1. Inleiding 2. Enquête. 3. Randvoorwaarden en uitgangspunten voor een nieuwe werkwijze.

Transcriptie

1 1. Inleiding Op 11 april 2018 hebben Provinciale Staten de commissie Werkwijze ingesteld. PS heeft aan deze commissie de volgende taak meegegeven: de werkwijze van Provinciale Staten (PS) te evalueren en een advies uit te brengen ten behoeve van de Statenperiode Gedeputeerde Staten hebben daarbij aan PS de volgende vragen ter overweging meegegeven: Wat betekenen de netwerksturing en de verdergaande integraliteit van opgaven voor uw en ook onze rol? Wat betekent dit voor de werkwijze die wij als provincie hanteren? De commissie bestond uit vertegenwoordigers van vrijwel alle fracties: dhr. Westra (VVD), dhr. Bos (CDA), mw. Van Milaan (D66), mw. Lewe (SP), dhr. Visser (PvdA), mw. Faber (PVV), dhr. Van t Hoog (ChristenUnie), dhr. Mulder (SGP), dhr. Witteveen (GroenLinks), dhr. Van der Veer (PvdDieren) De commissie heeft in drie werkgroepen een aantal taken uitgevoerd: a. Werkgroep enquête: deze heeft een enquête opgesteld en aan de Statenleden voorgelegd; b. Werkgroep going concern : deze heeft zich gebogen over de huidige werkwijze, mogelijke aanpassingen en de voorwaarden waaraan een aangepaste werkstructuur moet voldoen; c. Werkgroep rol PS: deze heeft zich georiënteerd op de effecten van andere wijzen van samenwerken (bijvoorbeeld netwerksturing) en (burger)participatie op de rol, de werkzaamheden en de werkstructuren van PS. In de volgende paragrafen vindt u de bevindingen van de commissie op deze drie onderdelen en het advies dat de commissie op basis daarvan heeft opgesteld. 2. Enquête. De enquête onder de leden van PS is gehouden op 4 juli We hebben 44 ingevulde enquêtes ontvangen en geanalyseerd. De belangrijkste conclusies die we daaruit hebben getrokken: - Het beeld is minder negatief dan soms gehoord wordt in de wandelgangen, maar er zijn wel een aantal belangrijke aandachtspunten. - Men is tevreden over de vernieuwingen die aan het begin van in deze Statenperiode zijn ingevoerd, zoals de ronde tafel en de zetels in plaats van leden van de commissies; - De verschillen in de beoordelingen tussen commissies zijn beperkt; Als belangrijkste aandachtspunten hebben we uit de enquete ontleend: PS- en commissievergaderingen duren te lang, de PS-vergadering is vaak een herhaling van zetten, er worden (te) veel bijeenkomsten belegd, het contact met burgers is mager, inspraak en hoorzittingen zijn statisch en er is behoefte aan meer onderling debat. 3. Randvoorwaarden en uitgangspunten voor een nieuwe werkwijze. De werkgroep going concern heeft onder de leden van de commissie geïnventariseerd aan welke normen een nieuwe werkwijze zou moeten voldoen. Daaruit kwamen de volgende steekwoorden als belangrijkste naar voren: - voorspelbaar, - inzichtelijk, - duidelijk, - begrijpelijk, - laagdrempelig, - burgergericht, - transparant en - besluitvaardig.

