Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering. Mondiale opgaven en nationaal beleid

Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering Mondiale opgaven en nationaal beleid

Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering. Mondiale opgaven en nationaal beleid Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) Den Haag/Bilthoven, 2010 PBL-publicatienummer: 500414004 ISBN: 978-90-78645-55-9 Contact: rijk.vanoostenbrugge@pbl.nl U kunt de publicatie downloaden via de website www.pbl.nl. Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding: Planbureau voor de Leefomgeving, de titel van de publicatie en het jaartal. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische beleidsanalyses op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van de politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is voor alles beleidsgericht. Het verricht zijn onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en altijd wetenschappelijk gefundeerd. Planbureau voor de Leefomgeving Vestiging Den Haag Vestiging Bilthoven Postbus 30314 Postbus 303 2500 GH Den Haag 3720 AH Bilthoven T 070 3288700 T 030 2742745 F 070 3288799 F 030 2744479 E: info@pbl.nl www.pbl.nl

Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering Mondiale opgaven en nationaal beleid H.J. Westhoek, R. van Oostenbrugge, A. Faber, A.G. Prins en D.P. van Vuuren

Voorwoord Wereldwijd maken mensen zich zorgen over een drietal grote opgaven in de fysieke leefomgeving: het veiligstellen van de mondiale voedselvoorziening, het behouden van de biodiversiteit en het beperken van de klimaatverandering. Het besef dringt steeds sterker door dat deze opgaven met elkaar samenhangen. Dat blijkt onder andere uit het verzoek van het (toenmalige) ministerie van LNV aan het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) om de problemen van de voedselvoorziening, het biodiversiteitsverlies en de klimaatverandering in samenhang zichtbaar te maken en keuzes te schetsen voor het beleid van de Nederlandse overheid. Daarbij gaat het zowel om bijdragen die Nederland in internationaal verband kan leveren, als om inspanningen van Nederland binnen de eigen landsgrenzen. Met dit rapport geeft het PBL een eerste aanzet, op basis van eerder verricht onderzoek. Het zwaartepunt ligt bij de drie genoemde opgaven. Omdat deze niet los kunnen worden gezien van een andere prangende opgave wereldwijd, namelijk armoedebestrijding, komt die opgave eveneens aan de orde. Een uitgebreide sociaaleconomische analyse valt echter buiten het bestek van deze publicatie. Wel heeft het PBL dankbaar gebruikgemaakt van adviezen van een aantal deskundigen: prof. M.A. Keyzer (Stichting voor Onderzoek Wereldvoedselvoorziening van de Vrije Universiteit), prof. G. Meester (voorzitter Landbouwcomité OESO), K.J. Poppe (ministerie van LNV) en H.J.J. Stolwijk (Centraal Planbureau), waarbij het PBL verantwoordelijk is voor het eindresultaat. De (voormalige) ministeries van VROM en van Buitenlandse Zaken hebben in het afgelopen jaar vergelijkbare verzoeken gedaan aan het PBL. Ik concludeer daaruit dat er een behoefte is aan een brede interdepartementale visie hoe Nederland kan omgaan met de hier geschetste wereldopgaven. Dit ten behoeve van de waarborging van een samenhangend beleid in de nabije toekomst. Prof. dr. Maarten Hajer Directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving Voorwoord 3

4 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

Inhoud Voorwoord 5 Bevindingen 9 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering. Mondiale opgaven en nationaal beleid 11 Samenvatting 11 Inleiding 13 Druk op landgebruik neemt toe, onzekerheden zijn groot 13 Opgaven wereldwijd betekenen dilemma s voor Nederlands beleid 15 Nederland kan een rol spelen; die rol vereist een samenhangende visie 19 Verdieping 21 1 Mondiale opgaven voor voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering 23 1.1 Ontwikkelingen volgens het Trendscenario 23 1.2 Opgave 1: veiligstellen van de voedselvoorziening voor iedereen 23 1.3 Opgave 2: behoud van biodiversiteit 27 1.4 Opgave 3: beperken van klimaatverandering 31 1.5 Samenhang tussen mondiale opgaven 33 2 Nederland in relatie tot mondiale opgaven 37 2.1 Voedselvoorziening en landgebruik 37 2.2 Biodiversiteit 40 2.3 Klimaatverandering 42 3 Samenhang en dilemma s 45 3.1 Dilemma s betreffende voedselvoorziening en biodiversiteit 45 3.2 Dilemma s betreffende voedselvoorziening en klimaatverandering 50 3.3 Dilemma s betreffende biodiversiteit en klimaatverandering 51 3.4 Mogelijke strategieën 53 4 Conclusies: van dilemma s naar beleid 57 4.1 Van sectorale aanpak naar integrale strategie 57 4.2 Van strategie naar beleidsimplementatie 58 4.3 Rol van Nederland 59 4.4 Slot 62 Literatuur 63 Voorwoord 5

