Scenario s recreatieschappen en scenario s voor de GZH

Transcriptie

1 AB 3 APRIL 2015 IJM/ Onderwerp: Van: Aan: Memo scenario s recreatieschappen en scenario s voor de GZH Kees van Oorschot, Diny Tubbing, Mechteld Oosterholt Algemeen Bestuur Natuur- en Recreatieschap IJsselmonde Scenario s recreatieschappen en scenario s voor de GZH In deze notitie zijn mogelijke scenario s voor de toekomstige ontwikkeling van de recreatieschappen beschreven. Afhankelijk van keuzes die er gemaakt worden voor de recreatieschappen zijn er meer of minder ingrijpende gevolgen voor de Groenservice Zuid-Holland (GZH). Voor de GZH is een aantal afzonderlijke scenario s beschreven. Een eerdere notitie met scenario s is besproken tijdens een informeel bestuurlijk overleg van gedeputeerde Van der Sande met enkele wethouders over de recreatieschappen en de GZH op 17 december Na het bestuurlijke overleg op 17 december zijn de scenario s verder uitgewerkt voor het nieuwe informele bestuurlijke overleg op 2 februari In deze versie is, omwille van de leesbaarheid, een deel van de achtergrondinformatie uit de notitie van december 2014 achterwege gelaten. 1. Inleiding De bestuurlijke organisatie op het gebied van regionaal groen in de grootstedelijke regio en de rest van Zuid-Holland is in beweging. De uitdaging is met elkaar te komen tot een organisatievorm die recht doet aan het veranderde bestuurlijke veld. Er komt een nieuwe overlegvorm tussen alle partijen op het (subregionale) niveau in de vorm van de landschapstafels. Deze keuze is gebaseerd op de volgende doelen: - Uitvoeringskracht vergroten en samenhang versterken; - Werkelijke participatie van bewoners, maatschappelijke partners en private partijen; - Nieuwe accenten in de opgaven voor het metropolitane groen; - Opheffen versnippering in de bestuurlijke organisatie; - Noodzaak van kostenreductie bij het beheer van groengebieden. Uitgangspunten voor de nieuwe organisatie van het recreatiebeheer: - De natuur- en recreatiegebieden blijven fysiek in stand, ook als het beheer op een andere manier georganiseerd wordt; - De nieuwe opzet voor het beheer is toekomstbestendig en heeft een breed bestuurlijk draagvlak; - De huidige financiële middelen van alle betrokken partijen voor het beheer van de natuur- en recreatiegebieden blijven beschikbaar waarbij wel de intentie is om het kostenefficiënter te organiseren; - Er komt een adequate juridische vormgeving voor de nieuwe opzet voor het natuur- en recreatiebeheer (van governance tot uitvoering), rekening houdend met de opzet van de landschapstafel; - In de nieuwe organisatorische opzet moeten grond, middelen en mensen (m.n. werknemers GZH) goed worden geregeld; - Er wordt een opzet gekozen die per 2016 een oplossing biedt voor het aanbestedingsvraagstuk van de schappen; - Er vindt per afzonderlijk recreatieschap besluitvorming plaats over de toekomstige organisatie; - Niet-publieke partijen krijgen maximale ruimte bij het beheer; - Terugdringen bestuurlijke drukte. 1

2 2. Verschillende schaalniveaus voor samenwerking Tot eind 2014 was er een regionale samenwerking voor de ontwikkeling van nieuw buitenstedelijk groen via de Stadsregio Rotterdam en het stadsgewest Haaglanden. Deze taak wordt niet overgenomen door de metropoolregio MRDH die per januari 2015 ontstaan is. Voor de aansturing van het beheer van recreatiegebieden zijn er binnen een deel van het grootstedelijk gebied twee niveaus van overleg: vijf recreatieschappen (waarin het gezamenlijk eigendom van (natuur-) en recreatiegebieden is geregeld) en het Koepelschap Buitenstedelijk Groen (m.n. ten behoeve van verevening beheerkosten tussen de schappen). Ambtelijk en bestuurlijk worden voor het nieuwe stelsel weer twee overlegniveaus voorgesteld. Op de schaal van het gehele grootstedelijk gebied wordt de Regiegroep Metropolitaan Groen opgericht. Daarnaast komen er per metropolitaan landschap, op subregionaal niveau, landschapstafels. Dit zijn er vier: Hof van Delfland, Duin Horst Weide, IJsselmonde en Voorne-Putten. Van iedere landschapstafel zal een bestuurlijk vertegenwoordiger, meestal de voorzitter, afgevaardigd worden naar de regiegroep. Deze regiegroep wordt voorgezeten door een gedeputeerde. De provincie zal bestuurlijk niet vertegenwoordigd zijn in de landschapstafels. Beide overlegniveaus moeten met elkaar in samenhang en evenwicht zijn wat betreft de keuze voor de vorm van het overleg en taken per schaalniveau. Op het niveau van de regiegroep wordt het gesprek gevoerd over de bovenregionale strategische opgaven en ambities voor het hele landschap en over hoe de middelen en instrumenten van alle betrokken partijen (landschapstafels + provincie) het meest effectief kunnen worden ingezet en benut. Op het niveau van de landschapstafel worden het lokale draagvlak en de private inbreng georganiseerd, vanuit de filosofie dat het benutten en bundelen van initiatief en uitvoeringskracht op lokaal niveau