Nieuwstadt/Hilversum, mei R.J.N. Schlössels S.E. Zijlstra

VOORWOORD Bij de onderwijseditie van de zevende druk Speciaal voor het onderwijs zijn bijzondere uitgaven van de beide delen verzorgd. Ten eerste zijn ze op een goedkopere manier vormgegeven, dit om de prijs voor studenten aantrekkelijk te houden. Daarnaast is net als bij de zesde druk in band 1 een aantal hoofdstukken weggelaten. Het betreft die hoofdstukken waarvan wij veronderstellen dat zij minder relevant zijn voor het bachelor- en masteronderwijs Bestuursrecht, waar dit boek primair op is gericht. Het gaat dan om de onderwerpen organisatie van het openbaar bestuur en wet- en regelgeving (hoofdstuk 11-15). De Onderwijseditie bestuursrecht in de sociale rechtsstaat band 2 bevat onverkort de hoofdstukken 23 tot en met 27. Er is voor gekozen om, na het schrappen van de voor het onderwijs minder relevante hoofdstukken, de resterende hoofdstukken niet door te nummeren, dit om te voorkomen dat de onderlinge verwijzingen niet meer zouden kloppen. De lezer dient er dus niet alleen op bedacht te zijn dat na bijvoorbeeld hoofdstuk 10 een hoofdstuk 16 volgt, maar ook dat hij of zij soms wordt doorverwezen naar een niet opgenomen hoofdstuk. Wij menen dat dit nadeel niet opweegt tegen een betaalbaar, op het onderwijs toegesneden handboek. Met het oog op de tijdige beschikbaarheid in het onderwijsjaar 2016-2017 is deze tussentijdse editie gemaakt. Hierin ontbreken trefwoordenregister en jurisprudentieregister. Deze registers zullen in de 'reguliere' onderwijseditie, die begin 2017 verschijnt, wél zijn opgenomen. Bij de zevende druk Naar aanleiding van gebleken behoefte in de praktijk hebben uitgever en auteurs besloten om het boek in twee delen op te splitsen. Band 1 bevat de onderwerpen grondslagen, begrippen, normering, organisatie, wet- en regelgeving, uitvoering en handhaving (hoofdstuk 1-22), band 2 bevat rechtsbescherming en overheidsaansprakelijkheid (hoofdstuk 23-27). Voor het overige biedt deze bewerking vooral actualisering: sinds de vorige druk is veel wetgeving en jurisprudentie verschenen, terwijl ook de nodige literatuur moest worden verwerkt. Verder zijn verschillende hoofdstukken gestroomlijnd om de bruikbaarheid in onderwijs, onderzoek en rechtspraktijk te vergroten. Met name de delen over organisatie (hoofdstuk 11-13) en wet- en regelgeving (hoofdstuk 14-15) zijn sterk ingekort. Het penvoerderschap van de hoofdstukken is grotendeels gelijkgebleven aan dat van de zesde druk (zie daarvoor het voorwoord bij die druk), zij het dat hoofdstuk 10 V

Voorwoord in deze druk door Zijlstra is bewerkt. Ook nu geldt weer dat wij gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het geheel. Deze bewerking is afgesloten op 1 april 2016: latere wijzigingen van recht en jurisprudentie konden niet worden meegenomen. De auteurs danken mevrouw L.A. Godwaldt, student-assistent bij de Afdeling Staats- en Bestuursrecht aan de Vrije Universiteit voor inhoudelijke en redactionele ondersteuning. Nieuwstadt/Hilversum, mei 2016 R.J.N. Schlössels S.E. Zijlstra Bij de zesde druk In 2001 verscheen de vijfde druk van deel I van dit handboek; deel II had zijn laatste bewerking (vierde druk) in 1998 ondergaan. De oorspronkelijk auteurs hebben ons in 2003 gevraagd een nieuwe bewerking ter hand te nemen, hetgeen heeft geleid tot deze zesde druk. Het is een volledige herziening geworden, waarbij gekozen is voor een gedeeltelijk andere opzet. Evenals in de vorige drukken wordt begonnen (deel I) met enkele inleidende hoofdstukken, waarin onze visie op het bestuursrecht wordt weergegeven, en een algemene analyse van dit rechtsgebied wordt gepleegd. In deel II worden vervolgens de belangrijkste begrippen behandeld: bestuursbevoegheid, belanghebbende, bestuurshandelingen en bestuursrechtelijke rechtsbescherming (hoofdstuk 3-6). Wij achten het noodzakelijk deze begrippen eerst min of meer uitgebreid te behandelen, omdat zij voor het bestuursrecht structurerende begrippen zijn, die bij de behandeling van de andere onderwerpen steeds een rol spelen. Vervolgens (deel III) behandelen wij de normering, met een tweetal algemene hoofdstukken (7 en 8), en hoofdstukken over openbaarheid (9) en over normering van privaatrechtelijk overheidshandelen (10). Ook deze beschouwingen hebben algemene betekenis, die doorwerkt in de resterende hoofdstukken. Deel IV (hoofdstuk 11-13) behandelt de organisatie van het openbaar bestuur. 1 Deel V behandelt wetgeving: eerst een algemeen hoofdstuk (14) en vervolgens nadere regelgeving en planning (15). Deel VI behandelt de uitvoerende bestuursinstrumenten: na een inleidend hoofdstuk (16) komen achtereenvolgens aan de orde eenzijdig dwingend bestuur (hoofdstuk 17), presterend bestuur (hoofdstuk 18) en overeenkomsten, (andere) privaatrechtelijke middelen en feitelijke middelen (hoofdstuk 19). Deel VII behandelt de handhaving: algemeen (hoofdstuk 20), toezicht op de naleving (21) en sancties (22). In deel VIII, ten slotte, komt de rechtsbescherming en overheidsaansprakelijkheid aan de orde: eerste twee algemene hoofdstukken (23 en 24), en dan een drietal hoofdstukken over aansprakelijkheid (25-27). Als gezegd wijkt deze indeling in zekere mate af van die, welke in de vorige drukken werd gekozen. Een eerste opvallend verschil ligt in het verdwijnen van een 1 Een uitgebreide versie van dit deel is inmiddels verschenen als afzonderlijk boek (S.E. Zijlstra, Bestuurlijk organisatierecht, Deventer: Kluwer 2009). VI

