Het ondernemingsplan als beheersinstrument in de Vlaamse Overheid voor interne opvolging en dialoog tussen politiek en administratie

Transcriptie

1 Het ondernemingsplan als beheersinstrument in de Vlaamse Overheid voor interne opvolging en dialoog tussen politiek en administratie Een vergelijking van de inhoud en gebruik van ondernemingsplannen 2015 met de vorige generatie overeenkomsten en ondernemingsplannen Prof. Koen Verhoest en Evelien Willems 1

2 Inleiding Vlaams Regeerakkoord : afschaffing beheers- en managementovereenkomsten Jaarlijkse ondernemingsplannen met meerjarige component Doel project = vergelijking maken tussen informatiegehalte en werking met huidige ondernemingsplannen en vorige generatie overeenkomsten en ondernemingsplannen 2

3 Inleiding Inhoud 1. Bevindingen eerder onderzoek 2. Afschaffing van BO en nieuwe werking met OP 3. Onderzoeksvragen en verwachtingen 4. Methode & caseselectie 5. Resultaten 6. Conclusie 3

4 Vroegere onderzoeken BO & OP tov andere opvolgingsinstrumenten Bevraging Charter Politiek-Ambtelijke Samenwerking (2013) opvolgingsinstrumenten gebruikt in relatie minister entiteit: vaak of altijd : 1. Beleidsnota/beleidsbrief & begroting: 75% 2. Direct overleg: 70% 3. Evaluatie leidend ambtenaar: 53% 4. Ondernemingsplannen: 45% 5. Beheersovereenkomst: 40% 6. Managementovereenkomst: 24% COBRA-survey (2013) Invloed van minister of regering op strategie van organisatie gebeurt in grote tot zeer grote mate via volgende instrumenten: 1. Beleidsnota/beleidsbrief: 86% 2. Begroting: 72% 3. Informele contacten: 69% 4. Beheersovereenkomst: 51% 5. Ondernemingsplan: 49% 6. Planningsgesprekken: 45% 7. formele contacten: 44% 4

5 Vroegere onderzoeken Conclusie: BO zelden gebruikt als sturingsinstrument zoals initieel voorzien Verklaringen: Weinig flexibel voor beleidsmakers Administratieve last Conclusie: OP ook niet ten volle gebruikt Besluit om BO af te schaffen en heroriëntering en -positionering van OP 5

6 Ondernemingsplan met meerjarige component Afschaffing van beheersovereenkomsten Ondernemingsplannen komen meer centraal te staan Meer flexibiliteit voor beleid en politiek Minder planlasten Meerjarige component: lange termijn strategie niet verliezen Koppeling met personeel en budget verbeteren Valkuilen Onevenwichtige inhoud: Te grote focus op details en korte termijn doelstellingen Verkeerd gebruik: Autonomie en responsabilisering van entiteit kan in gedrang komen 6

7 Onderzoeksvragen & verwachtingen Doel onderzoek = vergelijking tussen oude en nieuwe manier van werken met BO en OP 1. Welke is de aard, mate en kwaliteit van informatie gegeven door organisaties in de OP 2015 aan de sturende actoren? 2. Hoe verhoudt zich dit tov. informatie verstrekt in de BO en OP die voor 2015 geldig waren? Verwachtingen: leer-effect vs. strategische communicatie 3. Hoe verloopt de interne en externe opvolging van het OP 2015? 7

8 Methode & caseselectie Inhoudsanalyse 21 OP (2015 versus en vorige BO) 12 kwalitatieve interviews 8

9 RESULTATEN INHOUD & STRUCTUUR ONDERNEMINGSPLAN 9

10 1. Resultaten Opbouw & Structuur Inhoudsanalyse: 14/20 niet volgens sjabloon 6/20 volgens opgelegde elementen Interviews: Beleidsnota en nota VR als basis Continuïteit OP Inhoudelijk draagvlak binnen organisatie 10

11 1. Resultaten Opbouw & Structuur Inhoudsanalyse: 14/20 niet volgens sjabloon 6/20 volgens opgelegde elementen Interviews: Beleidsnota en nota VR als basis Continuïteit OP Inhoudelijk draagvlak binnen organisatie Aanbeveling: Een tabelmatige vorm van het OP zorgt voor een heldere structuur en opbouw 11

12 2. Resultaten informatiegehalte Algemeen oordeel informatiegehalte uitwerking in doelstellingen, projecten/processen en indicatoren 2015: Een meerderheid heeft een hoog informatiegehalte: voor 11/19 OP zit zowel uitwerking van projecten/processen als uitwerking van indicatoren goed Evolutie: dit is een verbetering! Maar er zijn nog aandachtspunten! 12