leidt tot betere projecten (tactische niveau). De landschapstafels zijn met deze inbreng via vertegenwoordiging de strategische gesprekspartner voor de provincie op het niveau van de regiegroep. Op operationeel niveau zijn de recreatieschappen als één van de grondeigenaren en beheerders actief t.b.v. de uitvoering van beheertaken en projecten. De schappen kunnen in die rol deelnemer zijn aan de landschapstafel. De recreatieschappen hebben qua werkingsgebied niet altijd dezelfde schaal als de landschapstafels. Het werkingsgebied van de recreatieschappen Voorne-Putten-Rozenburg en IJsselmonde vallen nagenoeg samen met de toekomstige landschapstafels. Maar in Hof van Delfland zijn momenteel drie recreatieschappen actief: Midden-Delfland, Rottemeren en Dobbeplas. Niet alle gemeenten die deelnemen aan de landschapstafel Hof van Delfland zijn betrokken bij een van deze recreatieschappen. In Duin Horst Weide bestaan helemaal geen recreatieschappen. Naast de recreatieschappen zijn ook andere terreinbeheerders actief: Natuurmonumenten, Zuid-Hollands Landschap, Dunea en Staatsbosbeheer. De inzet is om de landschapstafels te gebruiken voor bestuurlijke afstemming met deze organisaties wat kan leiden tot toenemende efficiency in de samenwerking. 3. Mogelijke scenario s voor de recreatieschappen Voor de toekomst van het recreatiebeheer in het grootstedelijke gebied zijn er meerdere scenario s denkbaar. Hieronder is een breed scala aan mogelijkheden beschreven. Deze zijn nog op hoofdlijnen beschreven. Wanneer hieruit enkele kansrijke scenario s gekozen zijn, zal hiervoor uitgewerkt worden wat de gevolgen zullen zijn voor: - Governance (incl. besluitvorming) t.a.v. afzonderlijke gebieden; 2

3 - Financieel kader; - Eigendomssituatie; - Opdrachtgeverschap; - Beheer van de gebieden (uitvoering); - Juridische vormgeving; - Consequenties voor deelnemers (w.o. de DVO); - Toezicht en handhaving; - Globale consequenties voor GZH-organisatie en medewerkers. 3

4 1. Groot recreatieschap voor de metropoolregio/grootstedelijk gebied Bij dit scenario wordt terug gegrepen op de eerdere provinciale voorstellen om in 1 stap een sterke concentratie te bereiken. In principe gaan alle bestaande recreatieschappen in het grootstedelijk gebied op in 1 nieuwe Gemeenschappelijke Regeling. Daarmee worden (mogelijk) 5 Gemeenschappelijke Regelingen vervangen door 1 overkoepelende. Zoals in Midden-Holland (Groenalliantie) is gebeurd, kunnen er onder deze nieuwe GR (tijdelijk?) nog aparte adviescommissies blijven voor deelgebieden (de huidige schapsgebieden). Voor de nieuwe GR zou wellicht een lichtere juridische variant van de GR 1 gekozen kunnen worden. Deze zou zich dan uitsluitend richten op de bedrijfsvoering en niet op strategische aspecten. Gemeenten dragen hun financiële bijdragen voor beheer rechtstreeks over aan het nieuwe recreatieschap; een koepelschap is niet meer nodig. Deze Gemeenschappelijke Regeling kan dus gelijktijdig opgeheven worden. Dit bespaart ambtelijke en bestuurlijke inzet. De gronden 2 komen in eigendom en beheer bij het nieuwe recreatieschap. - Complexiteit systeem (governance): een overzichtelijker en minder versnipperd systeem is mogelijk, tenzij er veel aparte adviescommissies ingesteld worden onder de nieuwe GR; - Inschatting bestuurlijk draagvlak: omvang van nieuw recreatieschap is voor veel deelnemers te groot waardoor ze vrezen geen invloed meer te hebben (is ook eerder geconstateerd). Bovendien is er naar verwachting weinig bestuurlijke bereidheid om een nieuwe grote GR op te richten, aangezien deze in veel gemeenten een negatieve associatie hebben gekregen. Besluitvorming in AB kan erg ingewikkeld worden omdat er dan veel deelnemers aan tafel zitten; - Financiële gevolgen: vereenvoudiging van het financiële systeem, de gelden worden via de nieuwe GR verdeeld. Waarschijnlijk financiële voordelen door grotere schaal bij aanbesteden van uitvoerende werkzaamheden en vermindering bestuursondersteuning en andere overhead (dit laatste voordeel wordt waarschijnlijk nog groter als gekozen wordt voor de lichte variant van de GR); - Juridische aspecten: geen grote verandering ten opzichte van huidige situatie; - Bestuurlijke / ambtelijke drukte: waarschijnlijk minder bestuurlijke en ambtelijke inzet nodig voor gemeenten en provincie, tenzij de adviescommissies weer veel aparte inzet vragen; - Relatie koepelschap: koepelschap kan gemakkelijk opgeheven worden omdat alle partijen gaan deelnemen aan dezelfde nieuwe GR. - Relatie landschapstafel: er is een groot verschil in geografisch werkingsgebied van landschapstafels (subregionaal) en het nieuwe recreatieschap (grootstedelijk). Bovendien zijn niet alle gemeenten die deelnemen aan een landschapstafel eveneens deelnemer aan een recreatieschap. Dit verschil is m.n. in Hof van Delfland aan de orde. Er zal nader uitgewerkt moeten worden op welke wijze het nieuwe recreatieschap deelnemer wordt aan de landschapstafels; - Betrokkenheid / rol gemeenten: sommige gemeenten zullen het gevoel hebben dat ze te weinig mogelijkheden hebben om sturing te geven in het nieuwe recreatieschap. Voor de gemeenten die nu in meerdere recreatieschappen participeren is dit scenario een verbetering; - Betrokkenheid / rol provincie: kan zich concentreren op de hoofdlijnen van de aansturing. 