Bevindingen Voorwoord 7

Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering Mondiale opgaven en nationaal beleid Samenvatting Drie mondiale opgaven verbanden en spanningen De zekerheid van de voedselvoorziening, het behoud van de biodiversiteit en de beperking van de klimaatverandering zijn drie belangrijke mondiale opgaven. Er bestaan diverse verbanden tussen deze drie opgaven. Dit levert dilemma s op voor beleid en politiek. Als gevolg van een groeiende en steeds welvarender wereldbevolking zal de voedselvraag in 2050 waarschijnlijk zo n 50-65 procent hoger zijn dan nu. Tegelijkertijd zullen als gevolg van armoede ook in 2050 nog grote aantallen mensen ondervoed zijn, tenzij er succesvol beleid wordt gevoerd om armoede terug te dringen. De vermindering van armoede en de verhoging van de voedselproductie zijn derhalve belangrijke opgaven. Ondanks een verwachte stijging van de landbouwproductie per hectare is waarschijnlijk meer landbouwareaal nodig om voldoende voedsel te produceren. Dit gaat veelal ten koste van de biodiversiteit. Naast de toenemende vraag naar voedsel kan ook het klimaatbeleid leiden tot een uitbreiding van het landbouw- en bosbouwareaal. Een voorbeeld hiervan is de productie van biobrandstoffen of het aanplanten of omvormen van bossen voor het vastleggen van CO 2. Uitbreiding van het landbouw- en bosbouwareaal gaat in veel gevallen ten koste van meer natuurlijke gebieden en leidt zo tot verdere aantasting van de biodiversiteit. Ook zullen bij een stijgende vraag naar biobrandstoffen, waarvoor landbouwgrond nodig is, de voedselprijzen waarschijnlijk stijgen. Dit leidt mogelijk tot een toename van de ondervoeding. Er zijn dus verbanden, en daarmee ook spanningen tussen de verschillende opgaven. Nederland kan bijdragen in binnen- en buitenland Binnen de eigen landsgrenzen kan Nederland een bijdrage leveren aan het oplossen van de genoemde mondiale opgaven. Dat kan heel direct door biodiversiteit en ecosysteemdiensten in eigen land zorgvuldig te beschermen, met een nadruk op biodiversiteit die vanuit internationaal perspectief belangrijk is. Daarnaast levert Nederland een bijdrage aan de mondiale voedselvoorziening. De mogelijke inzet van land binnen Nederland voor het vastleggen van koolstof in bijvoorbeeld productiebossen en voor de teelt van biobrandstofgewassen Mondiale opgaven en nationaal beleid 9

heeft gezien de kleine oppervlakte een gering positief effect. Bovendien gaat het omvormen van Nederlandse bossen naar productiebossen ten koste van de biodiversiteit in de bossen, en gaat de teelt van biobrandstoffen ten koste van de voedselvoorziening. Hiertegen kan worden ingebracht dat soortgelijke afwegingen elders natuurlijk ook spelen. Om verschillende redenen strekt de rol van Nederland zich verder uit dan de eigen landsgrenzen: de Nederlandse consumptie heeft elders effect. Nederlandse voedingsbedrijven hebben een sterke mondiale positie en Nederland heeft vaak als kraamkamer gefungeerd voor innovaties in de landbouw. Nederland heeft daarmee een relatief grote invloed op ontwikkelingen elders in de wereld. Nederland zou binnen de Europese Unie een actieve bijdrage kunnen leveren aan de voortrekkersrol die de EU in de wereld claimt, door de zorg voor biodiversiteit, klimaatverandering en voedselvoorziening in concrete acties te vertalen. Om de geambieerde voortrekkersrol waar te kunnen maken, zou de Europese Commissie, samen met de lidstaten, consequent beleid moeten voeren op verschillende terreinen, zoals landbouw, visserij, energie (biobrandstoffen) en handel. Voor die bijdrage is een coherent Nederlands beleid noodzakelijk Een effectief optreden van Nederland vereist een coherent beleid rond de drie mondiale opgaven. Daarbij past de notie dat aanpalend beleid vaak meer invloed heeft dan het beleid dat direct inzet op biodiversiteitsbescherming en armoedebestrijding. Relevante departementen zullen met elkaar dus tot een samenhangende visie op de opgaven moeten komen en het eens moeten worden over de benodigde oplossingen voor de voedselvoorziening, de armoede, de klimaatverandering en het voortgaande biodiversiteitsverlies. 10 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

Inleiding Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in 2009 twee studies uitgebracht over de relaties tussen voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering nu en in de toekomst. De studie Growing within Limits gaat over de uitdagingen op wereldniveau (PBL 2009c), de studie Getting into the Right Lane for 2050 over de betekenis van mondiale uitdagingen voor het Europese schaalniveau (PBL 2009b). Tussen de drie opgaven voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering bestaan belangrijke fysieke relaties, met name rond landgebruik. In dit rapport worden de opgaven en de samenhang ertussen kort uitgewerkt, met nadruk op de vraag wat deze uitdagingen betekenen voor beleid en politiek op het Nederlandse schaalniveau. Sociaaleconomische aspecten zoals het armoedevraagstuk worden, waar dat aan de orde is, wel benoemd maar niet verder uitgewerkt. Leeswijzer In het eerste deel van dit rapport, Bevindingen, presenteren we de belangrijkste uitkomsten van onze studie. In het tweede deel, Verdieping, gaan we dieper op de materie in. Hoofdstuk 1 van de Verdieping schetst op mondiaal niveau de relaties tussen de drie opgaven voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering. Vervolgens werken we in hoofdstuk 2 de bijdrage uit die Nederland in positieve of negatieve zin levert aan de mondiale opgaven, bijvoorbeeld door uitstoot van CO 2, consumptie en export van voedingsproducten, en bescherming van internationaal belangrijke biodiversiteit. Daarna komen in hoofdstuk 3 dilemma s aan de orde voor het Nederlandse handelen, zowel binnen de eigen landsgrenzen als in het buitenland. De Verdieping sluit af met enkele conclusies (hoofdstuk 4). Druk op landgebruik neemt toe, onzekerheden zijn groot Volgens het in dit rapport gebruikte Trendscenario groeit de wereldbevolking tot circa 9 miljard in 2050. Naar verwachting zal de wereldvoedselvraag in 2050 zo n 50-65 procent hoger zijn dan nu. De grotere voedselvraag wordt niet alleen bepaald door de absolute bevolkingsgroei, maar ook door de verwachte verandering in het dieet. De mondiale consumptie van dierlijke eiwitten groeit sterk. Voor de productie van dierlijke eiwitten zijn veel plantaardige eiwitten nodig. De benodigde ruimte voor de productie van vlees en zuivel is veel groter dan die voor plantaardig voedsel. Op dit moment zijn ongeveer 1 miljard mensen in de wereld ondervoed. Volgens het Trendscenario zullen naar verwachting in 2030 nog 700 miljoen mensen ondervoed zijn. Veel mensen ontbreekt het aan voldoende inkomen om voedsel te kopen of aan voldoende land om het zelf te produceren. De verwachting is dat de voedselproductie per hectare verder zal toenemen, maar dat dit onvoldoende zal zijn om aan de groeiende voedselvraag te voldoen. Daarnaast neemt het landbouwareaal toe. De mate waarin dit gebeurt, is onzeker (figuur 1). Factoren als de ontwikkeling van gewasopbrengsten, regionale waterschaarste en effecten van klimaatverandering maken het lastig om de uitbreiding van het landbouwareaal in te schatten. Daarnaast neemt het ruimtegebruik toe als gevolg van een grotere vraag naar hout en katoen, en mogelijk ook naar biobrandstoffen. Mondiale opgaven en nationaal beleid 11

