Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid

Transcriptie

1 Steunpunt Bestuurlijke Organisatie in Vlaanderen Spoor Financiën & Monitoring Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid Miekatrien STERCK Prof. Dr. Geert BOUCKAERT 2003 D/2004/10106/023 algemeen secretariaat - steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie vlaanderen E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.ac.be

2

3 Inhoudsopgave Inhoudsopgave 1. INLEIDING Situering van het onderzoek Methodologie Beschrijvende variabelen Initiatieven tot prestatiemeting Actoren betrokken bij prestatiemeting Proces van prestatiemeting Wet- en regelgeving met betrekking tot prestatiemeting Rapportering van prestatiegegevens Focus van prestatiemeting: wat wordt er gemeten? Audit en kwaliteitscontrole Gebruik van prestatiegegevens Structuur van het rapport PRESTATIEMETING IN DE AUSTRALISCHE FEDERALE OVERHEID Historisch overzicht van de hervormingen Actoren betrokken bij de hervormingen Proces van prestatiemeting Richtlijnen voor prestatiemeting Criteria voor goede indicatoren Criteria voor performance management Rapportering van de prestatiegegevens Outcome Statements: maatschappelijke effecten op portfolioniveau Portfolio Budget Statements: outputs en administered items op portfolioniveau Agency Annual Reports Focus van de prestatiegegevens: Wat wordt er gemeten? Audit en kwaliteitscontrole van de prestatiegegevens Gebruik van prestatiemeting Financiële cyclus: outcome budgeting Beleids- en beheerscyclus Sturing en verantwoording PERFORMANCE MANAGEMENT IN CANADIAN FEDERAL GOVERNMENT History and objectives of performance management reforms Actors involved in performance management Treasury Board Secretariat (TBS)

4 Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid Statistics Canada Standing Committee on Government Operations and Estimates Guidelines for monitoring and control Reporting performance information Departmental Performance Report Example: Natural Resources Canada Government-wide performance reporting Focus of monitoring: what is measured? Quality control and audit of performance information Use of performance information Financial cycle Policy and management cycle Accountability to parliament PERFORMANCE MANAGEMENT IN THE NETHERLANDS History and objectives of reform Actors involved in performance management reform Ministry of Finance, Division for Policy Instrumentation and Policy Evaluation Central Bureau of Statistics (CBS) Audit Court (Algemene Rekenkamer) Process of performance management Guidelines for performance management Reporting performance information Departmental level Government-wide level Focus of performance measurement: what is measured? Quality control and audit of performance information Use of performance information Financial cycle: outcome budgeting Policy and management cycle Accountability PERFORMANCE MANAGEMENT IN SWEDEN History and objectives of performance management reforms Actors involved in performance management reforms Ministry of Finance and Swedish National Financial Management Authority (ESV) Office of Public Management (Statskontoret) National Council for Quality and Development

5 Inhoudsopgave Statistics Sweden Ministries Agencies Agencies with a specific monitoring and evaluation task Swedish National Audit Office (Riksrevisionsverket) Process of performance planning and reporting Guidelines for performance management Reporting performance information Instruction Letter (Regleringsbrev) Annual Report Performance dialogue Financial benchmarking Official Statistics and the Statistical Yearbook of Sweden Focus of performance measurement: what is measured? Audit and quality control of performance information Use of performance information Steering and controlling agencies Budget Process Communication to citizens PRESTATIEMETING IN HET VERENIGD KONINKRIJK Historisch overzicht van de hervormingen Actoren betrokken bij de initiatieven tot prestatiemeting Proces van prestatiemeting Richtlijnen voor prestatiemeting Criteria voor goede prestatiemeetsystemen Criteria voor goede indicatoren Rapportering van de prestatiegegevens Public Service Agreements Service Delivery Agreements Delivery Plans and Delivery Reports Spring Departmental Report Departmental Annual Report and Accounts Focus van de prestatiegegevens: wat wordt er gemeten? Audit en kwaliteitscontrole van prestatiegegevens Gebruik van de prestatiegegevens Gebruik in de financiële cyclus: Spending Review Gebruik in de beleids- en beheerscyclus: business planning