1 Per 1 januari 2015 is er een lichtere variant van de GR mogelijk: de Bedrijfsvoeringsorganisatie. Deze heeft een minder zware bestuursstructuur, maar is wel een rechtspersoon, en is vooral gericht op de bedrijfsvoering. 2 In deze notitie wordt meestal gesproken over gronden, maar recreatieschappen hebben ruimere bezittingen: infrastructuur (fietspaden etc.), courante gronden met bv. exploitatiecontracten, nietcourante gronden. 4

5 - Samenwerking andere partijen: doordat het nieuwe recreatieschap het hele grootstedelijke gebied bestrijkt, kunnen gemakkelijker afspraken gemaakt worden met andere terreinbeheerders, zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer. 2. Sterke afslanking omvang beheerd gebied van bestaande recreatieschappen In dit scenario wordt per recreatieschap gezocht naar de mogelijkheden om grote delen van het beheersgebied over te dragen aan andere terreinbeheerders. Dat kunnen behalve de TBO s, zoals Natuurmonumenten, ook boeren, samenwerkingsverbanden of gemeenten zijn. Per recreatieschap wordt bezien of de doelstellingen aangepast moeten worden (zoals natuurdoelen schrappen). Voor de afzonderlijke terreinen moet een scherpe afweging worden gemaakt of er noodzaak is om deze zelf, als recreatieschap, te blijven beheren. Grond van terreinen waarvan het beheer wordt overgedragen aan andere beheerders, blijft in principe in bezit bij het recreatieschap, tenzij besloten wordt om delen van het bezit permanent af te stoten. In dit scenario zouden de huidige Gemeenschappelijke Regelingen in stand blijven, maar ontstaat mogelijk ook discussie om te bezien of er een lichtere juridische variant van de GR 3 mogelijk is. Deze zou zich dan uitsluitend richten op de bedrijfsvoering en niet op strategische aspecten. De manier waarop gemeenten hun financiële bijdragen leveren aan het beheer is afhankelijk van de uitkomst van het onderzoek naar het koepelschap (alleen rechtstreeks aan het recreatieschap of ook via het koepelschap). Er is een grote kans dat gemeenten de financiële bijdrage aan de recreatieschappen willen heroverwegen vanwege het beperktere beheersgebied van het recreatieschap. Echter de werkzaamheden die door de TBO s verricht worden, zullen ook gefinancierd moeten worden, dus voor de totale bijdrage zal dat uiteindelijk weinig uitmaken. - Complexiteit systeem (governance): de bestaande structuur, met 5 Gemeenschappelijke Regelingen, blijft in stand waardoor ambtelijke en bestuurlijke drukte niet minder wordt. Bij de invoering van een lichtere variant GR kan mogelijk wel een deel van de aansturing gedelegeerd worden naar het ambtelijk niveau; - Inschatting bestuurlijk draagvlak: dit scenario levert geen echte doorbraak op, die bestuurlijk inmiddels wel wenselijk wordt geacht. Anderzijds is een geleidelijke overdracht van gebieden naar andere beheerders misschien bestuurlijk minder gevoelig; - Financiële gevolgen: gemeenten kunnen waarschijnlijk volstaan met een lagere afdracht naar de recreatieschappen, maar daar staat tegenover dat ook de (nieuwe) terreinbeheerders een bijdrage van de provincie en gemeenten zullen wensen t.b.v. het beheer. Overigens zou er ook voor gekozen kunnen worden om de bijdragen voor de externe terreinbeheerders via de bestaande GR te laten verlopen. De overhead per beheerde hectare van de recreatieschappen wordt waarschijnlijk groter dan in huidige situatie. Bovendien zullen niet alle gronden van de recreatieschappen even gewild zijn. Er zullen ook gronden zijn waarvoor andere beheerders weinig belangstelling zullen hebben i.v.m. hoge beheerkosten (bv. infrastructuur) en/of (te) weinig exploitatiemogelijkheden. Risico voor het recreatieschap is dat vooral de incourante gronden (en dure) in beheer van de schappen blijven. - Juridische aspecten: doordat de GR-en gehandhaafd blijven, verandert de situatie niet wezenlijk. - Bestuurlijke / ambtelijke drukte: de benodigde inzet zal in de aanloopfase eerder toe- dan afnemen. Er zijn namelijk uitgebreide onderzoeken (zie ervaringen Midden-Delfland en Dobbeplas) en lange onderhandelingen met andere terreinbeheerders nodig om resultaat te 3 Per 1 januari 2015 is er een lichtere variant van de GR mogelijk: de Bedrijfsvoeringsorganisatie. Deze heeft een minder zware bestuursstructuur, maar is wel een rechtspersoon, en is vooral gericht op de bedrijfsvoering. 5

