Rechtsbescherming tegen bestraffing in het strafrecht en het bestuursrecht Een rechtsvergelijking tussen het Nederlandse strafrecht en bestraffende bestuursrecht, mede in Europees perspectief Legal protection against punishment in criminal law and administrative law A legal comparison between the Dutch criminal law and punitive administrative law, also in European perspective Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op gezag van de rector magnificus Prof.dr. H.G. Schmidt en volgens besluit van het College voor Promoties. De openbare verdediging zal plaatsvinden op vrijdag 11 november 2011 om 9:30 uur door Rogier Stijnen 8 januari 1969 te Den Haag ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM
Lijst van gebruikte afkortingen xv 1 Inleiding 1 1.1 Van het handhavingsteken! tot de Wet Mulder 1 1.2 Instrumentaliteit en rechtsbescherming 5 1.3 Europese invloeden: het EVRM en de Europese Unie 9 1.4 Nieuwe ontwikkelingen: de Vierde tranche van de Awb en de Wet OM-afdoening 14 1.5 De positionering van het bestuur en het openbaar ministerie 20 1.6 De taakopvatting van de rechter 24 1.7 Rechtsbescherming: waarborgen en rechtsmiddelen in het straf-, bestuursen Europees recht 30 1.8 Onderzoeksafbakening en probleemstelling 38 1.9 De indeling van dit boek 39 DEEL I - MENSENRECHTENVERDRAGEN EN DE EUROPESE UNIE 45 2 De mensenrechtenverdragen (EVRM EN IVBPR) 47 2.1 Inleiding: de doorwerking van het EVRM en het IVBPR in het nationale recht 47 2.2 Wanneer is sprake van een criminal charge? 49 2.3 Het criminal charge-begrip en de afbakening tussen bestraffende en herstelsancties in Nederland 57 2.4 Waarborgen tegen vervolging en bestraffing en toegang tot de nationale rechter en het EHRM 67 2.5 Rechtswaarborgen I: verdenking, kennisname van de aanklacht, toegang tot de stukken en rechtsbijstand 72 2.6 Rechtswaarborgen II: onschuldpresumptie en nemo tenetur 79 2.7 Rechtswaarborgen III: bewijs, bewijsuitsluiting en verdedigingsrechten 89 2.8 Rechtswaarborgen IV: legaliteit, lex certa, lex mitior en ne bis in idem 107 2.9 Rechtswaarborgen V: het recht op handhaving 121 2.10 Toegang tot de rechter I: procedurele voorschriften, waaronder termijnen, en griffierecht 127 2.11 Toegang tot de rechter II: een openbare rechtszitting en afstand van rechten 130 2.12 Toegang tot de rechter III: een onafhankelijke rechter met volledige bevoegdheid 133 2.13 Toegang tot de rechter IV: hoger beroep, herziening, effectieve rechtsmiddelen en de redelijke termijn 143 2.14 Toegang tot de rechter V: de ambtshalve activiteiten van de rechter 150
3 De Europese Unie 153 3.1 Inleiding: de doorwerking van het Unierecht in het nationale recht 153 3.2 Rechtsbronnen van Unierecht en de toepassing door de nationale rechter 156 3.3 Europese rechtsbeginselen 162 3.4 Het gelijkwaardigheids- en doeltreffendheidsbeginsel en effectieve rechtsbescherming 172 3.5 Ambtshalve toepassing van Unierecht door de nationale rechter 173 3.6 Herziening van onherroepelijke met het Unierecht strijdige beslissingen door de nationale rechter 177 3.7 Bewijslastverdeling en feitenvaststelling inzake Unierecht door de nationale rechter 182 3.8 De toegang tot het Gerecht en het Hof van Justitie tegen Uniehandelingen 185 3.9 Europees mededingingsrecht I: verbodsbepalingen, sancties en de verhouding met het nationale recht 194 3.10 Europees mededingingsrecht II: onderzoeksbevoegdheden, verdedigingsrechten en bewijsuitsluiting 197 3.11 Europees mededingingsrecht III: bewijslast en bewijs waardering 202 3.12 