Voorwoord afzonderlijk onderdeel bestuurswaarborgen, maar de daar besproken onderdelen komen ook in onze bewerking uitgebreid aan de orde. Aanmerkelijk bescheidener dan in de vorige druk is de plaats van planning en financiering (als onderdelen van meeromvattende besprekingen in respectievelijk hoofdstuk 15 en 11). Naast deze andere indeling, worden ten aanzien van verschillende onderwerpen standpunten ingenomen die afwijken van eerdere drukken. Het is hier niet de plaats de verschillen gedetailleerd te behandelen, maar gewezen kan worden op bijvoorbeeld onze visie op de rol en positie van het overheidsprivaatrecht, en op de wenselijkheid van het regelen van bijvoorbeeld plannen of overeenkomsten in de Awb. Wat wij verstaan als de kern van de benadering van dit handboek, vanaf zijn eerste druk, staat echter ook voor ons overeind. Dat is allereerst de gedachte dat de instrumentele functie van het bestuursrecht een volwaardige plaats moet hebben bij de bespreking van de algemene leerstukken en begrippen van dat rechtsgebied: omdat die instrumentele functie dit rechtsgebied in hoge mate bepaalt, en omdat de belangrijkste wetenschappelijke en praktische vragen van het bestuursrecht eenvoudigweg niet kunnen worden begrepen als niet tevens de instrumentele kant daarvan is behandeld. Om die reden wordt in deel V en VI bij de bespreking van de daar aan de orde zijnde rechtsfiguren, na een begripsbepaling steeds de instrumentele betekenis behandeld. Tweede kerngedachte van dit boek, juist ook in het licht van de dominantie van de instrumentele functie van het bestuursrecht, is de centrale betekenis van de beginselen van de democratische rechtsstaat als beoordelingskader bij uitstek van het positieve bestuursrecht. Deze gedachte zet zich voort in de behandeling van vragen over de verhouding tussen Staat en samenleving, maar ook over zaken als delegatie van wetgeving, gebruik van vergunningstelsels en de inrichting van de bestuursrechtspraak. Het boek is ons gezamenlijk product. Niettemin heeft ieder hoofdstuk een penvoerder, waarbij de hoofdstukken 4 tot en met 10 en 23 tot en met 27 primair van de hand van Schössels zijn, en de hoofdstukken 1 tot en met 3 en 11 tot en met 22 primair van de hand van Zijlstra, zij het dat hoofdstuk 2, 2.3, hoofdstuk 3, 3.4, en hoofdstuk 19, 19.1.2, 19.1.3 en 19.1.4 en hoofstuk 22, 22.6.2 van de hand van Schössels zijn, en hoofdstuk 23, 23.5, van de hand van Zijlstra. Ook overigens zijn wel paragrafen over en weer geleverd. Wat hier ook van zij, wij dragen gezamenlijk volledige verantwoordelijkheid voor het geheel. Deze bewerking is afgesloten op 31 mei 2010: latere wijzigingen van recht en jurisprudentie konden niet worden meegenomen. Sindsdien verschenen literatuur is in enkele uitzonderlijk gevallen, 2 en dan alleen als verwijzing, meegenomen. Graag danken wij mr. C.L.G.F.H. Albers en dr. A.R. Neerhof voor hun waardevolle opmerkingen bij eerdere concepten, mr. M. Magala voor uitzoek- en redactiewerk, en F. Wildenborg, uitgever van Kluwer. Ten slotte een bijzonder woord van dank aan mr. Th.G Drupsteen, mr. R. Fernhout en mevr. T. de Haan-Zijlstra voor het toestaan van het gebruik van teksten uit de vorige druk. De laatste druk van dit handboek verscheen in 2001. Hoewel het duidelijk een coproductie van drie auteurs was, stond het in de bestuursrechtelijke wereld bekend 2 Het betreft de bundel T. Barkhuysen, W. den Ouden en J.E.M. Polak (red.), Bestuursrecht harmoniseren: 15 jaar Awb, Den Haag: BJu 2010 en de VAR-preadviezen 2010, J.C.A. de Poorter, G.J.T.M. Jurgens en H.JM. Besselink, De toegang tot de rechter beperkt, VAR-reeks nr. 144, Den Haag: BJu 2010. VII

Voorwoord als De Haan, 3 en terecht. Zoals uit het, hieronder opgenomen voorwoord bij de eerste druk blijkt, waren het de collegedictaten van Pieter de Haan die aan de basis stonden van Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat. Zijn visie op het bestuursrecht bepaalde de kern van het boek, en zijn fenomenale denk- en werkkracht waren conditio sine qua non voor het verschijnen ervan. Zijn overlijden, in 2005, betekende dan ook een groot verlies voor de Nederlandse rechtsgeleerdheid. Aan zijn nagedachtenis dragen wij dit boek op. Nieuwstadt/Hilversum, april 2010 R.J.N. Schlössels S.E. Zijlstra Bij de eerste druk Dit boek is voortgekomen uit een bewerking van een collegedictaat van de eerste ondergetekende voor de tweedejaars rechtenstudenten van de Vrije Universiteit. Daarin ligt slechts ten dele een rechtvaardiging voor zijn verschijnen naast de bestaande inleidingen van Belinfante, de Goede en Van Wijk-Konijnenbelt en naast de bekende werken van Donner, Stellinga en Vegting. De voornaamste rechtvaardiging valt te zoeken in een eerste poging van de schrijvers te komen tot een visie op het bestuursrecht, die in overeenstemming is met de overgang van de liberale naar de sociale rechtsstaat. Men zou deze visie kunnen noemen die van een instrumentele benadering van het administratieve recht, waarbij dit recht primair wordt gezien als het juridische beleidsinstrumentarium van de overheid en pas in de tweede plaats als recht ter bescherming van de burger en als waarborg voor een goed bestuur. Hiermee wordt de nadruk gelegd op het beleidsmatige karakter van het bestuursrecht, dat tegelijkertijd de eigen aard ervan uitmaakt. Dit betekent tevens een breuk met de uit de liberale rechtsstaat afkomstige opvatting dat het administratieve recht zou zijn aanvullings- en uitzonderingsrecht op het privaat- en strafrecht. Zowel voor de eenheid en de doelmatigheid van het bestuursrecht als voor de ontwikkeling van de rechtsbescherming van de burger is deze opvatting funest gebleken. De uitwerking van deze gedachtegang in het onderhave boek is nu aldus, dat in het eerste hoofdstuk begonnen wordt met een beschouwing over het bestuursrecht als zodanig, wat betreft aard en ontwikkeling, structuur en opbouw, handhaving en sancties. Het tweede hoofdstuk handelt over de bestuursorganisatie, dus datgene wat ook wel de inrichting van het bestuur wordt genoemd. De instrumentele benadering komt pas in het derde hoofdstuk volledig aan de orde, waar het gaat over de wetgeving en de planning als min of meer gelijkwaardige juridische beleidsgrondslagen, alsmede over de juridische, materiële, financiële en personele middelen, met behulp waarvan de overheid tracht haar beleid te realiseren. Het vierde hoofdstuk brengt de lezer weer meer op de weg van de gebruikelijke benadering via de bestuurshandelingen, waarbij naast de beschikkingen ook andere rechts- en feitelijke handeling van de overheid ter sprake komen. Het boek besluit 3 Zie bijv. de titel van de recensie van de vorige druk van dit boek A.Q.C. Tak, De nieuwe De Haan, NTB 1999-2, p. 19 e.v. VIII

Voorwoord met een hoofdstuk over de waarborgen voor een bestuur. Naast de rechtsbescherming via beroep en schadevergoeding en naast een uitvoerige behandeling van de onrechtmatige overheidsdaad komen hier de verschijnselen van de openbaarheid en inspraak, democratische, bestuurlijke, ambtelijke en financiële controle en ook nog andere waarborgen ter sprake. Al met al is gepoogd de instrumentele en de waarborgfunctie van het bestuursrecht min of meer gelijkwaardig en in onderlinge samenhang te behandelen, zodat eenzijdigheid van benadering wordt vermeden. Het boek is in de eerste plaats bestemd voor gevorderde juridische en andere studenten van universiteiten, bestuursscholen e.d., doch de auteurs hopen dat het tevens voor bestuurs-, bedrijfs- en rechtspraakjuristen uit de praktijk van waarde zal blijken te zijn. Zij putten die hoop mede uit het feit dat, behalve aan de beschikking en de rechtsbescherming, ook aan andere instrumenten en waarborgen door hen veel aandacht is besteed. Er wordt nog op gewezen dat de bijwerking is geschied tot ongeveer 1 april 1978, zodat geen aandacht meer kon worden geschonken aan het pas verschenen boek van mr. dr. A.Q.C. Tak over Overheidsbestuur en privaatrecht. Eveneens is afgezien van vermelding van buitenlandse literatuur, omdat oppervlakkige vermelding geen zin had en een diepgaande behandeling meer tijd en vooral meer ruimte zou hebben gevergd dan in dit stadium voorhanden waren. Omtrent de verantwoordelijkheid voor de bewerking zij vermeld, dat de hoofdstukken 1 tot en met 4 in hoofdzaak door de eerste ondergetekende zelf zijn bewerkt, terwijl hoofdstuk 5 in eerste instantie is geschreven door mr. R. Fernhout, wat de onrechtmatige overheidsdaad betreft, en door mr. Th.G. Drupsteen, wat het overige deel betreft. Voor dit laatste gedeelte is materiaal verzameld door mr. A. van Kempen, destijds student-assistent aan de VU. De heer Fernhout nam ook het uitgebreide systematische zakenregister voor zijn rekening. Mevr. E.M. Seinstra- Fendel van de T.H. Delft verzorgde de samenstelling van het jurisprudentieregister. De drie auteurs stellen zich gezamenlijk verantwoordelijk voor de inhoud van het geheel. Amsterdam, augustus 1978 P. de Haan Th.G. Drupsteen R. Fernhout IX