6 Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid Gebruik in sturing en verantwoording PERFORMANCE MANAGEMENT IN THE UNITED STATES FEDERAL GOVERNMENT History and objectives of performance management reform Actors involved in performance management Office of Management and Budget (OMB) Principal Statistical Agencies Federal Committee on Statistical Methodology General Accounting Office (GAO) Process of performance management Guidelines for performance management Performance reporting Focus of performance measurement: what is measured? Outcome and output measures Human Capital Assessment and Accountability Framework Common Performance Measures Audit and quality control of performance information Use of performance information Budgetary decision making Internal management Congressional oversight CONCLUSIE: INTERNATIONALE TRENDS IN PRESTATIEMETING Initiatieven tot prestatiemeting: vormen van verandering Actoren betrokken bij de hervormingen Proces van prestatiemeting Wetgeving, regelgeving en richtlijnen Rapportering van prestatiegegevens Focus van prestatiemeting: wat wordt er gemeten? Audit en kwaliteitscontrole van prestatiegegevens Gebruik van prestatiegegevens Verband tussen prestatiemeting en boekhoudsystemen Functies van boekhouding en prestatiemeting Procedures van boekhouding en prestatiemeting Formattering van boekhouding en prestatiemeting Overzichtstabellen van het internationaal vergelijkend onderzoek naar prestatiemeting

7 Lijst met tabellen Lijst met tabellen Tabel 1-1: Operationalisering van de beschrijvende parameters in een set van variabelen voor de vergelijking van initiatieven tot prestatiemeting Tabel 1-2: Criteria voor goede indicatoren Tabel 1-3: Positionering van de meetsystemen in functie van de drie systeemdimensies Tabel 2-1: Evolutie van initiatieven tot prestatiemeting in de Commonwealth of Australia Tabel 2-2: Actoren betrokken bij de initiatieven tot prestatiemeting in de Australische Commonwealth Tabel 2-3: Proces van prestatiemeting in de Australische Commonwealth Tabel 2-4:Criteria voor performance management Tabel 2-5: Classificatie van resultaatgerichte hervormingen naar de functies die ze vervullen Tabel 2-6: Gebruik van prestatiegegevens in de Commonwealth of Australia Tabel 2-7: Structuur en inhoud van de begrotingsdocumenten in de Commonwealth of Australia...31 Table 3-1: History and objectives of performance management reforms in Canada Table 3-2: Criteria used in the assessment of the fairness and reliability of performance information. 38 Table 3-3: Structure of departmental performance reports Table 3-4: Natural Resources Canada Actual Expenditures by Strategic Outcomes and Activities Table 3-5: Quality of Life Indicators Table 4-1: History and objectives of performance measurement reforms in the Netherlands Table 4-2: Share of input-, activity-, output- and outcome measures in 2002 departmental budgets.. 52 Table 5-1: History of public sector reforms relevant for performance management in Sweden Table 5-2: Budget process and reporting process in Sweden Table 5-3: ESV assessment of the agencies financial management systems Table 5-4: Use of performance information in decision-making in Sweden Table 5-5: Number of retrievals from Sweden s statistical databases by subject area Tabel 6-1: Overzicht van de initiatieven tot prestatiemeting in het Verenigd Koninkrijk Tabel 6-2: Actoren betrokken bij de initiatieven tot prestatiemeting Tabel 6-3: Actoren betrokken bij het proces van prestatiemeting Tabel 6-4: Department of Education: Statement of Resources by Aims and Objectives Tabel 6-5: Verdeling van indicatoren in de Public Service Agreements Tabel 6-6: Structuur van de begroting van het Department of Education and Skills Table 7-1: History and objectives of performance management reform in the United States Table 7-2: President s Management Agenda Scorecards in July 2001 and September Table 7-3: Principle statistical agencies: budget and work force Table 7-4: Percentage of federal managers reporting having specific types of performance measures to a great or very great extent Table 7-5: Examples of Common performance measures Table 7-6: Use of performance information in decision-making in the United States Table 7-7: Evolution in the agency climate and the use of performance information in federal agencies Table 7-8: Percentage of Federal Managers who reported having outcome measures to a great or very great extent Table 7-9: Percentage of Federal Managers who reported having output measures to a great or very great extent Tabel 8-1: Overzicht van nationale statistiekinstellingen Tabel 8-2: Criteria voor goede indicatoren, prestatiemeetsystemen en rapportering Tabel 8-3: Vergelijking boekhoudsystemen met prestatiemeetsystemen

