: Recreatieschap Rottemeren

Transcriptie

1 Deloitte Financial Advisory Services B.V. Real Estate Gustav Mahlerlaan LA Amsterdam Postbus HC Amsterdam Nederland Tel: Fax: Scenarioanalyse Recreatieschap Rottemeren Datum : Betreft Auteur Review : Recreatieschap Rottemeren : H. Smeenk/ S. Woldring : A. de Boer/F. ten Have Deloitte Financial Advisory Services B.V. is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel te Rotterdam onder nummer Op deze opdracht zijn de Algemene Voorwaarden voor Transactiegerelateerde adviesdiensten Deloitte Nederland van toepassing. Member of Deloitte Touche Tohmatsu Limited

2 2/88 Inhoud Management Samenvatting 4 1. Inleiding Aanleiding en doel onderzoek Scope en werkwijze Leeswijzer Factsheet huidige situatie Beheergebied Governance (/juridisch) Gemeenschappelijke regeling Dienstverleningsovereenkomst (DVO) Het Koepelschap Buitenstedelijk Groen en de positie van de Provincie Landschapstafel Financieel Uitgangspunten en rekenmethodiek Vertrekpunt en ontwikkelingen Algemene (financiële) uitgangspunten Rekenmethodiek Toetskader Scenario analyse Scenario 0: Huidige situatie Betekenis scenario Uiteenzetting aspecten Toetskader Scenario 1: Opheffing GR, Gronden naar gemeenten Korte beschrijving scenario Uiteenzetting aspecten Toetskader Scenario 2: Opheffing GR, onderbrengen eigendom en beheer bij andere terreinbeheerders Betekenis scenario Uiteenzetting aspecten Toetskader Scenario 3: Omvorming GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie 65

3 3/ Betekenis scenario Uiteenzetting aspecten Scenario 4: Mogelijkheid tot opschalen GR en oprichting Landschapstafel Rottemeren Betekenis scenario Uiteenzetting aspecten Toetskader Scenario 5: Handhaven GR Betekenis scenario Uiteenzetting aspecten Toetskader Toetskader en conclusie Toetskader Conclusies Aanbevelingen 87

4 4/88 Management Samenvatting De gemeenten Rotterdam, Lansingerland en Zuidplas participeren met de provincie Zuid- Holland in de gemeenschappelijke regeling (hierna: GR) Recreatieschap Rottemeren (hierna: Schap). De afgelopen jaren wordt door de (natuur- en) recreatieschappen binnen de provincie Zuid-Holland, waaronder Rottemeren, gesproken over een efficiëntere wijze van governance/aansturing binnen het natuur- en recreatiebeleid en de samenwerking met en participatie van andere (maatschappelijke en private) partijen. Er is een breed gedeelde wens om tot een effectiever beheer van recreatiegebieden te komen. Vanuit de wens te komen tot een efficiënte aansturing van het beheer van de recreatiegebieden en een vermindering van de bestuurlijke drukte zijn door de boven genoemde gemeente een vijftal toekomstscenario s opgesteld. De vijf scenario s betreffen: Scenario 0: Huidige situatie; Scenario 1: Opheffen GR, Gronden naar gemeenten; Scenario 2: Opheffen GR, onderbrengen eigendom en beheer bij andere terreinbeheerders; Scenario 3: Omvorming GR naar bedrijfsuitvoeringsorganisatie (hierna: BVO); Scenario 4: Handhaven GR en opschaling tot Landschapstafel 1. Scenario 5: Handhaven GR In dit onderzoek zijn deze vijf scenario s nader verkend op het vlak van het toekomstige beheer. Daarbij zijn verschillende aspecten aan bod gekomen waaronder de governancestructuur, toekomstig beheer en de (organisatorische) kosten ervan als ook juridische implicaties en consequenties voor de deelnemende partijen die nu de GR vormen. Dit eindrapport beoogt het bestuur in staat te stellen om een onderbouwde afweging te maken over de toekomst van het schap. De oplossing voor de problematiek van het Schap wordt gezocht in een andere organisatie van de uitvoering van het beheer. Daarbij gelden de volgende doelstellingen: Doelmatige organisatie uitvoering groenbeheer: Eenduidige verantwoordelijkheid voor beleid; Lokale regie op uitvoering (incl. maatschappelijke doelstellingen); Effectieve betrokkenheid bestuurders en adequate en efficiënte organisatie van het beheer; 1 De werkgroep heeft aangegeven dit scenario te willen wijzigen ten opzichte van hetgeen in de uitvraag is opgenomen. Niet zo zeer de opschaling van de GR tot de Landschapstafel acht zij relevant als wel het beter kunnen afstemmen van regionale issues die direct van invloed zijn op Rottemeren. Daarbij ligt de focus op nabij gelegen natuur- en recreatiegebieden en wordt een specifieke Landschapstafel voor de Rottemeren toegevoegd.

5 5/88 Borging blijvende financiële betrokkenheid partijen. Voor de onderlinge vergelijking van de scenario s is in dit onderzoek uitgegaan van een instandhoudingstermijn van 15 jaar. Een langere of kortere periode is mogelijk. Afspraken over de instandhoudingstermijn moeten nog gemaakt worden. Afstemming beheer en ontwikkeling (alle) groengebieden op regionaal niveau. Scenario 1: Opheffen GR, Gronden naar gemeenten In het eerste scenario besluiten de deelnemers van het Schap om de GR te ontbinden. Daarbij worden de gronden van het Schap en de beheertaken voor deze terreinen, verdeeld over de huidige grondgebiedgemeenten. Met de ambtelijke werkgroep is besproken om voor dit scenario twee varianten uit te werken, te weten: 1. Scenario 1A: de gronden van het Schap en de beheertaken voor deze terreinen worden in dit scenario verdeeld over de huidige grondgebiedgemeenten op basis van kadastrale gemeentegrenzen; 2. Scenario 1B: de gronden van het Schap en de beheertaken voor deze terreinen worden in dit scenario verdeeld over de huidige grondgebiedgemeenten naar rato van deelname aan de GR. Dit scenario kenmerkt zich hoofdzakelijk doordat de zeggenschap bij de individuele afzonderlijke gemeenten komt te liggen. Dat betekent dat gemeenten het beleid, de sturing en operationele taken in de gemeentelijke organisatie moeten uitvoeren. Dit betekent ook dat gemeenten financiële baten en lasten gaan dragen en dat het risico op (extra) financiële lasten (en baten) van het beheer de verantwoordelijkheid van de gemeenten zelf zijn. Gemeenten zullen hun organisatie en kostenstructuur hierop moeten inrichten. In scenario 1A is het nodig een financiële regeling vorm te geven waarin de financiële verevening van kosten en opbrengsten wordt geborgd. Het is ook mogelijk om de beheerkosten van de gemeenten die een grondpositie verwerven bij overdracht eenmalig te compenseren. In scenario 1B wordt dit voorkomen doordat iedere gemeente, een stuk grond krijgt toebedeeld naar rato van deelnemerschap aan het Schap (en daarmee de kosten en lasten en risico s draagt, voor dat stuk grond). Governance In dit scenario komt de bestuursverantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van het grondgebied te liggen bij de individuele afzonderlijke gemeenten.

6 6/88 Landschapstafel Hof van Delfland Gemeente A, B, derden Gemeente Zuidplas Gemeente Lansingerland Gemeente Rotterdam Zuidplas Lansingerland R dam Derden Figuur 1: Schematische weergave opheffing GR en beheer en onderhoud door individuele gemeenten Een voordeel van dit model is dat de bestuurlijke drukte kan afnemen doordat de benodigde processtructuur aansluiting kan vinden bij reeds bestaande processen. Tegelijkertijd is een nadeel van dit scenario dat meerdere gemeenten betrokken zijn bij grensoverstijgend beleid of knelpunten en daarmee afstemming nodig blijft. De belangrijkste governance kenmerken zijn: De zeggenschap van -en de verantwoordelijkheden over het bovenregionaal groen valt bij de gemeenten met een grondpositie; Een bestuursstructuur zoals geformaliseerd in de huidige GR is overbodig; De bestuurlijke drukte en het aantal benodigde vergaderingen nemen af; Niettemin dient een geformaliseerde overlegstructuur in stand te blijven die invulling geeft aan het handhaven van de eenheid in het gebied en duurzame financiële afspraken maakt over andere grondgebied overstijgende onderwerpen die niet door middel van sturing met een bestemmingsplan of gebiedsvisie kunnen worden vastgelegd; DVO met de provincie eindigt; Deze overlegstructuur biedt minder duurzame financiële zekerheid dan een GR, omdat onderlinge bestuurlijke afspraken (relatief) eenvoudiger opzegbaar zijn dan een GR; Er is een structurele regeling nodig om te voldoen aan het uitgangspunt instandhouding financiële bijdrage deelnemers om verevening structureel te borgen 2. 2 Met een eenmalige afkoopsom is de structurele verevening lastig te borgen, omdat het van eenmalige aard is.

7 7/88 Financiële samenvatting In dit scenario is het uitgangspunt dat de organisatiekosten gelijk blijven en beheerskosten licht stijgen. Dat geeft het volgende financiële beeld. Het saldo (begrote tekort) voor 2016 in dit scenario bedraagt 5,1 mln. Dit tekort zal in de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo opgelopen tot (per ) ca. 83,0 mln. De netto contante waarde (NCW) van dit saldo per bedraagt ca. 61,8 mln. (bij 100% afbouw DVO, 58 mln. bij 20% afbouw DVO). Indien de beheerkosten niet toenemen maar gelijk blijven en er 10% efficiëntie te bereiken is op de organisatiekosten zullen de kosten afhankelijk van de afbouw DVO afnemen tot 58 mln mln. NCW. Samenvatting toetskader

8 8/88 1. Tot. kosten over 15 jaar 62 tot 54 mln. negatief (NCW) Bij optimalisatie 58 tot 52 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Implementatie is relatief eenvoudig maar vergt onderhandeling vooraf. Risico s kosten en opbrengsten voor gemeenten met (grote) kadastrale grondpositie. Complexe organisatievorm wanneer voor onbepaalde tijd kosten en opbrengsten worden verevend (meerdere begrotingen, veel afstemmingen etc.). Vormt risico voor haalbaarheid: haalbaarheid wordt bemoeilijkt doordat Rotterdam de grootste deelnemer is aan de GR, maar een zeer beperkte grondpositie heeft. Scenario 1A: Toedeling en gronden gemeenten 'Kadastraal' 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak De Instandhoudingsbijdrage is juridisch te borgen. Het borgen van een organisatievorm om voor onbepaalde tijd kosten en opbrengsten te verevenen vergt inzet (zeker gezien het feit dat Rotterdam voor 75% het financieel tekort financiert en nagenoeg geen gronden heeft). Dit zet de haalbaarheid onder druk. Een nieuw financieel instrument is benodigd die de financiele verevening voor onbepaalde tijd borgt. Zeggenschap transparant qua grondpositie en middelen. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Directe relatie grondpositie, beheer, beleid. Grote invloed gemeenteraden. Verlies schaalvoordeel beheer (G.Z-H). Geen ambtelijke en bestuurlijke overlap en dubbelingen. Minder samenhang door kunstmatige beheergrenzen recreatiegebieden (eenheid gebied onder druk). Voor samenhang - en grensoverstijgend beleid is afstemming nodig. Scenario 1B: Toedeling gronden naar gemeenten naar rato deelname aan Schap 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Gemeenten met grondpositie zitten met een belang aan landschapstafel. Dit 'belang' is voor Rotterdam minder van belang. Zij draagt weliswaar financieel bij maar loopt minder risico dan gemeenten met grondpositie. Eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid. 1. Tot. kosten over 15 jaar 62 tot 54 mln. negatief (NCW). 2. Haalbaarheid en risico s Financieel/juridisch eenvoudiger dan kadastrale toedeling Risico s kosten en opbrengsten voor gemeenten met (grote) grondpositie Complex implementatietraject. Onderhandelingen over verdeling grondposities noodzakelijk. Met name Rotterdam zal gronden van andere gemeenten overnemen 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak Wanneer alle partijen naar rato van huidig deelnemerschap gebied verkrijgen zijn kosten en opbrengsten voor de gemeenten waarin grondgebied valt. Zeggenschap transparant qua grondpositie en beleid (grondpositie en beleid liggenin verschillende gemeenten) Draagvlak voor verdeling van grondposities is onzeker. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Directe relatie grondpositie, beheer, beleid Verlies schaalvoordeel (G.Z-H) Grote invloed gemeenteraden Geen ambtelijke en bestuurlijke overlap en dubbelingen Minder samenhang door kunstmatige beheergrenzen recreatiegebieden (eenheid gebied onder druk). Voor samenhang - en grensoverstijgend beleid is afstemming nodig. 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Gemeenten met grondpositie aan landschapstafel Minder eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid (beheer en beleid liggen bij verschillende gemeenten) Scenario 2: Opheffen GR, onderbrengen eigendom en beheer bij andere terreinbeheerders

9 9/88 In scenario 2 besluiten de deelnemers van het Schap om de GR te ontbinden. Daarbij worden alle bezittingen van het Schap en het beheer van de gebieden geheel ondergebracht bij andere terreinbeheerders (TBO s). Dat kunnen behalve de TBO s, zoals Natuurmonumenten, ook boeren in georganiseerd verband of andere samenwerkingsverbanden zijn. In dit scenario wordt verondersteld dat de TBO s het beheer efficiënter kunnen uitvoeren en daarmee een efficiëntieslag (onder andere minder overhead) op de huidige lasten weten te realiseren. Dit betekent dat de lokale regie en zeggenschap (bij gemeenten) op de uitvoering beperkt is tot de richtlijnen die meegegeven worden in de aanbesteding en het structuur- en bestemmingsplan. In dit scenario wordt verondersteld dat het beheer (en daarmee de kosten en risico s) op de hoofdinfrastructuur bij de grondgebiedgemeenten komt te liggen. Hierdoor blijft afstemming tussen gemeenten (en met de TBO) benodigd. Een risico van dit scenario is de (volledige) afzetbaarheid van gronden aan de TBO s. Governance De bestuursverantwoordelijkheid voor beheer en onderhoud van gronden komt in dit scenario te liggen bij de toekomstig terreinbeheerder(s). De verantwoordelijkheid en regie op de hoofdinfrastructuur blijft bij de gemeenten liggen.

10 10/88 Landschapstafel Hof van Delfland Gemeente A, B, derden TBO s Lokale infra, beheer en onderhoud Gemeente Zuidplas Gemeente Lansingerland Gemeente Rotterdam RO-instrumentarium, Hoofdinfra, e.v. VTH Zuidplas R dam Lansingerland Derden Beheersgebied Rottemeren Figuur 2: Schematische weergave van de verdeling van taken tussen TBO ten de (afzonderlijke) gemeenten De belangrijkste kenmerken in dit scenario zijn: Grondposities (en daarmee beleids- en bestuursverantwoordelijkheid) over gronden komt bij TBO s te liggen. Sturing mogelijk via een aanbestedingsprocedure, dit vergt inzet en de benodigde middelen (het risico is aanwezig dat niet alle gronden kunnen worden afgezet en daarmee bij de gemeente komen te vallen); Of sturing via zogenaamde kwalitatieve bedingen (gericht op dulden of nalaten, denk bijvoorbeeld aan het verbod geluidsoverlast te veroorzaken) die bij overdracht gronden aan TBO in de koopovereenkomst worden vastgelegd; De zeggenschap van en de verantwoordelijkheden over het bovenregionaal groen valt daarom (alleen) bij private beheerders; De verantwoordelijkheid voor beheer en onderhoud van infrastructuur komt te liggen bij de desbetreffende beheerder; Een opgezette bestuursstructuur zoals geformaliseerd in de huidige GR is daarmee overbodig; Borging van eenheid en kwaliteit vereist in dit scenario veel inspanning vooral als het om specifieke onderdelen gaat (bijvoorbeeld de roeibaan); Verantwoordelijkheid hoofdinfrastructuur blijft bij gemeenten liggen. Dit vereist inspanning en afstemming tussen gemeenten (en de TBO).

11 11/88 Financiële samenvatting In dit scenario gaan zowel de beheer- als beleidstaken over naar de TBO s en daarmee de kosten. Enkel het beheer en daarmee de kosten voor hoofdinfrastructuur blijven bij de gemeenten. In dit scenario worden de beheerkosten voor wegen en paden daarom in mindering gebracht op de totale beheerkosten voor het gebied. De gemeenten zullen ook de benodigde inzet moeten plegen qua personele inzet om het beheer op de hoofdinfrastructuur te borgen (organisatiekosten). Deze kosten zullen naar verwachting ongeveer gelijk zijn aan de kosten die de G.Z-H hier nu voor maakt. De beheerkosten (incl. VTH-taken) zijn naar verwachting lager dan de huidige kosten van beheer, aangezien verondersteld wordt dat de TBO s en zeker de grotere het beheer efficiënter en daarmee voordeliger kunnen uitvoeren. Het saldo (begrote tekort) voor 2016 in dit scenario bedraagt 1,3 mln. 3. Dit tekort zal gezien de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo opgelopen tot ca (per ) ca. 48,1 mln. De netto contante waarde van dit saldo per bedraagt ca. 38,0 mln. (bij 100% afbouw DVO, 31 mln. bij 20% afbouw DVO). Wanneer rekening wordt gehouden met een optimale afbouw van de DVO (afbouwkosten van 20%) verbetert dit het resultaat met ca. 7 mln. (NCW). Wanneer het niet lukt om 80% van de fte mee te nemen in de TBO en wanneer het niet mogelijk is de opbrengsten te realiseren (oftewel de opbrengsten uit grondverkoop op 0 worden verondersteld) verslechtert dit het resultaat met ca. 5,6 mln. (NCW). 3 Dit komt met name door de verwachtte verkoopopbrengsten die in het geheel in 2016 zijn voorzien.

12 12/88 Samenvatting toetskader Scenario 2: Verkoop aan particuliere organisaties (TBO s) Hoofdinfra blijft bij gemeenten (overige infra overgedragen) 1. Tot. kosten over 15 jaar 31 mln. tot 38 mln. negatief (NCW). 2. Haalbaarheid en risico s Juridisch en financieel mogelijk (i.v.m. staatssteun). Implementatie afhankelijk van interesse TBO s. 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak Haalbaarheid en realisatie vormen een risico (indien Instandhoudingsbijdrage wordt gronden niet of deels worden geborgd middels betaling aan afgezet, worden de financiele TBO s (wel dient een financieel voordelen deels 'te niet' vehikel te worden geformuleerd gedaan, afhankelijk van de waarin de betaling aan de TBO grootte en de verspreidheid van wordt geborgd). niet afzetbaar gebied). Bestuurlijk & financiële risico s bij kadastrale gemeenten voor hoofdinfrastructuur (en gronden die niet verkocht kunnen worden). Onderhandeling en afstemming over (kosten) (lokale) infrastructuur gemeenten nodig. Zeggenschap is helder. Deze ligt bij TBO s met daaraan vooraf gestelde voorwaarden o.b.v. verkoopovereenkomst (aanbestedingsvoorwaarden), en dergelijke. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Zeer beperkte lokale regie en zeggenschap op beleid en uitvoering (via ROinstrumentarium). Doelmatig doordat terreinbeherende organisaties een efficiëntieslag kunnen bereiken (minder overhead) en in weten te spelen op nieuwe (recreatieve) concepten (nieuwe inkomsten). Samenhang te borgen in tenderprocedure en documentatie (wanneer aanbesteed aan meerdere TBO s, of gronden deels niet worden afgezet, is dit een risico voor het behoud van de eenheid in het gebied). 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave TBO zit vanuit grondpositie aan landschapstafel, gemeenten vanuit als hoofdinfrabeheerder (en RO positie, ev. VTH). Redelijk eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid. Scenario 3: Omvorming GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie (hierna: BVO) In scenario drie besluiten de deelnemers de GR om te vormen tot een bedrijfsvoeringsorganisatie (lichtere vorm van GR) voor het huidige beheerareaal. Daarmee wordt het Schap een uitvoerende organisatie met een enkelvoudig bestuur. Beleidsmatige, maar ook bijvoorbeeld verordenende taken moeten dan bij de deelnemers blijven. Het uitgangspunt is dat de bedrijfsvoeringsorganisatie (hierna: BVO) niet zelf de beheertaken uitvoert maar deze uitzet bij een externe partij (via een aanbestedingsprocedure). Dit scenario wijkt daarom niet fundamenteel af van de huidige GR, behalve dat de taken voor beleid en ontwikkelingen bij de afzonderlijke gemeenten komt te liggen en de bestuurlijke drukte enigszins kan afnemen. Voordeel van een BVO is dat deze op afstand kan worden gezet. Wanneer dat goed geregeld wordt is een BVO in staat om vooral efficiënter te kunnen opereren wat financieel voordeel kan opleveren. Een BVO sluit goed aan op operationele activiteiten die meer standaard zijn, zonder al te veel dynamiek. Wel blijft ook in dit model administratieve/organisatorische druk bestaan zoals het vervaardigen van een jaarrekening en toetsing door gemeenten. Hiernaast zal afstemming

13 13/88 tussen gemeenten over het beleid nodig zijn. Deze afstemming vergt vanzelfsprekend de nodige inzet van partijen. Governance In dit scenario wordt de GR omgevormd naar een BVO. Deze BVO kent slechts één bestuurslaag en gaat (alleen) over de uitvoering van het beheer. Beleidsbeslissingen (en ontwikkelen) liggen bij elke gemeente afzonderlijk. De gemeenten zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor het beleid op de gronden binnen hun grenzen. Alle raden gaan over deze beleidsbeslissingen. Landschapstafel Hof van Delfland Gemeente A, B, derden Gemeente Zuidplas Gemeente Lansingerland Gemeente Rotterdam Afstemming beleid, ROinstrumentarium, ev. VTH BVO (uitvoering) Beheersgebied Rottemeren Figuur 3: Schematische weergave BVO ten opzichte van de gemeenten De belangrijkste kenmerken in dit scenario zijn: De huidige GR dient te worden omgevormd tot een BVO; Alle huidige publiekrechtelijke rechtspersonen zitten in de BVO, wel dienen andere bestuursorganen de BVO aan te gaan; Gronden blijven in gemeenschappelijk bezit (komt ten goede aan de eenheid van het gebied); BVO is alleen (financieel) verantwoordelijk voor uitvoering van beheer. De zeggenschap en beleid liggen bij gemeenten); De BVO is slechts ondersteunend aan de deelnemende gemeenten; Afstemming tussen gemeenten voor wat betreft beleid, meerjarenprogramma s vergt de nodige afstemming en inzet tussen gemeenten.