6 kunnen boeken. Bovendien blijft de hele structuur met aparte AB s en DB s in stand. Bij de invoering van een lichtere variant van de GR kan de bestuurlijke drukte waarschijnlijk wel verminderd worden door meer taken naar het ambtelijke niveau te delegeren ; - Relatie koepelschap: is niet wezenlijk anders dan in de huidige situatie; - Relatie landschapstafel: in Hof van Delfland blijven er meerdere recreatieschappen actief in het werkingsgebied van de landschapstafel. In IJsselmonde en Voorne-Putten komen de werkingsgebieden nagenoeg overeen. Er zal nader uitgewerkt moeten worden op welke wijze de recreatieschappen deelnemer worden aan de landschapstafel in dat metropolitane landschap en welke positie de wel en niet voor de GR beherende organisaties hier krijgen; - Betrokkenheid / rol gemeenten: voor de gemeenten zal de betrokkenheid bij de recreatieschappen niet veranderen. Ze kunnen dus vrij direct sturing geven aan het beheer via AB s en DB s. Voor de terreinen die straks niet meer door de recreatieschappen worden beheerd zal minder direct sturing mogelijk zijn via de GR. Via het ruimtelijk instrumentarium en mogelijke specifieke kwaliteitsafspraken is in de nieuwe situatie sturing op hoofdlijnen nog mogelijk. De gemeenten en provincie blijven in deze constructie (via het recreatieschap) wel gezamenlijk eigenaar van de gronden. Voor de terreinen die straks niet meer door de recreatieschappen worden beheerd zal minder directe sturing mogelijk zijn. Via het ruimtelijk instrumentarium en mogelijke specifieke kwaliteitsafspraken is in de nieuwe situatie sturing op hoofdlijnen nog mogelijk; - Betrokkenheid / rol provincie: voor de provincie verandert er niet veel ten opzichte van de huidige situatie; - Samenwerking andere partijen: met andere partijen, zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer, zal heel nauw moeten worden samengewerkt vanwege de overdracht van het beheer van een deel van de terreinen. 3a. Opheffing van recreatieschappen met overdracht alle gronden naar gemeenten; iedere gemeente krijgt terreinen binnen haar grondgebied Hierbij besluiten de deelnemers van ieder afzonderlijk recreatieschap om de Gemeenschappelijke Regeling te ontbinden. Daarbij worden de gronden van het recreatieschap en de beheertaken voor deze terreinen, verdeeld over de deelnemende gemeenten. Hierover dienen de GR en de overnemende gemeente overeenstemming te bereiken. In dit scenario wordt het uitgangspunt gehanteerd dat de terreinen dan overgaan naar de gemeente op wier grondgebied dit groengebied gelegen is. In de nieuwe situatie betaalt iedere gemeente het beheer rechtstreeks uit haar begroting en stuurt de werkzaamheden zelf aan. Gemeenten en provincie zouden met elkaar afspraken moeten maken over afkoopsommen om elkaar te compenseren of onderling langjarige afspraken kunnen maken over een bijdrage aan recreatiegebieden in een buurgemeente. Door het ontbinden van de GR-en is veel minder bestuurlijke en ambtelijk tijd nodig voor het recreatiebeheer. Aandachtspunt is dat er onderzocht moet worden of de grondoverdracht kan plaatsvinden zonder dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun. - Complexiteit systeem (governance): wanneer de GR-en zijn opgeheven is er een sterke vereenvoudiging van het systeem; - Inschatting bestuurlijk draagvlak: er komt een ingrijpende systeemdoorbraak; dit is de bestuurlijke wens van veel betrokken partijen. De vraag is wel of alle huidige deelnemers aan de recreatieschappen hiertoe bereid zijn en de gevolgen van de opheffing willen dragen. De discussie kan per recreatieschap tot een andere uitkomst leiden; - Financiële gevolgen: per gemeente zijn er waarschijnlijk heel andere (zowel negatieve als positieve) consequenties. Dit leidt mogelijk tot langdurige onderhandelingen omdat de 6

7 huidige bijdragen aan de recreatieschappen niet in verhouding zijn tot de ligging van de gronden binnen de gemeentegrenzen. Wanneer gemeenten onderling afspraken maken over afkoopsommen of over financiële bijdragen aan het beheer van een groengebied waar ze gezamenlijk belang aan hechten moet er langdurig commitment vastgelegd worden. Er zijn in de nieuwe situatie beperkte financiële voordelen doordat kosten voor bestuursondersteuning en andere overhead wegvallen. In dit scenario is er onzekerheid over een bijdrage van de provincie aan het beheer in de nieuwe situatie; - Juridische aspecten: in dit scenario is de nieuwe situatie heel duidelijk: een gemeente wordt rechtstreeks eigenaar van een recreatiegebied; - Bestuurlijke / ambtelijke drukte: de drukte die veroorzaakt werden door Gemeenschappelijke Regelingen vervalt. Om tot de nieuwe opzet te komen zal wel heel veel inzet nodig zijn;. - Relatie koepelschap: indien alle recreatieschappen in het grootstedelijke gebied ontbonden worden, zou deze GR gelijktijdig opgeheven kunnen worden; - Relatie landschapstafel: de landschapstafels worden de centrale plek voor afstemming over het beheer in een metropolitaan landschap; - Betrokkenheid / rol gemeenten: iedere gemeente heeft directe controle over buitenstedelijke recreatiegebieden en kan zelf de uitgaven beheersen; - Betrokkenheid / rol provincie: onduidelijkheid over de rol van de provincie in dit scenario, deze neemt zelf geen grond over. De provincie komt in ieder geval op grotere afstand van het beheer te staan. Via het ruimtelijk instrumentarium en mogelijke specifieke kwaliteitsafspraken is in de nieuwe situatie sturing op hoofdlijnen nog mogelijk; - Samenwerking andere partijen: gemeenten kunnen zelf besluiten om het beheer van hun gronden over te dragen aan andere terreinbeheerders. 