INHOUDSOPGAVE DEEL I. ALGEMEEN / 1 HOOFDSTUK 1 Bestuursrecht / 3 1.1 AARD EN KARAKTERISERING / 3 1. Eerste omschrijving / 3 2. Eigen benadering / 4 3. Bestuur. Trias politica / 4 4. Bestuur is (veel) meer dan uitvoering / 5 5. Het algemeen belang / 6 6. Bestuursrecht / 8 7. Legitimerende functie / 9 8. Instrumentele functie / 10 9. Waarborgfunctie / 10 10. Samenhang van en spanning tussen functies / 12 11. Bestuursrecht ziet op bestuur in al zijn facetten / 13 12. Bestuursrecht is niet alleen Awb-recht / 14 1.2 DE DEMOCRATISCHE RECHTSSTAAT / 14 1.2.1 Karakter en inhoud / 14 13. Democratische rechtsstaat als norm / 14 14. Gebondenheid aan het recht / 15 15. Drie dimensies / 15 16. Dimensies en beginselen; spanning / 16 17. Harde kern; optimaliseren / 16 18. Nadere uitwerking van de idee van de democratische rechtsstaat / 17 1.2.2 Uitwerking / 18 1.2.2.1 Democratie / 18 XI

19. Beslissen door algemeen vertegenwoordigende organen; kiesrecht; politieke verantwoordelijkheid; (politieke) burgerschapsrechten; decentralisatie / 18 20. Inspraak / 19 21. Openbaarheid / 20 1.2.2.2 Liberale rechtsstaat / 21 22. Wetmatigheid van bestuur / 21 23. Machtsverdeling / 22 24. Grondrechten / 23 25. Rechterlijke controle / 23 26. Voorlichting / 24 1.2.2.3 Sociale rechtsstaat / 25 27. Algemeen / 25 28. Effectiviteit / 28 29. Doelmatigheid / 28 1.2.3 Betekenis voor het bestuursrecht / 29 30. Algemene betekenis voor het bestuursrecht / 29 31. Betekenis voor de verhouding overheid-samenleving I: primaat van het particulier initiatief / 30 32. Betekenis voor de verhouding overheid-samenleving II: helder onderscheid / 30 33. Discussie / 31 34. Eigen opvatting / 32 35. Gevolgen voor de verhouding overheid-burger. Een wederkerige rechtsbetrekking? / 34 1.3 POSITIE TEN OPZICHTE VAN ANDERE RECHTSGEBIEDEN / 37 36. Eenheid van recht / 37 37. Samenhang in instrumenteel opzicht / 38 38. Verhouding tot het privaatrecht / 39 39. Drie vragen / 40 40. Principieel verschil / 41 41. Verhouding tot het strafrecht / 41 42. Gradueel verschil / 41 43. Verhouding tot het staatsrecht / 43 44. Verhouding tot het inter- en supranationaal publiekrecht / 44 XII

HOOFDSTUK 2 Structuur en opbouw /45 2.1 KARAKTERISERING / 45 1. Onderscheidingen / 45 2.2 ALGEMEEN EN BIJZONDER DEEL / 46 2.2.1 Onderscheid en betekenis / 46 2. Inhoud / 46 3. Belang van het bijzonder deel / 47 2.2.2 Het bijzonder deel / 48 4. Benaderingen / 48 5. Instrumentele benadering / 49 6. Structurerende elementen / 49 7. Een voorbeeld: invoering van betaald parkeren / 51 2.2.3 Het algemeen deel. De Algemene wet bestuursrecht / 54 2.2.3.1 Het algemeen deel / 54 8. Begrip en karakter algemeen deel / 54 2.2.3.2 De Algemene wet bestuursrecht / 55 9. Grondwettelijke opdracht / 55 10. Doelstellingen Awb / 56 11. Harmonisatie / 56 12. Vier gradaties van harmonisatie / 58 13. Vereenvoudiging en systematisering / 60 14. Codificatie / 60 15. Onderwerpen die niet in de bijzondere wet kunnen worden geregeld / 61 16. Structuur en toepassingsbereik Awb / 61 17. Karakter Awb: aanbouwwetgeving / 62 18. Perspectief / 63 19. Juridisering / 64 20. De Awb en de burger / 67 21. Harmonisatie versus optimale rechtsbedeling / 68 2.3 NEDERLANDS EN EUROPEES BESTUURSRECHT / 69 22. Het begrip Europees bestuursrecht / 69 23. EVRM-recht en bestuursrecht / 70 XIII

24. De EU-rechtsorde en het nationaal bestuursrecht; intensieve vervlechting / 71 25. Unierecht en algemeen deel van het bestuursrecht; constitutionalisering / 74 26. Relatie nationaal recht-unierecht; enkele kenmerken / 75 27. Institutionele en procedurele autonomie; gedeeld bestuur / 76 28. Bestuursrechtelijke verhoudingen; legaliteitsfricties; rechtszekerheid / 77 29. Doorwerkingsinstrumenten / 79 DEEL II. CENTRALE BEGRIPPEN / 83 HOOFDSTUK 3 Bestuursorgaan en bestuursbevoegdheid / 85 3.1 ALGEMEEN / 85 1. Centrale begrippen en de Awb / 85 3.2 BESTUURSORGAAN / 86 2. Bestuursrechtelijke rechtssubjectiviteit / 86 3. Bestuursorgaan / 86 4. A-organen (art. 1:1 lid 1 onder a Awb) / 87 5. B-organen (art. 1:1 lid 1 onder b Awb) / 89 6. Drie manieren van verkrijging van openbaar gezag / 89 7. Bij of krachtens wettelijk voorschrift / 90 8. Overwegende overheidsinvloed / 90 9. Stichting Silicose-criterium / 92 10. Voor zover / 93 11. De uitzonderingen van art. 1:1 lid 2 / 94 3.3 BESTUURSBEVOEGDHEID / 95 3.3.1 Algemeen / 95 12. Bestuursbevoegdheid en openbaar gezag / 95 13. Het begrip bestuursbevoegdheid / 96 14. De Awb en het bevoegdheidsbegrip / 96 15. Soorten bestuursbevoegdheid / 96 3.3.2 Bevoegdheidsverkrijging / 97 3.3.2.1 Algemeen / 97 16. In het publiekrecht geen algemene rechtsbevoegdheid / 97 3.3.2.2 Wettelijke grondslag / 98 XIV

17. Centrale positie van de wet / 98 18. Het legaliteitsvereiste / 98 19. Discussie / 99 20. Eigen opvatting / 100 21. Het legaliteitsbeginsel / 102 22. Een adequate grondslag / 103 3.3.2.3 Manieren van bevoegdheidsverkrijging / 104 23. Attributie, mandaat, delegatie en ongeschreven bevoegdheidsgrondslagen / 104 3.3.2.4 Attributie / 106 24. Algemeen / 106 25. Attributie aan ondergeschikten (art. 10:22 en 10:23 Awb) / 106 3.3.2.5 Mandaat / 107 26. Begrip (art. 10:1 Awb) / 107 27. Grondslag en beperkingen (art. 10:3 lid 1 Awb) / 108 28. Andere beperkingen (art. 10:3 lid 2, 3 en 4 Awb) / 109 29. Mandaat aan niet-ondergeschikten (art. 10:4 Awb) / 110 30. Overige aspecten / 112 31. Schakelbepaling; mandaat en volmacht / 113 32. Gevolgen van gebreken rond mandaat / 114 3.3.2.6 Delegatie / 115 33. Begrip (art. 10:13 Awb) / 115 34. Grondslag (art. 10:15) / 116 35. Overige aspecten / 117 36. Gevolgen van gebreken rond delegatie / 117 3.4 BESTUURLIJKE BESLISSINGSRUIMTE / 118 3.4.1 Algemeen / 118 37. Bestuurlijke vrijheid; het voorbeeld van een vergunningstelsel / 118 38. Soorten van bestuurlijke vrijheid / 119 39. De structuur van bestuursbevoegdheid; normconditie; beoordelingsfase en besluitfase / 120 3.4.2 Beoordelingsfase / 122 40. Normconditie en objectieve vage begrippen / 122 41. Normconditie en subjectieve vage begrippen / 123 XV