14 14/88 Financiële samenvatting In dit scenario gaan (grotendeels) de organisatiekosten evenals de beheerkosten over naar de BVO. De verwachting is dat de organisatie van de BVO kostenefficiënter te werk kan gaan dan de G.Z-H. In dit scenario is een verlaging van de organisatiekosten met 20% ten opzichte van de G.Z-H als uitgangspunt gehanteerd. De beheerkosten blijven naar verwachting gelijk aan de kosten van het huidige beheer aangezien een BVO, op de beleidstaken na, in de opzet hetzelfde is (en daarmee naar verwachting dezelfde kosten maakt als de G.Z-H). Het begrote tekort voor 2016 in dit scenario bedraagt 6 mln. Dit tekort zal in de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo (per ) ca. 77,1 mln. De netto contante waarde van dit saldo per bedraagt ca. 61,4 mln. (bij 100% afbouw DVO, 54 mln. bij 20% afbouw DVO). Wanneer rekening wordt gehouden met een optimale afbouw van de DVO (afbouwkosten van 20%) verbeterd dit het resultaat met ca. 7 mln. (NCW). Samenvatting toetskader 1. Tot. kosten over 15 jaar 54 mln. tot 61 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Juridisch en financieel relatief eenvoudig. Administratieve afhandeling, jaarrekening en toetsing blijven. Implementatie relatief snel en eenvoudig. Beperkt bestuurlijke issues omdat beleid bij afzonderlijke gemeenten komt te liggen. Scenario 3: Omvormen GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak Juridisch goede borging, qua legitimiteit afhankelijk van afstemming beleid. Besluitvorming over beleid moet in gezamenlijkheid door gemeenteraden (BVO voert geen beleid en heeft grondpositie, terwijl gemeenten wel het beleid voeren en dit jaarlijks moet afstemmenen). Dit risico is een aandachtspunt. Afstemming beheer (BVO) beleid (gemeenten), vergt inzet. Voor de betaling aan BVO zal (eenmalig en vooraf) financiele afstemming tussen de gemeenten nodig zijn. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Beleid/uitvoerings-programma directer bij gemeenteraden. Beleid en uitvoering van elkaar gescheiden. Borging eenheid en kwaliteit gebied doordat beheer in één hand is (maar bemoeilijkt door de scheiding beleid, beheer en scheiding beleid tussen gemeenten). Lagere organisatiekosten. 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Gemeenten zitten vanuit beleidspositie voor BVO aan landschapstafel. Geen eenduidige relatie grondpositie, beheer, beleid.

15 15/88 Scenario 4: Handhaven GR en opschaling tot Landschapstafel De werkgroep heeft aangegeven dit scenario te verkiezen boven het in de offerte-aanvraag geschetste scenario. In dit scenario besluiten de deelnemende partijen om het Schap te handhaven voor het huidige beheerareaal. Daarbij wordt een afstemmingsplatform voor de directe regio, een lokale Landschapstafel, met een vergroot werkingsgebied (bv. Hitland, Zuidplaspolder, Bentwoud en andere gebieden) opgericht. Daarbij ligt de focus op nabij gelegen natuur- en recreatiegebieden en wordt een specifieke Landschapstafel voor de regio Rottemeren opgericht. De vraag in dit scenario is wat de positie van de GR wordt en op welke wijze private partijen kunnen participeren zodat afstemming in beleid mogelijk is en rechtsgeldig is. Met dit scenario heeft de werkgroep beoogd de GR uit te breiden met partijen die nu in de Landschapstafel participeren inclusief nieuwe partijen als bijvoorbeeld gemeenten van omliggende recreatiegebieden. Bij opschaling van de GR tot een specifiek voor Rottemeren nieuwe Landschapstafel bestaan enkele juridische aandachtspunten. Deze worden in dit hoofdstuk kort besproken. Uitgangspunt is dat lokale en regionale issues die direct van invloed zijn op Rottemeren beter af te stemmen zijn. Governance De Landschapstafel dient als paraplu om zaken die beleid en ontwikkeling aangaan te bespreken. Een voordeel van dit model is dat er meer focus is op regio-specifieke vraagstukken. Het gevolg is dat daarmee ontwikkelingen in de nabijheid beter zijn af te stemmen en daarmee beleid van de deelnemers ook beter af te stemmen is. De landschapstafel neemt deel aan de regiegroep. Een nadeel is echter bijvoorbeeld dat er een extra landschapstafel wordt toegevoegd waarin Rotterdam zitting in heeft. Het belangrijkste kenmerk is: Afstemming over beheer- en inrichting van de gebieden in relatie tot bovenregionale opgave wordt geborgd via de Landschapstafel. De vormgeving kan als volgt: De Landschapstafel inrichten als breed bestuurlijk overleg: breed informeel overleg (Landschapstafel), gevolgd door formeel overleg in de GR. Toevoeging formele structuur (adviescommissies) voor de landschapstafel waarmee indirect invloed uitgeoefend wordt op beleid van het Schap en van andere deelnemers (terreinbeherende organisaties, waterschap)

16 16/88 De GR blijft in stand waarbij het toevoegen van rechtspersonen (theoretisch) slechts mogelijk is. De wetgever heeft echter niet een volledige participatie van private partijen in een GR beoogd. Landschapstafel Hof van Delfland Regiegroep(en) Landschapstafel Rottemeren Derden (TBO s, Waterschap) Provincie Gemeente Zuidplas, Lansingerland en Rotterdam Bijv. gemeente Alphen, Zoetermeer, e.d. GR (processtructuur) Afstemming (uitvoeringsorg. Rottemeren) Figuur 4: Schematische weergaven positionering van een nieuwe landschapstafel Financiële samenvatting Beheersgebied Rottemeren Het begrote tekort voor 2016 in dit scenario bedraagt 4,2 mln. Dit tekort zal gezien de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo (per ) ca. 69,8 mln. De netto contante waarde van dit cumulatieve saldo per bedraagt ca. 54,2 mln.

17 17/88 Samenvatting toetskader Scenario 4: Toevoeging Landschapstafel 1. Tot. kosten over 15 jaar 54 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Geen wijziging t.o.v. de huidige situatie (GR blijft in stand). Oprichting nieuwe Landschapstafel 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak De instandhoudingsbijdrage is juridisch geborgd in de GR. De besluitvorming is sterk gelaagd door dubbele posities bestuurders. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Gemeenteraden blijven op afstand vanwege voortbestaan GR. Relatief hoge overheadkosten vanwege procedurele vereisten GR. 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Schapsbestuur zit niet aan de landschapstafel Met oprichting 'landschapstafel' Rottemeren wordt een extra bijdrage geleverd aan gebiedsopgave. Uitvoeringsorganisatie specifiek voor Rottemeren e.o. Rotterdam komt in een extra landschapstafel te zitten. Bestuurlijkoverleg via convenant / adviescommisie in GR Adviescommissie of andere vorm nodig voor borging beleidsafstemming Scenario 5: Handhaven GR Dit scenario betreft het scenario waarin de GR van het Schap gehandhaafd blijft. In dit scenario wordt uitgegaan van het handhaven van de huidige GR, waarbij aanvullend wordt ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen zoals de opheffing van het Koepelschap, de aanbesteding G.Z-H en landschapstafels. Dit scenario wijkt hiermee niet fundamenteel af van de huidige situatie (scenario 0), behalve dat met het aflopen van de huidige DVO vanuit aanbestedingsrechtelijk oogpunt een nieuwe DVO wordt gesloten of een inbesteding wordt vormgegeven. De G.Z-H wordt afgebouwd waarbij een nieuwe uitvoeringsorganisatie (in GR-verband of een overheids-bv of -stichting) wordt opgericht voor het Schap die zich richt op de beheertaken van het werkingsgebied Rottemeren. Beleidsvorming en afstemming vindt plaats in de GR en de landschapstafel Hof van Delfland. Governance De bevoegdheden en taken van het Schap zijn in dit scenario gelijk aan de bevoegdheden en taken opgenomen in de huidige GR. Veel besluiten worden genomen door het AB (bijvoorbeeld om tot aanbesteding van werken over te gaan). Besluitvorming van het AB wordt voorafgegaan door DB-besluitvorming en ambtelijke voorbereiding binnen de GR en de uitvoeringsorganisatie en de verschillende deelnemers. Binnen de GR-structuur is geborgd dat integrale afwegingen kunnen worden gemaakt over het beleid dat wordt voorgestaan in het werkingsgebied. Deze integraliteit vergt een tijdsinvestering,

18 18/88 gelet op de getrapte besluitvormingsstructuur en de inspanningen van de verschillende deelnemers om besluitvorming binnen hun eigen kring voor te bereiden. Op verzoek van het Schap verricht de uitvoeringsorganisatie diensten voor het Schap. De huidige DVO, die is gesloten voor de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015, loopt per 31 december 2015 af. In dit scenario zal dus eerst de bestaande DVO (formeel) worden beëindigd. Vervolgens wordt een uitvoeringsorganisatie gebouwd waarin medewerkers van de G.Z-H. kunnen worden ondergebracht. Deze uitvoeringsorganisatie kan in de GR worden ondergebracht of in een overheidsentiteit. Het ligt voor de hand dat met deze overheidsentiteit een DVO zal worden gesloten. Gedurende dit onderzoek is het coalitieakkoord van de provincie bekend geworden. In dit coalitieakkoord is opgenomen dat de provincie haar deelname aan de recreatieschappen wenst te beëindigen, maar het totale budget voor recreatieschappen behouden blijft. Dit impliceert dat de provincie in de toekomst uit de GR stapt, waardoor een partij minder deelneemt aan de GR 4. De mogelijke financiële implicaties op lange termijn zijn hierbij buiten beschouwing gelaten. Daarnaast is op 11 juli 2014 door het AB van het Koepelschap Buitenstedelijk Groen ingestemd met een onderzoek naar ontvlechting en opheffing van het Koepelschap. Dit betekent dat de gemeente Rotterdam die momenteel aan het Schap financieel bijdraagt via het Koepelschap, nu rechtstreeks zal gaan bijdragen aan het Schap 5. Financiële samenvatting Het begrote tekort voor 2016 in dit scenario bedraagt 3,1 mln. Dit tekort zal gezien de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo (per ) ca. 71,0 mln. De netto contante waarde van dit cumulatieve saldo per bedraagt ca. 55,6 mln. Samenvatting toetskader Scenario 5: Handhaven GR 1. Tot. kosten over 15 jaar 56 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Hoeven geen nieuwe constructies te worden opgezet, implementatie is daarmee snel en eenvoudig (wel dient de opheffing van het Koepelschap te worden vormgegeven) Nieuwe DVO, aangepast aan huidige aanbestedingsrichtlijn 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak De instandhoudingsbijdrage is juridisch geborgd in de GR. De besluitvorming is sterk gelaagd door (drie) dubbele positie bestuurders. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Gemeenteraden blijven op afstand vanwege voortbestaan GR. Relatief hoge overheadkosten vanwege procedurele vereisten GR. Gebied blijft als eenheid te beheren (inclusief het gebied waar geen grondpositie is). 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Beperkte binding met Hof van Delfland Conclusie en aanbevelingen 4 Met het uittreden van de provincie is in de scenarioanalyse in financieel opzicht geen rekening gehouden. 5 In de scenarioanalyse is in financieel opzicht geen rekening gehouden met de opheffing van het Koepelschap.

19 19/88 Toetskader totaal

20 20/88 1. Tot. kosten over 15 jaar 2. Haalbaarheid en risico s 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Scenario 0: Huidige situatie 55 mln. negatief (NCW) Hoeven geen nieuwe constructies te worden opgezet, implementatie is daarmee snel en eenvoudig. DVO zal moeten worden aangepast aan huidige aanbestedingsrichtlijn Bestuurlijke en financiële haalbaarheid in de toekomst onzeker. De instandhoudingsbijdrage is juridisch geborgd in de GR. De besluitvorming is sterk gelaagd door (drie) dubbele positie bestuurders. Gemeenteraden blijven op afstand vanwege voortbestaan GR. Relatief hoge overheadkosten vanwege procedurele vereisten GR. Gebied blijft als eenheid te beheren (inclusief het gebied waar geen grondpositie is). Beperkte binding met Hof van Delfland Weging nvt nvt nvt nvt nvt Scenario 1A: Toedeling en Implementatie is relatief De Instandhoudingsbijdrage is Directe relatie gronden gemeenten 'Kadastraal' eenvoudig maar vergt onderhandeling vooraf. juridisch te borgen. grondpositie, beheer, beleid. 62 tot 54 mln. negatief (NCW) Bij optimalisatie 59 tot 52 mln. negatief (NCW) Risico s kosten en opbrengsten voor gemeenten met (grote) kadastrale grondpositie. Complexe organisatievorm wanneer voor onbepaalde tijd kosten en opbrengsten worden verevend (meerdere begrotingen, veel afstemmingen etc.). Vormt risico voor haalbaarheid: haalbaarheid wordt bemoeilijkt doordat Rotterdam de grootste deelnemer is aan de GR, maar een zeer beperkte grondpositie heeft. Het borgen van een organisatievorm om voor onbepaalde tijd kosten en opbrengsten te verevenen vergt inzet (zeker gezien het feit dat Rotterdam voor 75% het financieel tekort financiert en nagenoeg geen gronden heeft). Dit zet de haalbaarheid onder druk. Een nieuw financieel instrument is benodigd die de financiele verevening voor onbepaalde tijd borgt. Zeggenschap transparant qua grondpositie en middelen. Grote invloed gemeenteraden. Verlies schaalvoordeel beheer (G.Z-H). Geen ambtelijke en bestuurlijke overlap en dubbelingen. Minder samenhang door kunstmatige beheergrenzen recreatiegebieden (eenheid gebied onder druk). Voor samenhang - en grensoverstijgend beleid is afstemming nodig. Gemeenten met grondpositie zitten met een belang aan landschapstafel. Dit 'belang' is voor Rotterdam minder van belang. Zij draagt weliswaar financieel bij maar loopt minder risico dan gemeenten met grondpositie. Eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid. Weging Scenario 1B: Toedeling 62 tot 54 mln. negatief Financieel/juridisch Directe relatie Gemeenten met gronden naar gemeenten naar rato deelname aan Schap (NCW). Bij optimalisatie 59 tot 52 mln. negatief (NCW) eenvoudiger dan kadastrale toedeling grondpositie, beheer, beleid grondpositie aan landschapstafel Risico s kosten en opbrengsten voor gemeenten met (grote) grondpositie Complex implementatietraject. Onderhandelingen over verdeling grondposities noodzakelijk. Met name Rotterdam zal gronden van andere gemeenten overnemen Wanneer alle partijen naar rato van huidig deelnemerschap gebied verkrijgen zijn kosten en opbrengsten voor de gemeenten waarin grondgebied valt. Zeggenschap transparant qua grondpositie en beleid (grondpositie en beleid liggenin verschillende gemeenten) Draagvlak voor verdeling van grondposities is onzeker. Verlies schaalvoordeel (G.Z- H) Grote invloed gemeenteraden Geen ambtelijke en bestuurlijke overlap en dubbelingen Minder samenhang door kunstmatige beheergrenzen recreatiegebieden (eenheid gebied onder druk). Voor samenhang - en grensoverstijgend beleid is afstemming nodig. Minder eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid (beheer en beleid liggen bij verschillende gemeenten) Weging Scenario 2: Verkoop aan 31 mln. tot 38 mln. Juridisch en financieel Zeggenschap is helder. Deze Zeer beperkte lokale regie TBO zit vanuit grondpositie particuliere organisaties negatief (NCW). mogelijk (i.v.m. staatssteun). ligt bij TBO s met daaraan en zeggenschap op beleid aan landschapstafel, (TBO s) Hoofdinfra blijft bij gemeenten (overige infra overgedragen) Implementatie afhankelijk van interesse TBO s. vooraf gestelde voorwaarden o.b.v. verkoopovereenkomst (aanbestedingsvoorwaarden), en dergelijke. en uitvoering (via ROinstrumentarium). Doelmatig doordat gemeenten vanuit als hoofdinfrabeheerder (en RO positie, ev. VTH). Haalbaarheid en realisatie vormen een risico (indien gronden niet of deels worden afgezet, worden de financiele voordelen deels 'te niet' gedaan, afhankelijk van de grootte en de verspreidheid van niet afzetbaar gebied). Bestuurlijk & financiële risico s bij kadastrale gemeenten voor hoofdinfrastructuur (en gronden die niet verkocht kunnen worden). Onderhandeling en afstemming over (kosten) (lokale) infrastructuur gemeenten nodig. terreinbeherende Instandhoudingsbijdrage wordt organisaties een geborgd middels betaling aan TBO s (wel dient een financieel vehikel te worden geformuleerd waarin de betaling aan de TBO wordt geborgd). efficiëntieslag kunnen bereiken (minder overhead) en in weten te spelen op nieuwe (recreatieve) concepten (nieuwe inkomsten). Samenhang te borgen in tenderprocedure en documentatie (wanneer aanbesteed aan meerdere TBO s, of gronden deels niet worden afgezet, is dit een risico voor het behoud van de eenheid in het gebied). Redelijk eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid. Weging