3b. Opheffing van recreatieschappen met overdracht gronden naar gemeenten; gemeenten krijgen eigendom naar rato van huidige financiële bijdrage Hierbij besluiten de deelnemers van ieder afzonderlijk recreatieschap om de Gemeenschappelijke Regeling te ontbinden. Daarbij worden de gronden van het recreatieschap en de beheertaken voor deze terreinen, verdeeld over de deelnemende gemeenten. Hierover dienen de GR en de overnemende gemeente overeenstemming te bereiken. In dit subscenario wordt het uitgangspunt gehanteerd dat er een nieuwe verdeling van de groengebieden wordt gemaakt die in verhouding is tot de huidige bijdragen aan het recreatieschap (na verevening via het koepelschap). Hierdoor kan een gemeente grondeigenaar en beheerder worden van een perceel grond dat in de buurgemeente is gelegen. In de nieuwe situatie betaalt iedere gemeente het beheer rechtstreeks uit haar begroting en stuurt de werkzaamheden zelf aan. Door het ontbinden van de GR-en is veel minder bestuurlijke en ambtelijk tijd nodig voor het recreatiebeheer. Aandachtspunt is dat er onderzocht moet worden of de grondoverdracht kan plaatsvinden zonder dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De haalbaarheid en gevolgen van dit subscenario lijken sterk op 3a. M.b.t. het bestuurlijke draagvlak is een belangrijk aandachtspunt is dat er in colleges en gemeenteraden beperkt draagvlak kan zijn voor het overnemen van gronden in een buurgemeente (of het moeten accepteren dat een buurgemeente veel eigendommen heeft binnen het eigen gebied). Ook op financieel gebied is dit een complex subscenario; er zullen naar verwachting langdurige onderhandelingen moeten plaatsvinden om te komen tot een bevredigende verdeling van het eigendom van de gronden. Gemeenten zullen in bepaalde gevallen verder sterk afhankelijk worden van (planologische) medewerking van de buurgemeente voor aanpassingen in haar 7

8 recreatiegebied. Dit kan onderlinge conflicten opleveren en nieuwe bestuurlijke en ambtelijke drukte om tot overeenstemming te komen. 3c. Opheffing van recreatieschappen met overdracht gronden naar gemeenten; er worden gemeentegrenzen gewijzigd Hierbij besluiten de deelnemers van ieder afzonderlijk recreatieschap om de Gemeenschappelijke Regeling te ontbinden. Daarbij worden de gronden van het recreatieschap en de beheertaken voor deze terreinen, verdeeld over de deelnemende gemeenten. Hierover dienen de GR en de overnemende gemeente overeenstemming te bereiken. Om de nadelen van subscenario 3b deels op te vangen wordt vinden er grenscorrecties plaats waardoor de te beheren gronden zoveel mogelijk binnen de eigen gemeente liggen. In de nieuwe situatie betaalt iedere gemeente het beheer rechtstreeks uit haar begroting en stuurt de werkzaamheden zelf aan. Door het ontbinden van de GR-en is veel minder bestuurlijke en ambtelijk tijd nodig voor het recreatiebeheer. Aandachtspunt is dat er onderzocht moet worden of de grondoverdracht kan plaatsvinden zonder dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De haalbaarheid en gevolgen van dit subscenario lijken sterk op subscenario s 3a en 3b. Aandachtspunt is dat grenswijzigingen complexe procedures zijn, die tot veel discussie kunnen leiden in colleges en gemeenteraden. Er zullen voor uitvoering van dit subscenario naar verwachting langdurige onderhandelingen moeten plaatsvinden om te komen tot een bevredigende verdeling van het eigendom van de gronden en aanpassing van de gemeentegrenzen. Om tot de nieuwe situatie te komen zal wel heel veel ambtelijke en bestuurlijke inzet nodig zijn, zeker omdat een grenswijziging een zwaar middel is. 4. Opheffing van recreatieschappen; onderbrengen eigendom en beheer bij andere terreinbeheerders (eventueel gecombineerd met gemeenten) In dit scenario besluiten de deelnemers van ieder afzonderlijk recreatieschap om de Gemeenschappelijke Regeling te ontbinden. Daarbij worden alle bezittingen van het recreatieschap en het beheer van de gebieden geheel ondergebracht bij andere terreinbeheerders. Dat kunnen behalve de TBO s, zoals Natuurmonumenten, ook boeren of andere samenwerkingsverbanden zijn. De gemeenten en provincie kunnen via het ruimtelijk instrumentarium, zoals bestemmingsplannen (beperkt) sturen op de ontwikkelingen in de recreatieterreinen. De wijze waarop de gronden en het beheer overgedragen worden, is nog nader te bepalen. Aandachtspunt is dat er onderzocht moet worden of de grondoverdracht kan