42. Beoordelingsruimte en bestuurlijk oordeel / 124 43. Wetsinterpreterend versus kwalificerend oordeel / 125 44. Beoordelingsruimte versus beoordelingsvrijheid / 126 3.4.3 Besluitfase / 127 45. Beleidsvrijheid / 127 46. Beleidsvrijheid: visies over belangenafweging / 128 47. Beleidsvrijheid is toegekende vrijheid / 129 48. Geen strikte waterscheiding / 129 49. De rechter en dogmatische indelingen van beslissingsruimte / 131 50. Rechterlijke toetsingsintensiteit / 132 HOOFDSTUK 4 Belanghebbende / 135 4.1 INLEIDING EN ALGEMENE ASPECTEN / 135 1. Het belanghebbendebegrip / 135 2. Algemene eisen voor belanghebbendheid / 136 3. Personen en andere entiteiten / 138 4.2 ALGEMEEN BELANGHEBBENDEBEGRIP / 139 4. Belang / 139 5. Eigen belang / 141 6. Objectief bepaalbaar belang / 141 7. Actueel belang / 142 8. Persoonlijk belang / 143 9. Afstand en zicht / 144 10. Concurrenten / 147 11. Besluiten van algemene strekking / 148 12. Rechtstreeks betrokken belang / 150 13. Afgeleid belang / 151 14. Rechtspraak afgeleid belang / 151 4.3 BESTUURSORGANEN ALS BELANGHEBBENDEN / 155 15. Het bestuursorgaan als belanghebbende / 155 16. Belanghebbende, bestuursorgaan en rechtspersoon / 156 17. Bevoegdheids- en taakcriterium / 157 18. Staatsrechtelijke complicaties / 158 19. Art. 1:2 lid 2 Awb een systeemfout? / 159 XVI

4.4 STATUTAIR BELANGHEBBENDEN / 160 20. Rechtspersonen als belangenhebbende op grond van statutaire belangen / 160 21. Rechtspersoon / 161 22. Tijdstip van oprichting / 162 23. Algemene en collectieve belangen / 163 24. Statutaire doelstelling en in bijzonder -criterium / 165 25. Finaliteitsvereiste / 167 26. Feitelijke werkzaamheden / 167 4.5 EUROPESE EN INTERNATIONALE RANDVOORWAARDEN / 170 27. Europese aspecten van het belanghebbendebegrip / 170 28. Internationale aspecten van het belanghebbendebegrip / 171 HOOFDSTUK 5 Bestuurshandelingen /173 5.1 INDELING VAN BESTUURSHANDELINGEN / 173 1. Algemeen / 173 2. Hoofdindeling bestuurshandelingen / 174 3. Rechtshandeling versus feitelijke handeling / 174 4. Feitelijke bestuurshandelingen / 175 5. Privaatrechtelijke bestuurshandelingen / 176 5.2 BESLUITEN / 177 5.2.1 Algemeen / 177 6. Inleiding en definitie van het besluitbegrip / 177 7. Het schriftelijkheidsvereiste / 179 8. Besluit, bekendmaking en schriftelijkheid / 180 9. Beslissing / 180 5.2.2 Publiekrechtelijke grondslag / 181 5.2.2.1 Geschreven bestuursbevoegdheid, handeling naar burgerlijk recht, publieke taak / 181 10. Publiekrechtelijk / 181 11. Handeling naar burgerlijk recht / 183 12. Publieke taakcriterium / 186 5.2.2.2 Zelfstandige besluiten / 189 XVII

13. Gemeenschappelijke rechtsbeginselen als publiekrechtelijke grondslag / 189 14. Rechtspraak: het zelfstandig terugvorderingsbesluit / 191 15. Rechtspraak: het zelfstandig schadebesluit / 192 16. Rechtsmacht, connexiteit en rechtsontwikkeling / 192 17. Staatsrechtelijke kritiek / 194 5.2.3 Gericht op rechtsgevolg / 195 5.2.3.1 Algemeen / 195 18. Rechtshandeling / 195 19. Strategisch rechtshandelingbegrip / 197 20. Extern rechtsgevolg; rechtsgevolg ex lege; geen rechtsgevolg / 198 21. Positief en negatief besluitbegrip / 199 22. Onbevoegd genomen besluiten; nietigheid versus vernietigbaarheid / 200 5.2.3.2 Declaratoire besluiten, bestuurlijke rechtsoordelen en reacties op meldingen / 201 23. Declaratoir besluit / 201 24. Bestuurlijke rechtsoordelen; algemeen / 202 25. Rechtsoordeel en ontbrekend rechtsgevolg / 204 26. De oudere bestuursrechtspraak / 204 27. De meer recente rechtspraak / 206 28. Reacties op meldingen / 208 29. Inlichtingen en mededelingen / 209 5.3 BESCHIKKINGEN / 211 5.3.1 Algemeen / 211 30. Het begrip beschikking / 211 31. Persoonscriterium / 212 32. Zaakscriterium / 213 33. Samenhang / 214 5.3.2 Voorschriften, beperkingen en voorwaarden / 214 34. Voorschriften / 214 35. Beperkingen / 215 36. Voorwaarden / 216 37. Wettelijke grondslag voor voorschriften, beperkingen en voorwaarden / 216 XVIII

5.4 BESLUITEN VAN ALGEMENE STREKKING / 217 5.4.1 Algemeen / 217 38. Begrip besluit van algemene strekking / 217 39. Soorten besluiten van algemene strekking / 218 5.4.2 Algemeen verbindende voorschriften / 219 40. Algemeen / 219 41. Begripsomschrijving / 220 42. Rechtsregel en zelfstandige normstelling; concretisering en uitvoering / 221 43. Visie van de Awb-wetgever / 222 5.4.3 Beleidsregels / 224 44. Algemeen / 224 45. De derde tranche Awb / 225 46. Begrip beleidsregel (Awb) / 226 47. Bij besluit vastgesteld / 226 48. Privaatrechtelijke bevoegdheid en beleidsregels / 228 49. Géén algemeen verbindend voorschrift / 229 50. Awb en wettelijke grondslag / 230 51. Algemene regel omtrent belangenafweging, feitenvaststelling of wetsuitleg / 231 52. Bij gebruik bestuursbevoegdheid / 233 53. Bevoegdheid tot beleidsregelgeving; richtlijnen / 233 5.4.4 Plannen / 234 54. Begrip / 234 55. Wettelijke en buitenwettelijke plannen / 237 56. Awb en plannen / 238 5.4.5 Concretiserende besluiten van algemene strekking of bestuurlijke maatregelen / 238 57. Algemeen / 238 58. Concretiserend besluit van algemene strekking versus zaaksgerichte beschikking / 241 59. Concretiserend besluit van algemene strekking versus algemeen verbindend voorschrift / 242 5.4.6 Overige besluiten van algemene strekking / 245 60. Restcategorie / 245 XIX