21 21/88 Scenario 2: Verkoop aan particuliere organisaties (TBO s) Hoofdinfra blijft bij gemeenten (overige infra overgedragen) 31 mln. tot 38 mln. negatief (NCW). Juridisch en financieel mogelijk (i.v.m. staatssteun). Implementatie afhankelijk van interesse TBO s. Haalbaarheid en realisatie vormen een risico (indien gronden niet of deels worden afgezet, worden de financiele voordelen deels 'te niet' gedaan, afhankelijk van de grootte en de verspreidheid van niet afzetbaar gebied). Bestuurlijk & financiële risico s bij kadastrale gemeenten voor hoofdinfrastructuur (en gronden die niet verkocht kunnen worden). Onderhandeling en afstemming over (kosten) (lokale) infrastructuur gemeenten nodig. Zeggenschap is helder. Deze ligt bij TBO s met daaraan vooraf gestelde voorwaarden o.b.v. verkoopovereenkomst (aanbestedingsvoorwaarden), en dergelijke. Instandhoudingsbijdrage wordt geborgd middels betaling aan TBO s (wel dient een financieel vehikel te worden geformuleerd waarin de betaling aan de TBO wordt geborgd). Doelmatig doordat terreinbeherende organisaties een efficiëntieslag kunnen bereiken (minder overhead) en in weten te spelen op nieuwe (recreatieve) concepten (nieuwe inkomsten). Samenhang te borgen in tenderprocedure en documentatie (wanneer aanbesteed aan meerdere TBO s, of gronden deels niet worden afgezet, is dit een risico voor het behoud van de eenheid in het gebied). TBO zit vanuit grondpositie aan landschapstafel, gemeenten vanuit als hoofdinfrabeheerder (en RO positie, ev. VTH). Redelijk eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid. Zeer beperkte lokale regie en zeggenschap op beleid en uitvoering (via ROinstrumentarium). Weging Scenario 3: Omvormen GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie 54 mln. tot 61 mln. negatief (NCW) Juridisch en financieel relatief eenvoudig. Juridisch goede borging, qua legitimiteit afhankelijk van afstemming beleid. Beleid/uitvoeringsprogramma directer bij gemeenteraden. Gemeenten zitten vanuit beleidspositie voor BVO aan landschapstafel. Administratieve afhandeling, jaarrekening en toetsing blijven. Beleid en uitvoering van elkaar gescheiden. Implementatie relatief snel en eenvoudig. Beperkt bestuurlijke issues omdat beleid bij afzonderlijke gemeenten komt te liggen. Besluitvorming over beleid moet in gezamenlijkheid door gemeenteraden (BVO voert geen beleid en heeft grondpositie, terwijl gemeenten wel het beleid voeren en dit jaarlijks moet afstemmenen). Dit risico is een aandachtspunt. Afstemming beheer (BVO) beleid (gemeenten), vergt inzet. Voor de betaling aan BVO zal (eenmalig en vooraf) financiele afstemming tussen de gemeenten nodig zijn. Borging eenheid en kwaliteit gebied doordat beheer in één hand is (maar bemoeilijkt door de scheiding beleid, beheer en scheiding beleid tussen gemeenten). Lagere organisatiekosten. Geen eenduidige relatie grondpositie, beheer, beleid. Weging Scenario 4: Toevoeging De instandhoudingsbijdrage is Landschapstafel juridisch geborgd in de GR. 54 mln. negatief (NCW) Geen wijziging t.o.v. de huidige situatie (GR blijft in stand). Oprichting nieuwe Landschapstafel De besluitvorming is sterk gelaagd door dubbele posities bestuurders. Gemeenteraden blijven op afstand vanwege voortbestaan GR. Relatief hoge overheadkosten vanwege procedurele vereisten GR. Uitvoeringsorganisatie specifiek voor Rottemeren e.o. Bestuurlijkoverleg via convenant / adviescommisie in GR Schapsbestuur zit niet aan de landschapstafel Met oprichting 'landschapstafel' Rottemeren wordt een extra bijdrage geleverd aan gebiedsopgave. Rotterdam komt in een extra landschapstafel te zitten. Adviescommissie of andere vorm nodig voor borging beleidsafstemming Weging Scenario 5: Handhaven De instandhoudingsbijdrage is huidige GR juridisch geborgd in de GR. 56 mln. negatief (NCW) Hoeven geen nieuwe constructies te worden opgezet, implementatie is daarmee snel en eenvoudig (wel dient de opheffing van het Koepelschap te worden vormgegeven) Nieuwe DVO, aangepast aan huidige aanbestedingsrichtlijn De besluitvorming is sterk gelaagd door (drie) dubbele positie bestuurders. Gemeenteraden blijven op afstand vanwege voortbestaan GR. Relatief hoge overheadkosten vanwege procedurele vereisten GR. Gebied blijft als eenheid te beheren (inclusief het gebied waar geen grondpositie is. Beperkte binding met Hof van Delfland Weging

22 22/88 Conclusies Financieel overzicht scenario s Een overzicht geeft het volgende beeld voor wat betreft het financieel resultaat: Scenario 0 scenario 1a en 1b scenario 2 scenario 3 scenario 4 scenario 5 Onderkant bandbreedte 55 mln. 62 mln. / 54 mln. 31 mln. 54 mln. 54 mln. 56 mln. Bovenkant bandbreedte 55 mln. 62 mln. / 58 mln. 38 mln. 61 mln. 54 mln. 56 mln. Figuur 5: financieel overzicht scenario's Scenario 2 (TBO) scoort het beste op kosten. Dat de andere scenario s slechter scoren heeft met name te maken met de afbouwkosten van de DVO. Ook scenario 5 scoort relatief gunstig door het ontbreken van deze afbouwkosten. Deze kosten laten zich moeilijk terugverdienen in 15 jaar. Daar is een langere periode voor nodig. Echter, scenario 2 kent een aantal risico s waaronder het risico dat niet alle gronden in de aanbesteding mee te nemen zijn. Indien dit zich voordoet zullen de kosten hoger gaan uitvallen. Een combinatie met scenario 1 ligt dan voor de hand (gemeente zullen de verantwoordelijkheid krijgen over het resterend grondgebied). Voor wat betreft deze onzekerheid scoort scenario 3 (BVO) beter. In dit scenario geldt echter dat wanneer de kosten van de afbouw van de DVO hoger dan 20% zullen worden dit scenario slechter scoort dan het referentie scenario (scenario 0). Scenario 1a (overdracht naar de gemeenten) laat de minst gunstige resultaten zien. De verwachting is dat de kostenvoordelen niet van dien aard zijn dat de kosten van de afbouw van de DVO goed zijn te maken. Zonder de afbouw van de DVO zouden alle scenario s gunstiger zijn dan het referentiescenario. Hierbij moet worden opgemerkt dat de kostenvoordelen door Deloitte voorzichtig zijn geraamd. Minder (organisatie)kosten zijn mogelijk wanneer partijen effectief weten te sturen op het realiseren van de kostenoptimalisaties zoals genoemd in hoofdstuk en het voorkomen van de genoemde negatieve effecten. Haalbaarheid en risico s De haalbaarheid en de risico s verschillen tussen de scenario s. In scenario 2 is de regie beperkt en kan alleen aan de voorkant bij de aanbestedingsprocedure, via het RO-instrumentarium en via de landschapstafel enigszins worden (bij)gestuurd. Daar staat tegenover dat eventuele (financiële) risico s voor de betreffende TBO zijn. Scenario 1b en in mindere mate scenario 2 leveren ten opzichte van de andere scenario s de meeste complexiteit op en scenario 3 het minst. Scenario 4 en 5 positioneren zich hiertussen. Indien het wenselijk is beleid af te stemmen zal in scenario 3 afstemming tussen de deelnemers wenselijk zijn. Dat scenario 2 complexer is dan scenario 3 heeft te maken met het risico dat niet

23 23/88 alle gronden aan te besteden zijn. Daar staat tegenover dat via de aanbestedingsprocedure concreet te maken is op welke wijze de financiële systematiek (in een keer afkopen of via tranches) te regelen is. Toekomstbestendigheid en draagvlak In eerste instantie lijkt vooral scenario 2 het meest toekomstbestendig. Scenario 1A, scenario 4 en 5 scoren ook redelijk. Voor al deze drie scenario s geldt echter dat daarbij de integrale kwaliteit van het gebied moet kunnen worden gewaarborgd. Zowel in scenario 1 en 2 zal tussen gemeenten afstemming in beleid nodig zijn. Dit is beter geborgd in scenario 4 en 5. Ook voor scenario 2 geldt dat wanneer het gebied aan meerdere TBO s wordt gegund, of belangrijker gronden (deels) niet over te dragen zijn, afstemming wenselijk is. Bovendien kunnen de deelnemers in scenario 2 een bestuurlijk risico lopen omdat een langdurige verplichting wordt aangegaan. De vraag is in hoeverre partijen hier werkbare afspraken over weten te maken voor de lange termijn. TBO s zullen geneigd zijn om voor lange termijn verplichtingen aan te willen gaan. Denkbaar is dat in een gemeente bestuurlijke druk kan ontstaan om tot contractuele wijziging of ontbinding over te gaan. Dit risico zal minder pregnant zijn in een gemeente waarin recreatie- en natuurbeheer minder hoog op de bestuurlijk agenda staat. Doelmatigheid organisatie uitvoering Centraal onder doelmatigheid staat of het scenario weet bij te dragen aan een goede uitvoering van het beheer door middel van bestuurlijke betrokkenheid en effectieve aansturing. In zowel scenario 1A,1b, 2 en 3 treden ten aanzien van dit criterium beperkingen - als ook juist voordelen - op. Zo staat in scenario 1 een effectieve aansturing van de integrale beheerkwaliteit onder druk als gevolg van de verdeling van het gebied onder de deelnemers. Bovendien is in mindere mate te profiteren van schaalvoordelen (in 1b is optimalisatie mogelijk). In scenario 2 is weliswaar de integrale kwaliteit geborgd maar valt minder goed tussentijds te sturen (minder regie mogelijk). Wel liggen de organisatiekosten en de kosten voor het beheer navenant lager dan in het referentie scenario. Dit argument gaat, zij het in mindere mate, ook op voor scenario 3. In dit scenario kan beter worden geprofiteerd van schaalvoordelen en is eveneens de integrale kwaliteit geborgd. De kosten voor de organisatie liggen dan wel niet zo laag als in scenario 2, ze zijn altijd nog lager dan in het referentiemodel. In scenario 1 is en in iets mindere mate scenario 4 en 5, een sterkere relatie tussen grondpositie, beheer en beleid. Bijdrage aan de gebiedsopgave Vooral in scenario 1 en in mindere mate in scenario 3, 4 en 5 zitten de gemeenten met een beleidspositie aan de landschapstafel. Zowel in scenario 3, 4 en 5 is nog afstemming nodig. De beleidspositie is in scenario 2 meer beperkt. Immers, daar heeft de TBO een sterkere positie aan de landschapstafel dan nu het geval is. Wel houden de gemeenten zeggenschap over de hoofdinfrastructuur.

24 24/88 Aanbevelingen Op basis van de gevoerde gesprekken in de werkgroep en onze eigen waarnemingen wordt in dit hoofdstuk tot een aantal aanbevelingen gekomen. Wij schetsen eerst onze algemene indruk over de uitslag van de scenario-analyse. Aan de hand van de door ons gegeven weging valt op dat geen enkel scenario op alle aspecten goed scoort. De gemaakte keuzes voor de uitgangspunten zijn bepalend voor het effect en of een scenario goed of slecht scoort ten opzichte van het referentiescenario. Input en de onderbouwingen die op het eerste oog tot een grotere impact zouden leiden, maar die niet op de gehele steun van de werkgroep konden rekenen, zijn niet overgenomen. Wij denken echter dat op basis van dit onderzoek een goede bestuurlijke discussie te voeren is en tot meerdere voorkeursmodellen te komen is voor verdere uitwerking. Bij deze verdere uitwerking moet het doel zijn om te bezien of knelpunten binnen de voorkeursmodellen weg te nemen zijn zodat een grotere positieve impact te bereiken is. Wat dit betreft laat scenario 2, een TBO, relatief veel financieel voordeel zien. Ons inziens is dit model interessant genoeg om nader te analyseren op de haalbaarheid en toepasbaarheid ervan. Een succesvolle implementatie is vooral afhankelijk van in hoeverre het mogelijk is zo veel mogelijk gronden over te dragen en daarmee de integraliteit te borgen. In onze analyse zijn we in dit model uitgegaan van een dynamisch gebied dat zich karakteriseert door een verscheidenheid aan specifiek te beheren areaal en objecten. De kans dat daardoor integraal alle onroerende goederen zijn over te dragen neemt als gevolg hiervan af. Het is daarmee aanbevelenswaardig om te verkennen in hoeverre dit gebied ook daadwerkelijk dynamisch is. Tegelijkertijd impliceert het dynamische karakter de beleidsgevoeligheid bij de betrokken gemeenten. Er wordt veel belang gehecht aan invloed op de beleidskoers (denk hierbij aan de roeibaan). Dat maakt dit model op het oog minder voor de hand liggend. Wat dit betreft achten wij scenario 5 eveneens interessant om nader te onderzoeken. Kosten voor de DVO worden vermeden en beleidsafstemming is goed geborgd. Bij de uitwerking van dit scenario verdient het aanbeveling nader uit te werken in hoeverre de governance en organisatorische opbouw te stroomlijnen is. Dat is op verschillende manieren vorm te geven: van simpelweg een minder intensieve vergadercyclus tot aan het onderbrengen van de uitvoeringsorganisatie in de GR waardoor, naar verwachting, de ambtelijke sturing op beleid zal afnemen tot het noodzakelijke. Ook in deze situatie blijft overigens een AB/DB structuur nodig. Concluderend zien wij goede mogelijkheden om de gewenste efficiëntieslag te kunnen maken. Dit is mogelijk door gebruik te maken van de sterke punten van de afzonderlijke scenario s. Wij zijn dan ook van mening dat door het combineren van scenario s extra synergie ontstaat en de gewenste efficiëntieslag te maken is. Wij zien de navolgende combinaties als mogelijk:

25 25/88 Combineren van scenario 1 en 3 met scenario 2 Een groot manco van scenario 2 is het risico dat de huidige deelnemers in dit model over minder mogelijkheden beschikken om goed te kunnen sturen (beleid). Dit manco is op te lossen door bijvoorbeeld gronden die over minder dynamiek beschikken (bijvoorbeeld minder intensieve recreatiedeelgebieden) aan de TBO s over te dragen. De deelnemende partijen moeten nagaan welke deelgebieden en of vastgoed tot de kerntaak behoren. Indien logischerwijs van de overgebleven gebieden een geheel te maken is, is een combinatie met scenario 1 of 3 mogelijk. Dit zal leiden tot meer efficiëntie. Op deze wijze is aansluiting te vinden om (een deel van) de fte s over te nemen. Combinatie scenario 1 en 3 Een combinatie tussen scenario 1 en 3 is mogelijk door eerst de gronden bij gemeenten (scenario 1) onder te brengen om vervolgens een BVO op te richten. De BVO krijgt geen grondpositie. Hiernaast houden de gemeenten direct zeggenschap over de eigen gronden. Zoals aangeven bij de conclusies zal hier een nadeel zijn dat dit een onderhandelingsproces voor implementatie vereist. Combinatie van scenario 1 en 2 Bij een combinatie tussen scenario 1 en 2 zullen eerst gronden overdragen moeten worden naar gemeenten. Het beheer kan via daeb-procedure vervolgens staatssteunproof worden over gedragen aan een TBO 6. Het voordeel is dat deab-gemeenten actief en vooraf nog kunnen sturen op het beheer van de af te stoten recreatiegebieden (visie/beheerplan). Een nadeel is dat het implementatietraject langer duurt. 6 Zie paragraaf

26 26/88 1. Inleiding 1.1. Aanleiding en doel onderzoek De gemeenten Rotterdam, Lansingerland en Zuidplas participeren met de provincie Zuid- Holland in de gemeenschappelijke regeling (hierna: GR) Recreatieschap Rottemeren (hierna: Schap). De afgelopen jaren wordt door de (natuur- en) recreatieschappen binnen de provincie Zuid-Holland, waaronder Rottemeren, gesproken over een efficiëntere wijze van governance/aansturing binnen het natuur- en recreatiebeleid en de samenwerking met en participatie van andere (maatschappelijke en private) partijen. Ook is er een breed gedeelde wens tot een effectiever beheer van recreatiegebieden te komen. Daarnaast speelt een juridische (aanbestedingsrechtelijke) problematiek. De dienstverlening zoals die door G. Z-H sinds jaar en dag voor de schappen wordt verricht (DVO s, onderhandse gunning door de schappen aan de provincie) is op basis van de Aanbestedingswet 2012 niet meer toegestaan. Tot slot spelen nog een tweetal ontwikkelingen een rol: Een bestuurlijke wens tot opheffing van het Koepelschap Buitenstedelijk Groen; Het vormen van de landschapstafels op strategisch niveau om toekomstige ontwikkeling op het vlak van recreatie en groen met stakeholders af te stemmen. Vanuit de wens te komen tot een efficiënte aansturing van het beheer van de recreatiegebieden en een vermindering van de bestuurlijke drukte zijn door de genoemde gemeenten een vijftal toekomstscenario s opgesteld. De vijf scenario s betreffen: Scenario 0: Huidige situatie; Scenario 1: Opheffen GR, Gronden naar gemeenten; Scenario 2: Opheffen GR, onderbrengen eigendom en beheer bij andere terreinbeheerders; Scenario 3: Omvorming GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie (hierna: BVO); Scenario 4: Handhaven GR en opschaling tot Landschapstafel 7. Scenario 5: Handhaven GR Recreatieschap Het doel van dit onderzoek is om deze vijf scenario s nader te verkennen op het vlak van het toekomstige beheer. Daarbij komen verschillende aspecten aan bod waaronder de governancestructuur, toekomstig beheer en de (organisatorische) kosten ervan, als ook juridische implicaties en consequenties voor de deelnemende partijen die nu de GR vormen. 7 De werkgroep heeft aangegeven dit scenario te willen wijzigen ten aanzien van hetgeen in de uitvraag is opgenomen. Niet zozeer de opschaling van de GR tot de Landschapstafel acht zij relevant als wel het beter kunnen afstemmen van het regionale issues die direct van invloed zijn op Rottemeren. Daarbij ligt de focus op nabij gelegen natuur- en recreatiegebieden en wordt een specifieke Landschapstafel voor de Rottemeren toegevoegd.

27 27/88 Dit eindrapport moet het bestuur van het Schap in staat stellen een onderbouwde afweging te maken over de toekomst van het schap Scope en werkwijze Het onderzoek heeft zich beperkt tot een nadere verkenning van de aspecten zoals in hoofdstuk 2 en 3 zijn weergegeven. Onze aanpak zoals weergegeven in de onderstaande figuur is als volgt opgebouwd: Figuur 6: schematische weergave van de gevolgde aanpak 1. Een kort feitenonderzoek dat voornamelijk bestond uit het scherpstellen en krijgen van de juiste uitgangssituatie. 2. Vervolgens heeft een verkenning plaatsgevonden op de scenario s die besproken is met de speciaal hiervoor opgerichte ambtelijke werkgroep.

28 28/88 3. Ten derde is een toetskader opgesteld. Dit toetskader is afgestemd met de werkgroep en ter goedkeuring voorgelegd met de ambtelijke werkgroep en de verantwoordelijk bestuurlijke trekker Tot slot is de analyse uitgevoerd. Het implementatietraject is mede in overleg met de ambtelijke werkgroep en op basis van de onderzoeksopzet van Royal HaskoningDHV komen te vervalen. De discussies in de werkgroep hebben ertoe geleid dat enkele scenario s op onderdelen zijn aangepast of dat er nieuwe uitgangspunten zijn gekozen. Ook deze wijzigingen zijn afgestemd met de ambtelijke werkgroep Leeswijzer Hoofdstuk 2 beschrijft de huidige situatie, waarbij ingegaan wordt op de bestuurlijke context zoals de aspecten (uitgangspunten) die het bestuur gesteld heeft, de organisatie van Recreatieschap Rottemeren (Schap), het werkingsgebied en de grondpositie van het schap, de financiële gegevens en de relevante (autonome) ontwikkelingen. Het geeft de feiten weer zoals deze bekend zijn. Op basis van de bestuurlijke aspecten is een toetskader, om de scenario s te kunnen beoordelen, opgesteld. Hoofdstuk 3 gaat in op de (extra) uitgangspunten voor het scenario-onderzoek. Deze extra uitgangspunten zijn bepalend voor de uitwerking en daarmee de resultaten van de afzonderlijke scenario s. In hoofdstuk 4 worden de afzonderlijke scenario s uitgewerkt op de verschillende aspecten waarna het scenario beoordeeld wordt aan de hand van het toetskader. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en geeft een totaaloverzicht van het toetskader met daarin opgenomen alle scenario s. 8 Tevens Royal Haskoning DHV heeft gelijktijdig en gelijksoortig onderzoek gedaan naar drie andere Schappen. Royal Haskoning DHV en Deloitte hebben hun onderzoeksmethodologie afgestemd.