Mondiaal landgebruik volgens Trendscenario Figuur 1 Totaal 50 40 30 20 10 0 1970 1990 2010 2030 2050 Graslanden miljoen km 2 Historie Trendscenario Onzekerheidsmarge uit literatuur Bouwland Historie Trendscenario Onzekerheidsmarge uit literatuur Onderliggende trends, 2000 2050 OESO Latijns- Amerika Sub-Sahara Afrika Noord-Afrika en Midden-Oosten Azië -1 0 1 2 3 Nettoverandering productie Opbrengstverhoging Areaaluitbreiding % per jaar Bron: FAO (2006a); IAASTD (2009); Van Vuuren et al. (2008) Het areaal landbouwgrond neemt de komende 25 jaar waarschijnlijk nog toe, maar de omvang van de toename is onzeker. Deze hangt vooral af van ontwikkelingen in de opbrengstverhoging. Vooral in Latijns-Amerika en Afrika zal het landbouwareaal in omvang toenemen. Een tweede belangrijke mondiale uitdaging is het wereldwijde verlies aan biodiversiteit. Biodiversiteit is een belangrijke maat voor het functioneren van ecosystemen, en daarmee voor de levering van allerlei diensten waar de mens afhankelijk van is, zoals voedsel, medicijnen en schoon drinkwater. Met name in ontwikkelingslanden heeft aantasting van ecosystemen vaak een direct effect op de middelen van bestaan. Behalve het directe belang dat de mens heeft bij het behoud van biodiversiteit spelen in het biodiversiteitsbeleid ook ethische overwegingen een rol, die onder andere tot uitdrukking komt in het toekennen van een intrinsieke waarde aan biodiversiteit. Een derde belangrijke mondiale opgave is het beperken van klimaatverandering. De gevolgen van klimaatverandering zijn zeer onzeker door de complexiteit van het klimaatsysteem. Er is voorzichtige politieke consensus, die is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel. Daarbij worden de mogelijke effecten die optreden bij een temperatuurstijging van meer dan 2 o C als te onzeker en riskant beschouwd. Klimaatverandering heeft invloed op zowel de biodiversiteit als de voedselvoorziening, zij het met grote regionale verschillen. Verschuiving van klimaatzones kan een 12 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

grote invloed hebben op de biodiversiteit en de samenhang binnen ecosystemen. Essentieel is of soorten en habitats de snelheid van het verschuiven kunnen bijhouden. Waar dat niet het geval is zal de kwetsbaarheid van ecosystemen toenemen. Klimaatverandering en voedselvoorziening hangen samen door bijvoorbeeld de grote invloed van klimaatverandering op landbouwopbrengsten. Ook hier geldt dat de effecten sterk zullen verschillen tussen regio s. Andersom is de landbouwsector een belangrijke bron van broeikasgasemissies. Het aandeel van de landbouw in de broeikasgasemissies neemt de komende decennia toe. Opgaven wereldwijd betekenen dilemma s voor Nederlands beleid De drie mondiale opgaven staan ieder voor zich al lang op de politieke agenda. De overkoepelende mondiale opgave is om tot samenhangende oplossingen te komen, die tevens recht doen aan de afzonderlijke uitdagingen. Er zijn namelijk maatregelen denkbaar die voor één van de opgaven een verbetering betekenen, maar voor de andere opgaven juist een verslechtering. Voorbeelden hiervan zijn (zie ook figuur 2): Voedselvoorziening en biodiversiteit. De aanleg van de Ecologische Hoofdstructuur gebeurt in Nederland hoofdzakelijk ten koste van landbouwgrond. Hierdoor daalt de voedselproductie in Nederland. Klimaat en biodiversiteit. Het beheer van een groot deel van de Nederlandse bossen is vooral gericht op het verhogen van de biodiversiteit, onder andere door het laten liggen van dood hout. Nederlandse bossen zouden meer biobrandstof kunnen opleveren en meer CO 2 kunnen vastleggen, maar dit zou ten koste gaan van de biodiversiteit. Klimaat en voedselvoorziening. De landbouwsector is ook in Nederland een belangrijke bron van broeikasgasemissies. Vermindering van de Nederlandse voedselproductie, vooral van de rundveehouderij, zal leiden tot minder emissie van broeikasgassen. Om afwenteling op andere landen te voorkomen, zou tegelijkertijd de consumptie van vlees en zuivel in Nederland moeten afnemen. De voorbeelden laten zien dat het oplossen van de ene opgave effect heeft op de mogelijkheden om tot een oplossing te komen bij een andere opgave. Hierdoor ontstaan fundamentele beleidsdilemma s, ook voor politiek en beleid in Nederland. Sommige hebben betrekking op het handelen binnen de eigen landsgrenzen, andere doen zich voor bij het opereren van Nederland in Europees en mondiaal verband. De hiernavolgende dilemma s illustreren vooral dat het maken van keuzes voor één van de drie opgaven belangrijke consequenties heeft voor de andere opgaven. Productie intensiveren of areaal uitbreiden? Moet de noodzakelijke toename van de mondiale voedselproductie vooral plaatsvinden door uitbreiding van het landbouwareaal (wat meestal ten koste gaat van meer natuurlijke gebieden) of vooral door een hogere opbrengst per hectare (intensivering)? Intensivering van landbouw betekent een verhoging van de opbrengst per hectare, waardoor de noodzaak voor uitbreiding van het landbouwareaal afneemt en de druk op natuurgebieden minder wordt. Intensivering van landbouwproductie kan Mondiale opgaven en nationaal beleid 13