8

9 Lijst met figuren Lijst met figuren Figuur 1-1: Concept en timing van het onderzoek naar de modernisering van de beleids- en beheerscyclus en de financiële cyclus Figuur 1-2: Analytisch schema van de doelmatigheidsanalyse Figuur 1-3: Dimensies voor de evaluatie van een meetsysteem Figure 3-1: Average score on reporting principles for 2001 and Figuur 3-2: Assessments of Departmental Performance Reports Figure 3-3: Model for rating performance reports Figure 4-1: Step-by-step process of policy planning and performance measurement Figuur 6-1: Proces van performance management Figuur 6-2: Plannings- en rapporteringscyclus in het Verenigd Koninkrijk Figure 6-3: Business planning model Figure 7-1: The US federal government performance management process Figuur 8-1: Cyclus van planning en rapportering volgens het Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid en het Ontwerp van Comptabiliteitsdecreet

10

11 Inleiding 1. Inleiding 1.1. Situering van het onderzoek De internationale vergelijking van initiatieven tot prestatiemeting situeert zich in een vijfjarig onderzoek binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen naar de modernisering van de beleids- en beheerscyclus en de financiële cyclus. Deze studie beoogt verschillende doelstellingen. Ten eerste wordt er een internationale vergelijking gemaakt van hervormingen in de beleids- en beheerscyclus zoals de invoering van strategische planning en prestatiebegrotingen, prestatiemeting, beleidsevaluatie en performance audits. Nadat deze hervormingen in kaart gebracht zijn, wordt gezocht naar verklaringen voor het al dan niet slagen van deze veranderingen. Welke faal- en succesfactoren kunnen we formuleren voor de implementatie van resultaatgerichte hervormingen bij de overheid? Tenslotte kan het beschrijvend en verklarend onderzoek een inspiratiebron vormen om de Vlaamse situatie te interpreteren. Hoe kunnen we de buitenlandse beleids- en beheerspraktijken vertalen naar Vlaanderen? De finale doelstelling van dit onderzoek is dus op basis van wetenschappelijke bevindingen aanbevelingen te formuleren voor het Vlaamse moderniseringsproces. Nadat in 2002 een internationale vergelijking werd gemaakt van initiatieven met betrekking tot strategische planning en prestatiebegrotingen, kwam in 2003 de opvolging van het beleid en het beheer aan bod. Tegelijkertijd werd ook een inventarisatie gemaakt van boekhoudhervormingen (Scheers & Bouckaert, 2003). De verschillende componenten van de beleids- en beheerscyclus en de financiële cyclus worden beschreven en vergeleken aan de hand van drie parameters: functies, procedures en formatteringen. De volgende figuur illustreert het onderzoeksconcept. begroting planning 2002 F I P F I P 2003 II boekhouding F I P III monitoring F I P I 2004 audit F I P evaluatie F I P financiële cyclus beleids- en beheerscyclus Figuur 1-1: Concept en timing van het onderzoek naar de modernisering van de beleids- en beheerscyclus en de financiële cyclus. 11