2 De werkgroep heeft zich tot doel gesteld om met deze normen voor ogen een werkwijze voor te stellen die: - PS in staat stellen de kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol beter in te vullen; - Uitnodigt tot debat; - Ruimte biedt voor ontmoeting en gesprek met insprekers; - Voorspelbaar is voor politici en belangstellenden; - Niet leidt tot herhaling van zetten De werkgroep heeft twee modellen onder de loep genomen: de klassieke commissie, en de carrousel. Ter oriëntatie op het in gemeenten veel gebruikte carrousel-model heeft de commissie een zogeheten politieke markt in Apeldoorn bijgewoond. In dit model wordt per onderwerp bepaald of beeldvormende, oordeelsvormende en besluitvormende bijeenkomsten moeten plaatsvinden (het BOB -model). Daarnaast heeft de werkgroep kennis genomen van een evaluatierapport over een iets anders ingevuld model in Nijmegen. Een overzicht van voor- en nadelen van deze modellen: Voordelen commissie: het is vertrouwd en er kunnen rondvragen worden gesteld. Nadelen commissie: vaak lange vergaderingen, onduidelijk wanneer een agendapunt start en beperkte inspreekmogelijkheden. Voordelen carrousel: lengte vergadering staat vooraf vast, duidelijk hoe laat een onderwerp wordt besproken, ruimte voor gesprek met burgers en belanghebbenden, onderwerpen worden niet doorgeschoven. Nadelen caroussel: mogelijk vervolgbesprekingen nodig De werkgroep vindt dat carrousel beter aansluit bij de gestelde normen en doelen dan het commissiemodel. Doorslaggevend is dat de carrousel dynamischer en flexibeler is en vooral voor de buitenwereld transparanter doordat tevoren duidelijk is hoe laat een onderwerp wordt besproken. Randvoorwaarden voor een goed functioneren van dit model zijn goede statenbrieven en een goede lange termijnplanning. Een statenbrief moet inzicht geven in de beslispunten en de argumenten hiervoor. Aanvullende informatie hoort thuis in een bijlage. Een lange termijnplanning is noodzakelijk om Provinciale Staten de gelegenheid te geven zijn eigen werkzaamheden goed te plannen. 3.1 Uitwerking carrousel en BOB-model. Onderwerpen worden geagendeerd volgens het BOB-model: Beeldvorming Oordeelsvorming Besluitvorming. De woensdag waarop bespreking en besluitvorming integraal worden ingepland noemen we Statendagen. De beeldvorming en oordeelsvorming wordt s ochtends in de carrousel geprogrammeerd, de besluitvorming s middags in Provinciale Staten. Van de bijeenkomsten in de carrousel staat vooraf vast hoe lang ze duren. Blijkt de tijd onvoldoende, dan wordt een vervolgbijeenkomst ingepland. Om de vaart erin te houden is een hogere frequentie nodig dan we nu kennen. We gaan uit van een tweewekelijkse cyclus, waarbij waar mogelijk rekening wordt gehouden met vakanties. In een tweewekelijkse cyclus hebben we dan achteenvolgens een Statendag, een fractiedag, een Statendag en een werkbezoekendag. Het zwaartepunt ligt bij de beeldvormende en oordeelsvormende bijeenkomsten. Op de agenda van PS komen alleen de onderwerpen die in de voorgaande fase (twee weken voor PS) besluitrijp zijn bevonden (als hamerstuk, stemstuk of debatstuk), of onderwerpen die direct in PS worden geagendeerd, omdat ze enkel technisch van aard zijn of gaan over benoemingen e.d.. De vergadering van PS wordt dus tweewekelijks,

3 maar duurt veel korter, want er zijn minder agendapunten en er wordt alleen gedebatteerd over overgebleven discussiepunten en besloten over de voorstellen, moties en amendementen Beeldvormende bijeenkomst De beeldvormende bijeenkomst kan bestaan uit: * Een briefing: toelichting door gedeputeerde/ambtelijke medewerkers; * Een rondetafel: inbreng van externe deskundigen en belanghebbenden; * Een hoorzitting: voor toelichting op zienswijzen en/of bij grote aantallen insprekers; * inspraak op geprogrammeerde onderwerpen; De conclusie van een beeldvormende bijeenkomst: is een voorstel bespreekrijp? Oftewel: kan het voorstel door een oordeelsvormende bijeenkomst? 3.3 Oordeelsvormende bijeenkomst De oordeelsvormende bijeenkomst is in feite de huidige commissiebespreking en bestaat uit: * inspraak (als er geen beeldvormende bijeenkomst is geweest) * inbreng van fracties; * debat tussen fracties en met GS; * aankondiging moties en amendementen; Voorstellen kunnen zijn ingebracht door GS, door een fractie of het maatschappelijk veld via de open agenda (zie paragraaf 3.5). Belangrijkste verschil met de huidige commissie is dat de agenda in tijdsblokken is ingedeeld, zodat voor deelnemers én voor buitenstaanders tevoren bekend is hoe laat een onderwerp behandeld wordt. De conclusie van een oordeelsvormende bijeenkomst: is een voorstel besluitrijp? Oftewel: kan het door naar PS? 3.4 Besluitvormende bijeenkomst De plenaire bijeenkomst van PS is tot slot de besluitvormende bijeenkomst. Na de behandeling van de geagendeerde punten vindt in PS aan het eind van de vergadering een vragenuur plaats (mogelijk uitgebreider, omdat er geen rondvraag is in de oordeelvormende bijeenkomst), worden de verslagen van alle bijeenkomsten vastgesteld en andere huishoudelijke zaken afgedaan. 3.5 Open agenda Op een geprogrammeerde Statendag is geen plek voor inspraak over niet geagendeerde onderwerpen, zoals nu in de commissies wel mogelijk is. Daarom introduceren we een nieuw element: de open agenda Voorafgaand aan PS wordt een tijdsblok geprogrammeerd, waarin een ieder spreektijd kan vragen om iets te vertellen, aan te bieden of te presenteren aan de leden van Provinciale Staten. 3.6 Deelname aan de beeldvormende en oordeelsvormende bijeenkomsten Elke fractie is met één lid vertegenwoordigd in de bijeenkomst en de portefeuillehouder uit het college (of vervanger). In een beeldvormende bijeenkomst kan het ook een ambtenaar zijn, zoals nu ook al bij technische briefings gebeurt. Het lid van de fractie heeft mandaat van de fractie. Afhankelijk van de soort bijeenkomst kunnen ook burgers, deskundigen of vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties inspreken, of meespreken. 3.7 Programmering van bijeenkomsten Het presidium programmeert de onderwerpen. Het presidium beoordeelt welke behandeling nodig is voor statenbrieven en initiatieven van fracties (debatverzoeken, initiatiefvoorstellen). Voor de behandeltijd hanteert het presidium een indeling in categorieën. (A = 30 ; B = 60 ; C = 90 ; D = 120 ; E = 120 met eventuele uitloop (dus aan het eind of met buffertijd)).