Samenhang mondiale opgaven en dilemma's Figuur 2 Inzet biobrandstoffen Verhogen grondwaterstand veengebieden Klimaatverandering Voedselvoorziening Fysieke samenhang Effecten Land op maatschappij Water / beleidsdoelen Stikstof Fosfaat Sociaaleconomische relaties Landbouwgrond omzetten in natuur Intensievere landbouwproductie Biodiversiteit Dilemma's Mondiale opgaven Inzet biobrandstoffen Bossen als koolstofplantages Tussen de drie mondiale opgaven voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering bestaan relaties. Deze relaties lopen in eerste instantie via het fysieke domein, omdat de opgaven invloed hebben op het gebruik van land, water en nutriënten (zoals fosfaat). De schaarste hiervan beïnvloedt onder meer de prijzen en heeft daarmee effect op de maatschappij en de beleidsdoelen. Een voorbeeld van zo n effect is het toenemen van ondervoeding bij stijgende voedselprijzen. De relaties tussen de verschillende opgaven leiden ook tot dilemma s. Voorbeelden zijn in de buitenste ring van de figuur weergegeven. bijvoorbeeld door toepassing van (verbeterde) landbouwtechnieken of door meer inputs, zoals kunstmest. Er zijn wel risico s verbonden aan intensivering, zoals een verhoogde belasting van het milieu met nutriënten (vermesting) of pesticiden, en uitputting van schaarse voorraden zoals fosfaat. Hoewel de lokale landbouwproductie door intensivering toeneemt, betekent dit niet automatisch dat ook armoede en ondervoeding afnemen. Dit is bijvoorbeeld het geval als er vooral meer exportproducten worden verbouwd en de winst hiervan bij een beperkte groep terechtkomt. Een duurzame manier van intensiveren houdt daarom zowel rekening met het agro-ecologische systeem als met de sociaaleconomische omgeving. Vooral in Afrika zijn er grote potenties om de gewasopbrengsten te verhogen. Bij zorgvuldig landbeheer kan dit bovendien met verlaagde milieudruk, bijvoorbeeld door erosie te voorkomen. Vooral in ontwikkelingslanden vindt daarnaast ook nog uitbreiding van landbouwgrond plaats. Deels gebeurt dit om de eigen bevolking te voeden, deels om producten als palmolie, soja en rundvlees voor de export te produceren. Deze uitbreiding vormt een proces van economische ontwikkeling, vergelijkbaar met wat zich eerder in Europa en Noord-Amerika heeft afgespeeld. 14 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