12 Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid Het onderzoeksprogramma voor 2003 betreft de volgende drie onderzoeksvragen: I. Welke zijn de functies, procedures en formatteringen van prestatiemeetsystemen en in welke mate zijn ze afgestemd? II. Welke zijn de functies, procedures en formatteringen van boekhoudsystemen en in welke mate zijn ze afgestemd? (zie rapport: Internationale trends in de modernisering van de overheidsboekhouding) (Scheers & Bouckaert, 2003). III. In welke mate zijn de functies, procedures en formattering van de boekhoudsystemen en de prestatiemeetsystemen afgestemd? 1.2. Methodologie Het vergelijkend onderzoek naar prestatiemeting gebruikt de methodologie van een multiple case study. Het onderzoeksobject van deze studie beslaat de regeringswijde initiatieven tot prestatiemeting binnen de centrale of federale overheid in 6 OESO landen (Australië, Canada, Nederland, Zweden, Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten). Deze landen werden geselecteerd omdat zij reeds een lange traditie hebben inzake prestatiemeting. We maken gebruik van kwalitatieve onderzoeksmethoden zoals de literatuurstudie van primaire en secundaire documenten en interviews met ambtenaren betrokken bij de hervormingen Beschrijvende variabelen De beschrijving van de hervormingen van de beleids- en beheerscyclus gebeurt aan de hand van drie parameters: de functies, de procedures en de formattering van het systeem. Voor het onderzoek naar prestatiemeting, werden deze parameters verder geoperationaliseerd in een aantal beschrijvende variabelen. Deze set van variabelen is gebaseerd op deze gebruikt in het onderzoek naar prestatiemeting van Bouckaert, Hoet en Ulens en wordt in de volgende paragrafen verder toegelicht (Bouckaert, Hoet & Ulens, 2000: ). De volgende tabel geeft een overzicht van de set van variabelen die gebruikt worden in de multiple case study. Functies Procedures Formattering Initiatieven met betrekking tot prestatiemeting Gebruik van prestatiegegevens Actoren betrokken bij prestatiemeting: wie meet? Proces van prestatiemeting Wetgeving en regelgeving met betrekking tot prestatiemeting Audit en kwaliteitscontrole van prestatiegegevens Rapportering van prestatiegegevens Focus van prestatiemeting: wat wordt er gemeten? Tabel 1-1: Operationalisering van de beschrijvende parameters in een set van variabelen voor de vergelijking van initiatieven tot prestatiemeting Initiatieven tot prestatiemeting Om aan te vangen maken we een inventarisatie van de belangrijkste initiatieven met betrekking tot prestatiemeting. Hierbij wordt gefocust op regeringswijde hervormingen binnen de centrale overheid. 12

13 Inleiding Er wordt een overzicht gegeven van de historiek en de centrale doelstellingen van de veranderingen. In dit inleidende onderdeel worden de volgende vragen beantwoord: - Welke zijn de belangrijkste initiatieven met betrekking tot prestatiemeting? Welke hervormingen gingen hieraan vooraf? - Wat zijn de doelstellingen van de hervormingen? - Hoe verhouden de initiatieven zich tot andere moderniseringsprojecten? Actoren betrokken bij prestatiemeting Ten tweede wordt per land nagegaan welke actoren betrokken zijn bij de initiatieven rond prestatiemeting. Er zijn verschillende verantwoordelijkheden te onderscheiden: de voorbereiding, ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van algemeen beleid met betrekking tot prestatiemeting enerzijds en met betrekking tot het statistiekbeleid anderzijds. Hierbij kunnen dus zeer veel verscheiden actoren betrokken zijn. In het onderdeel Actoren betrokken bij prestatiemeting zullen de volgende vragen beantwoord worden: - Welke actoren zijn verantwoordelijk voor de voorbereiding, ontwikkeling en uitvoering van het algemeen beleid rond prestatiemeting? - In welke mate is het beleid rond prestatiemeting gedecentraliseerd? Welke rol spelen departementen en agentschappen in het proces van prestatiemeting? - Welke rol spelen externe actoren, zoals parlementaire commissies, rekenkamers, beroepsgroepen, andere overheden, in het beleid rond prestatiemeting? - Welke actoren zijn verantwoordelijk voor de voorbereiding, ontwikkeling en evaluatie van het algemene statistiekbeleid? Proces van prestatiemeting Het proces van prestatiemeting bestaat uit verschillende fasen. We kunnen de volgende basisstappen onderscheiden in het proces van prestatiemeting (Hatry, 1999): - Missie, doelstellingen en de doelgroep van het programma definiëren. - Outcomes en outputs formuleren - Outcome indicatoren en outputindicatoren ontwikkelen - Dataverzameling - Verwerking van gegevens, bijvoorbeeld uitsplitsingen en vergelijkingen - Analyse en rapportering van prestatiegegevens - Gebruik van prestatiegegevens Het proces van prestatiemeting staat niet op zich. Het is ingebed in de beleids- en beheerscyclus van de organisatie en mogelijks ook in de contractcyclus en de financiële cyclus. In de analyse van het proces van prestatiemeting in de selectie van OESO-landen komen de volgende vragen aan bod: - Hoe verloopt het proces van prestatiemeting? Welke verschillende fasen worden in dit proces onderscheiden? - In welke mate is het proces van prestatiemeting ingebed in de beleids- en beheerscyclus? 13