HOOFDSTUK 6 Bestuursrechtelijke rechtsbescherming / 247 6.1 INLEIDING / 247 1. Algemeen / 247 2. Het begrip bestuursrechtelijke rechtsbescherming / 247 3. Varianten van bestuursrechtelijke rechtsbescherming / 251 4. Het begrip rechtspraak / 251 6.2 BESTUURSRECHTSPRAAK / 252 6.2.1 Algemeen / 252 5. Het begrip bestuursrechtspraak / 252 6. Argumenten voor en tegen afzonderlijke bestuursrechtspraak; de randvoorwaarden / 253 7. Het begrip bestuursrechter / 255 6.2.2 Het stelsel van bestuursrechtspraak op hoofdlijnen / 256 8. De Grondwet en de bestuursrechtspraak / 256 9. Wat de Grondwet wel regelt / 258 10. Het verbrokkeld stelsel van bestuursrechtspraak / 259 11. Negen bestuursrechtelijke rechtsgangen, waarvan één algemene / 260 12. Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak (voorstel) / 263 6.2.3 De rechtsingang bij de bestuursrechter op hoofdlijnen / 264 13. De algemene rechtsingang / 264 14. Wettelijke uitzonderingen / 264 6.2.4 Aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter / 265 15. Bevoegdheid (art. 112 Gw) / 265 16. Geen rechtsingang bij de bestuursrechter / 266 17. Wel een rechtsingang bij de bestuursrechter / 268 6.3 BEZWAAR EN ADMINISTRATIEF BEROEP / 269 18. Bezwaar / 269 19. Administratief beroep / 269 XX

DEEL III. NORMERING / 271 HOOFDSTUK 7 Normering in het bestuursrecht en algemeen besluitvormingsrecht / 273 7.1 NORMERING IN HET BESTUURSRECHT / 273 1. Inleiding / 273 2. Rechter, bronnen van bestuursrecht, normering en rechtsvorming / 274 7.2 REGELS EN RECHTSBEGINSELEN / 275 3. Rechtsbeginselen en rechtsvorming / 275 4. Goed bestuur; een grondrecht op behoorlijk bestuur / 277 7.3 DE RECHTSBETREKKING TUSSEN BESTUUR EN BURGER / 279 5. Géén wederkerigheid; géén ongeschreven afdwingbare burgerplichten / 279 6. Objectiefrechtelijk karakter van het bestuursrecht / 281 7. De behartiging van het algemeen belang / 282 7.4 BESTUURLIJK RECHTSVERKEER EN COMMUNICATIE TUSSEN BESTUUR EN BURGER / 283 8. Bijstand en vertegenwoordiging / 283 9. Doorzendplichten en informatieplichten / 285 10. De doorzendplicht van art. 2:3 Awb / 287 11. Geheimhouding / 288 12. Gebruik van de taal in het bestuurlijk verkeer / 288 13. Elektronisch bestuurlijk verkeer / 289 7.5 ALGEMEEN BESLUITVORMINGSRECHT / 293 7.5.1 Kenmerken en structuur van het besluitvormingsrecht / 293 14. Het besluitvormingsmodel van de Algemene wet bestuursrecht / 293 15. Gelaagde structuur Algemene wet bestuursrecht, algemeen en specifiek besluitvormingsrecht / 294 16. Gevolgen gelaagde structuur / 294 17. Andere handelingen van bestuursorganen; de schakelbepaling / 296 18. Normering van algemeen verbindende voorschriften / 297 19. Normering van overige besluiten van algemene strekking / 298 7.5.2 Voorbereidingsprocedures en coördinatie van besluitvorming / 298 20. Voorbereidingsprocedures / 298 21. De uniforme openbare voorbereidingsprocedure: totstandkoming / 299 XXI

22. Kenmerken van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure / 299 23. Samenhangende besluiten; Dienstenwet / 301 24. Informatieregeling en coördinatie van besluitvorming / 303 7.5.3 De aanvraag / 303 25. Het begrip aanvraag / 303 26. Eisen aanvraag / 305 27. Weigering gegevensverstrekking / 306 28. Buiten behandelingstelling / 306 29. Herstelmogelijkheid / 307 30. Beschikking tot buiten behandeling laten / 309 31. Taal en complexiteit / 310 32. Nieuwe en herhaalde aanvraag / 310 33. Toepassing art. 4:6 Awb / 312 34. Herhaalde beschikking en rechtsbescherming; begrip nova / 313 35. Europees recht; Kühne & Heitz NV / 314 7.5.4 Beslistermijn en tijdig beslissen / 316 36. Beslistermijn en opschorting beslistermijn / 316 37. Dwangsomregeling / 317 38. Silencio positivo; besluit van rechtswege door verstrijken van de beslistermijn / 318 7.5.5 Bekendmaking / 320 39. Bekendmaking en mededeling / 320 40. Bekendmakingsmethoden / 322 41. Rechtsmiddelverwijzing / 326 HOOFDSTUK 8 Beginselen van behoorlijk bestuur en wettelijke uitwerkingen / 329 8.1 DE ONTWIKKELING VAN DE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR / 329 1. Normering van besluiten: wet en algemene beginselen van behoorlijk bestuur / 329 2. Geschiedenis beginselen van behoorlijk bestuur / 330 3. Naoorlogse ontwikkeling en Algemene wet bestuursrecht / 331 8.2 ALGEMENE LEERSTUKKEN EN INDELING / 332 4. De compensatietheorie / 332 5. Rechtskarakter van de abbb / 333 XXII

6. Een open stelsel / 334 7. Materiële en formele beginselen van behoorlijk bestuur / 334 8. Indeling algemene beginselen van behoorlijk bestuur / 335 8.3 DE BEGINSELEN VAN BEHOORLIJK BESTUUR / 337 8.3.1 Zorgvuldigheid, horen en advisering / 337 9. Zorgvuldigheidsbeginsel / 337 10. Ambtshalve onderzoek / 338 11. Informatieplicht aanvrager (art. 4:2 lid 2 Awb) / 340 12. Wettelijke hoorplichten / 341 13. Hoorplicht art. 4:7 Awb / 342 14. Hoorplicht art. 4:8 Awb / 344 15. Uitzonderingen op de hoorplicht (art. 4:11 Awb) / 344 16. Uitzonderingen op de hoorplicht (art. 4:12 Awb) / 345 17. Advisering; algemeen / 346 18. Adviseur, adviesorgaan en bestuursorgaanbegrip / 348 19. Interne versus externe advisering; contra-expertise / 348 20. Besluitvormingsverantwoordelijkheid en vergewisplicht / 350 21. Differentiatie vergewisplicht / 351 22. Afwijking van een (wettelijk) deskundigenadvies; motivering / 353 23. Adviestermijn; alternatieve advisering / 353 8.3.2 Verbod van vooringenomenheid en fair play / 354 24. Verbod van vooringenomenheid / 354 25. Algemene strekking art. 2:4 Awb / 356 26. Tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen / 356 27. Overige rechtspraak / 358 28. Fair play-beginsel / 360 8.3.3 Specialiteitsbeginsel en belangenafweging / 362 29. Specialiteitsbeginsel / 362 30. Grenzen aan de belangenafweging; art. 3:4 lid 1 Awb / 363 31. Publieke versus particuliere, speciale versus vreemde belangen / 364 32. Verbod van détournement de pouvoir / 368 33. Rechtspraak / 368 34. Verbod van détournement de procedure / 369 8.3.4 Belangenafweging, evenredigheidsbeginsel en verbod van willekeur / 370 35. Belangenafweging en evenredigheid / 370 36. Verbod van willekeur / 371 37. Van Doetinchem-arrest tot Kwantumhal Venlo / 373 XXIII