4 Niet elk voorstel vraagt een aparte beeldvormende- en oordeelsvormende behandeling. Voor sommige voorstellen kan dat gecombineerd, zoals nu ook al voorstellen zonder inspraak of briefing in de commissie behandeld worden. Heel eenvoudige voorstellen kunnen rechtstreeks worden geagendeerd in PS. Tussen oordeelsvorming en besluitvorming in PS zit altijd minimaal twee weken. Onderwerpen worden ingepland in maximaal drie parallelle sessies. Indien mogelijk worden minder sessies geprogrammeerd. In een bijeenkomst wordt de fractie vertegenwoordigd door één fractielid. Omdat elke fractie aan alle bijeenkomsten moet kunnen deelnemen kunnen per fractie twee fractievolgers worden ingezet. De programmering gebeurt op basis van clusters van de begrotingsprogramma s. Zo kunnen fracties met woordvoerders blijven werken en wordt zoveel mogelijk voorkomen dat een gedeputeerde op twee plaatsen tegelijk wordt verwacht. Uitgangspunt is dat een begrotingsprogramma als geheel in één cluster valt. Mede op basis van de ervaringen met de vier commissies in de periode wordt gedacht aan de volgende indeling: 3.8 Voorzitterschap en verslaglegging van bijeenkomsten. Er is een pool van voorzitters, in principe twee voorzitters per cluster. Dit biedt de voorzitters de mogelijkheid bij te blijven op de beleidsterreinen die ze voorzitten en, zij het beperkt, deel te nemen aan andere bijeenkomsten. De voorzitters krijgen, zoals gebruikelijk, een training aangeboden toegesneden op de voorgestelde werkwijze. Van beeldvormende agendapunten wordt geen verslag gemaakt, maar wordt informatiemateriaal (presentaties, bijdrage insprekers, etc.) beschikbaar gesteld Van de oordeelsvormende agendapunten wordt een verslag gemaakt (conform huidige commissies), dat wordt vastgesteld in PS. 3.9 Agendavorming Het programma van de Statendag wordt vastgesteld door het Presidium. Het Presidium komt elke Statendag na de carrousel bijeen om de agenda van de Statendag twee weken later vast te stellen. Op de donderdag voorafgaand aan het Presidium levert de griffie een concept-agenda aan met behandelvoorstellen. De stukken, statenbrieven van GS, debatverzoeken en initiatiefvoorstellen van Statenleden en open agenda initiatieven, zullen daarvoor op tijd beschikbaar moeten zijn. Fracties kunnen tot uiterlijk maandag voorafgaand aan het Presidium vragen om meer behandeltijd voor onderwerpen. Voor interpellatieverzoeken blijft de huidige procedure bestaan, d.w.z. uiterlijk twee dagen voor de plenaire vergadering van PS indienen, waarna het Presidium beoordeelt wanneer behandeling kan plaatsvinden. PS zullen om die reden nog steeds aan het begin van de vergadering de agenda moeten vaststellen. Het Presidium stelt ook een voortschrijdend overzicht van werkbezoeken vast voor de werkbezoekenwoensdagen. Ook daarvoor geldt de cluster-indeling die wordt gebruikt voor de Statendag en geldt het uitgangspunt dat binnen één cluster geen gelijktijdige activiteiten worden geprogrammeerd. Er kunnen dus nooit meer dan drie werkbezoeken gelijktijdig worden gepland. Hoorzittingen op locatie worden geprogrammeerd als waren ze werkbezoeken.