14 Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid - In welke mate is het proces van prestatiemeting ingebed in de financiële cyclus? - In welke mate is het proces van prestatiemeting ingebed in de contractcyclus? Wet- en regelgeving met betrekking tot prestatiemeting Ten vierde zullen we nagaan in welke mate de hervormingen verankerd zijn in wet- en regelgeving. Het is niet enkel van belang te weten of er een wettelijke of regelgevende basis is voor prestatiemeting, maar ook hoe concreet de vereisten voor prestatiemeting zijn vastgelegd. De graad van detail van de wet- en regelgeving kan variëren van de algemene vereiste van beleids- en beheersopvolging en de verantwoordelijkheid hiervoor tot specifieke criteria voor prestatiemeting en rapportering. Om de wet- en regelgeving met betrekking tot prestatiemeting te beschrijven, beantwoorden we de volgende vragen: - Zijn de initiatieven met betrekking tot prestatiemeting wettelijk verankerd? - Welke regelgeving bestaat er met betrekking tot prestatiemeting? - Welke handleidingen bestaan er voor prestatiemeting? - Zijn er criteria voor goede prestatiemeetsystemen en goede indicatoren geformuleerd? Rapportering van prestatiegegevens Nadat de data verzameld, geanalyseerd en verwerkt zijn, worden ze gerapporteerd. De rapportage van prestatiegegevens kan variëren naargelang het document waarin ze gerapporteerd worden, de frequentie van rapportering en de openbaarheid van de rapportering. Bij de beschrijving van de rapportering van prestatiegegevens komen de volgende vragen aan bod: - In welke documenten worden de prestatiegegevens gerapporteerd? - Op welk niveau worden de prestatiegegevens gerapporteerd (organisatieniveau? niveau van het beleidsdomein? regeringswijd niveau?) - Aan wie worden de prestatiegegevens gerapporteerd? Zijn ze publiek toegankelijk? - Met welke frequentie worden de prestatiegegevens gerapporteerd? - Worden de financiële en niet-financiële gegevens geïntegreerd of apart gerapporteerd? In welke mate wordt het verband gelegd tussen de financiële en de niet-financiële gegevens? Focus van prestatiemeting: wat wordt er gemeten? Wat is de focus van de prestatiemeetsystemen die ontwikkeld worden? Welke verschillende indicatoren worden gemeten? Er kunnen indicatoren ontwikkeld worden voor het ganse spectrum van middelen, activiteiten, prestaties en effecten. Hierbij dient een onderscheid gemaakt te worden tussen enkelvoudige grootheden (middelen, activiteiten, prestaties en effecten) en samengestelde grootheden (efficiëntie, effectiviteit en kosteneffectiviteit). De indicatoren worden gehecht aan een hiërarchie of cascade van doelstellingen. De onderstaande figuur geeft weer hoe de verschillende 14

15 Inleiding indicatoren van het MAPE-spectrum geplaatst kunnen worden ten opzichte van de doelstellingen van de overheid, de financiële beleidsruimte en de maatschappelijke behoeften. financiële beleidsruimte behoeften strategische doelstellingen operationele doelstellingen effectiviteit middelen activiteiten prestaties effecten efficiëntie zuinigheid kosteneffectiviteit omgeving Figuur 1-2: Analytisch schema van de doelmatigheidsanalyse (Bouckaert, Van Reeth, Auwers & Verhoest, 1997:39) In het internationaal vergelijkend onderzoek wordt de focus van prestatiemeting onderzocht aan de hand van de volgende vragen: - Binnen welke hiërarchie van doelstellingen worden de indicatoren gesitueerd? - In welke mate worden er middelen, activiteiten, prestaties of effecten gemeten en gerapporteerd in de jaarverslagen? - Worden er ook samengestelde grootheden zoals efficiëntie, effectiviteit en kosteneffectiviteit gemeten en gerapporteerd in de jaarverslagen? - In welke mate is er een kloof tussen wat is voorgeschreven in wet- en regelgeving en wat er daadwerkelijk gemeten en gerapporteerd wordt? Audit en kwaliteitscontrole Om een prestatiemeetsysteem te kunnen gebruiken als instrument in de financiële cyclus, de beleidsen beheerscyclus en de contractcyclus is het van cruciaal belang dat de prestatiegegevens van een goede kwaliteit zijn. Dit kan gegarandeerd worden door de invoering van kwaliteitscontroles en audits. De audit van prestatiegegevens kan enerzijds gezien worden als een onderdeel van de performance audit of het doelmatigheidsonderzoek dat nagaat of de toegewezen middelen op een zuinige, efficiënte en effectieve wijze worden benut. Barzelay daarentegen beschouwt de audit van 15