plaatsvinden zonder dat er sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Openbare aanbesteding of een DAEB-constructie zouden hiervoor een oplossing kunnen zijn. De publieke middelen die momenteel aan het recreatiebeheer uitgegeven worden, moeten beschikbaar blijven voor de (nieuwe) terreinbeheerders. De financiële systematiek en de wijze waarop de bijdragen van gemeenten en provincie geborgd kan worden moet nog nader uitgewerkt worden. Door het ontbinden van de GR-en is veel minder bestuurlijke en ambtelijk tijd nodig voor het recreatiebeheer. Wel moet er een efficiënte vorm bedacht worden om de aansturing van de terreinbeheerders te regelen en met hen afspraken te maken over de gewenste kwaliteit. Daarvoor zouden de nieuwe landschapstafels het platform kunnen zijn omdat daar alle betrokkenen al vertegenwoordigd zijn. - Complexiteit systeem (governance): wanneer de GR-en zijn opgeheven is er een sterke vereenvoudiging van het systeem; 8

9 - Inschatting bestuurlijk draagvlak: er komt een ingrijpende systeemdoorbraak; dit is de bestuurlijke wens van veel betrokken partijen. De vraag is wel of alle huidige deelnemers aan de recreatieschappen hiertoe bereid zijn. De discussie kan per recreatieschap tot een andere uitkomst leiden; - Financiële gevolgen: er zijn in de nieuwe situatie financiële voordelen doordat kosten voor bestuursondersteuning en andere overhead wegvallen. Gemeenten en provincie zouden met elkaar afspraken moeten maken over afkoopsommen om de nieuwe terreinbeheerders te compenseren of met hen langjarige afspraken moeten maken over de financiering van het beheer van de recreatiegebieden; - Juridische aspecten: wanneer gronden in eigendom en beheer zijn overgedragen aan de terreinbeheerders is de situatie heel overzichtelijk. Het zullen bij de overdracht wel veel juridische aspecten uitgezocht moeten worden, o.a. over het langjarige commitment voor de financiële bijdragen van gemeenten en provincie; - Bestuurlijke / ambtelijke drukte: de drukte die veroorzaakt werden door Gemeenschappelijke Regelingen vervalt. Om tot de nieuwe opzet te komen zal wel heel veel inzet nodig zijn; - Relatie koepelschap: in de nieuwe situatie kan deze GR gemakkelijk opgeheven worden omdat er geen recreatieschappen meer bestaan waarmee de functie van het koepelschap vervalt; - Relatie landschapstafel: de landschapstafels worden de centrale plekken voor onderlinge afstemming in een metropolitaan landschap en het maken van afspraken met de terreinbeheerders; - Betrokkenheid / rol gemeenten: gemeenten komen op grotere afstand van het beheer te staan, daardoor is minder invloed op het bereiken van de gewenste doelen mogelijk. Wel is via het ruimtelijk instrumentarium en mogelijke specifieke kwaliteitsafspraken sturing op hoofdlijnen mogelijk; - Betrokkenheid / rol provincie: net als gemeenten komt provincie op grotere afstand van het beheer te staan. Via het ruimtelijk instrumentarium en mogelijke specifieke kwaliteitsafspraken is in de nieuwe situatie sturing op hoofdlijnen nog mogelijk; - Samenwerking andere partijen: met andere partijen, zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer, zal heel nauw moeten worden samengewerkt vanwege de overdracht van het eigendom en beheer van een deel van de terreinen. 5. Opheffing van de recreatieschappen; onderbrengen taken recreatieschappen bij landschapstafels In dit scenario besluiten de deelnemers van ieder afzonderlijk recreatieschap om de Gemeenschappelijke Regeling te ontbinden. Daarbij worden de bezittingen van het recreatieschap, met bijbehorende beheertaken, ondergebracht in de landschapstafel. Daarmee krijgen in ieder geval 3 landschapstafels (Hof van Delfland, IJsselmonde, Voorne- Putten) een belangrijke taak erbij. De publieke middelen die momenteel aan het recreatiebeheer uitgegeven worden, moeten beschikbaar blijven. De financiële systematiek en de wijze waarop de bijdragen van gemeenten en provincie geborgd kan worden moet nog nader uitgewerkt worden. Belangrijk aandachtspunt bij dit scenario dat de landschapstafels op dit moment geen eigen juridische entiteit zijn, waardoor men geen gronden overgedragen kunnen worden en langjarige financiële afspraken tussen partijen gemaakt kunnen worden. Door het ontbinden van de GR-en is veel minder bestuurlijke en ambtelijk tijd nodig voor het recreatiebeheer, maar de landschapstafels krijgen er echter extra taken bij die ambtelijke ondersteuning vereisen. 9