Natuurontwikkeling ten koste van wereldvoedselproductie? Is de landbouwgrond die in Nederland wordt omgezet in natuur niet meer geschikt om bij te dragen aan de wereldvoedselproductie? De ontwikkeling van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in Nederland krijgt veelal vorm door het omzetten van landbouwgrond in natuur. Gaat het daarbij om productieve gronden, dan zouden deze ook kunnen bijdragen aan de voedselproductie. De voedselproductie zal nu elders in de wereld verhoogd moeten worden, hetgeen daar mogelijk leidt tot een afname van de biodiversiteit. Het is echter niet zeker dat vergroting van de EHS in Nederland tot deze effecten elders in de wereld leidt. Ten eerste is het mogelijk dat het productieverlies elders in Nederland wordt opgevangen. Zeker bij hoogrenderende teelten als de bloembollen- en boomteelt, waarvan de omvang vooral door de geringe vraag wordt bepaald, zal dit het geval zijn. In de melkveehouderij heeft de daling van het landbouwareaal niet geleid tot een lagere melkproductie: het melkquotum wordt nog steeds volledig benut. Ten tweede is het mogelijk dat de extra productie elders vooral door een hogere gewasopbrengst wordt gerealiseerd en dus niet ten koste gaat van landbouwareaal. Biodiversiteit en voedselproductie: scheiden of verweven? Wat levert meer biodiversiteit op: het beschermen van biodiversiteit in natuurgebieden, of het bevorderen van biodiversiteit die is verweven met landbouw en andere menselijke activiteiten? Het vóórkomen van wilde planten en dieren is niet beperkt tot natuurgebieden; ook in landbouwgebieden zijn deze aanwezig. In Europa worden landbouwgebieden met een relatief hoge soortenrijkdom aangeduid als high nature value farmlands. Het betreft dan vaak extensieve landbouwgebieden. De grootste bedreiging voor de bijbehorende soortenrijkdom is dat de bestaande landbouw intensiveert of verdwijnt. In de meer intensieve landbouwgebieden van de EU leidt het extensiveren nauwelijks tot verhoging van de biodiversiteit, tenzij de productie fors wordt gereduceerd tot 30-50 procent onder het huidige niveau. Een effectievere manier om biodiversiteit in landbouwgebieden te verhogen is het behouden (of aanleggen) van landschapselementen, die bij voorkeur onderling verbonden zijn. Op deze wijze is aanzienlijke biodiversiteitswinst mogelijk, tegen relatief geringe daling van de landbouwproductie. Een dilemma dat hier eveneens aan de orde is, is het onderscheid tussen biodiversiteit met een intrinsieke waarde en functionele biodiversiteit. Onder het eerste wordt verstaan het behoud van biodiversiteit als doel op zich, veelal vanuit ethische overwegingen. Onder het tweede wordt verstaan het duurzaam benutten van natuurlijke hulpbronnen en diensten van ecosystemen. Beleid dat zich het behoud van bedreigde soorten tot doel stelt, realiseert die doelstelling vaak door functies te scheiden. Beleid dat het behoud van functionele ecosystemen nastreeft, zal juist vaak functies binnen een gebied willen combineren. Mondiale opgaven en nationaal beleid 15

Land inzetten om klimaatverandering te beperken? Wat is het effect op biodiversiteit en voedselvoorziening van de teelt van biomassa? Nederland is volgens EU-doelstellingen verplicht om in 2020 10 procent van de transportbrandstof uit hernieuwbare bronnen te halen. Aan deze doelstelling kan worden voldaan door gebruik te maken van (eerstegeneratie) biobrandstoffen. Dit zou circa 200.000-400.000 hectare landbouwgrond vergen, de oppervlakte van een gemiddelde Nederlandse provincie. Het huidige Nederlandse areaal bouwland omvat circa 1 miljoen hectare. De productie van gewassen voor biobrandstoffen zou dus een aanzienlijk beslag leggen op Nederlandse landbouwgronden. Het is dan ook waarschijnlijker dat een groot deel van de biobrandstof wordt geïmporteerd, van binnen of zelfs van buiten de EU. Waarschijnlijk leidt de grootschalige teelt van biobrandstofgewassen tot aantasting van biodiversiteit en tot hogere voedselprijzen. Beide hebben te maken met het extra beslag dat deze teelt legt op schaarse landbouwgrond. Aan de productie van biobrandstoffen die in de EU worden gebruikt, zijn weliswaar duurzaamheidscriteria verbonden, waarin is bepaald dat de teelt niet mag plaatsvinden op recentelijk ontgonnen landbouwgronden; door indirecte verdringingseffecten kan deze teelt echter toch leiden tot extra ontbossing. Ook betekent de teelt van biobrandstofgewassen dat er minder landbouwgrond overblijft om aan de voedsel- en veevoervraag te voldoen, hetgeen tot prijsstijgingen zal leiden. Vooral landen die voor een groot deel van hun voedselvoorziening afhankelijk zijn van de wereldmarkt, zullen geen andere keuze hebben dan deze prijsstijging voor lief te nemen. Dit kan de armoede in die landen vergroten, omdat juist daar grote groepen mensen een flink deel van hun inkomen besteden aan voedsel. Biobrandstoffen waarvoor geen gebruik wordt gemaakt van landbouwgronden (tweedegeneratie biobrandstoffen zoals reststromen) leiden niet tot concurrentie met voedselgewassen. Een andere manier om klimaatdoelen te realiseren is het vastleggen van CO 2. Bossen houden voor tientallen tot honderden jaren koolstof vast en onttrekken daarmee CO 2 aan de atmosfeer. Jonge bomen die snel groeien leggen de meeste koolstof vast. Enkele tientallen malen de oppervlakte van het huidige Nederlandse bos zou nodig zijn om de totale Nederlandse emissie door middel van bosaanplant in Nederland te compenseren. Binnen Nederland is daarom slechts beperkte vastlegging van CO 2 door bosaanplant mogelijk. Bosaanleg wordt overigens ook gemotiveerd door andere functies, zoals recreatief gebruik, houtproductie en behoud van biodiversiteit. Het is reëler om de CO 2 -uitstoot binnen Nederland te verminderen door energiezuiniger transport en industrie of door het beter benutten van zonne- en windenergie. Een andere mogelijkheid is te investeren in de aanleg en het behoud van bossen en andere begroeiingen, zoals blijvende graslanden, in het buitenland. 16 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