13 3. Resultaten uitwerking in doelstellingen & projecten/processen Inhoudsanalyse: 2015: gemiddeld 5,5 OD per SD 9/19 kent een stijging van OD tov. SD Uitwerking in OD neemt toe SD algemener gedefinieerd maar via meer uitgewerkte OD geoperationaliseerd 13

14 Resultaten uitwerking in doelstellingen & projecten/processen Inhoudsanalyse: 2015: 53,7% van OD verder uitgewerkt in projecten/processen 2015: 16/19 werkt OD verder uit in projecten/processen Evolutie: Uitwerking in projecten/processen neemt relatief gezien af Verhoudingsgewijs in meer OP, maar voor kleiner aandeel OD totaal aantal OD aantal met acties O P / O P

15 3. Resultaten uitwerking in doelstellingen & projecten/processen Interviews: Indien daling informatiegehalte, dan o.w.v. Fusies/reorganisaties Zesde staatshervorming = nieuwe bevoegdheden Besparingen 15

16 3. Resultaten uitwerking in doelstellingen & projecten/processen Interviews: Indien daling informatiegehalte, dan o.w.v. Fusies/reorganisaties Zesde staatshervorming = nieuwe bevoegdheden Besparingen Aanbeveling: Werk doelstellingencascade volledig uit: aan SD zijn OD gekoppeld waarvoor projecten en processen zijn uitgewerkt En dit liefst voor de verschillende soorten doelstellingen en voor volledige werking (incl. recurrente taken) 16

17 Resultaten koppeling indicatoren & normen Inhoudsanalyse: 2015: 13,7% OD met indicatoren en 10% OD met normen Evolutie: Uitwerking met indicatoren & normen bij OD neemt verder af totaal aantal OD aantal met indicator aantal met norm BO OP 2013/2014 OP

18 4. Resultaten koppeling indicatoren & normen Inhoudsanalyse: 2015: 55% van de projecten/processen met indicator en 51% met norm Evolutie: Aandeel projecten/processen met indicatoren & normen blijft relatief gelijk, maar wel één derde minder projecten/processen Dus: aantal indicatoren en normen neemt in het algemeen af 18

19 Resultaten koppeling meetbare indicatoren & normen Inhoudsanalyse: 2015: indien indicatoren, meeste indicatoren zijn meetbaar (maar wel vooral mijlpalen) Evolutie: aandeel meetbare (kwantitatief & mijlpalen) indicatoren neemt licht af; aandeel kwantitatieve indicatoren neemt toe, maar blijft laag totaal aantal aantal met indicator narratief mijlpaal kwantitatief O P O P OD PROJECTEN/PROCESSEN 19

20 4. Resultaten koppeling indicatoren & normen Interviews: Mijlpalen gekoppeld aan processen/projecten -> makkelijkst om te doen Procesmap Doelstellingen hebben te grote reikwijdte Indicatoren nog niet ambitieus genoeg opgesteld 20

21 4. Resultaten koppeling indicatoren & normen Interviews: Mijlpalen gekoppeld aan processen/projecten -> makkelijkst om te doen Procesmap Doelstellingen hebben te grote reikwijdte Indicatoren nog niet ambitieus genoeg opgesteld Aanbeveling: Koppel OD en projecten/processen aan meetbare indicatoren en normen Ga hierbij verder dan enkel mijlpaal-indicatoren en normen 21

22 5. Resultaten focus van doelstellingen en indicatoren Inhoudsanalyse: Sterkere focus op activiteiten (+- 90%) ipv op prestaties en effecten Minderheid van doelstellingen is gericht op kwaliteit en kwaliteits-verbetering (+- 10%) Dat blijft laag doorheen de tijd 22

23 5. Resultaten focus van doelstellingen en indicatoren Interviews: Terughoudendheid t.a.v. prestatie- en effectindicatoren: Reorganisatie-context -> focus meer op procesmatige Veel externe factoren kunnen invloed hebben Gebrek aan lange termijn visie binnen de entiteiten zelf Meten kwaliteit: Valide meetmethodes? Kwaliteitsvereisten gegarandeerd door werkmethodes en protocollen 23