16 Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid prestatiegegevens als een apart type van audit (Barzelay, 1997). De methodologie van de audit van prestatiegegevens lijkt sterk op deze van de financiële audit, maar toch zijn er een aantal belangrijke verschilpunten zoals het niet zuiver kwantitatief karakter van prestatiegegevens, het belang van interpretatie, de onzekerheid over de kwaliteit van externe bronnen en het gebrek aan algemeen aanvaarde standaarden voor prestatierapportering. We zullen de audit en kwaliteitscontrole van prestatiegegevens vergelijken in de 6 OESO-landen aan de hand van de volgende vragen: - Welke actoren zijn betrokken bij de audit en kwaliteitscontrole van prestatiegegevens? - Is er een statutaire bevoegdheid om prestatiegegevens te auditen? Behoort de audit van prestatiegegevens tot de bevoegdheid om performance audits uit te voeren? - Gebeurt de audit en kwaliteitscontrole van prestatiegegevens systematisch of eerder ad hoc? - Wat is het onderzoeksobject van de audit (indicatoren? prestatiemeetsystemen? rapportage van prestatiegegevens?) Voor prestatiemeting bestaan er tot op heden geen internationaal aanvaarde standaarden zoals dat wel het geval is voor boekhouding en audit. Het is belangrijk een onderscheid te maken tussen criteria voor goede prestatiemeetsystemen enerzijds en criteria voor goede indicatoren anderzijds. Bouckaert maakte een inventarisatie van de verschillende criteria voor goede indicatoren die in de literatuur gebruikt worden. Criterium Meetbaar Uniform over de tijd Beschikbaarheid van gegevens Accuraatheid Begrijpbaar Omvattend Congruent met andere gegevens Reproduceerbaar Objectief Keuzevrijheid Tastbaar Homogeen Controleerbaar Kost van de datacollectie Directheid van de meting Uniek, mutueel exclusief Definieert proceskarakteristieken Definieert kwaliteitskarakteristieken Missiegeoriënteerd Ontraadt ongewenst gedrag Usilaner & Soniat X X X X X X X X Hatry Hurst Van de Kar X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Tabel 1-2: Criteria voor goede indicatoren (Bouckaert & Auwers, 1999). Bij de evaluatie van een goed prestatiemeetsysteem moet men drie dimensies in beschouwing nemen: de legitimiteit, de functionaliteit en de validiteit. Naarmate de legitimiteit, de validiteit en de functionaliteit hoog of laag zijn, onderscheidt men de volgende scenario s. 16