Nederland kan een rol spelen; die rol vereist een samenhangende visie De directe fysieke bijdrage van landgebruiksopties binnen de Nederlandse landsgrenzen aan de mondiale opgaven is beperkt. Dat heeft te maken met de omvang van het land. De indirecte bijdrage kan echter groter zijn: Nederland kan de mondiale opgaven helpen oplossen door bijvoorbeeld het (verder) ontwikkelen en exporteren van kennis over duurzame vormen van landbouw. Een aanzienlijk deel van deze kennis is moeilijk te vermarkten en zal daarom niet door bedrijven worden ontwikkeld. De kennis heeft het karakter van een publiek goed en de ontwikkeling ervan zal dus afhangen van de financiering door overheden. Als gevolg van de sterke vervlechting van de Nederlandse economie met de wereldmarkt zijn er ook andere strategieën om uitbreiding van het landgebruik wereldwijd helpen tegen te gaan. De productie van dierlijke eiwitten draagt sterk bij aan het landgebruik, met name door de grootschalige teelt van veevoedergewassen. De consumptie van dierlijke eiwitten in Nederland is ruim tweemaal het wereldgemiddelde. Een eventuele afname van dit consumptieniveau kan de druk op landgebruik helpen verminderen. Ook voor grondstoffen als fosfaat en water kan verlaging van het gebruik een effectieve strategie zijn. Vermindering van de consumptie kan worden bereikt door van dieet te veranderen, en door minder voedsel te verspillen. De potentiële rol van Nederland is groter dan de oppervlakte van het land of het aantal inwoners suggereren. Diverse Nederlandse bedrijven opereren mondiaal, en vele maatschappelijke organisaties leveren een belangrijke bijdrage aan het mondiale debat over biodiversiteit en de bestrijding van armoede en voedseltekorten. Speciale aandacht vraagt de inbreng van Nederland via de Europese Unie. De EU claimt een voortrekkersrol in de wereld waar het gaat om de zorg voor biodiversiteit, landgebruik en voedselvoorziening. Nederland kan daar binnen de EU op inhaken, bijvoorbeeld door zelf invulling te geven aan een duurzame landbouw die sterker rekening houdt met effecten op biodiversiteit en klimaatverandering elders in de wereld. Daarnaast kan Nederland stimuleren dat andere lidstaten hierin meegaan, onder andere bij de aanpassing van het Europese gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) na de herziening van 2013. Ook de in 2010 aangepaste doelstellingen van het Europese biodiversiteitsbeleid bieden aanknopingspunten voor het verbinden van de opgave voor biodiversiteit met die voor voedselvoorziening en klimaatverandering. Als Nederland een rol op Europese en wereldschaal wil spelen, dan is op nationaal niveau een samenhangend beleid een vereiste. Zoals dikwijls geldt bij duurzaamheidsvraagstukken komt het erop aan een samenhangende visie voor de lange termijn te ontwikkelen en vast te stellen welke acties op de korte termijn nodig zijn, op een veelvoud van beleidsterreinen en schaalniveaus, om de gestelde doelen op de lange termijn te bereiken. Dit betekent dat de departementen die rond de drie mondiale opgaven een sleutelpositie innemen, elkaar weten te vinden in een samenhangende visie op bijvoorbeeld de rol van de Nederlandse (kennis over) voedselproductie en -consumptie, de rol van Nederland bij het behoud van internationaal belangrijke biodiversiteit, de productie van energie(gewassen) en afspraken tussen overheden en marktpartijen. Het opschonen en onderling afstemmen van verschillende beleidsvelden, het verbinden van private en publieke partijen, het Mondiale opgaven en nationaal beleid 17

investeren in de ontwikkeling en toepassing van relevante kennis, en het beprijzen of beschermen van biodiversiteit zijn belangrijke stappen in de vormgeving en uitvoering van beleid. 18 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

Verdieping Mondiale opgaven en nationaal beleid 19

Mondiale opgaven voor voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering 1 1.1 Ontwikkelingen volgens het Trendscenario Dit rapport richt zich op de mondiale voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering. Omdat helder is dat het hier om forse opgaven gaat, die niet van vandaag op morgen kunnen worden opgelost, is het nodig ver vooruit te kijken. Welke toekomstige ontwikkelingen zullen invloed hebben op de drie opgaven? Om dit na te gaan is gebruikgemaakt van het Trendscenario (PBL 2009c). Dit Trendscenario gaat uit van middenschattingen voor ontwikkelingstrends uit verschillende mondiale studies en is gebaseerd op de aanname van ongewijzigd beleid. Volgens het Trendscenario groeit de wereldbevolking tot circa 9 miljard in 2050, waarna de bevolking op dit niveau stabiliseert (figuur 1.1). De welvaartsgroei gaat in het Trendscenario wereldwijd door. De economische groei bedraagt, uitgedrukt in bruto mondiaal product, circa 2,1 procent per jaar. De groei is vooral sterk in Azië en Zuid-Amerika en later ook in Afrika. Desondanks zal het inkomen per hoofd van de bevolking in 2050 in de huidige rijke landen nog steeds hoger zijn dan in de huidige lage-inkomenslanden. De voortgaande groei van bevolking en welvaart levert ook een verdere milieudruk op. In dit hoofdstuk worden eerst de drie primaire opgaven afzonderlijk toegelicht; vervolgens wordt een beeld geschetst van de samenhang tussen de drie opgaven. 1.2 Opgave 1: veiligstellen van de voedselvoorziening voor iedereen 1.2.1 Achtergronden: individuele en sociaaleconomische gevolgen van honger en ondervoeding Op dit moment zijn circa 1 miljard mensen in de wereld ondervoed (FAO 2009). Ondervoeding is een van de belangrijkste oorzaken van kindersterfte. Zij leidt tot verzwakking, de voornaamste oorzaak van overlijden. Ondervoeding leidt ook tot Mondiale opgaven voor voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering 21