10 - Complexiteit systeem (governance): wanneer de GR-en zijn opgeheven is er een sterke vereenvoudiging van het systeem. Echter de landschapstafels worden veel ingewikkelder omdat er een takenpakket bij komt; - Inschatting bestuurlijk draagvlak: er komt een ingrijpende systeemdoorbraak; dit is de bestuurlijke wens van veel betrokken partijen. De vraag is wel of alle huidige deelnemers aan de recreatieschappen hiertoe bereid zijn. De discussie kan per recreatieschap tot een andere uitkomst leiden. Daarnaast zijn er gemeenten betrokken bij de landschapstafel Hof van Delfland die geen bemoeienis willen hebben met de terreinen die nu nog door de recreatieschappen beheerd worden; - Financiële gevolgen: er zijn in de nieuwe situatie mogelijk financiële voordelen doordat kosten voor bestuursondersteuning en andere overhead van de huidige GR-en wegvallen. Voor de landschapstafel komen die er echter weer (deels?) bij. De bijdragen van gemeenten en provincie voor het beheer van de gebieden die ondergebracht worden bij de landschapstafel moeten langjarig worden vastgelegd. - Juridische aspecten: omdat de landschapstafels geen juridische entiteit zijn, is onduidelijk waar eigendom van gronden wordt ondergebracht. Ook is niet duidelijk hoe het langjarige commitment voor de financiële bijdragen van gemeenten en provincie aan het beheer kan worden vastgelegd. Er is zal waarschijnlijk een publieke rechtspersoon opgericht moeten worden als deze taak bij de landschapstafels wordt ondergebracht; - Bestuurlijke / ambtelijke drukte: de drukte die veroorzaakt werden door Gemeenschappelijke Regelingen vervalt. Onduidelijk is nog welke inzet nodig is om het beheer via de landschapstafel aan te sturen, maar dit vraagt zeker nog veel ambtelijke capaciteit. Om tot de nieuwe opzet te komen zal heel veel inzet nodig zijn; - Relatie koepelschap; in de nieuwe situatie kan deze GR opgeheven worden omdat er geen recreatieschappen meer bestaan; - Relatie landschapstafel: de gebiedsbegrenzing landschapstafel en beheergebied voor recreatiebeheer vallen in de nieuwe situatie samen. De landschapstafels worden de centrale plekken voor onderlinge afstemming in een metropolitaan landschap en het maken van afspraken over het beheer van de recreatiegebieden. In Hof van Delfland ontstaat er echter wel een ingewikkelde situatie omdat niet alle gemeenten belangen hebben in de aansturing van het beheer. Ook in andere landschapstafels hebben partners verschillende posities en belangen; - Betrokkenheid / rol gemeenten: betrokkenheid van gemeenten bij de aansturing van het beheer kan hetzelfde blijven omdat ze allen deelnemen aan de landschapstafel; - Betrokkenheid / rol provincie: onduidelijkheid over de rol van de provincie in dit scenario, dit is geen partij aan de landschapstafel; - Samenwerking andere partijen: met andere partijen, zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer, zal goede afstemming kunnen plaatsvinden omdat zij ook deelnemen aan de landschapstafels. 6. Eenzijdige uittreding van 1 of enkele deelnemers aan de recreatieschappen Wanneer er langdurige discussie blijft over de wenselijkheid om de recreatieschappen te behouden, kunnen 1 of enkele deelnemers besluiten eenzijdig uit te treden..de begroting is in zo n situatie niet meer op orde te krijgen i.v.m. de ontbrekende bijdragen van de uitgetreden leden. De kosten nemen voor de overblijvende gemeenten (en provincie) sterk toe. Ook de ambtelijke en bestuurlijke drukte zullen eerder toenemen dan verminderen in een dergelijke situatie. 10

11 - Complexiteit systeem (governance): de bestaande structuur, met 5 Gemeenschappelijke Regelingen blijft vooralsnog in stand. Uiteindelijk kan dit scenario tot totale ineenstorting van het systeem leiden waarna de recreatiegebieden mogelijk onbeheerd achter blijven. De gemeenten die een of meerdere recreatiegebieden binnen hun grenzen hebben, zullen een minimale vorm van onderhoud aan paden moeten verrichten om de veiligheid van de gebruikers te waarborgen. - Inschatting bestuurlijk draagvlak: dit scenario levert geen echte doorbraak op, die bestuurlijk inmiddels wel wenselijk wordt geacht. Bovendien zullen de spanningen door de financiële consequenties toenemen, waardoor de verhoudingen kunnen verzuren; - Financiële gevolgen: dit scenario kan grote negatieve consequenties hebben. De in de GR achterblijvende partijen dienen waarschijnlijk hun bijdragen te verhogen om de wegvallende inkomsten te compenseren. Dit zou tot grote spanningen en veel discussies in gemeenteraden kunnen leiden; - Juridische aspecten: aan de huidige situatie verandert in principe niets. Maar de uittreding zal leiden tot juridische procedures die veel inzet vragen; - Bestuurlijke / ambtelijke drukte: voor de uittredende partij kan de ambtelijke en bestuurlijke inzet sterk verminderen(afgezien van juridische procedures), maar voor de partijen die wel blijven deelnemen aan de GR neemt de drukte sterk toe (zie situatie recreatieschap Midden-Delfland); - Relatie koepelschap: onduidelijk is wat de gevolgen zijn voor de deelnemers aan het koepelschap (zolang deze GR nog bestaat). Mogelijk moeten alle deelnemers aan het koepelschap hun bijdragen verhogen; - Relatie landschapstafel: er verandert niet ten opzichte van de huidige situatie waarbij er landschapstafels zijn naast recreatieschappen. Een recreatieschap kan een deelnemer worden aan de landschapstafel; - Betrokkenheid / rol gemeenten: geen wezenlijke verandering voor de gemeenten die deel blijven nemen aan het recreatieschap. De uittredende gemeente zal de betrokkenheid minimaliseren; - Betrokkenheid / rol provincie: deze verandert niet, tenzij de provincie juist uittreedt; - Samenwerking andere partijen: dit scenario heeft geen directe gevolgen voor de samenwerking met andere partijen. Wel zal de bestuurlijke aandacht vooral uitgaan naar het beperken van de schade, zodat er weinig ruimte is om de samenwerking met anderen op te bouwen. 