17 Inleiding Functionaliteit Technische validiteit en betrouwbaarheid 3 7 Legitimiteit Figuur 1-3: Dimensies voor de evaluatie van een meetsysteem (Bouckaert & Auwers, 1999: 69). Type PMS Validiteit Legitimiteit Functionaliteit 1. Doemscenario Laag Laag Laag 2. Pragmatisch Laag Laag Hoog 3. Symbolisch Laag Hoog Laag 4. Rethorisch en pragmatisch Laag Hoog Hoog 5. Technocratisch Hoog Laag Laag 6. Technocratisch en pragmatisch Hoog Laag Hoog 7. Technocratisch en rethorisch Hoog Hoog Laag 8. Globaal optimum Hoog Hoog Hoog Tabel 1-3: Positionering van de meetsystemen in functie van de drie systeemdimensies (Bouckaert & Auwers, 1999: 68) Gebruik van prestatiegegevens Prestatiegegevens kunnen gebruikt worden voor verschillende doeleinden. Ten eerste kunnen prestatiegegevens de financiële cyclus meer resultaatgericht maken door de invoering van prestatiebegrotingen, kostenanalytische boekhoudingen en de audit daarvan. Ten tweede hebben prestatiegegevens een rol te spelen in de beleids- en beheerscyclus, bij de beleidsvoorbereiding, de beleidsuitvoering en het intern management en bij de beleidsevaluatie en de doelmatigheidsaudit. Tenslotte kunnen prestatiegegevens gebruikt worden in sturings- en verantwoordingsrelaties: tussen de overheid en de burger als klant, tussen de overheid en de burger als burger, tussen verschillende overheden, tussen parlement en regering, tussen administratie en minister, tussen administratie en verzelfstandigde organisaties, tussen het topmanagement en organisatieafdelingen, teams en/of individuele personeelsleden. Om het gebruik van prestatiegegevens in verschillende landen te onderzoeken, zullen we de doelstellingen van de initiatieven tot prestatiemeting vergelijken met de gerealiseerde effecten, voor zover deze reeds zijn vast te stellen. Hierbij stellen we de volgende vragen: - Welke verschillende gebruiksvormen beoogde men met de invoering van de prestatiemeting? - In welke toepassingen worden de prestatiegegevens daadwerkelijk gebruikt? - In welke mate worden de prestatiegegevens gebruikt in de financiële cyclus? 17

18 Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid - In welke mate worden de prestatiegegevens gebruikt in de beleids- en beheerscyclus? - In welke mate worden de prestatiegegevens gebruikt in sturings- en verantwoordingsrelaties? 1.4. Structuur van het rapport In de volgende zes hoofdstukken worden de resultaten gerapporteerd van de landenstudies naar prestatiemeting. In hoofdstuk twee komen de initiatieven tot prestatiemeting van de federale overheid in Australië aan bod. Het derde hoofdstuk bespreekt de case van de Canadese federale overheid. Ook in Nederland is men reeds lange tijd actief in de opvolging van beleid en beheer. Hoofdstuk vier gaat hierop dieper in. Het Zweedse verhaal wordt verteld in hoofdstuk vijf. Het zesde en het zevende hoofdstuk bespreken respectievelijk de initiatieven in het Verenigd Koninkrijk en in de federale overheid van de Verenigde Staten. Tot slot worden in hoofdstuk acht de verschillende cases vergeleken op hun gelijkenissen en verschillen en toetsen we de bevindingen aan de Vlaamse situatie. In het concluderend hoofdstuk wordt ook aandacht besteed aan het verband tussen initiatieven tot prestatiemeting en boekhoudhervormingen. 18

19 Prestatiemeting in de Australische federale overheid 2. Prestatiemeting in de Australische federale overheid The Australian Public Service focuses on achieving results and managing performance (Public Service Act 1999) Performance information is the currency of accountability (Australian National Audit Office (ANAO), 1996 pp.5-6) 2.1. Historisch overzicht van de hervormingen Initiatief Periode Doelstellingen Het Financial Management Improvement Program (FMIP) Besluitvorming, management en evaluatie op basis van outputs en outcomes: - Corporate planning - Prestatie informatie - Systematische programma-evaluatie Corporate Management Jaren 80 - Verbeterde coördinatie - Verhoogde efficiëntie en effectiviteit - Versterkte ministeriële controle op departementen en agentschappen - Verbeterde verantwoording Program Performance Statements to Parliament Rapportering van prestatie-informatie aan het parlement Task Force on Management Improvement De Financial Management and Accountability Act (FMA Act) Evaluatie van een decennium management hervormingen Het regelgevende, boekhoudkundige en aansprakelijkheidsraamwerk uitwerken voor het beheren van geld en eigendom van de Commonwealth - De verantwoordelijkheden en de bevoegdheden van de Minister van Financiën als beheerder van de schatkist - verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de Chief Executive of Agencies voor efficiënt, effectief en ethisch management bepalen De Auditor-General Act De administratie en de aansprakelijkheid van de publieke sector van de Commonwealth verbeteren door onder andere het uitvoeren van performance audits Oprichting Department of Finance and Administration Integratie van bevoegdheden inzake financiën en overheidsmanagement in één departement Public Service Act Wettelijk kader bieden voor de tewerkstelling, het personeelsmanagement en het leidinggeven van ambtenaren - Bepaling van de bevoegdheden, het takenpakket en de verantwoordelijkheden van de agentschapshoofden, de Public Service Commissioner en de Merit Protection Commissioner - Bepalingen van de rechten en plichten van ambtenaren - Kader bieden voor een politiek neutrale, efficiënte en effectieve public service Accrual-based Outcomes & Outputs Budgeting and Reporting Framework Generalised Performance Management Framework 1996 (beslist) Het raamwerk wil het publieke beslissingsproces en de publieke verantwoording focussen op drie hoofdelementen: outcomes, outputs and administered items, en prestatie-indicatoren - Delegeren van het financieel, prestatie- en risk management naar de agentschappen toe - De agentschappen voldoende flexibiliteit geven om op de meest effectieve en efficiënte manier bij te dragen tot de outcomes - De transparantie verhogen van de overheidsuitgaven door het geven van informatie over kosten en prestaties Geïntegreerd geheel van strategieën en activiteiten ter afstemming van de doelstellingen en performantie op het niveau van de organisatie, teams en individuen Tabel 2-1: Evolutie van initiatieven tot prestatiemeting in de Commonwealth of Australia. 19