24 5. Resultaten focus van doelstellingen en indicatoren Interviews: Terughoudendheid t.a.v. prestatie- en effectindicatoren: Reorganisatie-context -> focus meer op procesmatige Veel externe factoren kunnen invloed hebben Gebrek aan lange termijn visie binnen de entiteiten zelf Meten kwaliteit: Valide meetmethodes? Kwaliteitsvereisten gegarandeerd door werkmethodes en protocollen Aanbeveling: Maak werk van het uitdenken van indicatoren inzake prestaties (en effecten) evenals het meten van kwaliteit Optimaal verwijzen SD / OD naar prestaties (kwantiteit/kwaliteit) en ev. effecten 24

25 6. Resultaten koppeling personeel & budget Inhoudsanalyse: 2015: Slechts in minderheid OP aanwezig Link tussen personeel en OD/actie: in 10/20 OP bij 23% OD / 30% projecten/processen Link tussen budget en doelstelling/actie: in 8/20 OP bij 16% OD / 5,5% projecten/processen Kleine minderheid heeft een hoog informatiegehalte: in 8/20 OP zowel personeels- als budgetkoppeling gedetailleerd uitgewerkt Evolutie: Lichte daling van gedetailleerheid in het algemeen 25

26 6. Resultaten koppeling personeel & budget Interviews: Inspanning vereist! Beschikken over tijdsinschatting personeel, analytische boekhouding Moeilijkheden: timing & structuur begroting + reorganisatie-context 26

27 6. Resultaten koppeling personeel & budget Interviews: Inspanning vereist! Beschikken over tijdsinschatting personeel, analytische boekhouding Moeilijkheden: timing & structuur begroting + reorganisatie-context Aanbeveling: Koppeling van doelstellingen en/of projecten/processen aan personeel en budget is cruciaal Maak werk van een tijdsinschatting van VTE Maak werk van een versleuteling van budgetten en uiteindelijk analytische boekhouding 27

28 VOORBEELD 28

29 RESULTATEN GEBRUIK ONDERNEMINGSPLAN VOOR INTERNE EN EXTERNE OPVOLGING 29

30 Resultaten interne opvolging Interviews: Instrument = OP centraal! Kanaal = directieraad Digitaal monitoringssysteem Wat? Projecten & processen die vertraging oplopen of zijn stopgezet -> redenen, feedback naar minister 30

31 Resultaten interne opvolging Interviews: Instrument = OP centraal! Kanaal = directieraad Digitaal monitoringssysteem Wat? Projecten & processen die vertraging oplopen of zijn stopgezet -> redenen, feedback naar minister Aanbeveling: Maak gebruik van een digitaal monitoringssysteem voor de opvolging Organiseer vb. jaarlijks een workshop ter evaluatie en om de toekomstige invulling van het ondernemingsplan te vormen 31

32 Resultaten opvolging kabinet Interviews: Opmaak Tussentijds Einde Instrument OP, maar beleidsnota! OP & beleidsnota/brief OP Kanaal Constructief overleg Directe dialoog OKA Bilaterale contacten 3-maandelijkse rapportering Evaluatie leidend ambtenaar door minister Wat? Timing & priotisering projecten SvZ beleidsdoelstellingen: redenen vertraging of stopzetting, problemen oplossen Realisatie beleidsdoelstellingen EN beheers- en generieke doelstellingen 32

33 Resultaten opvolging kabinet Interviews: Grote verschillen tussen en binnen kabinetten OP soms onvoldoende gekend bij kabinetsmedewerkers Steeds constructieve dialoog tussen kabinet en administratie Administratie krijgt nodige autonomie Administratie vindt omgang met OP door kabinetten doorgaans gepast 33

34 Resultaten opvolging kabinet Aanbeveling: Gebruik OP als dialooginstrument om ontwikkeling en uitvoering van beleid op te volgen, ga elk een gesprek aan vanuit de eigen autonome rol en verantwoordelijkheid Denk bij de opmaak van de beleidsnota- en brief na over de vertaalbaarheid van de beleidsdoelstellingen in het OP van de betrokken entiteiten Initieer opvolgingsgesprekken om uitvoering van doelstellingen te bespreken naar hoofdlijnen, waarbij de belangrijkste projecten en processen en hun indicatoren worden uitgelicht 34

35 CONCLUSIE OP is nuttig instrument Voor interne sturing en opvolging binnen entiteiten Als dialooginstrument tussen kabinet en entiteiten Voor optimale koppeling van cycli (beleid; organisatie; begroting/financiële cyclus; personeel) Nut nog niet altijd gemaximaliseerd Planlast (nog) niet drastisch afgenomen Cruciaal is meer aandacht voor : Doelstellingen en indicatoren/normen gericht op prestaties (effecten) en op kwaliteit(sverbetering) Koppeling met personeel en budget 35