4. Scenario s voor de GZH Elk van de hiervoor geschetste scenario s kan zeer verschillende gevolgen hebben voor de positie en toekomst van de GZH. Bij de meeste van de in paragraaf 4 beschreven scenario s voor de recreatieschappen (scenario s 1,2,5 en 6) blijven ook in de toekomst ondersteunende organisaties nodig om het takenpakket uit te voeren. Voor de toekomst van de GZH zijn op dit moment de volgende scenario s denkbaar. a) Recreatieschappen worden deelnemer aan stichting of bedrijfsvoeringsorganisatie als opvolger voor de GZH In dit scenario wordt (in de loop van 2015) het voorstel van de provincie overgenomen door de recreatieschappen om deel te nemen in een verzelfstandigde GZH. Hiermee worden de aanbestedingsrechtelijke problemen opgelost. Er is een mogelijkheid om het werkpakket voor de GZH geleidelijk af te bouwen tot de kerntaken van het beheer. b) Recreatieschappen zeggen DVO s op 11

12 In deze situatie geven de deelnemende partijen in een of meerdere recreatieschappen aan dat zij in de toekomst geen gebruik meer willen maken van de GZH. De deelnemers aan deze recreatieschappen betalen de afbouwkosten voor geleidelijke inkrimping van de GZH. Mogelijk nemen gemeenten nog een deel van het personeel van de GZH over. c) Openbare aanbesteding dienstverlening voor de recreatieschappen waarbij GZH geprivatiseerd wordt In dit scenario komt er overeenstemming tussen de deelnemers van de recreatieschappen over de privatisering van de GZH. Ook de vakbonden zullen hiermee moeten instemmen. In een overgangsperiode krijgt de geprivatiseerde GZH de garantie voor een bepaald werkpakket (dat mogelijk ook geleidelijk verkleind kan worden). d) Landschapstafels nemen GZH over Indien de landschapstafels de beheertaken van de recreatieschappen overnemen, kunnen de deelnemende partijen ook besluiten om de ondersteunende taken onder te brengen bij de landschapstafel. De landschapstafel zal dan wel een duidelijke rechtspersoon moeten zijn waarbij personeel ondergebracht kan worden. e) Liquidatie van de GZH waarbij medewerkers GZH worden ondergebracht bij terreinbeheerders Indien de TBO s of andere samenwerkingsverbanden het eigendom en beheer van de recreatiegebieden overnemen, zouden de medewerkers van de GZH mee kunnen gaan naar de nieuwe beheerder. Per recreatieschap of metropolitaan landschap (werkingsgebied van een landschapstafel) kan er sprake zijn van een andere terreinbeheerder.. Een belangrijke kanttekening bij de scenario s voor de GZH is dat een stabiel werkpakket een cruciale bestaansvoorwaarde voor een verzelfstandigde uitvoeringsorganisatie. Een eventueel verzelfstandigde GZH zal op langere termijn levensvatbaar moeten zijn, mede i.v.m. de met de vakorganisaties noodzakelijke overeenstemming voor overgang van personeel. De provincie gaat de GZH niet eenzijdig of met enkele anderen doorzetten, zolang er geen helderheid is over de ontwikkeling van het werkpakket voor GZH en de continuïteit ervan. 5. Bestuurlijke afweging bij scenario s Bij de afweging welke scenario s voor de recreatieschappen en de GZH de komende tijd uitgewerkt kunnen worden spelen de volgende vragen: - Willen de gemeenten en de provincie eigenaar zijn/blijven van buitenstedelijke recreatiegebieden? - Met welk scenario voor de recreatieschappen kunnen de doelstellingen die in paragraaf 1 zijn genoemd, waaronder de wens om minder bestuurlijke drukte te krijgen, het beste worden bereikt? - Is het bestuurlijke voorkeursscenario voor de toekomst van de recreatieschappen te combineren met haalbare scenario s voor de GZH? - Is de gewenste situatie bestuurlijk haalbaar (kan het rekenen op voldoende draagvlak)? - Is de gewenste situatie juridisch haalbaar? - Wat zijn de consequenties voor de landschapstafels (en eventueel de regiegroep) en het Koepelschap Buitenstedelijk Groen? - Wat zijn de financiële consequenties en zijn deze voor alle betrokken partijen te dragen? Voor de uitwerking van de bestuurlijke voorkeursscenario s moet verschillende aspecten verder uitgewerkt worden, die per (sub-)scenario erg verschillend kunnen zijn. Zo speelt bij de scenario s 3 en 4 heel sterk de vraag welke gronden overgedragen moeten worden. Bij scenario 2 en 4 gaat het (ook) sterk over de wijze waarop het beheer aanbesteed gaat worden. 12

13 Kees van Oorschot, Diny Tubbing, Mechteld Oosterholt, 15 december 2014 Herzien na informeel bestuurlijk overleg, 28 januari