38. Art. 3:4 Awb nader beschouwd / 374 39. Uitzonderingen op de marginale toetsing / 376 40. Europees recht en evenredigheid / 377 8.3.5 Formele rechtszekerheid en motivering / 378 41. Formeel rechtszekerheids- of duidelijkheidsbeginsel / 378 42. Motiveringsbeginsel / 379 43. Kenbaarheid en draagkrachtigheid van de motivering / 380 44. Tijdstip van motivering / 381 8.3.6 Gelijkheidsbeginsel en non-discriminatie / 382 45. Gelijkheidsbeginsel / 382 46. Nationale, Europese en internationale uitwerkingen van het gelijkheidsbeginsel / 383 47. Rechtspraak / 385 8.3.7 Vertrouwensbeginsel en materiële rechtszekerheid / 387 48. Vertrouwensbeginsel / 387 49. Gerechtvaardigd vertrouwen en belangenafweging / 388 50. Wie kan op welke wijze gerechtvaardigd vertrouwen wekken? / 390 51. Het wekken van vertrouwen en bevoegdheid / 393 52. Dispositievereiste / 396 53. Algemeen belang en belangen van derden / 397 54. Contra legem-werking / 398 55. Doorbraak-jurisprudentie / 399 56. Vertrouwen en Europees recht; geen contra legem / 400 57. Materieel rechtszekerheidsbeginsel / 404 58. Recht doen aan een opgebouwde rechtspositie / 405 8.3.8 Wijziging en intrekking van beschikkingen / 407 59. Materiële rechtskracht / 407 60. Wijziging versus intrekking; ex tunc versus ex nunc / 408 61. Gronden voor intrekking; sanctie versus andere gronden / 410 62. Wettelijke grondslag voor intrekking en wijzing; legaliteitsvereiste / 411 63. Intrekking anders dan bij wijze van sanctie / 412 64. Gebonden versus vrije beschikkingen / 414 65. Duurbeschikking en aflopende beschikking / 415 66. Bevoegdheid of plicht? / 416 67. Intrekking en Europees recht / 417 XXIV

HOOFDSTUK 9 Openbaarheid van bestuur / 421 9.1 OPENBAARHEID ALS WAARBORG / 421 1. Openbaarheid en de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) / 421 2. Toekomst Wob, naar een Wet open overheid? / 422 3. Doelstelling huidige Wet openbaarheid van bestuur / 424 4. Openbaarheid, bestuurlijke openheid en recht op informatie / 424 5. Openbaarheid van registers; relatie Wob / 426 6. Persoonsgegevens / 426 7. Archieven / 427 9.2 TOEPASSING VAN DE WET OPENBAARHEID VAN BESTUUR / 427 8. De Wet openbaarheid van bestuur en andere wetten / 427 9. Bestuurlijke aangelegenheid, informatiestelsel / 430 10. Welke bestuursorganen? / 431 11. Verruimd toepassingsbereik / 432 12. Passieve openbaarheid en anti-misbruik / 434 13. Actieve openbaarheid / 437 14. Absolute uitzonderingsgronden / 438 15. Relatieve uitzonderingsgronden / 439 16. Intern beraad; persoonlijke beleidsopvattingen / 442 17. Besluitbegrip / 445 9.3 EUROPEES OPENBAARHEIDSRECHT / 445 18. Algemeen / 445 19. Europese toegang tot documenten / 446 20. Verhouding tot nationale Wob; Europese en nationale documenten / 448 HOOFDSTUK 10 Normering van het privaatrechtelijk handelen van het bestuur / 451 10.1 OVERHEID EN PRIVAATRECHT / 451 10.1.1 Algemeen / 451 1. Het privaatrechtelijk overheidshandelen / 451 2. Het onderscheid tussen publiek- en privaatrecht; cultuurhistorisch kader / 452 3. Rechtsculturele tradities / 453 10.2 HET OVERHEIDSPRIVAATRECHT NAAR GELDEND RECHT / 454 10.2.1 Algemeen / 454 XXV

4. Overheidsdeelname aan het vermogensrecht / 454 5. Drie vragen / 456 10.2.2 Toelaatbaarheid / 456 10.2.2.1 Oudere rechtspraak: de gemene rechtsleer en de tweewegenleer / 456 6. De gemene rechtsleer / 456 7. De overheid in twee hoedanigheden? De tweewegenleer / 458 10.2.2.2 Huidig recht: de gemengde rechtsleer en de doorkruisingsleer / 459 8. De gemengde rechtsleer / 459 9. Het Windmill-arrest / 460 10. Overige toepassingen van de doorkruisingsleer / 462 11. Het arrest Amsterdam/Geschiere / 465 12. Kritiek op de doorkruisingsformule: de criteria van de Hoge Raad / 466 10.2.3 Toepasselijk recht / 468 13. Het arrest Amsterdam/Ikon / 468 14. Gemengde rechtsleer en schakelbepalingen / 469 15. Leemten. Visie van de wetgever / 470 16. Binding aan de grondrechten / 471 10.2.4 Rechtsbescherming / 472 17. De bestuursrechter en het primaat van de burgerlijke rechter / 472 18. Rechtspraak bestuursrechter / 473 10.3 HET OVERHEIDSPRIVAATRECHT BEDISCUSSIEERD / 475 10.3.1 Algemeen / 475 19. Overheidsprivaatrecht: het principiële debat / 475 10.3.2 Opvattingen in de literatuur / 476 20. Toelaatbaarheid / 476 21. Toepasselijk recht. Waarborgen / 479 10.3.3 Eigen opvatting / 480 22. De democratisch-rechtsstaatidee als uitgangspunt / 480 23. Uitwerking / 482 XXVI

10.4 BESTUURSRECHTELIJKE GELDSCHULDEN / 483 24. Bestuursrechtelijke geldschulden; publiekrechtelijke normering / 483 25. Toepassingsbereik van de regeling inzake bestuursrechtelijke geldschulden / 484 26. Algemene aspecten; verrekening / 485 27. Verzuim en wettelijke rente; invordering bij dwangbevel / 486 28. Verjaring / 488 DEEL VI. UITVOERING / 491 HOOFDSTUK 16 Uitvoering algemeen /493 1. Begrip / 493 2. Wisselwerking met wetgeving / 494 3. Opzet van dit deel / 495 HOOFDSTUK 17 Eenzijdig dwingend bestuur / 499 17.1 ONTEIGENING, VOORKEURSRECHTEN EN GELDELIJKE VERPLICHTINGEN / 499 17.1.1 Onteigening en voorkeursrechten / 499 1. Algemeen / 499 2. Bevoegdheid / 499 3. Onteigening / 500 4. Voorkeursrechten / 501 5. Gedoogplichten / 501 17.1.2 Belastingen en andere geldelijke verplichtingen / 502 6. Begrip en bevoegdheid / 502 7. Instrumentele betekenis / 502 8. Belastingrecht en bestuursrecht / 503 9. Premies, (andere) heffingen en retributies / 504 17.2 VERBODEN EN GEBODEN / 505 17.2.1 Algemeen / 505 10. Categorieën / 505 11. Bevoegdheid / 506 XXVII

17.2.2 Verboden en geboden / 506 12. Algemeen / 506 13. Verbods- en gebodsbeschikkingen / 507 17.3 VERGUNNINGEN, VRIJSTELLINGEN, ONTHEFFINGEN EN CONCESSIES / 508 14. Algemeen / 508 15. Vergunning in ruime zin / 509 16. Publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vergunningen / 511 17. Soorten vergunningen / 512 18. De vergunning als instrument / 513 19. Instrumentele voor- en nadelen / 514 20. Deregulering / 515 21. Coördinatie vergunningenbeleid / 517 22. De omgevingsvergunning / 519 23. Beoordeling / 520 24. Voorschriften, beperkingen en voorwaarden / 521 25. Financiële verplichtingen / 523 26. Aanvaardbaarheid van buitenwettelijke voorschriften, beperkingen en voorwaarden / 526 27. Handelen krachtens vergunning: vrijwarende werking / 527 28. Overdraagbaarheid van vergunningen / 530 29. Verdeling van schaarse vergunningen / 531 30. Intrekking en wijziging / 532 31. Concessies / 533 32. De concessie als instrument / 534 33. Rechtskarakter / 535 17.4 STATUSVERLENINGEN / 536 34. Begrip / 536 35. De statusverlening als instrument / 537 36. Grondslag; voorschriften; intrekking / 537 HOOFDSTUK 18 Presterend bestuur / 539 18.1 ALGEMEEN / 539 1. Vormen / 539 18.2 SUBSIDIES / 540 2. Subsidies als instrument / 540 3. Regeling in Awb / 541 XXVIII