20 Internationale trends in prestatiemeting bij de overheid Reeds sinds de jaren 80 vatte men in Australië aan met de modernisering van het overheidsmanagement. De belangrijkste realisaties op het vlak van performance management in de jaren 80 werden verwezenlijkt in het Financial Management Improvement Program. Het Financial Management and Improvement Program kadert in een nood aan een besparingen. De doelstellingen van deze hervormingen waren tweërlei. Enerzijds was het de bedoeling om de controle op de uitgaven te versterken door de invoering van een expenditure control framework. Dit framework voorziet de invoering van een driejarige tijdshorizon in de begroting (forward estimates system), een decentralisatie van begrotingsbeslissingen naar portfolio ministers en een financiële responsabilisering van de manager. Anderzijds beoogde het Financial Management Improvement Program ook meer het verband te leggen tussen financiële en niet-financiële informatie door de invoering van Program Management and Budgeting. De besluitvorming, het management en de beleidsevaluatie werden gefocust op outputs en outcomes. Hiertoe werden er programmastructuren, prestatiemeetsystemen en systemen van beleidsevaluatie ontwikkeld. Andere belangrijke initiatieven in de jaren 80 waren het Corporate Management en de rapportering van prestatiegegevens aan het parlement aan de hand van Program Performance Statements. In de jaren 90 werd verder gebouwd op de hervormingsbeweging van de jaren 80. In de hervormingen van de jaren 90 staat het Accrual-based Outcomes & Outputs Framework centraal. De invoering van het Accrual-based Outcomes & Outputs Framework heeft een dubbele bedoeling. Enerzijds wil men het interne beheer van de agentschappen verbeteren door een algemeen kader te creëren waarbinnen de agentschappen hun eigen corporate governance, beheers- en rapporteringsystemen kunnen ontwikkelen. Anderzijds beoogt men met dit kader een verbetering van de externe rapportering van de agentschappen aan de regering en een meer transparante verantwoording aan het parlement en aan de burgers. De invoering van het Accrual-based Outcomes & Outputs Framework draagt bij tot de modernisering van financiële en beheersprocessen door de afstemming van prestaties op maatschappelijke effecten, de reductie van de beheerscomplexiteit, de verbeterde kwaliteit van besluitvorming, de verhoogde transparantie van het beheer en de verbeterde verantwoording aan de hand van prestatiegegevens (Department of Finance and Administration, 2000a p.6). Het Accrual-based Outcomes & Outputs Framework werd in 1997 wettelijk verankerd in de Financial Management and Accountability Act Deze wet regelt het boekhoudkundig kader, het financieel management en de bevoegdheden van de Chief Executives voor de centrale overheid en agentschappen zonder rechtspersoonlijkheid. De Commonwealth Authorities & Companies Act 1997 regelt het financieel kader voor de agentschappen met rechtspersoonlijkheid. Het Accrual-based Outcomes & Outputs Framework werd geïmplementeerd in Op het vlak van Human Resources Management was vooral de Public Service Act belangrijk omdat deze een wettelijk kader biedt voor het personeelsmanagement en een afbakening maakt van de bevoegdheden van de agentschapshoofden. 20