29 29/88 2. Factsheet huidige situatie Het Schap ontwikkelt en beheert de openbare recreatiegebieden in de regio Rotterdam, Lansingerland en Zuidplas. Het Schap is een samenwerkingsverband tussen deze deelnemers en de provincie Zuid-Holland op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Op 27 december 1989 is de (herziene) gemeenschappelijke regeling voor het Schap vastgesteld. De provincie Zuid-Holland en de gemeenten Rotterdam, Bergschenhoek, Bleiswijk en Zevenhuizen vormen op basis van de gemeenschappelijke regeling gezamenlijk het Schap. In 1991 is Zevenhuizen onderdeel geworden van de gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle, om vervolgens per 2010 op te gaan in de gemeente Zuidplas. Daarmee is ook het deelnemerschap van de gemeente Zevenhuizen in twee stappen overgegaan naar de gemeente Zuidplas. Hetzelfde geldt voor de gemeenten Bergschenhoek en Bleiswijk die in 2007 zijn gefuseerd in de gemeente Lansingerland. In de gemeenschappelijke regeling (hierna: GR) van het Schap is opgenomen dat het Schap binnen haar werkingsgebied tot taak heeft om in onderlinge samenhang: - de bovengemeentelijke belangen van de openluchtrecreatie te behartigen; - de belangen van de natuurbescherming te behartigen; - natuur- en landschapsschoon te bewaken en bevorderen Beheergebied Het Schap maakt onderscheid tussen werkingsgebied en beheergebied (zie pagina 30/31). Het werkingsgebied is het hele gebied waarop de GR van toepassing is. Binnen het werkingsgebied is het Schap verantwoordelijk voor de ontwikkeling, inrichting en het beheer van recreatiegebieden. Onderdeel van het werkingsgebied zijn de beheergebieden. Dat zijn de delen van het werkingsgebied die door of voor het Schap actief beheerd worden. Het werkingsgebied van het Schap is centraal gelegen in de provincie Zuid- Holland ten noorden van de gemeente Rotterdam en tussen de gemeenten Lansingerland en Zuidplas in. Ten noordwesten van het gebied ligt de gemeente Zoetermeer. De stedelijke randen van de gemeenten Rotterdam en Lansingerland grenzen direct aan de bestaande recreatiegebieden van het Schap. Het werkingsgebied van Rottemeren beslaat op basis van het Terrein Beheer Model (hierna: TBM) ha. Van dit werkingsgebied is op basis van het document 08.1 percelen met grondpositie, inclusief correctie ca ha in eigendom van het Schap. Het grootste deel van dit gebied wordt daadwerkelijk beheerd door het Schap. Gebied dat in erfpacht is uitgegeven of is belast met recht van opstal, wordt niet actief beheerd door het Schap. Wel beheert het Schap de Eendragtspolder, waarvan de Willem-Alexander Baan in erfpacht is uitgegeven aan de gemeente Rotterdam (ca. 75 ha). Daarnaast beheert het Schap op basis van het document 08.2

30 30/88 percelen zonder grondpositie ca. 85 ha grond dat niet in eigendom van het Schap. Het totale beheergebied beslaat ca ha. In onderstaande tabel staat de eigendomspositie weergegeven van het beheergebied: Eigendomspositie beheergebied hectare Aandeel totaal Recreatieschap Rottermeren % Gemeenten 52 4% Hoogheemraadschap 16 1% Overige 17 1% Totaal % Figuur 7: Eigendomspositie beheergebied Zoals zichtbaar uit bovenstaande tabel is van het gehele beheergebied ter grootte van ca ha. ca. 6% niet in eigendom van het Schap 9. Ten opzichte van andere Schappen is het beheergebied dat niet in eigendom is relatief klein. Op onderstaande kaart(en) wordt het werkings- en beheergebied van het Schap zichtbaar: 9 Het Schap beheert deze gronden op contractuele basis.

31 31/88 Het Schap is het drukst bezochte recreatieschap in de regio en wordt jaarlijks ongeveer 2,6 miljoen keer bezocht (Schapsplan Rottemeren 2030). Het gebied heeft vooral lokale en regionale aantrekkingskracht. Verreweg de meeste bezoekers aan de Rottemeren komen uit een straal van 10 km rondom het gebied.

32 32/88 Het gebied omvat op basis van het document 09 exploitaties Rottemeren 156 exploitaties met een variërend recreatief karakter. Uit deze exploitaties worden opbrengsten gegenereerd. Onderstaand is de verdeling van de gronden over de verschillende kadastrale gemeenten opgenomen op basis van de documenten 08.1 Percelen met grondpositie, inclusief correctie en 08.2 percelen zonder grondpositie Kadastrale grondgebiedgemeente hectare Aandeel totaal Gemeente Lansingerland % Gemeente Zuidplas % Gemeente Rotterdam 86 7% Totaal % Figuur 8: Eigendomspositie kadastrale grondgebiedgemeente 2.2. Governance (/juridisch) De organisatiestructuur van het Schap is als volgt opgebouwd: Regiegroep(en) Landschapstafel Hof van Delfland Provincie Gemeente Zuidplas, Lansingerland en Rotterdam AB vergadert 3x pj (11 personen: prov. + drie gem.) DB vergadert 5x pj (4 personen: prov. + drie gem.) GR (processtructuur) G.Z-H (uitvoeringsorg.) Beheersgebied Rottemeren Figuur 9: vereenvoudigde weergaven governancestructuur Gemeenten en het Schap Rottemeren

33 33/88 De bevoegdheden en taken van het Schap zijn opgenomen in de GR. Het Schap heeft een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) gesloten met de provincie Zuid-Holland voor de inzet van de G.Z-H voor de organisatie, beleid en het beheer van gebied. Het DB stuurt de directie van de uitvoeringsorganisatie aan en legt verantwoording af aan het AB Gemeenschappelijke regeling De bevoegdheden die het Schap heeft in het werkingsgebied zijn vastgelegd in de GR en nader uitgewerkt in o.a. de algemene verordening van het Schap. De GR is op de gebruikelijke wijze ingericht. De samenstelling van het Algemeen Bestuur en het Dagelijks Bestuur overlapt elkaar grotendeels 10. Veel besluiten moeten worden genomen door het AB (bijvoorbeeld om tot aanbesteding van werken over te gaan). Besluitvorming van het AB wordt voorafgegaan door DB-besluitvorming een ambtelijke voorbereiding binnen G.Z-H en van de verschillende deelnemers. Binnen de GR-structuur is geborgd dat integrale afwegingen kunnen worden gemaakt over het beleid dat wordt voorgestaan in het werkingsgebied. Deze integraliteit vergt een aanzienlijke tijdsinvestering, gelet op de getrapte besluitvormingsstructuur en de inspanningen van de verschillende deelnemers om besluitvorming binnen hun eigen kring voor te bereiden Dienstverleningsovereenkomst (DVO) Op verzoek van het Schap verricht de provincie diensten voor het Schap. Deze diensten bestaan onder meer uit: bestuursondersteuning, juridische advisering, communicatie en marketing, planvorming, toezicht, directievoering, onderhoud, financiën, en bedrijfsbureau (genoemd: basisproducten). Deze diensten worden verricht door de G.Z-H. Dit is vastgelegd in de DVO. De huidige DVO, die is gesloten voor de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015 staat (net als de andere DVO s tussen recreatieschappen en de provincie Zuid-Holland) onder druk 11. In de huidige DVO zijn bepalingen opgenomen voor het geval een DVO door het Schap wordt beëindigd of diensten worden verminderd. In artikel 4 van de DVO is daarover het volgende opgenomen: Artikel 4 Vermindering/beëindiging werkzaamheden 1. Het schap kan de jaarlijks af te nemen werkzaamheden in relatie tot de basisproducten (uren per product), als bedoeld in artikel 1, tweede lid, van deze overeenkomst, jaarlijks met 20% verminderen. Voor additionele producten geldt een percentage van 50%. 10 Op grond van de nieuwe Wgr zal deze samenstelling in 2016 moeten worden aangepast. 11 Zie onder meer hiervoor de notitie van Pels Rijcken, omvorming G.Z-H. Niet inzichtelijk is in hoeverre de mogelijkheden van horizontale inbesteding zijn betrokken in de advisering en mogelijkheden biedt voor omvorming van de DVO tot een samenwerkingsovereenkomst. De nieuwe Aanbestedingsrichtlijn codificeert enkele uitspraken waarin een publieke samenwerking in het algemeen belang buiten de aanbestedingsplicht mag blijven.

34 34/88 2. G.Z-H heeft de inspanningsverplichting de vrijgevallen uren elders in te zetten. De eenmalige kosten, zoals om- en bijscholing of eventueel outplacement komen voor rekening van het schap of de betrokken schappen. 3. Indien volledige of gedeeltelijke inzet van de vrijgevallen uren niet mogelijk is, betaalt het schap of de betrokken schappen deze uren op basis van de, eerder, overeengekomen systematiek gedurende maximaal vijf jaar. 4. Indien de toepassing van dit artikel leidt tot gedwongen ontslag van de betrokken medewerker(s), zijn de kosten van de door de provincie te betalen wachtgelden of uitkeringen voor rekening van het betrokken schap. In het document 07 RM Afbouw DVO is op basis van een onderzoek en gehanteerde uitgangspunten een inschatting gemaakt wat het kost om de DVO af te bouwen. Deze kosten zijn gebaseerd op 19,9 fte s en ingeschat op ca. 9,9 mln. De huidige DVO, loopt 31 december 2015 af. Een nieuwe - tot Samenwerkingsovereenkomst aangepaste - DVO kan mogelijk vanuit aanbestedingsrechtelijk oogpunt wel worden gesloten, indien kan worden voldaan aan de voorwaarden van artikel 12.4 van de nieuwe Aanbestedingsrichtlijn waarin de mogelijkheden voor horizontale inbesteding zijn gecodificeerd Het Koepelschap Buitenstedelijk Groen en de positie van de Provincie De samenwerkende Schappen in de Rotterdamse regio hebben zich verenigd in het Koepelschap Buitenstedelijk Groen. Het Koepelschap voor het Buitenstedelijk Groen heeft tot doel: om op basis van rijks-, provinciaal- en regionaal programma/beleid in onderlinge samenhang een evenwichtige ontwikkeling en instandhouding van het buitenstedelijk groen als geheel in het gebied en in verhouding tot zijn omgeving, te bevorderen. De G.Z-H voert het secretariaat van het Koepelschap. Daarbij hoort het organiseren van vergaderingen voor het AB en het DB van het Koepelschap, financiële ondersteuning voor de verevening en juridische advisering. Daarnaast wordt het Terrein Beheer Model (TBM) dat door alle Schappen toegepast wordt, centraal beheerd door G.Z-H. Op 11 juli 2014 heeft het AB van het Koepelschap Buitenstedelijk Groen ingestemd met een onderzoek naar ontvlechting en opheffing van het Koepelschap 12. Gedurende dit onderzoek is het coalitieakkoord van de provincie bekend geworden. In dit coalitieakkoord is het volgende opgenomen: De provincie heeft in de uitvoering van het beheer van recreatiegebieden geen rol. Wij willen daarom onze deelname in de recreatieschappen beëindigen. De provincie is wel verantwoordelijk voor het behoud en de realisatie van voldoende recreatiemogelijkheden. Het totale budget van de 12 De gemeenten Zuidplas en Lansingerland participeren niet in het Koepelschap

35 35/88 provincie voor recreatiegebieden houden wij daarom beschikbaar. Over de besteding van de middelen maken wij afspraken met de betrokken partijen. Over de toekomst van de Groenservice Zuid-Holland (G.Z-H) willen wij duidelijkheid geven. Verzelfstandiging als organisatie is geen haalbare optie gebleken en daarom zal de G.Z-H worden afgebouwd. Wij gaan samen met gemeenten en terreinbeherende organisaties een nieuw toekomstplan opzetten parallel aan de uittreding van de provincie uit de recreatieschappen, te beginnen in het metropolitane gebied. Uitgangspunt is dat mensen het werk volgen Landschapstafel De deelnemende gemeenten van het Schap participeren via de Landschapstafel Hof van Delfland in de regiegroep die opgericht is om alle bovenregionale issues af te stemmen. In de regiegroep worden strategische beleidslijnen besproken en afstemming tussen alle landschappen vindt hier plaats. In onderstaande figuur is samenvattend en schematisch de positie van de GR Rottemeren weergegeven. De scope van dit scenario-onderzoek beperkt zich tot het in de figuur weergegeven gestippelde kader. Landschapstafel IJsselmonde Landschapstafel etcetera Regiegroep(en) Landschapstafel Hof van Delfland Provincie Derden zoals Waterschap Gemeente Zuidplas, Lansingerland en Rotterdam Overige gemeenten GR (processtructuur) G.Z-H (uitvoeringsorg.) Beheersgebieden Figuur 10: Positionering Schap en de landschapstafel(s)

36 36/ Financieel Het nadelig saldo van de rekening van baten en lasten voor het Schap wordt ten laste gebracht van de Provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam, de gemeente Lansingerland en de gemeente Zuidplas, middels de volgende verdeelsleutel, opgenomen in de programmabegroting 2015: Provincie Zuid-Holland: 16% Gemeente Rotterdam: 75% Gemeente Lansingerland: 5% Gemeente Zuidplas: 4% Aan het begin van elk kwartaal ontvangt het Schap een declaratie van de G.Z-H over het te betalen voorschot. Dit voorschot is gebaseerd op de door het Schap vastgestelde programmabegroting. Ieder jaar verrekent G.Z-H de afrekening over het afgelopen kalenderjaar met het Schap. Op basis van de programmabegroting 2015 bedragen de totale lasten voor het gebied ca. 4,9 mln. Circa 1,8 mln. van de totale kosten valt ten laste aan de dienstverlening G.Z-H (overhead). Dit is 37% van de totale kosten (zoals blijkt uit onderstaande tabel). De opbouw van het financieel tekort is opgesplitst in de volgende hoofdkostensoorten: Kosten Organisatiekosten Beheerkosten Totaal lasten Opbrengsten Opbrengsten uit beheer Totaal baten Resultaat totaal Saldo Figuur 11: Programmabegroting 2015 De begrote opbrengst (exclusief bijdragen Schapspartners) bedraagt op basis van de programmabegroting 2015 bijna 1 mln. Dit betekent dat het tekort (voorts: bijdrage) voor de Schapspartners voor 2015 ca 3,9 mln. bedraagt In feite bedraagt de bijdrage vanuit Schapspartners 3,6 mln. door onttrekkingen/ stortingen uit reserves & kredieten.

37 37/88 Het negatief saldo wordt, conform de eerder genoemde verdeelsleutel over de deelnemers toegekend.

38 38/88 3. Uitgangspunten en rekenmethodiek In dit hoofdstuk wordt in eerste instantie het vertrekpunt van het scenario-onderzoek bepaald (3.1). Dit vertrekpunt is opgebouwd uit enkele belangrijke uitgangspunten evenals enkele autonome ontwikkelingen die hierop van invloed zijn. Vervolgens beschrijven wij de algemene uitgangspunten die wij hanteren voor de financiële doorrekening van de verschillende scenario s (3.2.). In hoofdstuk 3.3. wordt de rekenmethodiek beschreven die voor ieder scenario geldt. Het hoofdstuk besluit met een beschrijving van het toetskader Vertrekpunt en ontwikkelingen Onderstaand is het vertrekpunt opgenomen van de scenario-analyse. Dit vertrekpunt is met name voortgekomen uit de diverse gesprekken die met de werkgroep zijn gevoerd: - Alle Schapspartners willen het recreatiegebied Rottemeren in stand houden als recreatiegebied en de eenheid zoveel mogelijk behouden; - Alle deelnemers zijn bereid om de financiële middelen die zij momenteel beschikbaar stellen ook beschikbaar te blijven te stellen, conform de verdeelsleutel opgenomen in de huidige GR (een besparing is wel wenselijk 14 ); - Er is geen unanimiteit bij de Schapsdeelnemers over de mate waarin de huidige organisatie (de GR met een AB en DB structuur) van het gebied niet toekomstbestendig zou zijn; - De financiële en juridische eigendomspositie van de hoofdinfrastructuur blijft bij de gemeenten; - De bestuurlijke wens is het Koepelschap Buitenstedelijk groen op te heffen; - De provincie Zuid-Holland heeft aangegeven (evenals opgenomen in het coalitieakkoord) haar deelname aan de recreatieschappen in de toekomst te willen beëindigen, maar met instandhouding van het momenteel vrijgestelde budget. Aangezien de provincie slechts haar voornemen heeft uitgesproken en de daadwerkelijke uittreding nog onzeker is, is conform de offerte-uitvraag geen rekening gehouden met uittreding van de provincie. 14 De gemeente Rotterdam heeft aangegeven dat voor hen een bijdrage geldt op basis van en na verevening door het Koepelschap. De inzet is te komen tot een financieel gunstiger uitkomst voor het totaal dan in de huidige situatie.

39 39/88 - De Aanbestedingswet schrijft voor dat overheidsopdrachten voor de uitvoering van diensten met een waarde groter dan aanbesteed moeten worden. Dit geldt in principe ook voor de diensten die de G.Z-H uitvoert voor Schappen Algemene (financiële) uitgangspunten Uitgangspunten Om de vergelijkbaarheid tussen de verschillende scenario s mogelijk te maken wordt voor alle scenario s een aantal algemene uitgangspunten gehanteerd. Deze uitgangspunten zijn besproken met de werkgroep en zijn als volgt: - Het gebied kent een eigen karakteristiek (sterk op recreatie gericht) en is bovendien dynamisch van aard. Daarmee onderscheidt dit gebied zich van andere groengebieden die momenteel al zelf door gemeenten beheerd worden (bijvoorbeeld plantsoenen, e.d.). - De financiële bijdrage van de verschillende deelnemers aan het Schap, blijft gelijk aan de verhouding van de bijdrage zoals deze nu is. Dit betekent dat het uitgangspunt is dat er geen verschuivingen zijn in de verhouding van individuele bijdrages ten opzichte van het huidige scenario 15. Wel verschillen de scenario s over de totale bijdrage die nodig is vanuit de deelnemers indien het scenario tot hogere of lagere kosten leidt ten opzichte van de huidige situatie; - De kosten en opbrengsten zijn gebaseerd op de programmabegroting De kosten zijn geïndexeerd met 2%. De opbrengsten na 2015 zijn niet geïndexeerd (0%), conform het voorzichtigheidsprincipe zoals opgenomen voor opbrengstenstijging in de programmabegroting 2015; - De looptijd voor de berekeningen van de kosten en opbrengsten is 15 jaar. Dit komt overeen met drie coalitieperiodes en loopt van tot en met ; - Het doorvoeren van veranderingen (de nieuwe situatie) vindt per plaats (de kosten en opbrengsten voor het jaar 2015, zijn conform programmabegroting 2015); 15 Dit betekent in een aantal scenario s verevening van de kosten tussen deelnemers omdat de gelijkblijvende verdeelsleutel geen automatisch gevolg is.

40 40/88 - De gebruikte rekenrente is 3,5%. Dit komt overeen met de rekenrente van G.Z-H 16. De huidige kosten die het Schap maakt zijn daarmee vergelijkbaar met deze scenarioanalyse; - Voor de kosten van afbouw DVO vindt aansluiting plaats bij de notitie afbouw DVO. Deze kosten bestaan uit: o De kosten voor de diensten die het Schap van de G.Z-H blijft afnemen (afbouw van 20% per jaar); o Eenmalige kosten voor her- en bijscholing van personeel dat elders moet worden ingezet; o Kosten voor uren die niet elders inzetbaar zijn gedurende maximaal 5 jaar. - De gemiddelde loonkosten van een gemeenteambtenaar zijn gelijk aan de gemiddelde loonkosten van iemand in dienst bij de G.Z-H. Dit heeft de navolgende reden: er is in geen verschil in salaris wanneer het takenpakket door een provincieambtenaar van de G.Z-H wordt uitgevoerd dan wel door een gemeenteambtenaar. - De financiële consequentie van het opheffen van het Koepelschap Buitenstedelijk Groen is niet meegewogen in de scenario s. Het opheffen van het Koepelschap heeft geen direct effect op de scenario s er vanuit gaande dat voor elke nieuwe organisatievorm een nieuwe (financiële) regeling getroffen moet worden. - Voor de compensatie van de kosten voor extensief beheer, relevant voor enkele scenario s is wellicht een beroep te doen op bestaande subsidieregelingen. Hier is geen rekening mee gehouden in de berekeningen omdat subsidies onzeker zijn, subsidiebeleid constant aan verandering onderhevig is en deze niet voor meerdere jaren te garanderen zijn. In het opstellen van business cases wordt geen rekening gehouden met subsidies. - De kosten voor voorbereiding, toezicht en handhaving (voorts VTH) worden in ieder scenario gelijk verondersteld (wie het daadwerkelijk uitvoert verschilt per scenario). 16 Dit percentage ligt lager dan waar Royal HaskoningDHV mee rekent. Zij rekenen met 4% en sluiten daarmee aan bij de (vooralsnog) gebruikelijke gemeentelijke rekenrente. Voor de vergelijkbaarheid van de scenario-analyses uitgevoerd door Royal HaskoningDHV en deze scenario analyse van Rottemeren betekent dit dat de financiële uitkomsten in deze rapportage hoger liggen. Het gaat om ongeveer 2 mln. NCW.

