden dat onder andere de VOIs en lijndepartementen bij de hervorming worden betrokken. Dit is ook zo gebeurd wat betreft de tot standkoming van het comptabiliteitsdecreet. Dit is ook aan te raden in de toekomst wanneer de uitvoeringsbesluiten worden geschreven. Er kan daarbij ook worden nagedacht over het creëren van een overlegorgaan zoals we dat in Australië en het Verenigd Koninkrijk terugvinden. Daarin kunnen de verschillende partijen op regelmatige basis samenkomen om de boekhoudkundige aspecten te bespreken. De boekhoudkundige normen en standaarden blijven immers evolueren en dit kan dan besproken worden in dergelijk orgaan. Aangezien de baten van de invoering van een nieuw financieel instrumentarium in het algemeen maar op middellange tot lange termijn zichtbaar worden, maar de kosten op korte termijn worden opgelopen, is het uiteraard belangrijk dat er ook voldoende financiële middelen worden gereserveerd voor deze implementatie. Onderfinanciering moet ten zeerste worden vermeden omdat dit kan leiden tot suboptimale uitkomsten die op lange termijn schadelijk zijn voor de Vlaamse overheid. Opleiding en training dienen voldoende aandacht te krijgen zodat de competenties van het personeel worden afgestemd op de ondersteuning van de invoering van het nieuwe financiële instrumentarium. Ook de aanwerving van nieuwe personeelsleden om het kennisdeficit op te vangen, kan hierbij een uitweg bieden. Het aanleggen van specifieke kennispools waarop de departementen en agentschappen dan kunnen terugvallen voor hun aanwervingen kan hierbij een nuttig instrument vormen. Tenslotte wordt verwezen naar een van de succesfactoren die we in beide landen terugvinden: de periodieke evaluatie van de hervormingen en indien nodig de aanpassing ervan. Dit is eveneens aan te raden voor Vlaanderen. Spoor financieel management & monitoring 11