4. Definitie en reikwijdte / 541 5. Rechtsvorm; de subsidieovereenkomst / 543 6. Wettelijke grondslag / 543 7. Fasering / 544 8. Subsidieplafond en begrotingsvoorbehoud / 545 9. Weigering en lagere vaststelling / 546 10. Verplichtingen van de ontvanger / 547 11. Intrekking, wijziging, beëindiging, betaling en terugvordering / 548 12. Per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen / 550 13. Overige verstrekkingen en financiële faciliteiten met het oog op activiteiten / 550 14. Prijzen en onderscheidingen / 551 18.3 UITKERINGEN / 552 15. Begrip / 552 16. Uitkeringen als instrument / 553 17. Onverplichte tegemoetkomingen / 554 18. Kritiek / 555 19. Regeling in de Awb? / 556 HOOFDSTUK 19 Overeenkomsten, (andere) privaatrechtelijke middelen en feitelijke middelen / 559 19.1 OVEREENKOMSTEN EN (ANDERE) PRIVAATRECHTELIJKE MIDDELEN / 559 19.1.1 Algemeen / 559 1. Privaatrechtelijke middelen en uitvoering / 559 19.1.2 Overeenkomsten / 560 19.1.2.1 Algemeen / 560 2. Plaats van de overeenkomst / 560 3. Typologie / 560 4. Object doorslaggevend / 562 5. Behandeling / 562 19.1.2.2 Vermogensovereenkomsten / 563 6. Twee vormen / 563 7. Bevoegdheid / 564 8. Beleidsneutrale overeenkomsten / 564 9. Beleidsovereenkomsten / 566 XXIX

10. Beleidsovereenkomsten als instrument / 566 11. Toepasselijk recht en bevoegde rechter / 567 12. Geldigheid. Doorkruisingsleer / 567 13. Wilsgebreken / 568 14. Strijd met de wet, goede zeden of openbare orde / 569 15. Precontractuele fase / 570 16. Algemene voorwaarden / 571 17. Gebondenheid van de overheid / 572 18. Beëindiging / 574 19. Overige leerstukken privaatrecht / 575 20. Eigen opvatting over de beleidsovereenkomst / 576 19.1.2.3 Bevoegdhedenovereenkomsten / 577 21. Begrip / 577 22. Bevoegdhedenovereenkomsten als instrument / 578 23. Bevoegdheid / 579 24. Geldigheidsvereisten / 580 25. Financiële tegenprestatie / 582 26. Toepasselijk recht en bevoegde rechter / 584 27. Gebondenheid van de overheid / 585 28. Beëindiging / 585 29. Eigen opvatting over de bevoegdhedenovereenkomst / 586 19.1.2.4 Enige bijzondere vormen / 587 30. Aanbesteding van werken, leveringen en diensten / 587 31. Gemeenschappelijke regelingen / 588 32. Bestuursakkoorden / 589 33. Subsidie-uitvoeringsovereenkomsten / 590 34. Convenanten / 591 35. Publiek-private samenwerking / 592 19.1.3 Overige privaatrechtelijke middelen / 592 19.1.3.1 Zaakwaarneming door de overheid / 592 36. Algemeen / 592 37. Rechtspraak / 593 19.1.3.2 Onverschuldigde betaling en ongerechtvaardigde verrijking / 595 38. Algemene toepasbaarheid van art. 6:203 BW / 595 39. Ongerechtvaardigde verrijking / 596 19.1.4 Publiek domein en de normering van eigendomsrechtelijke handelingen / 597 40. Roerende en onroerende zaken van de overheid / 597 XXX

41. Publiek domein; openbare zaken / 598 42. Eigendom met een openbare bestemming / 600 43. Zaken buiten de handel / 601 44. Begrenzing van privaatrechtelijke bevoegdheden door publieke functie / 603 45. Algemeen en bijzonder gebruik van publiek domein / 604 46. Algemeen gebruik; gebruik overeenkomstig de openbare bestemming / 604 47. Functioneel gebonden bijzonder gebruik / 606 48. Niet functioneel gebonden bijzonder gebruik / 607 19.1.5 Regeling in de Awb? / 609 49. Discussie / 609 19.2 FEITELIJKE MIDDELEN / 611 19.2.1 Algemeen / 611 50. Begrip / 611 51. Juridische en instrumentele relevantie / 612 52. Accessoire en zelfstandige middelen / 612 53. Bevoegdheid / 613 54. Normering en rechtsbescherming / 614 55. Transformatie / 615 56. Te behandelen vormen / 616 19.2.2 Actieve openbaarheid / 617 57. Openbaarheid als instrument / 617 58. Bevoegdheid / 617 59. Beleidsvoorlichting / 618 60. Overige vormen van actieve informatie aan het publiek / 619 61. Uitvoeringsinformatie / 620 19.2.3 Informatieregistratie / 621 62. Algemeen / 621 63. Vormen / 622 64. Wet bescherming persoonsgegevens / 623 DEEL VII. HANDHAVING / 627 HOOFDSTUK 20 Bestuurlijke handhaving algemeen / 629 20.1 ALGEMEEN / 629 1. Begrip / 629 XXXI

2. Besturen en handhaven / 630 3. Politie en Justitie / 631 20.2 BESTUURSRECHTELIJKE HANDHAVING / 631 4. Twee hoofdvormen / 631 5. Toezicht op de naleving / 632 6. Sancties / 632 7. Handhavingstekort / 633 8. Handhaving jegens de overheid / 634 20.3 HANDHAVING IN DE AWB / 634 9. Algemeen / 634 10. Bestuursrechtelijke handhaving en besluiten / 635 HOOFDSTUK 21 Toezicht op de naleving / 637 21.1 ALGEMEEN / 637 1. Begrip / 637 2. Toezicht en opsporing / 638 3. Regeling in de Awb / 639 21.2 TOEZICHTHOUDERS / 639 4. Begrip / 639 5. Bevoegdheden van de toezichthouder / 640 6. Specifieke bevoegdheden / 641 7. De medewerkingsplicht en art. 6 EVRM / 643 21.3 SANCTIONERING EN RECHTSBESCHERMING / 644 8. Sanctionering van het toezicht / 644 9. Rechtsbescherming / 645 21.4 TOEZICHT OP DE NALEVING JEGENS DE OVERHEID / 645 10. Geen onderscheid / 645 XXXII

HOOFDSTUK 22 Sancties /647 22.1 ALGEMEEN / 647 1. Begrip / 647 2. Twee hoofdvormen en een restcategorie / 648 3. Het onderscheid nader bezien. Criminal charge / 650 4. Gevolgen van het onderscheid / 652 5. Onrechtmatig verkregen bewijs / 654 6. Toetsing door de rechter / 655 7. Wettelijke grondslag / 656 8. Overtreding en overtreder / 657 9. Beginselplicht tot handhaving / 659 10. Criteria beginselplicht / 660 11. Reikwijdte / 663 12. Gedogen / 664 13. Ruimte om te gedogen / 665 14. De gedoogverklaring / 666 15. Procedure en rechtsbescherming / 668 16. Handhaving van gedoogbeschikkingen / 668 17. Sancties in de Awb / 669 22.2 LAST ONDER BESTUURSDWANG / 669 18. Begrip en karakter / 669 19. Bevoegdheid / 671 20. Belangenafweging / 672 21. Oplegging van de last. Beschikking / 673 22. Tenuitvoerlegging / 675 23. Kostenverhaal / 677 24. Preventief gebruik / 678 25. Instrumentele betekenis / 679 22.3 LAST ONDER DWANGSOM / 680 26. Begrip en karakter / 680 27. Bevoegdheid / 681 28. Belangenafweging / 682 29. Oplegging van de last. Beschikking / 682 30. Eisen aan de dwangsom / 683 31. Invordering en opheffing / 684 32. Instrumentele betekenis / 685 XXXIII