41 41/ Rekenmethodiek De algemene uitgangspunten die in hoofdstuk 3.2 zijn beschreven en de aanvullende uitgangspunten die in hoofdstuk 4 per scenario worden beschreven, worden gebruikt om de financiële effecten van de verschillende scenario s inzichtelijk te maken. Bij de financiële analyse van de scenario s is rekening gehouden met de programmabegrotingen Voor het jaar 2016 en later zijn deze uitgangspunten geïndexeerd door middel van kostenen opbrengstenstijgingspercentages. De kosten opgenomen in de programmabegroting zijn gesplitst in twee hoofdkostensoorten: kosten beheer en kosten organisatie (overhead). Daarnaast komen hier in de verschillende scenario s (afhankelijk van het scenario) kosten voor de afbouw DVO en verkoopopbrengsten bij. Op basis van het document RM Afbouw DVO is een inschatting gemaakt van de kosten voor de afbouw van de DVO Rottemeren. Deze afkoopsom is voor een totale periode van tien jaar geraamd op ca. 9,9 mln. Bij het doorrekenen van de scenario s is rekening gehouden met een variant waarin 100% van de kosten voor de afbouw van de DVO ten laste valt aan het Schap evenals een scenario waarin wordt verondersteld dat slechts 20% van de geraamde kosten voor de afbouw van de DVO betaald hoeft te worden (ca. 2 mln.). In het 20% scenario wordt er vanuit gegaan, dat 80% van deze kosten (fte) overgenomen wordt in de nieuwe organisatiestructuur. Hierdoor vervallen deze afbouwkosten. De kosten voor de afbouw van de DVO (gebaseerd op het document RM afbouw DVO ) per jaar zijn als volgt: Jaar start afbouw Bedrag Jaar Jaar Jaar Jaar Jaar Jaar Jaar Jaar Jaar Totaal Figuur 12: Afbouw DVO per jaar In deze analyse is het uitgangspunt dat 2016, het eerste jaar is, waarin de DVO kan worden afgebouwd. De gehanteerde rekenmethodiek gaat uit van het volgende: Om zicht te krijgen in de ontwikkeling van het financieel deficit is gebruik gemaakt van een kasstroomoverzicht;

42 42/88 De baten en lasten van het Schap zijn hierbij uitgezet in de tijd, waarbij de programmabegroting 2015, zoals hierboven beschreven, als uitgangspunt heeft gediend; In de methodiek is rekening gehouden met de uitgangspunten besproken in hoofdstuk en de aanvullende uitgangspunten opgenomen in hoofdstuk 4 per scenario. Uit het kasstroomoverzicht is het saldo (financieel resultaat) van elk jaar inzichtelijk gemaakt. Per jaar is dit saldo vervolgens netto contant gemaakt (hierna: NCW 17 ). Hiervoor wordt de disconteringsvoet van 3,5% gehanteerd (rekenrente). In hoofdstuk 4 zijn voor elk scenario op bovengenoemde data de volgende financiële gegevens weergegeven a) voor zowel het scenario waarin 100% van de afkoopsom van de DVO geldt als b) een scenario waarin een optimale afbouw van de DVO wordt verondersteld en maar 20% van de afkoopsom betaald hoeft te worden: Het geprognosticeerde resultaat (nominaal) d.d. 31 december jaar 2016 (eerste jaar nieuwe situatie); Het cumulatieve saldo voor de tijdsperiode 1 januari 2015 tot 31 december 2029 (looptijd financiële analyse, drie coalitieperiodes); Het cumulatieve saldo NCW voor de tijdsperiode 31 december 2015 tot 31 december Toetskader Om een bestuurlijke afweging te kunnen maken over een keuze voor één van de scenario s, worden de scenario s afgezet tegen de in de opdrachtomschrijving geformuleerde uitgangspunten. Deze uitgangspunten zijn vervolgens opgenomen in het toetskader en zijn samengevoegd. De in het toetskader opgenomen toetscriteria zijn als volgt (zie ook hoofdstuk 5): Totale kosten over een periode van 15 jaar: Hoe minder kosten voor het scenario over een periode van 15 jaar, hoe beter het scenario scoort; Haalbaarheid en risico s: Hoe hoger de haalbaarheid van implementatie van de nieuwe organisatievorm, hoe beter het scenario scoort (financieel, juridisch, bestuurlijk); Toekomstbestendigheid en draagvlak: Hoe beter de organisatievorm de instandhoudingsbijdrage in juridische én bestuurlijke zin borgt, hoe beter het scenario scoort en hoe transparanter het scenario, hoe beter het scenario scoort; 17 Het saldo wordt berekend in de vorm van de som van alle baten en lasten die in dat specifieke jaar worden verwacht. Om het resultaat van het Schap op tijdstip X te kunnen kwantificeren dienen deze kasstromen contant gemaakt te worden. Dit betekent dat de invloed van tijd in mindering wordt gebracht op het saldo door het toekomstige saldo te verminderen met een rentefactor. Dit levert de Netto Contante Waarde op (NCW).

43 43/88 Doelmatigheid organisatie-uitvoering: Hoe doelmatiger de organisatievorm is voor de uitvoering van het groenbeheer, hoe beter het scenario scoort; Bijdrage aan de gebiedsopgave: Hoe beter de organisatievorm de gemeenten en de provincie in positie brengt voor gezamenlijke strategische besluitvorming aan de Landschapstafel, hoe beter het scenario scoort (borging samenhang beheer, beleid en ontwikkeling van gebieden). In hoofdstuk 4 worden de verschillende scenario s geanalyseerd. Per scenario worden de bovenstaande toetscriteria afgezet tegenover de belangrijkste kenmerken en bevindingen van het betreffende scenario. Onderstaand is een schematische weergave van het toetskader opgenomen. In hoofdstuk 5 is deze tabel ingevuld. In de eerste kolom is weergegeven wat het financieel resultaat is op basis van een 15 jarige periode. Daarbij wordt gewerkt met een bandbreedte omdat zoals aangegeven twee opties in beeld worden gebracht: 100% van de afbouwkosten en 20% van de afbouwkosten. De bestuurlijke afweging voor een bepaald scenario is op basis van deze criteria te maken. De weging van de toetscriteria echter is vooralsnog niet ingevuld. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de opdrachtgever (bestuurders). 1. Tot. kosten over 15 jaar 2. Haalbaarheid en risico s 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Scenario 0: Huidige situatie Weging Scenario 1A: Toedeling en gronden gemeenten 'Kadastraal' Weging Scenario 1B: Toedeling gronden naar gemeenten naar rato deelname aan Schap Weging Scenario 2: Verkoop aan particuliere organisaties (TBO s) Hoofdinfra blijft bij gemeenten (overige infra overgedragen) Weging Scenario 3: Omvormen GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie Weging Scenario 4: Toevoeging Landschapstafel Weging Scenario 5: Handhaven huidige GR

44 44/88 4. Scenario analyse In dit hoofdstuk wordt de inhoud en betekenis van de vijf scenario s uitgewerkt. De scenario s zijn: Scenario 0: Huidige situatie; Scenario 1: Opheffen GR, Gronden naar gemeenten; Scenario 2: Opheffen GR, onderbrengen eigendom en beheer bij andere terreinbeheerders; Scenario 3: Omvorming GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie (hierna: BVO); Scenario 4: Handhaven GR en opschaling tot Landschapstafel 18. Om de leesbaarheid te vergroten is voor de volgende opbouw gekozen. In eerste instantie volgt een korte uiteenzetting van het scenario; wat kenmerkt het scenario? Ten tweede wordt ingegaan op uitgangspunten die specifiek alleen gelden voor het betreffende scenario. Ten derde wordt dieper ingegaan op de aspecten zoals door het bestuur in de uitvraag zijn geschetst. Dit zijn: Governance; Eigendomssituatie; Financiële aspecten; Juridische aspecten; Toekomstig beheer, toezicht en handhaving (uitvoering); Consequentie voor deelnemers (incl. DVO) en globale consequenties G.Z-H; Landschapstafel. Elk scenario wordt afgesloten met een paragraaf waarin het toetskader is opgenomen evenals de beschouwingen. In de beschouwing wordt op hoofdlijnen ingegaan op enkele oplossingsrichtingen die gesignaleerde knelpunten in het betreffende scenario kunnen wegnemen Scenario 0: Huidige situatie Betekenis scenario Dit scenario betreft het referentiescenario. De verschillende scenario s kunnen worden afgezet tegen dit basisscenario. In dit scenario verandert er niets aan de situatie zoals deze nu is en blijven de in de GR opgenomen afspraken in stand. 18 De werkgroep heeft dit scenario gewijzigd ten opzichte van het oorspronkelijke scenario. Zij wenst niet zo zeer de opschaling van de GR in beeld te willen brengen als wel de wijze waarop beter af te stemmen is en hoe dit dan vorm zou moeten krijgen. De focus in de nieuw geschetste uitgangspositie van het scenario is komen te liggen op een landschapstafel die gericht is op de afstemming van nabij gelegen natuur- en recreatiegebieden.

45 45/ Uiteenzetting aspecten Deze paragraaf volstaat met een korte toelichting van de huidige situatie en de eventuele mogelijkheden/onmogelijkheden van de huidige situatie (de huidige situatie is grotendeels in hoofdstuk 2 de factsheet besproken) Governance In het referentiescenario blijft de huidige GR in stand en zijn er geen wijzigingen ten opzichte van de huidige situatie Eigendomssituatie De gronden in eigendom van het Schap, blijven in eigendom van het Schap. De eigendomssituatie is zoals ook is opgenomen in hoofdstuk 2, in dit scenario als volgt: Eigendomspositie beheergebied hectare Aandeel totaal Recreatieschap Rottermeren % Gemeenten 52 4% Hoogheemraadschap 16 1% Overige 17 1% Totaal % Figuur 13: Eigendomspositie beheergebied Financieel kader en financiële gevolgen Op basis van de programmabegroting resteert voor 2016 een financieel tekort van ca. 3,9 mln. 19 Dit financiële tekort wordt door de deelnemers van het Schap gedragen, volgens de in de GR opgenomen verdeelsleutel. Het jaarlijkse tekort zal gezien de tijd geleidelijk toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar (per ) is het cumulatieve saldo ca. 70,8 mln. De netto contante waarde van dit saldo bedraagt per bedraagt ca 55,4 mln. 19 Zonder rekening te houden met mutaties in (bestemmings)reserves en/of kredieten.

46 46/88 Scenario t/m Beheerkosten Organisatiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten (Cumulatief) Saldo Netto contante waarde Tabel 14: Financieel resultaat scenario Juridische vormgeving Geen nieuwe juridische structuur benodigd. De huidige GR blijft bestaan Toekomstig beheer, toezicht en handhaving Het toekomstig beheer, toezicht en handhaving blijft de verantwoordelijkheid van het Schap en blijft ongewijzigd ten opzichte van de huidige situatie Consequentie voor deelnemers (incl. DVO) & globale consequenties voor de G.Z-H Er zijn geen directe consequenties voor de deelnemers en de DVO omdat de G.Z-H en de geldende DVO in het referentiescenario in stand blijft. Als dit scenario niet als referentiescenario wordt beschouwd, maar als reëel scenario, dient er van uit te worden gegaan dat gelet op de provinciale wens de G.Z-H en de DVO niet te continueren, de consequenties overeen komen met scenario Landschapstafel Gemeentelijke bestuurders vertegenwoordigen de Landschapstafel. Daarbij wordt het belang van Rottemeren indirect vertegenwoordigd aan de Landschapstafel. Er is geen directe relatie met grondpositie, het beheer en het beleid.

47 47/ Toetskader Scenario 0: Huidige situatie 1. Tot. kosten over 15 jaar 55 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Hoeven geen nieuwe constructies te worden opgezet, implementatie is daarmee snel en eenvoudig. DVO zal moeten worden aangepast aan huidige aanbestedingsrichtlijn Bestuurlijke en financiële haalbaarheid in de toekomst onzeker. 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak De instandhoudingsbijdrage is juridisch geborgd in de GR. De besluitvorming is sterk gelaagd door (drie) dubbele positie bestuurders. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Gemeenteraden blijven op afstand vanwege voortbestaan GR. Relatief hoge overheadkosten vanwege procedurele vereisten GR. Gebied blijft als eenheid te beheren (inclusief het gebied waar geen grondpositie is. 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Beperkte binding met Hof van Delfland 4.2. Scenario 1: Opheffing GR, Gronden naar gemeenten Korte beschrijving scenario In het eerste scenario besluiten de deelnemers van het Schap om de GR te ontbinden. Daarbij worden de gronden van het Schap en de beheertaken voor deze terreinen, verdeeld over de huidige grondgebiedgemeenten. Met de ambtelijke werkgroep is besproken om voor dit scenario twee varianten uit te werken, te weten: 3. Scenario 1A: de gronden van het Schap en de beheertaken voor deze terreinen worden in dit scenario verdeeld over de huidige grondgebiedgemeenten op basis van kadastrale gemeentegrenzen; 4. Scenario 1B: de gronden van het Schap en de beheertaken voor deze terreinen worden in dit scenario verdeeld over de huidige grondgebiedgemeenten naar rato van deelname aan de GR. Dit scenario kenmerkt zich hoofdzakelijk doordat de zeggenschap bij de individuele afzonderlijke gemeenten komt te liggen. Dat betekent dat gemeenten het beleid, de sturing en operationele taken in de gemeentelijke organisatie moeten opnemen. Dit betekent ook dat gemeenten financiële baten en lasten gaan dragen en dat het risico op (extra) financiële lasten (en baten) van het beheer de verantwoordelijkheid van de gemeenten zelf zijn. Gemeenten zullen hun organisatie- en kostenstructuur hierop moeten inrichten. In scenario 1A is het nodig een financiële regeling vorm te geven waarin de financiële verevening van kosten en opbrengsten wordt geborgd. Het is ook mogelijk om de beheerkosten van de gemeenten die een grondpositie verwerven bij overdracht eenmalig te compenseren. In scenario 1B wordt dit voorkomen doordat iedere gemeente, een stuk grond krijgt toebedeeld naar rato van deelnemerschap aan het Schap (en daarmee de kosten, lasten en risico s draagt, voor dat stuk grond).

48 48/ Uiteenzetting aspecten Governance In dit scenario komt de bestuursverantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van het grondgebied te liggen bij de individuele gemeenten. Landschapstafel Hof van Delfland Gemeente A, B, derden Gemeente Zuidplas Gemeente Lansingerland Gemeente Rotterdam Zuidplas Lansingerland R dam Derden Figuur 15: Schematische weergave opheffing GR en beheer en onderhoud door individuele gemeenten Een voordeel van dit model is dat de bestuurlijke drukte kan afnemen doordat de benodigde processtructuur aansluiting kan vinden bij reeds bestaande processen. Tegelijkertijd is een nadeel van dit scenario dat meerdere gemeenten betrokken zijn bij grensoverstijgend beleid of knelpunten en daarmee afstemming nodig blijft. De belangrijkste kenmerken zijn: De zeggenschap van -en de verantwoordelijkheden over het bovenregionaal groen valt bij de gemeenten met een grondpositie; Een bestuursstructuur zoals geformaliseerd in de huidige GR is overbodig; De bestuurlijke drukte en het aantal benodigde vergaderingen neemt af; Niettemin dient een geformaliseerde overlegstructuur in stand te blijven die invulling geeft aan het handhaven van eenheid in het gebied en duurzame financiële afspraken maakt over andere grondgebied overstijgende onderwerpen die niet door middel van sturing met een bestemmingsplan of gebiedsvisie kunnen worden vastgelegd; De DVO met de provincie eindigt; Deze overlegstructuur biedt minder duurzame financiële zekerheid dan een GR, omdat onderlinge bestuurlijke afspraken (relatief) eenvoudiger opzegbaar zijn dan een GR;

49 49/88 Er is een structurele regeling nodig om te voldoen aan het uitgangspunt instandhouding financiële bijdrage deelnemers om verevening structureel te borgen Eigendomssituatie Scenario 1A In scenario 1A zullen gemeenten conform onderstaande verdeling het eigendom over de verschillende percelen verkrijgen (verdeling naar kadastrale gemeentegrenzen): Kadastrale grondgebiedgemeente hectare Aandeel totaal Gemeente Lansingerland % Gemeente Zuidplas % Gemeente Rotterdam 86 7% Totaal % Figuur 16: Eigendomspositie kadastraal Scenario 1B In scenario 1B zullen gemeenten naar rato van deelname aan de GR het eigendom over de verschillende percelen verkrijgen. In dit scenario worden de gronden conform de verdeelsleutel opgenomen in de GR overgedragen. Deze verdeling naar rato van deelname aan de GR is in onderstaande tabel opgenomen: Opslitsing naar rato deelname GR Deelname GR hectare* hectare** Gemeente Lansingerland 5% Gemeente Zuidplas 4% Gemeente Rotterdam 75% Provincie Zuid holland 16% Totaal 100% ha*: ha ook evenredig verdeeld over aandeel dat Provincie Zuid-Holland deelneemt aan Schap ha**: aandeel Provincie Zuid-Holland evenredig verdeeld over de overige vier gemeenten Figuur 17: Opsplitsing grond naar rato huidige deelname aan GR Dit scenario impliceert dat gemeenten gronden verwerven in andere gemeenten. Ten opzichte van scenario 1A zal met name de gemeente Rotterdam veel gronden van de gemeente Lansingerland en de gemeente Zuidplas verwerven. Verdeling van eigendom betekent ook dat de (financiële) risico s die nu gezamenlijk worden gedragen bij afzonderlijke partijen komen te liggen. 20 Met een eenmalige afkoopsom is de structurele verevening lastig te borgen, omdat het van eenmalige aard is.

50 50/ Financieel kader en financiële gevolgen De bespreking van het financiële kader is in een aantal onderwerpen verdeeld, te weten: beheer en organisatiekosten, Afbouw DVO, transitiekosten, het financieel resultaat en de financiële structuur. Beheer- en organisatiekosten In dit scenario gaan de gemeenten de beheer, beleids- en VTH-taken overnemen van het Schap. Dit betekent dat gemeenten capaciteit moeten vrijmaken binnen hun organisatie om dit mogelijk te maken. De organisatiekosten zullen naar verwachting tegenover de huidige situatie gelijk blijven. Dit is als volgt beredeneerd: Dalende kosten De organisatorische kosten zullen enerzijds dalen, doordat geen apart werkapparaat, met de daarbij behorende voorzieningen meer benodigd is. Hierbij valt onder andere te denken aan huisvestingslasten en benodigde materialen. Ook kan een deel van de werkzaamheden opgevangen worden door huidige gemeentelijke fte s, die reeds in dienst zijn en aanvullende werkzaamheden kunnen verrichten (dus binnen huidige contract) 21. Ook zullen naar waarschijnlijkheid er geen kosten meer nodig zijn voor het opstellen van aparte begrotingen, jaarrekeningen, verordeningen en bijbehorende juridische en financiële ondersteuning. Het aantal bestuursvergaderingen neemt af doordat er één bestuurlijke laag minder is. Hierdoor kan besluitvorming efficiënter verlopen. Stijgende kosten Anderzijds stijgen de organisatiekosten. Er ontstaat inefficiëntie als gevolg van de situatie waarin organisatiewerkzaamheden niet meer vanuit één organisatie worden geregeld. Bovendien gaan huidige organisatorische schaalvoordelen verloren (de totale kosten zijn lager dan de som der delen). Iedere gemeente is zelf verantwoordelijk. Al is de verwachting dat de bestuurlijke kosten afnemen, de kosten voor interne afstemming (management/ambtelijk) kunnen toenemen doordat, in vergelijking met G-Z.H., gemeenten over het algemeen meer verkokerd zijn. Interne afstemming tussen disciplines/beleidsmakers kan toenemen. 21 Dit voordeel valt weg wanneer verondersteld wordt dat de afbouwkosten DVO gereduceerd kunnen worden, door fte vanuit de G.Z-H over te nemen.