Europees mededingingsrecht IV: boeteoplegging, afstand van rechten en hoger beroep 209 3.13 Europees strafrecht 217 3.14 De verhouding tussen het EVRM en de Europese Unie 224 DEEL II - HET NEDERLANDSE BESTUURSPROCESRECHT 229 4 Kernbegrippen, bestuurlijke besluitvorming en algemene bepalingen over bezwaar en beroep 231 4.1 Inleiding 231 4.2 Besluit, bestuursorgaan, alsmede de rechtskracht van besluiten 231 4.3 Belanghebbende, relativiteit en procesbelang 243 4.4 Partijstelling, vertegenwoordiging, rechtsopvolging en deelname van derden aan een procedure 253 4.5 Het legaliteitsbeginsel en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur 258 4.6 De ruimte van bestuursorganen: beleidsvrijheid, beoordelingsruimte en vage normen 270 4.7 De besluitvorming: onderzoeks- en inlichtingenplicht, zienswijze, motiveringsplicht en beslistermijnen 274 4.8 Het maken van bezwaar en het instellen van beroep, de gronden en de intrekking van rechtsmiddelen 278 4.9 Het ontbreken van schorsende werking van bezwaar en beroep en de voorlopige voorziening 286 4.10 De bezwaar- en beroepstermijn en verschoonbare termijnoverschrijding 290 4.11 De bezwaarprocedure: de stukken, de hoorplicht, advisering en beslissingsbevoegdheid 297 4.12 De omvang van de heroverweging en de ambtshalve wijziging van besluiten 305
XI 5 Toegang tot en taak van de bestuursrechter 313 5.1 Inleiding 313 5.2 De bevoegdheid van de bestuursrechter en de verschuldigdheid van griffierecht 313 5.3 Het vooronderzoek door de bestuursrechter en de op de zaak betrekking hebbende stukken 317 5.4 Het onderzoek ter zitting, schorsing, heropening en (vereenvoudigde) afdoening zonder zitting 326 5.5 Art. 8:69 Awb: inleiding, tekst en toelichting 333 5.6 De buiten- en binnengrens van het geding, fuikwerking en een behoorlijke procesorde 335 5.7 Ambtshalve toetsing en de ambtshalve aanvulling van rechtsgronden en van feiten 343 5.8 Kwesties of voorschriften van openbare orde 351 5.9 De ambtshalve toepassing van materieel recht, waaronder beleid 356 5.10 Nogmaals de ambtshalve aanvulling van feiten 363 5.11 De functies van het hoger beroep en van cassatie 364 5.12 Art. 8:69 Awb: tussenconclusie 371 5.13 De omvang van het geding en ambtshalve activiteiten van de rechter bij bestraffende sancties 372 5.14 De uitspraak, waaronder het gezag van gewijsde van de uitspraak 382 5.15 Bijzondere rechtsmiddelen: herziening van besluiten en van rechterlijke uitspraken 393 DEEL III - HET NEDERLANDSE STRAFPROCESRECHT 401 6 Kernbegrippen, actoren en strafvordering 403 6.1 Inleiding 403 6.2 Het legaliteitsbeginsel en de beginselen van een behoorlijke procesorde 403 6.3 Het slachtoffer: aangifte, klacht tegen niet vervolgen, voeging als benadeelde partij en spreekrecht 412 6.4 De verdachte en zijn raadsman: het verdenkingsbegrip, verdedigingsrechten en de bezwaarprocedure 419 6.5 Het openbaar ministerie, de procureur-generaal en het opportuniteitsbeginsel 429 6.6 De bevoegdheid van de gerechten, de samenstelling van de kamers en de rechter-commissaris 434 6.7 Het voorbereidend onderzoek en de stukken 438 6.8 Vervolging en sepot, transactie en strafbeschikking 446 7 Toegang tot en de taak van de strafrechter 451 7.1 Inleiding 451 7.2 De kennisgeving van verdere vervolging, de dagvaarding of de oproeping 451 7.3 De oproeping van getuigen en deskundigen ter zitting: het verdedigingsen noodzakelijkheidscriterium 453 7.4 Het onderzoek ter terechtzitting 458