Mondiale bevolking en voedselconsumptie volgens Trendscenario Figuur 1.1 Bevolking, VN middenscenario 10 miljard Consumptie per hoofd 3000 kcal per persoon per dag 8 6 2000 4 1000 2 0 1950 1970 1990 2010 2030 2050 0 1950 1970 1990 2010 2030 2050 Rest van de wereld OESO Gewassen OESO Rest van de wereld Vlees OESO Rest van de wereld Bron: PBL (2009c) De voedselconsumptie zal de komende decennia verder toenemen. het vaker vóórkomen van andere ziektes, bijvoorbeeld diarree of malaria, en tot een grotere kans op sterfte door deze ziektes. Ook gebrek aan micronutriënten zoals zink, ijzer en vitamines leidt tot kindersterfte. Daarnaast heeft ondervoeding ernstige sociaaleconomische gevolgen. Dit komt door een lagere arbeidsproductiviteit van ondervoede mensen, door hogere gezondheidskosten en door een slechter functioneren in bijvoorbeeld onderwijs (World Food Programme 2006). Ondervoeding en honger worden gezien als een mondiaal probleem. Deels gaat het hierbij om ethische overwegingen, maar ook nationale belangen spelen een rol, vooral waar honger en ondervoeding leiden tot politieke instabiliteit, migratiestromen en opvangproblemen. De gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt benadrukt door het verminderen van honger als doel op te nemen in de millenium development goals. Een van de doelstellingen is om honger in de wereld in 2015 te halveren ten opzichte van het jaar 2000. Hoewel de afgelopen decennia het aantal ondervoede mensen wereldwijd langzaam is afgenomen, was de laatste paar jaar weer sprake van een stijging. Dit is onder meer het gevolg van de hoge voedselprijzen in 2008 en de economische crisis in 2009. Relaties tussen voedselprijzen en honger zijn overigens complex: voor de stedelijke bevolking betekenen hoge voedselprijzen meer uitgaven om in de voedselbehoefte te voorzien. Een deel van de bevolking op het platteland profiteert juist van hogere voedselprijzen, omdat de inkomsten voor producenten van voedsel toenemen. 22 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

1.2.2 Uitbannen van honger en ondervoeding: twee verwante opgaven De belangrijkste oorzaak van ondervoeding is een scheve inkomstenverdeling: veel mensen ontbreekt het aan voldoende inkomen om voedsel te kopen of aan voldoende land om het zelf te produceren (FAO 2005; Sen 1999). Ondervoeding wordt dus niet veroorzaakt doordat er mondiaal niet meer voedsel geproduceerd zou kunnen worden. Met een bescheiden stijging van 2,5 procent in de wereldvoedselproductie kunnen in theorie alle ondervoeden van voldoende calorieën worden voorzien (PBL 2009c). Het is echter niet waarschijnlijk dat ondervoeding zonder aanvullend beleid verdwijnt. Volgens het Trendscenario zullen naar verwachting in 2030 nog 700 miljoen mensen als gevolg van armoede ondervoed zijn (PBL 2009a). 1.2.3 Toekomstige ontwikkelingen in mondiale voedselvraag Projecties zoals die van de FAO en het IFPRI (International Food Policy Research Institute) laten voor de komende decennia (2030-2050) een stijging van de voedselvraag zien van zo n 50-65 procent (FAO 2006a; IAASTD 2009; Van Vuuren et al. 2008). De grotere voedselvraag wordt niet alleen bepaald door de absolute bevolkingsgroei, maar ook door de verwachte verandering in dieet (figuur 1.1). De consumptie van dierlijke eiwitten vertoont een sterke toename. Dierlijke productie is een relatief inefficiënt proces en de benodigde ruimte voor het produceren van dierlijke eiwitten is dan ook veel groter dan die voor plantaardige eiwitten (Stehfest et al. 2009). De meeste projecties verwachten een bescheiden stijging van het landbouwareaal voor akkerbouw (figuur 1.2). Ook weidegrond zal naar verwachting een groter gebied beslaan, ondanks een verschuiving van extensieve naar intensieve veeteelt. De uitbreiding van het landbouwareaal is lastig in te schatten door onzekere factoren als het gebruik van biobrandstoffen, regionale waterschaarste, effecten van klimaatverandering, landdegradatie, en het optreden van ziekten en plagen. Daarnaast neemt de ruimtedruk toe door een grotere vraag naar hout, katoen en mogelijk ook biobrandstoffen. Ook de toenemende schaarste van essentiële grondstoffen kan gevolgen hebben voor de landbouw. De huidige intensieve landbouw is afhankelijk van onder andere de bemesting met fosfaat en stikstof. Fosfaat wordt gewonnen uit fosfaathoudende gesteenten, die vooral voorkomen in Afrika (Marokko en Zuid-Afrika), Jordanië, China en de Verenigde Staten. De voorraden hiervan zijn eindig. Op basis van het huidige gebruik is de voorraad gemakkelijk winbaar fosfaat naar schatting nog genoeg voor circa 120 jaar. Voor de productie van stikstofhoudende meststoffen is veel energie nodig. Deze productie gaat met aanzienlijke broeikasgasemissies gepaard. 1.3 Opgave 2: behoud van biodiversiteit 1.3.1 Achtergronden: achteruitgang van biodiversiteit Als gevolg van menselijke activiteiten neemt de mondiale biodiversiteit al eeuwen af, met een versnelling in de laatste honderd jaar (figuur 1.3). Het mondiale verlies aan biodiversiteit zal naar verwachting in de toekomst doorzetten, zoals blijkt uit het Trendscenario. Dit beeld wordt bevestigd door andere verkenningen (CBD Mondiale opgaven voor voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering 23