51 51/88 Ook is er in dit scenario meer afstemming tussen gemeenten onderling benodigd. Hoewel de bestuurlijke afstemming binnen de GR naar verwachting vermindert, stijgt tegelijkertijd de benodigde afstemming tussen gemeenten. Ervan uitgaande dat zich specifieke onderdelen in het gebied bevinden waarvoor specifieke kennis benodigd is, zal niet alle kennis en kunde in huis zijn om een dergelijk gebied te beheren. Derhalve dienen kennis en kunde door iedere gemeente separaat te worden georganiseerd. Bovendien vergt het van iedere gemeente afzonderlijk inzet om te voldoen aan de wensen en vragen van burgers (recreanten), ondernemers en andere gebruikers. Gelet op de kortere afstand tussen de burger en de gemeente kan niet worden uitgesloten dat van de gemeente meer inzet wordt verwacht dan van het huidige Schap. Concluderend zijn de voor- en nadelen tegen elkaar weg te strepen. Er is geen overtuigend bewijs dat de organisatiekosten zullen dalen of stijgen. Het saldo van organisatiekosten wordt daarom gelijk verondersteld aan de huidige organisatiekosten. Omdat wordt uitgegaan van een dynamisch gebied met specifieke beheerkenmerken zullen de beheerkosten (incl. VTH-taken) naar verwachting licht hoger zijn dan de huidige kosten van beheer. Er zijn minder schaalvoordelen op de uitvoering te behalen dan G-Z.H momenteel weet te bereiken omdat de G-Z.H. nu meerdere gebieden met dergelijke dynamiek en karakteristiek beheert. Daarom is ook als uitgangspunt gehanteerd dat G.Z-H meer van dezelfde gebieden beheert dan dat de gemeente afzonderlijk doen. Bovendien bestaat er een gerede kans dat gemeenten (als belangenbehartiger van burgers en bedrijven), het gebied intensiever en kwalitatief hoogwaardiger zullen en willen gaan beheren, dan de manier waarop het Schap dit momenteel doet (bijvoorbeeld vaker maaien/ bankjes reinigen etc.). Als aanname wordt in dit scenario daarom verondersteld dat het beheer met 10% toeneemt t.o.v. de huidige situatie. D.w.z. dat de beheerkosten in jaar 2016 ca per jaar hoger liggen dan in het 0-scenario. Nuanceringen De werkgroep heeft op bovenstaande enkele nuanceringen willen maken. Zij verwacht dat optimalisaties mogelijk zijn door te sturen op het voorkomen van de genoemde negatieve effecten als kostenstijgingen. Hiernaast merkt de werkgroep op dat voor scenario 1B alle gronden door gemeente Rotterdam kunnen worden beheerd, om zo optimalisatie te bewerkstelligen. Indien Rotterdam 75% grondgebied overgedragen krijgt en zij de rest van het gebied ook daarbij mag beheren is het mogelijk schaalvoordeel te behouden. Dit dempt het negatieve effect van verhoogde beheerkosten. Afbouw DVO In dit scenario is geen noodzaak meer om de DVO in stand te houden. De G.Z-H zal in omvang dienen af te nemen. Hierdoor worden desintegratiekosten gemaakt. Op basis van het document RM Afbouw DVO is een inschatting gemaakt van de kosten voor de afbouw van de DVO Rottemeren. Deze zijn voor een totale periode van tien jaar geraamd op ca. 9,9 mln. In het

52 52/88 document RM Afbouw DVO wordt verondersteld dat de afbouw van de DVO geleidelijk kan plaatsvinden, waarbij de taken geleidelijk door de gemeenten worden overgenomen. In jaar 1 voert de G.Z-H. nog 80% van haar taken uit en nemen afzonderlijke gemeenten 20% van de taken over. In jaar 2 voert de G.Z-H 60% van haar taken uit en nemen afzonderlijke gemeenten 40% van de taken over. Dit gaat door tot de DVO volledig is afgebouwd. In de eerste vier jaar van de nieuwe situatie voeren gemeenten en G.Z-H dus gezamenlijk het beheer en organisatie. Dit brengt inefficiëntie in de organisatie met zich mee. In de eerste jaren is niet alleen afstemming tussen gemeenten benodigd, maar ook afstemming over de verdeling van werkzaamheden met de G.Z-H. Deze inefficiëntiekosten zijn geraamd op 10% en meegenomen in de organisatiekosten voor de eerste vier jaar. In de financiële analyse wordt rekening gehouden met enerzijds een scenario waarin 100% van de kosten van de afbouw DVO worden doorbelast, anderzijds een scenario waarin een optimale afbouw van de DVO wordt verondersteld en maar 20% van de kosten worden doorbelast (zie H.3.3.). In dit scenario is het realistisch te veronderstellen dat fte s van de G.Z-H over gedragen kunnen worden naar de betreffende gemeenten, omdat gemeenten hier zelf invloed op uit kunnen oefenen. Bovendien kan de specifieke kennis die benodigd is binnen de gemeenten zo worden geborgd. Transitiekosten Ook worden in dit scenario eenmalige gefaseerde transitiekosten gemaakt. Deze kosten bestaan uit het samenstellen en selecteren van mensen benodigd voor de nieuwe situatie, afstemmingen, vergaderingen, onderhandelingen tussen Schapspartners, benodigde communicatie en extern advies. Deze aanvullende kosten zijn voor scenario 1 geraamd op ca. 0,8 mln.: Transitiekosten scenario 1 Jaar Transitiekosten scenario Figuur 18: Transitiekosten scenario 1 Samenvatting financieel resultaat Het saldo (begrote tekort) voor 2016 in dit scenario bedraagt 5,1 mln. Dit tekort zal gezien de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo opgelopen tot (per ) ca. 78,0 mln. De netto contante waarde van dit saldo per bedraagt ca. 61,8 mln.

53 53/88 Scenario t/m Beheerkosten Organisatiekosten Afbouw DVO Transitiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten Cumulatief (Saldo) Netto contante waarde Figuur 19: Financieel resultaat scenario 1 Wanneer rekening wordt gehouden met een optimale afbouw van de DVO (afbouwkosten van 20%) verbetert dit het resultaat met ca. 7 mln. (NCW). De resultaten van dit scenario zijn opgenomen in onderstaande tabel: Scenario t/m Beheerkosten Organisatiekosten Afbouw DVO Transitiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten Cumulatief (Saldo) Netto contante waarde Figuur 20: Financieel resultaat scenario 1 bij 20% afbouw DVO Indien enkele negatieve effecten uitblijven en of positieve effecten optreden van stijgende en dalende organisatie- en beheerkosten is verdere financiële optimalisatie mogelijk. In het geval de beheerkosten niet toenemen maar gelijk blijven en er 10% efficiëntie te bereiken is op de organisatiekosten zullen de kosten afhankelijk van de afbouw DVO afnemen tot 59 mln mln. NCW. Financiële structuur Scenario 1A Naast eenmalige afkoop is in scenario 1A een verrekening van de kosten en opbrengsten tussen de gemeenten mogelijk om de verdeelsleutel van het exploitatietekort gelijk te houden aan de afspraken hierover opgenomen in de huidige GR. Aangezien bijvoorbeeld de gemeente Lansingerland anders 48% van de kosten zal dragen, terwijl deze gemeente nu slechts voor 5% van het financieel tekort bijdraagt. Als gevolg hiervan kan het noodzakelijk zijn om een financiële regeling te treffen. Op deze wijze blijft verevening van kosten mogelijk. Het treffen van een regeling voor de borging van de financiële bijdrage in deze nieuwe situatie vergt (structurele) inzet. Dit vereist dat de voormalige deelnemers van het Schap nieuwe afspraken maken voor de lange termijn om de verdeling van kosten mogelijk te maken en deze te formaliseren in een regeling (rechtspersoon).

54 54/88 In scenario 1B zijn de gronden toebedeeld naar rato van deelnemerschap aan de huidige GR. In dit geval is het niet noodzakelijk om een financiële regeling te formuleren, omdat elke gemeente de baten en lasten draagt van het toebedeelde stuk grond. Wel is een afspraak nodig met de provincie Zuid-Holland om haar bijdrage te legitimeren. De financiële verantwoordelijkheid en risico s komen in eerste instantie alleen te liggen bij gemeenten met een grondpositie. Elke gemeente loopt financiële risico s over de aan haar toebedeelde grondposities indien extra werkzaamheden buiten de gedeelde begroting vallen Toekomstig beheer, toezicht en handhaving Het toekomstig beheer (en beleidsverantwoordelijkheid) komt in dit scenario volledig bij de individuele gemeenten met toebedeelde grondpositie te liggen. Doordat de verantwoordelijkheid over beheer en beleid over het gebied wordt gespreid, kan dit een verlies aan de eenheid en de regie over het gebied betekenen (zie organisatorische kosten in ). Door het gespreide beheer, gaan bovendien zoals in benoemd, de schaalvoordelen die ontstaan op aanbesteding van een groot beheer gebied verloren. Ook de verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving komt bij de gemeenten te liggen waarbinnen de gronden vallen. Er zijn afspraken tussen de gemeenten nodig over de overlappende gebieden (recreatiezones). Het Schap beheert momenteel (nagenoeg) geen gronden die in erfpacht zijn uitgegeven aan het Schap, waardoor dit geen problemen voor het beheer oplevert. Ook beheert het Schap van het totale gebied maar 6% dat niet in eigendom is van het Schap. Deze gronden, zijn wel in eigendom van een van de Schapspartners en worden in de toekomst in dit scenario beheerd door die gemeente die het bloot eigendom heeft over deze percelen. Gezien de huidige DVO kan de organisatie niet per direct worden overgedragen aan de gemeente, maar zal dit geleidelijk verlopen. In de huidige situatie is er sprake van een Schapsverordening en worden de taken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving uitgevoerd door de G.Z-H. Bij ontbinding van de GR zullen de kadastrale gemeenten verantwoordelijk worden voor die taken 22. Juridisch gezien zijn er weinig belemmeringen voor de overgang van die taken naar de afzonderlijke gemeenten. Dit kan wel consequenties hebben voor de eenheid van geldende regels in de gebieden en de afstemming over toezicht en handhaving in de gebieden Juridische vormgeving De grondposities worden in dit scenario door het Schap overgedragen aan de gemeente die deze gronden krijgt toebedeeld. In scenario 1A is dit relatief eenvoudig en worden de gronden toebedeeld aan de gemeente waar deze grondpositie kadastraal ligt. Aan het eigendom 22 Het is mogelijk dat de gemeente de uitvoering, toezicht en handhaving opdragen aan de gemeente met bijvoorbeeld de grootste grondpositie.

55 55/88 gekoppelde zakelijke rechten en verplichtingen gaan mee over op de nieuwe publiekrechtelijke rechtspersoon (zo ook erfpachtovereenkomsten, inkomsten etc.). In scenario 1B worden gronden verdeeld op basis van de verdeelsleutel opgenomen in de GR. In dit scenario is het dan ook nodig te bepalen welke gronden, naar welke gemeenten gaan en is de waarde van specifieke gronden van belang. Er is inzet benodigd om de verdeling en verwerving van gronden tussen en naar gemeenten mogelijk te maken. Wanneer er sprake is van niet-economische activiteiten is er bij overdracht van recreatiegebieden naar gemeenten geen sprake van een staatssteunrisico en zijn er geen restricties bij het bepalen van de prijs. Als er wel sprake is van economische activiteiten (te denken valt aan de bestaande exploitaties) dan kan een gemeente mogelijk wel worden gekwalificeerd als onderneming en zal de grond tegen marktwaarde moeten worden overgedragen (althans moet deze marktwaarde worden betrokken bij het samenspel van afspraken over de liquidatie). Bij opheffing van de GR zullen de contracten overgenomen worden door de betreffende grondgebiedgemeenten. Het kan zijn dat contracten van toepassing zijn op gronden in twee gemeenten. Over deze contractposities zullen de betreffende gemeenten afspraken moeten maken. Vrijwel alle gronden zijn in eigendom van de gemeenten. Voor de overige 5% zal men moeten nagaan in hoeverre er contractuele verplichtingen van toepassing zijn die momenteel door het schap beheerd worden en waarbij het grondeigendom bij derden ligt. Hierover zullen betrokken partijen afspraken moeten maken Consequentie voor deelnemers en de G.Z-H De zeggenschap over het gebied komt volledig bij de gemeenten te liggen. De risico s komen daarmee ook bij de individuele gemeenten te liggen. Afhankelijk van keuzes die worden gemaakt bij andere schappen, wordt G.Z-H geleidelijk afgebouwd. In ieder geval wordt dat deel van de G.Z-H dat betrekking heeft op de DVO Rottemeren afgebouwd. Op dit moment worden op basis van de DVO 19,9 fte s van de G.Z-H ingezet voor het Schap en in dit scenario elders overgenomen. Idealiter zouden deze fte s een nieuwe plek krijgen bij de gemeenten die de werkzaamheden van de G.Z-H overnemen. Dit lijkt in dit scenario een realistische mogelijkheid Landschapstafel Naast de afspraken die nodig zijn om de afstemming te borgen over het beheer- en inrichting van gebieden tussen de verschillende gemeente, is ook afstemming met de Landschapstafel nodig om de bovenregionale opgave te vervullen. Omdat de grondposities (en zeggenschap over grondposities) bij de verschillende gemeenten komen te liggen, zullen zij ieder afzonderlijk deelnemen aan de Landschapstafel. Dit heeft als gevolg dat het proces en besluitvorming minder efficiënt en complexer wordt. Ook kan iedere afzonderlijke partij in deze situatie beperkt invloed uitoefenen. De grondpositie van Rotterdam is in scenario 1A zeer beperkt.

56 56/ Toetskader 1. Tot. kosten over 15 jaar 62 tot 54 mln. negatief (NCW) Bij optimalisatie 58 tot 52 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Implementatie is relatief eenvoudig maar vergt onderhandeling vooraf. Risico s kosten en opbrengsten voor gemeenten met (grote) kadastrale grondpositie. Complexe organisatievorm wanneer voor onbepaalde tijd kosten en opbrengsten worden verevend (meerdere begrotingen, veel afstemmingen etc.). Vormt risico voor haalbaarheid: haalbaarheid wordt bemoeilijkt doordat Rotterdam de grootste deelnemer is aan de GR, maar een zeer beperkte grondpositie heeft. Scenario 1A: Toedeling en gronden gemeenten 'Kadastraal' 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak De Instandhoudingsbijdrage is juridisch te borgen. Het borgen van een organisatievorm om voor onbepaalde tijd kosten en opbrengsten te verevenen vergt inzet (zeker gezien het feit dat Rotterdam voor 75% het financieel tekort financiert en nagenoeg geen gronden heeft). Dit zet de haalbaarheid onder druk. Een nieuw financieel instrument is benodigd die de financiele verevening voor onbepaalde tijd borgt. Zeggenschap transparant qua grondpositie en middelen. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Directe relatie grondpositie, beheer, beleid. Grote invloed gemeenteraden. Verlies schaalvoordeel beheer (G.Z-H). Geen ambtelijke en bestuurlijke overlap en dubbelingen. Minder samenhang door kunstmatige beheergrenzen recreatiegebieden (eenheid gebied onder druk). Voor samenhang - en grensoverstijgend beleid is afstemming nodig. Scenario 1B: Toedeling gronden naar gemeenten naar rato deelname aan Schap 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Gemeenten met grondpositie zitten met een belang aan landschapstafel. Dit 'belang' is voor Rotterdam minder van belang. Zij draagt weliswaar financieel bij maar loopt minder risico dan gemeenten met grondpositie. Eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid. 1. Tot. kosten over 15 jaar 62 tot 54 mln. negatief (NCW). 2. Haalbaarheid en risico s Financieel/juridisch eenvoudiger dan kadastrale toedeling Risico s kosten en opbrengsten voor gemeenten met (grote) grondpositie Complex implementatietraject. Onderhandelingen over verdeling grondposities noodzakelijk. Met name Rotterdam zal gronden van andere gemeenten overnemen 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak Wanneer alle partijen naar rato van huidig deelnemerschap gebied verkrijgen zijn kosten en opbrengsten voor de gemeenten waarin grondgebied valt. Zeggenschap transparant qua grondpositie en beleid (grondpositie en beleid liggenin verschillende gemeenten) Draagvlak voor verdeling van grondposities is onzeker. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Directe relatie grondpositie, beheer, beleid Verlies schaalvoordeel (G.Z-H) Grote invloed gemeenteraden Geen ambtelijke en bestuurlijke overlap en dubbelingen Minder samenhang door kunstmatige beheergrenzen recreatiegebieden (eenheid gebied onder druk). Voor samenhang - en grensoverstijgend beleid is afstemming nodig. 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Gemeenten met grondpositie aan landschapstafel Minder eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid (beheer en beleid liggen bij verschillende gemeenten)

57 57/ Scenario 2: Opheffing GR, onderbrengen eigendom en beheer bij andere terreinbeheerders Betekenis scenario In scenario 2 besluiten de deelnemers van het Schap om de GR te ontbinden. Daarbij worden alle bezittingen van het Schap en het beheer van de gebieden geheel ondergebracht bij andere terreinbeheerders (TBO s). Dat kunnen behalve de TBO s, zoals Natuurmonumenten, ook agrariërs in georganiseerd verband of andere samenwerkingsverbanden zijn. In dit scenario wordt verondersteld dat de TBO s het beheer efficiënter kunnen uitvoeren en daarmee een efficiëntieslag (o.a. minder overhead) op de huidige lasten weten te realiseren. Dit betekent dat de lokale regie en zeggenschap (bij gemeenten) op de uitvoering beperkt is tot de richtlijnen die meegegeven worden in de aanbesteding, het structuur- en bestemmingsplan. In dit scenario wordt verondersteld dat het beheer (en daarmee de kosten en risico s) op de hoofdinfrastructuur bij de grondgebiedgemeenten komt te liggen. Hierdoor blijft afstemming tussen gemeenten (en met de TBO) benodigd. Een risico van dit scenario is de afzetbaarheid van gronden aan de TBO s Uiteenzetting aspecten Governance De bestuursverantwoordelijkheid voor beheer en onderhoud van gronden komt in dit scenario te liggen bij de toekomstig terreinbeheerder(s). De verantwoordelijkheid en regie op de hoofdinfrastructuur komt bij de gemeenten liggen.

58 58/88 Landschapstafel Hof van Delfland Gemeente A, B, derden TBO s Lokale infra, beheer en onderhoud Gemeente Zuidplas Gemeente Lansingerland Gemeente Rotterdam RO-instrumentarium, Hoofdinfra, e.v. VTH Zuidplas R dam Lansingerland Derden Beheersgebied Rottemeren Figuur 21: Schematische weergave van de verdeling van taken tussen TBO ten de (afzonderlijke) gemeenten De belangrijkste kenmerken in dit scenario zijn: Grondposities (en daarmee beleid en bestuursverantwoordelijk) over gronden komt bij TBO s te liggen. Sturing mogelijk via een aanbestedingsprocedure, dit vergt inzet en de benodigde middelen (het risico is aanwezig dat niet alle gronden kunnen worden afgezet en daarmee van rechtswege bij de gemeente komen te vallen); Of sturing via zogenaamde kwalitatieve bedingen (gericht op dulden of nalaten, denk bijvoorbeeld aan het verbod geluidsoverlast te veroorzaken) die bij overdracht gronden aan TBO in de koopovereenkomst worden vastgelegd; De zeggenschap van en de verantwoordelijkheden over het bovenregionaal groen valt daarom (alleen) bij private beheerders; De verantwoordelijkheid voor beheer en onderhoud van infrastructuur komt te liggen bij de desbetreffende beheerder; Een opgezette bestuursstructuur zoals geformaliseerd in de huidige GR is daarmee overbodig; Borging van eenheid en kwaliteit vereist in dit scenario veel inspanning vooral als het om specifieke onderdelen gaat (bijvoorbeeld de roeibaan); Verantwoordelijkheid hoofdinfrastructuur komt bij gemeenten te liggen. Dit vereist veel inspanning en afstemming tussen gemeenten (en de TBO).

59 59/ Eigendomssituatie In dit scenario wordt al het grondgebied op de hoofdinfrastructuur na, overgedragen aan particuliere TBO s. Dit kunnen behalve de TBO s, zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer, ook agrariërs in georganiseerd verband of andere samenwerkingsverbanden zijn. Of het daadwerkelijk lukt alle gebieden over te dragen aan TBO s is onzeker. Niet verkocht gebied zal in dit scenario onder verantwoordelijkheid van de grondgebiedgemeenten vallen. De reden om de hoofdinfrastructuur niet over te dragen naar de terreinbeherende organisaties, maar in publiek eigendom te behouden is als volgt: De gemeenten in de voormalige GR houden hiermee zeggenschap over de (veiligheid en kwaliteit van) infrastructurele (doorgaande) voorzieningen; De gemeenten in de voormalige GR houden hiermee de bereikbaarheid van gebieden in stand (ongeacht TBO s), waardoor risico s worden beperkt. De hoofdinfrastructuur verbindt fundamentele gebieden aan elkaar. De verwachting is dat geen enkele TBO het beheer van de hoofdinfrastructuur zal overnemen. Lokale infrastructuur zonder direct doorgaand karakter en gericht op het gebied zelf kan worden over gedragen (zonder dat dit staatssteunproblemen oplevert). In onderstaande tabel is opgenomen hoeveel van het gebied hoofdinfrastructuur beslaat en dus in eigendom van de gemeenten blijft. Onder hoofdinfrastructuur wordt dat deel van de infrastructuur verstaan dat fundamenteel is om de (hoofd)ontsluiting van het gebied te zekeren. Als uitgangspunt is gekozen dat dit 100% van de autowegen en 50% van de fietspaden betreft. De overige infrastructurele voorzieningen (wandelpaden, ruiterpaden, natuurpaden, pleinen, parkeerplaatsen, duikers, bruggers en recreatieve routes) worden wel overdragen aan de TBO s. Verdeling infrastructuur hectare Aandeel totaal Beheergebied ex hoofdinfrastructuur % Infrastructuur 75 6% Hoofdinfrastructuur 33,75 3% Figuur 22: Grond ten behoeve van hoofdinfrastructuur ten opzichte van totaal beheergebied In het kader van deze scenarioanalyse is niet bekeken hoe de hoofdinfrastructuur over de verschillende gemeenten is verspreid. Een onevenwichtige verdeling van de ligging van hoofdinfrastructuur leidt tot verschillen tussen de gemeenten Financieel kader en financiële gevolgen Dit hoofdstuk is in een aantal onderwerpen verdeeld, te weten: beheer en organisatiekosten, Afbouw DVO, verkoopopbrengsten, transitiekosten, het financieel resultaat en de financiële structuur.