XII Inhoudsopgave 7.5 De voorvragen van art. 348 Sv en beslissingen van art. 349 Sv 464 7.6 De hoofdvragen en beslissingen van art. 350 Sv 468 7.7 De uitspraak en de motivering van het vonnis: responsieplicht of ambtshalve beoordeling? 476 7.8 De procedure en uitspraak inzake ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel 486 7.9 Gewone rechtsmiddelen I: beperkingen, termijnen en andere vereisten 489 7.10 Gewone rechtsmiddelen II: de schorsende werking en de intrekking van rechtsmiddelen 499 7.11 Gewone rechtsmiddelen III: functies en omvang van hoger beroep en cassatie 500 7.12 Bijzondere rechtsmiddelen, waaronder de herziening van rechterlijke uitspraken 508 DEEL IV - OVERTREDING EN BESTRAFFING IN HET STRAF- EN BESTUURSRECHT 517 8 Overtreding, daderschap en schuld 519 8.1 Inleiding 519 8.2 Bekendmaking van wetgeving en het verbod van terugwerkende kracht 520 8.3 Lex certa en een toereikende wettelijke grondslag voor normstelling 524 8.4 Gebiedsontzeggingen, vergunningvoorschriften en aanverwante kwesties 536 8.5 Rechtsmacht 540 8.6 Daderschap van en toerekenbaarheid aan natuurlijke en rechtspersonen 542 8.7 Onschuldpresumptie en rechtsvermoedens 550 8.8 Schuld en opzet 554 8.9 Afwezigheid van alle schuld en pleitbaar standpunt 557 8.10 Overige strafuitsluitingsgronden en culpa in causa 563 9 Bewijs, bewijsverkrijging en verdedigingsrechten 569 9.1 Inleiding 569 9.2 Bewijsmiddelen en bewijslastverdeling in het strafrecht 570 9.3 Bewijsmiddelen en bewijslastverdeling in het bestuursrecht 584 9.4 Bewijsmaatstaf in het straf- en bestuursrecht 593 9.5 Toezicht en opsporing 597 9.6 Gegevensverstrekking tussen bestuursorganen, opsporingsdiensten en inlichtingen- en veiligheidsdiensten 604 9.7 Inlichtingen-, medewerkings-, meld- en aangifteplicht 610 9.8 Het zwijgrecht en hoe om te gaan met het op grond van een inlichtingenplicht verkregen informatie 616 9.9 Overige verdedigingsrechten inzake de bewijsvoering 627 9.10 Bekennende verdachten en afstand van verdedigingsrechten 632 9.11 Onrechtmatig verkregen bewijs en bewijsuitsluiting 638
Xlll 10 Vervolging en bestraffing 647 10.1 Inleiding 647 10.2 Wettelijke beperkingen inzake vervolging en boeteoplegging: verjaring, ne bis in idem en una via 648 10.3 Het legaliteitsbeginsel: het vereiste dat de (maximum)straf tevoren bij wet is bepaald 658 10.4 De vervolgingsbeslissing en de inzet van de bestuurlijke boete 660 10.5 Strafdoelen in het straf- en bestuursrecht 665 10.6 De strafeis van het openbaar ministerie en de straftoemeting door de strafrechter 666 10.7 De strafrechtelijke geldboete 675 10.8 Maximumboetes en gefixeerde boetes in het bestuursrecht en de evenredigheidstoetsing 679 10.9 Bewijsvoering inzake opportuniteit en evenredige bestraffing 689 10.10 Vervolging en bestraffing van klokkenluiders, kroongetuigen en bekennende verdachten 693 10.11 Lex mitior 696 10.12 Afdoening binnen een redelijke termijn en de gevolgen van overschrijding daarvan 699 DEEL V - SLOT 709 11 Samenvatting 711 11.1 Inleiding 711 11.2 Legaliteit, lex certa, lex mitior, ne bis in idem, verjaring, herziening en rechtsbeginselen 712 11.3 Bewijs(lastverdeling) en verdedigingsrechten 729 11.4 Verwijtbaarheid en evenredigheid 746 11.5 Handhaving en handhavingsbeleid 754 11.6 Toegang tot de straf-en de bestuursrechter 761 11.7 De taak van de straf- en de bestuursrechter 781 12 Conclusie 795 Summary 801 Literatuurlijst 807 Geraadpleegde en aangehaalde literatuur 807 Gebruikte parlementaire stukken, krantenberichten, digitale berichten en jaarverslagen 824 Trefwoordenregister 829 Curriculum vitae 833