5 Voor een goede agendavorming is het noodzakelijk dat GS een planning van werkzaamheden maakt (een lange termijnagenda) en deze periodiek actualiseert, zodat het Presidium en PS een goed beeld van de te verwachten werkzaamheden hebben en niet met deadlines wordt geconfronteerd. De voorstellen moeten helder de besluitpunten en argumenten weergeven. Achterliggende stukken moeten relevant zijn voor het te nemen besluit en goed leesbaar en begrijpelijk zijn. Andere stukken moeten duidelijk aangeven wat van PS wordt verwacht. Op de Statendag is weinig tijd beschikbaar voor technische briefings die geen relatie hebben met de agenda van dat moment. Dit betekent dat waar GS de Staten willen informeren over lopende processen die geen overleg of besluitvorming vragen, het accent zal moeten liggen op schriftelijke informatie. Voordeel van meer schriftelijke informatie is ook dat elk statenlid er tijd- en plaatsonafhankelijk kennis van kan nemen Toetsing voorgestelde werkwijze aan de gestelde normen. De steekwoorden voor de nieuwe werkwijze waren: - voorspelbaar, - inzichtelijk, - duidelijk, - begrijpelijk, - laagdrempelig, - burgergericht, - transparant en - besluitvaardig. De Commissie Werkwijze meent dat het beschreven model van programmering volgens het BOB-model hieraan goed voldoet. Het programma voor de Statendag staat twee weken van tevoren vast. We verwachten dat voor de burger en maatschappelijke organisaties zo duidelijker wordt of, en zo ja, wanneer en ook hoe laat een onderwerp wordt besproken, of ze kunnen inspreken of meepraten. Fracties weten wat het doel van de bespreking is en kunnen hun voorbereiding daarop laten aansluiten. Gedeputeerde Staten weten eveneens wanneer en waar hun aanwezigheid noodzakelijk is. Hun aanwezigheid in PS wordt frequenter maar zij zullen buiten de Statendagen hun agenda niet meer vrij hoeven te houden voor mogelijke vervolgvergaderingen. Debatten over de volgorde van onderwerpen op de agenda behoren tot het verleden, net als uitlopende vergaderingen. De beeldvormende en oordeelsvormende bijeenkomsten kennen een kleiner aantal deelnemers. We verwachten dat daardoor meer gepraat en gedebatteerd zal worden en minder geredevoerd zal worden. Het opvoeren van de frequentie van de Statendagen zal de besluitvaardigheid ten goede komen. Door de regie voor het programmeren van activiteiten bij het Presidium te leggen in plaats van per commissie afzonderlijk, kan een betere balans worden aangebracht. 4 Rol Provinciale Staten De werkgroep rol Provinciale Staten heeft zich verdiept in de relatie van PS tot de maatschappij. Hoe kunnen PS goed inspelen op netwerksturing, partnerschap en burgerparticipatie? PS voelen de worsteling die veel volksvertegenwoordigers voelen: het volksvertegenwoordigend orgaan is in het hoogste democratische orgaan, maar tegelijkertijd vraagt de maatschappelijke ontwikkeling om een provincie die steeds meer in partnerschap werkt - de provincie als partner met andere publieke en/of private partijen. Als bij de start van dat proces geen duidelijke kaders worden gesteld, kan dat later tot problemen of teleurstellingen leiden. De ervaring die met vallen en opstaan is opgedaan met de netwerksturing voor de gebiedsopgaven moet goed ingebed worden in de nieuwe werkwijze. In zijn algemeenheid geldt dat per onderwerp moet worden

6 bekeken of het zich wel of niet leent voor netwerksturing. In een startnotitie kunnen de rol van de Staten en randvoorwaarden voor het proces vast worden gelegd. Ook zal meer ingezet moeten worden op trainingen in samenwerking voor statenleden, aandacht voor het omgaan met participatieve, deliberatieve en directe democratie en aandacht voor gemeenschappelijke regelingen en netwerkorganisaties. Verder is het belangrijk om procesvragen en het gebruik van instrumenten onderdeel te maken van het inwerkprogramma van nieuwe Statenleden en hierop periodiek te reflecteren De werkgroep vraagt ten behoeve van een sterke positionering van Provinciale Staten in allerlei samenwerkingsverbanden daarnaast ook blijvende aandacht voor de controlerende rol van Provinciale Staten. Er wordt binnen de provinciale organisatie op dit moment nagedacht hoe de uitgangspunten