22.4 BESTUURLIJKE BOETE / 685 33. Inleiding / 685 34. Begrip / 687 35. Instrumentele betekenis. Omstreden figuur / 688 36. Strafkarakter. Waarborgen EVRM en IVBPR / 689 37. Bevoegdheid / 691 38. Belangenafweging / 692 39. Onderzoek en boetebesluit / 693 40. Hoogte van de boete. Rechtelijke toetsing. Inning / 695 22.5 OVERIGE BESTUURLIJKE SANCTIES / 697 41. Algemeen / 697 42. Intrekking en wijziging begunstigende beschikking / 697 43. Intrekking en wijziging als bestraffende sanctie / 697 44. Intrekking en wijziging als herstelsanctie / 699 45. Geen constante rechtspraak / 699 46. Wet bibob / 702 47. Openbaarmaking van sancties: naming en shaming / 703 48. Overige sancties / 704 49. Sancties in het ambtenarenrecht / 706 22.6 STRAFRECHTELIJKE EN PRIVAATRECHTELIJKE HANDHAVING / 707 22.6.1 Strafrechtelijke handhaving / 707 50. Algemeen / 707 51. OM-afdoening / 708 52. Beleid inzake de keuze tussen bestuurlijke boete en strafrecht / 709 53. Eigen opvatting / 711 22.6.2 Privaatrechtelijke handhaving / 712 54. Private handhaving / 712 55. Privaatrechtelijke handhaving door de overheid / 713 56. Toelaatbaarheid / 714 57. Instrumentele betekenis / 715 58. Discussie. Eigen opvatting / 715 22.7 CUMULATIE EN SAMENLOOP / 717 59. Begrippen / 717 60. Cumulatie zonder samenloop / 719 61. Cumulatie door samenloop / 720 XXXIV

DEEL I Algemeen

HOOFDSTUK 1 Bestuursrecht 1.1 AARD EN KARAKTERISERING 1. Eerste omschrijving Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur. 1 Bestuursrecht is om te beginnen het recht voor het bestuur. Het bestuursrecht geeft een grondslag voor het bestuursoptreden, en instrumenteert dit. Maar het is ook het recht van het bestuur. De uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur toekent, levert zelf vaak ook weer nadere rechtsvorming op, bijvoorbeeld in de vorm van plannen, nadere regelgeving en beleidsregels, maar ook in de vorm van beschikkingen als vergunningen en subsidieverleningen. Ten slotte is het het recht tegen het bestuur in de zin dat het de burger waarborgen biedt tegen het bestuursoptreden. Daarbij gaat het niet alleen om de mogelijkheden van bezwaar en beroep nadat een besluit is genomen, maar ook om de beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede om openbaarheid, inspraak, het recht om zienswijzen of bedenkingen naar voren te brengen, het interne en externe klachtrecht en de mogelijkheid van schadevergoeding. Bestuursrechtelijke handboeken besteden traditioneel relatief veel aandacht aan een omschrijving van het begrip bestuursrecht. Daarvoor zijn verschillende verklaringen te geven. Allereerst is er een praktische reden. Juridische handboeken zijn tevens (vaak zelfs in de eerste plaats) studieboeken, bedoeld om in het juridisch-academisch onderwijs te worden gebruikt. De docent privaatrecht, strafrecht of staatsrecht is meestal binnen enkele stappen bij de kern van zijn of haar vak, omdat de daar gehanteerde begrippen en vraagstukken dichter aanliggen tegen de belevingswereld en algemene ontwikkeling van studenten. Begrippen als overeenkomst, koop, wanprestatie, misdrijf, gevangenisstraf, wet, minister en parlement hebben in het dagelijks spraakgebruik een betekenis die dicht bij de juridische betekenis ligt. Dat geldt in zekere mate ook nog wel voor de bestuursrechtelijke begrippen als belanghebbende en bezwaar, maar niet voor bestuursorgaan, beschikking en algemeen verbindend voorschrift, om maar te zwijgen van het centrale begrip besluit ( Deze handeling is wel een beslissing, maar geen besluit, zo zegt de bestuursrechtjurist zonder met de 1 Vgl. A.M. Donner, Nederlands bestuursrecht, Algemeen deel, 5 e druk, Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1987, p. 15, die overigens alleen spreekt van recht voor en van het bestuur. 3

1.1 Bestuursrecht ogen te knipperen). De docent bestuursrecht heeft dan ook vaak relatief veel tijd nodig om uit te leggen waar dit vak überhaupt over gaat, reden voor uitgebreide introducerende teksten in handboeken. Maar er is ook een inhoudelijke reden. Met de definitie van bestuursrecht die men hanteert, geeft men tegelijkertijd een benadering van dit rechtsgebied die zich onderscheidt van andere benaderingen (wij komen op de verschillende benaderingen later nog uitgebreid terug). Tussen deze benaderingen zijn wezenlijke verschillen te constateren. 2 De gekozen definitie zegt dus niet alleen waar men het over wil hebben, maar ook hoe men vindt dat over bestuursrecht behoort te worden gedacht. Men bekent daarmee als het ware kleur, ook tegenover andere benaderingen. Dit leidt onvermijdelijk tot uitgebreide beschouwingen, waaraan ook wij niet ontkomen. 2. Eigen benadering Dit boek is geschreven vanuit een eigen benadering. Vertrekpunt van die benadering is, dat de overheid in een democratische rechtsstaat een positie heeft die principieel anders is dan die van de andere rechtssubjecten. Zij moet steeds en mag uitsluitend het algemeen belang dienen, haar handelen dient een adequate grondslag te hebben, en bij dat handelen moet zijn voorzien in waarborgen voor de burger. Het bestuursrecht wordt daarin gerelateerd aan het overheidsbestuur in al zijn gedaanten en handelingen. Het vervult ten opzichte van dit bestuur drie functies: een legitimerende, een instrumentele en een waarborgfunctie. 3. Bestuur. Trias politica Als we ons in onze definitie van bestuursrecht aansluiten bij het overheidsbestuur, verschuift het definiëringsprobleem van het begrip bestuursrecht naar het begrip overheidsbestuur. Het is dan van belang dat begrip nader te duiden. Overheidsbestuur kan twee betekenissen hebben; het kan duiden op de bestuursorganisatie of op de activiteit, de functie van het besturen. De eerste betekenis, het openbaar bestuur als organisatie, komt in deel IV aan de orde. Hier gaat het vooral om de tweede betekenis: besturen als functie. De bestuurlijke functie wordt in de leer van de trias politica onderscheiden van de wetgevende en de rechtsprekende functie. In veel benaderingen van bestuursrecht (ook in het systeem van de Algemene wet bestuursrecht) wordt besturen dan ook gezien als die overheidsfunctie die niet bestaat uit wetgeving of rechtspraak, en het bestuur als ieder overheidsorgaan dat niet behoort tot de wetgevende of de rechterlijke macht. Om een gematigd en evenwichtig bewind te verzekeren bepleitte Montesquieu een scheiding der machten zoals deze naar zijn voorstelling van zaken in Engeland 2 Vegting vermeldde in 1954 maar liefst negen verschillende omschrijvingen van administratief recht. W.G. Vegting, Het algemeen Nederlands administratief recht, Alphen aan den Rijn: Samsom 1954, p. 4-5. 4