60 60/88 Beheer en organisatiekosten In dit scenario gaan zowel de beheer- als beleidstaken over naar de TBO s en daarmee de kosten. Enkel het beheer en daarmee de kosten voor hoofdinfrastructuur blijft liggen bij de gemeenten. De oppervlakte van de hoofdinfrastructuur maakt slechts 3% uit van het totale beheergebied, maar beslaat wel 19% van de totale kosten. Nu de hoofdinfrastructuur bij de gemeenten komt te liggen, komen deze kosten ook bij de gemeenten (voormalig Schapspartners) te liggen. In dit scenario worden de beheerkosten voor wegen en paden daarom in mindering gebracht op de totale beheerkosten voor het gebied. Deze beheerkosten vallen ten laste van de deelnemende gemeenten en zijn gelijk verondersteld aan de kosten die nu worden gemaakt voor het beheer van de hoofdinfrastructuur (bij benadering 19% van de totale beheerkosten). De gemeenten zullen ook de benodigde personele inzet moeten plegen om het beheer op de hoofdinfrastructuur te borgen (organisatiekosten). Deze kosten zullen naar verwachting ongeveer gelijk zijn als de kosten die de G.Z-H hier nu voor maakt. De overige organisatiekosten vallen in dit scenario ten laste aan de TBO s. Wel wordt verondersteld dat in de aanbestedingsprocedure opgenomen moet worden dat een deel van de organisatiekosten die de TBO zal gaan maken, gecompenseerd moet worden. Deze kosten zijn geraamd op 20% van de huidige kosten voor organisatie. De beheerkosten (incl. VTH-taken) zijn naar verwachting lager dan de huidige kosten van beheer, omdat verondersteld wordt dat de TBO s en zeker de grotere het beheer efficiënter en daarmee voordeliger kunnen uitvoeren. Op basis van gebruikelijke aanbestedingsvoordelen die gehaald kunnen worden is ingeschat, dat een aanbestedingsvoordeel van 10% kan worden behaald. Afbouw DVO In dit scenario is geen noodzaak meer om de DVO in stand te houden. De G.Z-H zal in omvang dienen af te nemen. Hierdoor worden desintegratiekosten gemaakt. Deze kosten zijn gelijk aan de kosten opgenomen in scenario 1 (oftewel ca. 9,9 mln.). Net als in scenario 1 is in de financiële analyse rekening gehouden met een scenario waarin 100% van de afkoopsom wordt betaald, evenals een scenario waarin een optimale afbouw van de DVO wordt verondersteld en maar 20% van de afkoopsom betaald hoeft te worden. Hierbij moet worden opgemerkt dat het in dit scenario niet realistisch lijkt dat de TBO 80% van de 19,9 fte s vanuit de G.Z-H overneemt. In de aanbesteding kan dit als voorwaarde worden opgenomen, maar naar verwachting zal dit niet tot een succesvolle aanbesteding leiden. Verkoop gronden De gronden met grondpositie zullen in dit scenario worden verkocht aan een TBO. In totaal is 93% van het beheergebied in eigendom van het Schap. Het uitgangspunt is dat al deze gronden,

61 61/88 op de hoofdinfrastructuur na worden verkocht aan de TBO s, oftewel ha wordt in dit scenario verkocht (1250 ha* (93%-3%)). In dit scenario wordt gerekend met een verkoopwaarde van 10% van de geschatte inkoopwaarde. De inkoopwaarde bedraagt per ha, waarmee de geschatte verkoopwaarde per ha is ( 0,5 per m²). Dit betekent dat de potentiële grondopbrengst ca 5,7 mln. bedraagt. In een later stadium moet de werkelijke waarde van deze gronden worden bepaald (door middel van een taxatie). Transitiekosten Ook worden in dit scenario transitiekosten gemaakt. Deze kosten bestaan voornamelijk uit het vormgeven van de aanbesteding en de afstemmingen die hiervoor nodig zijn tussen gemeenten. Deze aanvullende kosten zijn voor scenario 2 geraamd op ca. 0,5 mln.: Transitiekosten scenario 2 Jaar Transitiekosten scenario Figuur 23: Transitiekosten scenario 2 Samenvatting financieel resultaat Het saldo (begrote tekort) voor 2016 in dit scenario bedraagt 1,3 mln. 23. Dit tekort zal gezien de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo opgelopen tot ca (per ) ca. 48,1 mln. De netto contante waarde van dit saldo per bedraagt ca. 38,0 mln. Scenario t/m Beheerkosten Organisatiekosten Kosten afbouw DVO Frictiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten (Cumulatief )Saldo Netto contante waarde Figuur 24: Financiële uitkomsten scenario 2 Wanneer rekening wordt gehouden met een optimale afbouw van de DVO (afbouwkosten van 20%) verbeterd dit het resultaat met ca. 7 mln. (NCW). De resultaten van dit scenario zijn opgenomen in onderstaande tabel: 23 Dit komt met name door de verwachtte verkoopopbrengsten die in het geheel in 2016 zijn voorzien.

62 62/88 Scenario t/m Beheerkosten Organisatiekosten Kosten afbouw DVO Frictiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten (Cumulatief )Saldo Netto contante waarde Figuur 25: Financiële uitkomsten scenario 2 o.b.v. 20% afbouw DVO Zoals eerder opgemerkt is het niet waarschijnlijk in dit scenario, dat 80% van de fte wordt meegenomen in de TBO. Wanneer het niet mogelijk is de opbrengsten te realiseren (oftewel de opbrengsten uit grondverkoop op 0 worden verondersteld) verslechtert dit het resultaat met ca. 5,6 mln. (NCW). Scenario t/m 2029 Beheerkosten Organisatiekosten Kosten afbouw DVO Frictiekosten Totaal kosten Totaal oopbrengsten (Cumulatief )Saldo Netto Ccontante Waarde Figuur 26: Financiële uitkomsten scenario 2 indien geen verkoopopbrengsten worden gerealiseerd Financiële structuur De financiële structuur voor het beheer in dit scenario is eenduidig. De TBO s dragen de kosten en baten en lopen derhalve ook de risico s hierop. Iedere deelnemer draagt naar rato van de verdeelsleutel opgenomen in de GR bij aan de bijdrage aan de TBO s. Dit geldt voor met name de beheervergoeding die de TBO s krijgen, maar ook voor de te bepalen verkoopprijs, bestemming opbrengsten en bekostiging VTH taken. De financiële verantwoordelijkheid en risico s komen in eerste instantie alleen te liggen bij de TBO s. Ook dient de verrekening van de kosten en opbrengsten voor de hoofdinfrastructuur te worden vormgegeven. Het is noodzakelijk om afspraken te maken en deze op te nemen in een overeenkomst.

63 63/ Toekomstig beheer, toezicht en handhaving Logischerwijze komt de beheersverantwoordelijkheid bij de toekomstige beheerder(s) te liggen. Daar waar de deelnemers nog beleidsruimte hebben gelaten in het bestek van de aanbesteding komt deze beleidsruimte ook bij de nieuwe beheerder te liggen, als de deelnemers dit niet uitdrukkelijk aan zich hebben gehouden. De hoofdinfrastructuur en niet overdraagbare gronden blijven bij de gemeenten. Daarmee komt ook de zeggenschap over het bovenregionaal groen bij die organisaties te liggen die de werkzaamheden uit gaan voeren. Toezichthoudende taken kunnen in (buiten) mandaat worden uitgevoerd door medewerkers van de nieuwe eigenaar. Deze taken kunnen worden uitgevoerd door bestaande of nieuw aan te stellen BOA s. Of de uitvoering van deze taken ook (deels) betaald worden door de gemeenten is een punt van nader overleg. Vergunningverlening en het treffen van bestuurs- dan wel strafrechtelijke maatregelen is voorbehouden aan het daartoe bevoegde gezag Juridische vormgeving Een aanbestedingsprocedure kan invulling geven aan het voorkomen van staatssteun. Ook een onderhandse verkoop kan staatssteunproof worden vormgegeven. Ten slotte kan worden nagegaan in hoeverre algemene vrijstellingen van toepassing zijn gelet op de doelstellingen in het algemeen economisch belang (daeb). Voor het beheer geldt specifiek het staatssteunkader voor natuur- en landschapsbeheer, waardoor subsidies mogen worden verstrekt. Omdat het Schap na de verkoop van de gronden wordt opgeheven en daarmee de zeggenschap en sturing op het gebied verliest, kunnen (kwalitatieve) randvoorwaarden deels geborgd worden door in de verkoopovereenkomst en/of aanbesteding kwalitatieve verplichtingen (ten behoeve van de grondgebied gemeente) op te nemen. De TBO dient zich op deze manier te houden aan de voorwaarden. Op deze wijze kan toch gestuurd worden op kwaliteit en kan dit juridisch worden geborgd Invulling beleid en ontwikkeling / positie (aan) Landschapstafel In dit scenario zitten de TBO s vanuit een grondpositierol aan de Landschapstafel en de gemeenten vanuit hun beleidsmakende RO rol en rol als (hoofd)infrabeheerder. Omdat de belangen meer individueel georganiseerd zijn, kan het voor de individuele gemeente lastiger zijn zaken te realiseren aan de Landschapstafel, zeker voor de TBO s die in verhouding over veel grotere grondgebieden gaan en deels zelf beleid bepalen. Evengoed zijn individueel, tussen bijvoorbeeld een gemeente en de TBO, prima afspraken te maken over de vervanging van bijvoorbeeld een brug. Bovendien neemt het aantal partijen aan de Landschapstafel toe. Enerzijds door de grondpositie van de verdeelde hoofdinfrastructuur en anderzijds doordat er mogelijkerwijs een nieuwe TBO een plek aan de Landschapstafel krijgt. Dit kan afstemming bemoeilijken.

64 64/ Consequenties voor de deelnemers en de G-Z.H. In dit scenario hebben de deelnemers alleen verantwoordelijkheid voor de hoofdinfrastructuur. De overige verantwoordelijkheden en werkzaamheden worden overgenomen door de TBO. Hierdoor neemt de benodigde inzet van deelnemers af en worden ook de financiële risico s overgedragen aan de TBO. De deelnemers hebben in dit scenario beperkte invloed op de invulling van het gebied. Afhankelijk van keuzes die worden gemaakt bij andere schappen, wordt de G.Z-H geleidelijk afgebouwd. In ieder geval wordt dat deel van de G.Z-H dat betrekking heeft op de DVO Rottemeren afgebouwd. Op dit moment worden op basis van de DVO 19,9 fte s van de G.Z-H ingezet voor Rottemeren. Mogelijk kan een deel van deze fte s via de TBO een plek krijgen in de nieuwe organisatievorm Toetskader Scenario 2: Verkoop aan particuliere organisaties (TBO s) Hoofdinfra blijft bij gemeenten (overige infra overgedragen) 1. Tot. kosten over 15 jaar 31 mln. tot 38 mln. negatief (NCW). 2. Haalbaarheid en risico s Juridisch en financieel mogelijk (i.v.m. staatssteun). Implementatie afhankelijk van interesse TBO s. 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak Haalbaarheid en realisatie vormen een risico (indien Instandhoudingsbijdrage wordt gronden niet of deels worden geborgd middels betaling aan afgezet, worden de financiele TBO s (wel dient een financieel voordelen deels 'te niet' vehikel te worden geformuleerd gedaan, afhankelijk van de waarin de betaling aan de TBO grootte en de verspreidheid van wordt geborgd). niet afzetbaar gebied). Bestuurlijk & financiële risico s bij kadastrale gemeenten voor hoofdinfrastructuur (en gronden die niet verkocht kunnen worden). Onderhandeling en afstemming over (kosten) (lokale) infrastructuur gemeenten nodig. Zeggenschap is helder. Deze ligt bij TBO s met daaraan vooraf gestelde voorwaarden o.b.v. verkoopovereenkomst (aanbestedingsvoorwaarden), en dergelijke. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Zeer beperkte lokale regie en zeggenschap op beleid en uitvoering (via ROinstrumentarium). Doelmatig doordat terreinbeherende organisaties een efficiëntieslag kunnen bereiken (minder overhead) en in weten te spelen op nieuwe (recreatieve) concepten (nieuwe inkomsten). Samenhang te borgen in tenderprocedure en documentatie (wanneer aanbesteed aan meerdere TBO s, of gronden deels niet worden afgezet, is dit een risico voor het behoud van de eenheid in het gebied). 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave TBO zit vanuit grondpositie aan landschapstafel, gemeenten vanuit als hoofdinfrabeheerder (en RO positie, ev. VTH). Redelijk eenduidige relatie grondpositie, beheer en beleid. De vraag is net als in scenario 1 hoe je toch kan sturen op het behouden van een eenheid en wenselijke ontwikkelingen, wanneer een overeenkomst ontbreekt. Een aanbestedingstraject, met daarin opgenomen de nodige randvoorwaarden, is één van de manieren op bepaalde aspecten te

65 65/88 sturen. In deze aanbesteding zou ook besloten kunnen worden welke gebieden wel/niet over te dragen en welke partijen wel/ niet uit te nodigen voor de aanbesteding. De eenheid is te behouden door in de aanbestedingsvoorwaarden hiervoor specifieke uitgangspunten op te nemen (zoals in een concept koopakte). Ook is via het publiekrechtelijk instrumentarium te sturen, via bijvoorbeeld de structuurvisie en het bestemmingsplan. Sturing op aspecten als gemeenschappelijke communicatie, invloed op beleid en ontwikkeling blijft beperkt (beperkter dan in scenario 1). Een groot risico in dit scenario is de afzetbaarheid van gronden. Hoewel het uitgangspunt is dat alle gronden worden overgedragen aan TBO s, is dit onzeker. Het uitgangspunt in dit scenario is een marktconforme afzet van zoveel mogelijk gronden en juridische posities naar particuliere organisaties op basis van taxatiewaarde. Echter, er is momenteel een financieel tekort voor het gebied. Wanneer geen commercieel perspectief geboden wordt, is het onwaarschijnlijk dat partijen bereid zijn grond over te nemen. Zij zullen alleen grond willen overnemen indien hier een reële bijdrage tegenover staat. In de aanbestedingsprocedure / selectieprocedure zal daarom genoeg perspectief (geld) geboden moeten worden om het voor partijen aantrekkelijk te maken het beheer op het gebied over te nemen. De verantwoordelijkheid voor lasten/opbrengsten van gronden wordt in dit scenario overgebracht naar andere beheerders. De kosten nemen daardoor af (zowel overhead als beheer). De aanbestedingsprocedure kan echter dusdanig duur zijn, dat het financiële effect uiteindelijk negatief is ten opzichte van de huidige situatie Scenario 3: Omvorming GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie Betekenis scenario In scenario drie besluiten de deelnemers de GR om te vormen tot een bedrijfsvoeringsorganisatie (lichtere vorm van GR) voor het huidige beheerareaal. Daarmee wordt het Schap een uitvoerende organisatie met een enkelvoudig bestuur. Beleidsmatige, maar ook bijvoorbeeld verordenende taken als handhaving moeten dan elders worden ondergebracht. Het uitgangspunt is dat de Bedrijfsvoeringsorganisatie (hierna: BVO) niet zelf de beheertaken uitvoert maar deze uitzet bij een externe partij (via een aanbestedingsprocedure). Dit scenario wijkt daarom niet fundamenteel af van de huidige GR, behalve dat de taken voor beleid en ontwikkelingen bij de afzonderlijke gemeenten komt te liggen en de bestuurlijke drukte enigszins kan afnemen. Voordeel van een BVO is dat deze op afstand kan worden gezet. Wanneer dat goed geregeld wordt, is een BVO in staat om efficiënter te kunnen opereren. Een BVO sluit goed aan op operationele activiteiten die standaard zijn en niet veel dynamiek kennen. Wel blijft ook in dit model administratieve/organisatorische druk bestaan zoals het vervaardigen van een jaarrekening en

66 66/88 toetsing door gemeenten. Hiernaast zal afstemming tussen gemeenten over het beleid nodig zijn. Deze afstemming vergt vanzelfsprekend de nodige inzet van partijen Uiteenzetting aspecten Governance In dit scenario wordt de GR omgevormd naar een BVO. Deze BVO kent slechts één bestuurslaag en gaat (alleen) over de uitvoering van het beheer. Beleidsbeslissingen (en ontwikkelen) liggen bij elke gemeente afzonderlijk. De gemeenten zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor het beleid op de gronden binnen hun grenzen. Alle raden gaan over deze beleidsbeslissingen. Landschapstafel Hof van Delfland Gemeente A, B, derden Gemeente Zuidplas Gemeente Lansingerland Gemeente Rotterdam Afstemming beleid, ROinstrumentarium, ev. VTH BVO (uitvoering) Beheersgebied Rottemeren Figuur 27: Schematische weergave BVO ten opzichte van de gemeenten De belangrijkste kenmerken in dit scenario zijn: De huidige GR dient te worden omgevormd tot een BVO; Alle huidige publiekrechtelijke rechtspersonen zitten in de BVO, wel dienen andere bestuursorganen de BVO aan te gaan; Gronden blijven in gemeenschappelijk bezit (komt ten goede aan de eenheid van het gebied); BVO is alleen (financieel) verantwoordelijk voor uitvoering van beheer. De zeggenschap en beleid liggen bij gemeenten); De BVO is slechts ondersteunend aan de deelnemende gemeenten;

67 67/88 Afstemming tussen gemeenten voor wat betreft beleid, meerjarenprogramma s en dergelijke, vergt de nodige inzet tussen gemeenten Eigendomssituatie In dit scenario geldt als uitgangspunt dat de feitelijke grondpositie van het Schap wordt overgenomen in de tot BVO omgevormde GR. De grondpositie blijft daardoor net als in de huidige situatie in eigendom van het Schap Financieel kader en financiële gevolgen Dit hoofdstuk is in een aantal onderwerpen verdeeld, te weten: beheer en organisatiekosten, Afbouw DVO, transitiekosten, het financieel resultaat en de financiële structuur. Beheer en organisatiekosten In dit scenario gaan (grotendeels) de organisatiekosten evenals de beheerkosten over naar de BVO. De verwachting is dat de BVO kostenefficiënter te werk kan gaan dan de G.Z-H voor wat betreft de organisatie. Doordat de BVO zich op minder aspecten hoeft te focussen en geen beleidstaken op zich neemt, maar met als doel is opgericht om het beheer uit te voeren, is de veronderstelling dat er aanzienlijk minder organisatiekosten benodigd zijn. Bijkomend voordeel van een BVO is dat deze op afstand kan worden gezet. Mits goed geregeld bijvoorbeeld met service level agreements/prestatiecontracten is een BVO in staat om efficiënter te kunnen opereren. Een BVO sluit goed aan op operationele activiteiten die meer standaard zijn, zonder al te veel dynamiek in het gebied. Immers, de BVO kan zich richten op haar kerntaak zonder bezig te hoeven zijn met beleid. Tegelijkertijd zal de beleidsagenda bij de afzonderlijke deelnemende gemeenten komen te liggen. Dat vraagt om integrale afstemming tussen gemeenten nadat gemeenten eerst zelf hun positie intern hebben bepaald (via meerjarenprogramma en begroting). In dit scenario is daarom een verlaging van de organisatiekosten van maximaal 20% ten opzichte van de G.Z-H als uitgangspunt gehanteerd. De beheerkosten, blijven naar verwachting gelijk aan de kosten van het huidige beheer aangezien een BVO, op de beleidstaken na, in de opzet hetzelfde is (en daarmee naar verwachting dezelfde kosten maakt als de G.Z-H). Er treedt een iets kleiner schaalvoordeel op ten opzichte van het nul-scenario omdat het gebied afzonderlijk wordt aanbesteed (en niet met alle andere gebieden/schappen). Tegelijkertijd mag worden verwacht dat op onderdelen aansluiting gevonden kan worden op reeds bestaande beheercontracten van de afzonderlijke gemeenten. De beleidsfunctie en daarmee de kosten voor beleid komen bij de afzonderlijke gemeenten te liggen. Als raming is hiervoor 0,5 fte per gemeente geraamd. Dit komt neer op per jaar ( *0,5*3) aan kosten om invulling te geven aan het beleid. Doordat het beleid niet meer centraal geregeld is, maar moet worden afgestemd tussen gemeenten blijft een risico bestaan op hoger uitvallende kosten.