van de nieuwe Omgevingsvisie zullen uitwerken op de werkwijze van de provincie. Initiatieven-van-buiten worden meer centraal gesteld en integraal werken zal het werken in sectoren vervangen. Ook loopt op dit moment een proces om de Planning en Control-cyclus door te ontwikkelen. De gevolgen van deze ontwikkelingen zijn op dit moment nog niet in kaart te brengen, maar het zal het functioneren van Provinciale Staten en zijn individuele leden zeker beïnvloeden. Een andere maatschappelijke ontwikkeling is dat burgers een meer directe vorm van betrokkenheid bij sommige besluiten willen. Al meer dan tien jaar is een groeiend onbehagen voelbaar bij de burger en onvrede over zijn volksvertegenwoordigers en de overheid. Het onbehagen is niet weg nu de economische groei terug is. Een aanzienlijk deel van de bevolking voelt zich bedreigd, onzeker of verongelijkt. Elkaar in het midden vinden is niet meer vanzelfsprekend. Mensen blijken tevreden over onze democratie, maar minder over hoe die wordt ingevuld. Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen werken samen in het Interbestuurlijk Programma (IBP) 1 - aan de democratie. Via een actieprogramma versterking democratie en bestuur. Meer hierover is te lezen in de brief van Minister Ollongren van 5 juli Wat doen de provincie in dit kader? We hebben bijvoorbeeld al jaren een Gelders Debat. Via het Gelders Energie Akkoord werken we op een andere manier met partners. Via de programma s Leefbaarheid en Sterk Bestuur ondersteunen we gemeenten bij burgerparticipatie en wijkgericht werken. Gemeenten experimenteren al langer met burgerparticipatie, maar ook de provincies nemen initiatieven. Bijvoorbeeld met Right to Challenge (taken overnemen), met het verinnerlijken van opgehaalde maatschappelijke eisen, met een burgertop, of met Praten met de Staten (een soort spreekuur). De werkgroep heeft gesproken met Gelderse ambtenaren die zich hebben verdiept in de ontwikkelingen die plaatsvinden bij gemeenten en provincies. De werkgroep heeft gevraagd enkele opties te verkennen waarmee in de periode door PS, of door PS en GS samen, geëxperimenteerd zou kunnen worden. Hieruit kwamen de volgende opties naar voren: 1 g?usp=drive_open&sort=13&direction=a 2

7 In gemeente Utrecht hebben - na loting burgers, onder begeleiding van inhoudelijk deskundigen en tegen beperkte vergoeding, succesvol gewerkt aan een energieplan. Een digitaal initiatief is het Vlaamse Zonnepanelen Platform. Dat koppelt burgerinitiatief aan initiatief van lagere overheden en dat samen aan subsidie van een hogere overheid. Tot slot de Dag van de Verantwoording (V100) bij provincie Zuid-Holland waar 100 inwoners vragen formuleren over de jaarrekening. Zij doen dit onder begeleiding van ambtenaren, leden van de Rekenkamer en Statenleden. Een uitputtende verzameling initiatieven is te vinden op een website van het interbestuurlijke programma Democratie in Actie 3. 5 Samenvattend advies van de commissie. Op basis van de inbreng van de werkgroepen adviseert de commissie werkwijze om integraal te programmeren volgens het BOB-model met een tweewekelijkse cyclus. Eén integraal woensdag-programma in plaats van aparte briefing-, commissie- en PS-woensdagen. Kern van dit model is dat drie fasen worden onderscheiden: Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming. Voor elke bijeenkomst geldt dat expliciet wordt gemaakt of een voorstel beeldvormend, oordeelsvormend of besluitvormend op de agenda staat. Voor politici, burgers en pers is zo altijd duidelijk welke status een bespreking heeft en hoe een eventueel vervolg eruit ziet. In de beeldvormende fase verzamel je (achtergrond)informatie en spreek je met burgers en maatschappelijke organisaties. In de oordeelsvormende fase debatteer je met de andere fracties en kom je tot een oordeel. In de besluitvormende fase neem je de besluiten, soms als hamerstuk, soms als stemstuk, soms op basis van een afrondend debat, eventueel met amendementen en moties, over de punten die in de voorgaande fasen niet uitgediscussieerd zijn. Verder adviseert de commissie in de komende statenperiode te experimenteren met nieuwe vormen van burgerparticipatie door PS of door PS en GS samen. 3