68 68/88 Afbouw DVO Als het uitgangspunt wordt gehanteerd dat de BVO de werkzaamheden van G. Z-H overneemt, is in dit scenario geen noodzaak meer om de DVO in stand te houden. De G.Z-H zal in omvang dienen af te nemen. Hierdoor worden desintegratiekosten gemaakt. Deze kosten zijn gelijk aan de kosten opgenomen in scenario 1 en 2 (oftewel ca. 9,9 mln.). Het subscenario dat G.Z-H werkzaamheden blijft verrichten voor de BVO is niet verder uitgewerkt. Net als in scenario 1 en 2 is in de financiële analyse rekening gehouden met een scenario waarin 100% van de afkoopsom wordt betaald, evenals een scenario waarin een optimale afbouw van de DVO wordt verondersteld en maar 20% van de afkoopsom betaald hoeft te worden. In dit scenario is het realistisch, voormalige G.Z-H fte s, over te nemen aangezien de gemeenten (Schapsdeelnemers) hier invloed op kunnen uitoefenen (meer dan bij het TBO scenario). Bovendien kan de specifieke kennis die benodigd is in de BVO op deze manier overgedragen worden. Transitiekosten Ook worden in dit scenario transitiekosten gemaakt. Deze kosten bestaan voornamelijk uit het omvormen van de BVO en de benodigde afstemming en adviezen die hiervoor benodigd zijn. Deze aanvullende kosten zijn voor scenario 3 geraamd op ca Transitiekosten scenario 3 Jaar Transitiekosten scenario Figuur 28: Transitiekosten scenario 3 Samenvatting financieel resultaat Het begrote tekort voor 2016 in dit scenario bedraagt 6 mln. Dit tekort zal gezien de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo (per ) ca. 77,1 mln. De netto contante waarde van dit saldo per bedraagt ca. 61,4 mln. Scenario t/m Beheerkosten Organisatiekosten BVO Organisatiekosten beleid Afbouw DVO Transitiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten (Cumulatief) Saldo Netto contante waarde Figuur 29: Financiële uitkomsten scenario 3

69 69/88 Wanneer rekening wordt gehouden met een optimale afbouw van de DVO (afbouwkosten van 20%) verbetert dit het resultaat met ca. 7 mln. (NCW). De resultaten van dit scenario zijn opgenomen in onderstaande tabel: t/m Beheerkosten Organisatiekosten BVO Organisatiekosten beleid (gemeenten) Afbouw DVO Transitiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten (Cumulatief) Saldo Netto contante waarde Figuur 30: Financiële uitkomsten scenario 3 o.b.v. 20% afbouw DVO Financiële structuur Scenario 3 In de regeling waarbinnen de afspraken over de BVO worden gemaakt, worden in dit scenario ook afspraken gemaakt over de financiering. De GR in aangepaste vorm, biedt hier de mogelijkheid toe. Hierdoor wijkt de financiële structuur waarin de financiering van de BVO is vormgegeven weinig af van het 0-scenario (waarin de financiering via de GR geregeld is). Behalve dat bijvoorbeeld (meerjaren)begrotingen nu door afzonderlijke gemeenten in plaats van het Schap dienen te worden goedgekeurd. Ook de spreiding van risico s blijft in dit scenario gelijk aan de spreiding van risico s zoals deze momenteel is vormgegeven in de GR Toekomstig beheer, toezicht en handhaving De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het beheer komt in het geheel bij de BVO te liggen. Het beheer is door één partij uit te voeren, waardoor de eenheid van het gebied beter te borgen is. Indien geen gemeenschappelijk platform gecreëerd wordt waarin beleid afgestemd wordt, komt het beleid bij verschillende gemeenten te liggen. Dit kan een negatieve impact hebben op de kwalitatieve uniformiteit van de gebieden. Afstemming van beleid lijkt daarom nodig om de uniformiteit van het gebied te borgen. Dit vergt inzet. Toezicht en handhaving valt in dit scenario in principe onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Indien een duidelijk mandaat aan de BVO wordt gegeven, kan ook de BVO de toezicht en handhaving uitvoeren (BOA).

70 70/ Juridische vormgeving De BVO In de nieuwe Wgr is de mogelijkheid geschapen een BVO aan te gaan. Het gaat om een vorm van een gemeenschappelijke regeling gericht op uitvoering van taken. Er is daarom maar één bestuurslaag. Om slagvaardigheid te vergroten heeft een BVO wel rechtspersoonlijkheid. De wetgever heeft aan de volgende taken gedacht bij de instelling van een BVO: personeel, informatievoorziening, organisatie, financiën, administratie, communicatie en huisvesting. Uitvoeringstaken die wel beleidsmatige afwegingen kennen en dus bestuurlijke keuzes noodzakelijk maken, dienen niet in een BVO te worden ondergebracht. Dit heeft tot gevolg dat het beheer van het Schap ondergebracht kan worden in een BVO, maar dat de verschillende raden of provinciale staten die beleidsmatige keuzes moeten maken. Ook de begroting moet door die organen worden vastgesteld. Dit heeft tot gevolg dat naast een BVO nog steeds bestuurlijke afstemming noodzakelijk is. Ook inhoudelijke keuzes voor beheer (bijvoorbeeld kwaliteitsdoelen en inkrimping of uitbreiding van areaal) door de verschillende bestuurlijke gremia moeten worden gemaakt. Grondpositieoverdracht Er is geen beletsel om gronden in de omgevormde BVO te laten. Het grondbezit mag echter niet tot gevolg hebben dat beleidskeuzes door de BVO mogen worden gemaakt. Actieve grondpolitiek (sturing op basis van de eigendomspositie) is ogenschijnlijk niet beoogd. Niettemin kunnen de raden en provinciale staten hier enige ruimte bieden in hun vooraf te stellen bestuurlijke kaders voor de BVO. Hoewel het begrotings recht voorbehouden blijft aan de raden en de provinciale staten, zal er naar onze mening op dit punt geen wezenlijk verschil bestaan met een normale GR. Ook bij een GR kunnen in de raden jaarlijks de bijdragen aan die GR aan de orde komen Consequentie voor deelnemers (incl. DVO) en G.Z-H In dit scenario blijft het beleid en daarmee de zeggenschap bij de huidige Schapsdeelnemers liggen. Het beheer wordt uitgevoerd door één partij, wat de eenheid van het gebied ten goede komt. Wanneer wordt ingezet op beleidsafstemming tussen de gemeenten, kan de uniformiteit van het gebied grotendeels behouden blijven. Afhankelijk van keuzes die worden gemaakt bij andere schappen, wordt G.Z-H geleidelijk afgebouwd. In ieder geval wordt dat deel van de G.Z-H dat betrekking heeft op de DVO Rottemeren afgebouwd. Op dit moment worden op basis van de DVO 19,9 fte s van de G.Z-H ingezet voor Rottemeren. In dit scenario is het waarschijnlijk dat deze fte s een plek kunnen krijgen in de nieuw op te richten BVO.

71 71/ Landschapstafel Omdat de beleidsverantwoordelijkheid bij de gemeenten ligt, is de regionale afstemming aan de Landschapstafel eenduidig. Immers, daar worden beslissingen gemaakt op basis van beleid op basis van de wensen en eisen van gemeentelijke deelnemers Toetskader 1. Tot. kosten over 15 jaar 54 mln. tot 61 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Juridisch en financieel relatief eenvoudig. Administratieve afhandeling, jaarrekening en toetsing blijven. Implementatie relatief snel en eenvoudig. Beperkt bestuurlijke issues omdat beleid bij afzonderlijke gemeenten komt te liggen. Scenario 3: Omvormen GR naar bedrijfsvoeringsorganisatie 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak Juridisch goede borging, qua legitimiteit afhankelijk van afstemming beleid. Besluitvorming over beleid moet in gezamenlijkheid door gemeenteraden (BVO voert geen beleid en heeft grondpositie, terwijl gemeenten wel het beleid voeren en dit jaarlijks moet afstemmenen). Dit risico is een aandachtspunt. Afstemming beheer (BVO) beleid (gemeenten), vergt inzet. Voor de betaling aan BVO zal (eenmalig en vooraf) financiele afstemming tussen de gemeenten nodig zijn. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Beleid/uitvoerings-programma directer bij gemeenteraden. Beleid en uitvoering van elkaar gescheiden. Borging eenheid en kwaliteit gebied doordat beheer in één hand is (maar bemoeilijkt door de scheiding beleid, beheer en scheiding beleid tussen gemeenten). Lagere organisatiekosten. 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Gemeenten zitten vanuit beleidspositie voor BVO aan landschapstafel. Geen eenduidige relatie grondpositie, beheer, beleid.

72 72/ Scenario 4: Mogelijkheid tot opschalen GR en oprichting Landschapstafel Rottemeren Betekenis scenario De werkgroep heeft aangegeven dit scenario te verkiezen boven het in de offerte-aanvraag geschetste scenario. In dit scenario besluiten de deelnemende partijen om het Schap te handhaven voor het huidige beheerareaal. Daarbij wordt een afstemmingsplatform voor de directe regio, een lokale Landschapstafel, met een vergroot werkingsgebied (bv. Hitland, Zuidplaspolder, Bentwoud en andere gebieden) opgericht. Daarbij ligt de focus op nabij gelegen natuur- en recreatiegebieden en wordt een specifieke Landschapstafel voor de regio Rottemeren opgericht. De vraag in dit scenario is wat de positie van de GR wordt en op welke wijze private partijen kunnen participeren zodat afstemming in beleid mogelijk is en rechtsgeldig is. Met dit scenario heeft de werkgroep beoogd de GR uit te breiden met partijen die nu in de Landschapstafel participeren inclusief nieuwe partijen als bijvoorbeeld gemeenten van omliggende recreatiegebieden. Bij opschaling van de GR tot een specifiek voor Rottemeren nieuwe Landschapstafel bestaan enkele juridische aandachtspunten. Deze worden in dit hoofdstuk kort besproken. Uitgangspunt is dat lokale en regionale issues die direct van invloed zijn op Rottemeren beter af te stemmen zijn Uiteenzetting aspecten Governance De landschapstafel dient als paraplu om zaken die beleid en ontwikkeling aangaan te bespreken. Een voordeel van dit model is dat er meer focus is op regio-specifieke vraagstukken. Het gevolg is dat daarmee ontwikkelingen in de nabijheid beter zijn af te stemmen en daarmee beleid van de deelnemers ook beter af te stemmen is. De voorzitter van de landschapstafel neemt deel aan de regiegroep. Een nadeel is echter bijvoorbeeld dat er een extra landschapstafel wordt toegevoegd waarin Rotterdam zitting in heeft. De landschapstafel Hof van Delfland waarin Rotterdam nog deelneemt, blijft tenslotte bestaan. Er wordt een extra landschapstafel opgericht voor Rottemeren waar Rotterdam, Zuidplas en Lansingerland (in ieder geval) zitting in hebben. Het belangrijkste kenmerk is: Afstemming over beheer- en inrichting van de gebieden in relatie tot bovenregionale opgave wordt geborgd via de landschapstafel.

73 73/88 De vormgeving kan als volgt: Inrichten als breed bestuurlijk overleg: breed informeel overleg (landschapstafel), gevolgd door formeel overleg GR. Toevoeging formele structuur (adviescommissies) voor de landschapstafel waarmee indirect invloed uitgeoefend wordt op beleid van recreatieschap en van andere deelnemers (terreinbeherende organisaties, waterschap) De GR blijft in stand waarbij het toevoegen van rechtspersonen (theoretisch) slechts mogelijk is. De wetgever heeft echter niet een volledige participatie van private partijen in een GR beoogd. Deze optie is enkel in de wet opgenomen om bijzondere (technische) kennis aan de GR te kunnen toevoegen. Landschapstafel Hof van Delfland Regiegroep(en) Landschapstafel Rottemeren Derden (TBO s, Waterschap) Provincie Gemeente Zuidplas, Lansingerland en Rotterdam Bijv. gemeente Alphen, Zoetermeer, e.d. GR (processtructuur) Afstemming (uitvoeringsorg. Rottemeren) Figuur 31: Schematische weergaven positionering van een nieuwe landschapstafel Eigendomssituatie Beheersgebied Rottemeren De gronden blijven net als in de huidige situatie eigendom van de Schapspartners (binnen de GR). De eigendomssituatie blijft onveranderd ten opzichte van de huidige situatie.

74 74/ Financieel kader en financiële gevolgen Dit hoofdstuk is in een aantal onderwerpen verdeeld, te weten: beheer en organisatiekosten, Afbouw DVO, transitiekosten, het financieel resultaat en de financiële structuur. Beheer en organisatiekosten In dit scenario blijven de kosten voor beheer en organisatie gelijk aan de kosten in de huidige situatie. Daarnaast worden er aanvullende kosten gemaakt voor de vergaderingen en benodigde afstemming met de Landschapstafel. Deze kosten zijn geraamd op per jaar. Afbouw DVO In dit scenario zal de G.Z-H. in stand blijven en zal de GR een beroep moeten doen op ondersteuning van een gelijke omvang. Er worden derhalve geen kosten gemaakt voor de afbouw, onverminderd de juridische noodzaak de DVO anders vorm te geven. Transitiekosten In dit scenario worden beperkte transitiekosten gemaakt. Deze transitiekosten zijn enkel bedoeld om de nieuwe Landschapstafel op te zetten. Deze aanvullende kosten zijn geraamd op ca. 0,35 mln.: Transitiekosten scenario 4 Jaar Transitiekosten scenario Figuur 32: Transitiekosten scenario 4 Samenvatting financieel resultaat Het begrote tekort voor 2016 in dit scenario bedraagt 4,2 mln. Dit tekort zal gezien de tijd toenemen (indexaties en rentekosten). Na 15 jaar is het cumulatieve saldo (per ) ca. 69,8 mln. De netto contante waarde van dit cumulatieve saldo per bedraagt ca. 54,2 mln. Scenario t/m Beheerkosten Organisatiekosten Kosten Landschapstafel Transitiekosten Totaal kosten Totaal opbrengsten (Cumulatief) Saldo Netto contante waarde Figuur 33: Financiële uitkomsten scenario 4

75 75/88 Financiële structuur In de GR staan afspraken opgenomen over de financiering. Deze regeling (en daarmee de afspreken die hierin zijn opgenomen) blijft in dit scenario gelden, waarmee de financiële structuur op dezelfde manier geborgd blijft, als in de huidige situatie. Ook de spreiding van risico s blijft in dit scenario gelijk aan de spreiding van risico s zoals deze momenteel is vormgegeven in de GR Toekomstig beheer en toezicht en handhaving De verantwoordelijkheid en uitvoering van het beheer blijft in dit scenario bij het Schap (de GR) liggen. Hetzelfde geldt voor toezicht en handhaving. Er zijn geen veranderingen ten opzichte van de huidige situatie Juridische vormgeving Enkele varianten zijn in de werkgroep besproken die betrekking hebben op de juridische vormgeving. Van belang hierbij is dat de juridische vormgeving dusdanig is dat besluitvorming rondom een bepaald thema voor alle deelnemers bindend is en daarmee bepalend voor hun beleidskoers. Drie varianten zijn besproken: 1. Een bestuursconvenant met afspraken over afstemming van beleid, beheer en VTH-taken; 2. Een GR met adviescommissies waarin ook vertegenwoordigers van stakeholders deelnemen; 3. Een GR met deelname van enkele grote TBO s. Bestuursconvenant Ad1 ) Met een bestuursconvenant staat de afstemming los van besluitvorming in de GR. Het voordeel is dat dit daardoor een model is dat flexibel kan opereren. Een nadeel is echter dat de afdwingbaarheid van afspraken nagenoeg nihil is. GR met adviescommissies en of met deelname van (enkele) TBO s Ad 2) Binnen de huidige GR kunnen adviescommissies worden ingepast waarin in een meer geïnstitutionaliseerde vorm een rol kan worden gegeven aan private partijen. In de adviescommissie zijn vertegenwoordigers van partijen te benoemen. De invloed van externe partijen is door middel van deze variant beter geborgd dan in de eerste variant van een bestuursconvenant De opzet van de Groenalliantie Midden Holland kent een dergelijke structuur.

76 76/88 Ad 3 Deelname van private partijen aan de GR kan in theorie. De wetgever heeft beoogd aan een uitvoerende GR een private partij te kunnen laten deelnemen. Gedacht werd bijvoorbeeld aan een GR tussen gemeenten en een private partij op het terrein van onderwijsautomatisering. Het ligt echter niet in de rede om private partijen in een GR te laten deelnemen die een veelheid van beleidskeuzes moet maken en die grote financiële impact kunnen hebben op alle partijen Consequentie voor deelnemers (incl. DVO) en globale consequenties G.Z-H In dit scenario zijn er vrijwel geen consequenties voor de huidige deelnemers van het Schap ten opzichte van de huidige situatie. Zowel in financieel, juridisch als bestuurlijk opzicht blijft de GR gelden. Wel wordt beleid intensiever afgestemd met de totstandkoming van de nieuwe landschapstafel, dat ook invloed heeft op de deelnemers aan het Schap. In dit scenario blijven de werkzaamheden bij de G.Z-H liggen, waardoor er ook geen (significante) consequenties zijn voor de G.Z-H Invulling beleid en ontwikkeling / positie (aan) Landschapstafel In dit scenario zitten Lansingerland en Zuidplas van het Schap in de opgerichte regionale landschapstafel Rottemeren. De gemeente Rotterdam zit in de huidige landschapstafel Hof van Delfland en de voor Rottemeren opgerichte regionale landschapstafel. Dit vergt inzet Toetskader Scenario 4: Toevoeging Landschapstafel 1. Tot. kosten over 15 jaar 54 mln. negatief (NCW) 2. Haalbaarheid en risico s Geen wijziging t.o.v. de huidige situatie (GR blijft in stand). Oprichting nieuwe Landschapstafel 3. Toekomstbestendigheid en draagvlak De instandhoudingsbijdrage is juridisch geborgd in de GR. De besluitvorming is sterk gelaagd door dubbele posities bestuurders. 4. Doelmatigheid organisatie uitvoering Gemeenteraden blijven op afstand vanwege voortbestaan GR. Relatief hoge overheadkosten vanwege procedurele vereisten GR. 5. Bijdrage aan de gebiedsopgave Schapsbestuur zit niet aan de landschapstafel Met oprichting 'landschapstafel' Rottemeren wordt een extra bijdrage geleverd aan gebiedsopgave. Uitvoeringsorganisatie specifiek voor Rottemeren e.o. Rotterdam komt in een extra landschapstafel te zitten. Bestuurlijkoverleg via convenant / adviescommisie in GR Adviescommissie of andere vorm nodig voor borging beleidsafstemming

77 77/ Scenario 5: Handhaven GR Betekenis scenario Dit scenario betreft het scenario waarin de GR van het Schap gehandhaafd blijft. In dit scenario wordt uitgegaan van het handhaven van de huidige GR, waarbij aanvullend wordt ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen zoals de opheffing van het Koepelschap, de aanbesteding G.Z-H en landschapstafels. Dit scenario wijkt hiermee niet fundamenteel af van de huidige situatie (scenario 0), behalve dat met het aflopen van de huidige DVO vanuit aanbestedingsrechtelijk oogpunt een nieuwe DVO wordt gesloten of een inbesteding wordt vormgegeven. De G.Z-H wordt afgebouwd waarbij een nieuwe uitvoeringsorganisatie (in GR-verband of een overheids-bv of -stichting) wordt opgericht voor het Schap die zich richt op de beheertaken van het werkingsgebied Rottemeren. Beleidsvorming en afstemming vindt plaats in de GR en de landschapstafel Hof van Delfland Uiteenzetting aspecten Governance De bevoegdheden en taken van het Schap zijn in dit scenario gelijk aan de bevoegdheden en taken opgenomen in de huidige GR. Veel besluiten worden genomen door het AB (bijvoorbeeld om tot aanbesteding van werken over te gaan). Besluitvorming van het AB wordt voorafgegaan door DB-besluitvorming en ambtelijke voorbereiding binnen de GR en de uitvoeringsorganisatie en de verschillende deelnemers. Binnen de GR-structuur is geborgd dat integrale afwegingen kunnen worden gemaakt over het beleid dat wordt voorgestaan in het werkingsgebied. Deze integraliteit vergt een tijdsinvestering, gelet op de getrapte besluitvormingsstructuur en de inspanningen van de verschillende deelnemers om besluitvorming binnen hun eigen kring voor te bereiden. Op verzoek van het Schap verricht de uitvoeringsorganisatie diensten voor het Schap. De huidige DVO, die is gesloten voor de periode 1 januari 2015 tot en met 31 december 2015, loopt per 31 december 2015 af. In dit scenario zal dus eerst de bestaande DVO (formeel) worden beëindigd. Vervolgens wordt een uitvoeringsorganisatie gebouwd waarin medewerkers van de G.Z-H. kunnen worden ondergebracht. Deze uitvoeringsorganisatie kan in de GR worden ondergebracht of in een overheidsentiteit. Het ligt voor de hand dat met deze overheidsentiteit een DVO zal worden gesloten. Gedurende dit onderzoek is het coalitieakkoord van de provincie bekend geworden. In dit coalitieakkoord is opgenomen dat de provincie haar deelname aan de recreatieschappen wenst te beëindigen, maar het totale budget voor recreatieschappen behouden blijft. Dit impliceert dat de

78 78/88 provincie in de toekomst uit de GR stapt, waardoor een partij minder GR deelneemt aan de GR 25. De mogelijke financiële implicaties op lange termijn zijn hierbij buiten beschouwing gelaten. Daarnaast is op 11 juli 2014 door het AB van het Koepelschap Buitenstedelijk Groen ingestemd met een onderzoek naar ontvlechting en opheffing van het Koepelschap. Dit betekent dat de gemeente Rotterdam die momenteel aan het Schap financieel bijdraagt via het Koepelschap, nu rechtstreeks zal gaan bijdragen aan het Schap 26. De organisatiestructuur van het Schap is in dit scenario als volgt: Figuur 34: Governancestructuur scenario 5 25 Met het uittreden van de provincie is in de scenarioanalyse in financieel opzicht geen rekening gehouden. 26 In de scenarioanalyse is in financieel opzicht geen rekening gehouden met de opheffing van het Koepelschap.