Mondiaal landgebruik volgens Trendscenario Figuur 1.2 Totaal 50 40 30 20 10 0 1970 1990 2010 2030 2050 Graslanden miljoen km 2 Historie Trendscenario Onzekerheidsmarge uit literatuur Bouwland Historie Trendscenario Onzekerheidsmarge uit literatuur Onderliggende trends, 2000 2050 OESO Latijns- Amerika Sub-Sahara Afrika Noord-Afrika en Midden-Oosten Azië -1 0 1 2 3 Nettoverandering productie Opbrengstverhoging Areaaluitbreiding % per jaar Bron: FAO (2006a); IAASTD (2009); Van Vuuren et al. (2008) Het areaal landbouwgrond neemt de komende 25 jaar waarschijnlijk nog toe, maar de omvang van de toename is onzeker. Deze hangt vooral af van ontwikkelingen in de opbrengstverhoging. Vooral in Latijns-Amerika en Afrika zal het landbouwareaal in omvang toenemen. 2010; Millennium Ecosystem Assessment 2005). Als belangrijkste oorzaken worden gezien verlies van areaal door omzetting van natuurlijke systemen, uitbreiding van infrastructuur, overexploitatie, milieudruk (stikstof, klimaatverandering) en introductie van uitheemse soorten. Omzetting van natuurlijke systemen vindt vooral plaats door uitbreiding van landbouwgrond. Historisch gezien deed zich dat vooral voor in gematigde gebieden. De laatste decennia concentreert de omzetting van natuurlijke systemen zich vooral in tropische en subtropische gebieden (Latijns-Amerika en Sub-Sahara Afrika). Daarbij speelt ontbossing een belangrijke rol. In de toekomst zal omzetting van natuurlijke systemen vooral plaatsvinden in gebieden met gematigd, subtropisch en tropisch bos. Daar is nog ruimte voor de omzetting van natuurlijke systemen in akkerbouwgronden (figuur 1.4). Voor de andere ecoysteemtypen geldt dat een groot deel van het resterende areaal niet geschikt is om als akkerbouwgrond te gebruiken, bijvoorbeeld omdat het er te koud of te droog is. Een deel van het areaal dat nu wordt gebruikt voor veeteelt, zal worden omgezet in bouwland. Ook dit leidt tot vermindering van de biodiversiteit. 24 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

Figuur 1.3 Mondiale biodiversiteit volgens Trendscenario 100 80 60 40 Gemiddelde mate van voorkomen van soorten (%) Ecosysteemtypen Boreaal bos Gematigd bos Tropisch bos Gematigde graslanden Tropische graslanden Woestijn, ijs en toendra 20 0 Potentieel 1700 1800 1900 2000 2050 Bron: PBL (2009c) Als gevolg van menselijke activiteiten is de terrestrische biodiversiteit de afgelopen honderd jaar sterk afgenomen. In het Trendscenario gaat deze afname de komende veertig jaar ook door, vooral ten koste van biodiversiteit in (sub)tropische gebieden. In hoeverre de omzetting zich ook daadwerkelijk zal voordoen, is omgeven met grote onzekerheden rond de uitbreiding van het landbouwareaal. 1.3.2 Internationale afspraken en doelen De landen die partij zijn in het Biodiversiteitsverdrag (CBD) hebben afgesproken om in 2010 op alle schaalniveaus het verlies aan biodiversiteit significant af te remmen. Deze doelstelling is niet gehaald. De EU had als doelstelling om per 2010 het verlies aan biodiversiteit te stoppen. Ook deze doelstelling is niet gehaald. De EU heeft nu de ambitie om in 2020 het verlies aan biodiversiteit en ecosysteemdiensten binnen de EU te hebben gestopt, en een ruimere bijdrage te leveren aan het vermijden van verder mondiaal verlies (Raad van de Europese Unie 2010). Het begrip biodiversiteit heeft verschillende betekenissen. Er wordt zowel genetische diversiteit (variatie binnen soorten, bijvoorbeeld tussen rassen), als diversiteit van soorten en diversiteit van ecosystemen onder verstaan. De drijfveren om biodiversiteit te behouden lopen ook uiteen. Eén van de redenen om biodiversiteit te beschermen is dat soorten en ecosystemen (economisch) nut hebben voor mensen doordat zij ecosysteemdiensten leveren. Het kan gaan om levering van voedsel, hout en kleding, maar ook om regulerende diensten zoals natuurlijke waterzuivering. Diversiteit van soorten en ecosystemen leidt tot een lagere kwetsbaarheid, bijvoorbeeld door het bieden van uitwijkmogelijkheden in geval van ziekten (bijvoorbeeld bij landbouwgewassen). Een drijfveer die wereldwijd eveneens een belangrijke rol speelt, is de morele plicht om als mens geen onherroepelijke schade aan de natuur aan te richten. Deze plicht vloeit voort uit de intrinsieke waarde van de biodiversiteit. Mondiale opgaven voor voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering 25

Mondiaal landgebruik per ecosysteemtype, 2000 Figuur 1.4 Ecosysteemtype Mondiale landoppervlakte Percentage mondiale landoppervlakte Gematigd bos en sub-tropisch bos 12,4% Tropisch bos 12,8% Boreaal bos 15,6% Grasland en steppe 14,4% Struikgewas en savanne 19,7% IJs, toendra en woestijn 25,2% 0% 25% 50% 75% 100% Mondiale landoppervlakte Stedelijk gebied en infrastructuur Resterend deel } oorspronkelijk Akkerbouw ecosysteemtype Veeteelt In potentie geschikt voor akkerbouw Aangewezen voor bosbouw (FAO, 2006) Vooral bosecosysteemtypen bieden nog ruimte voor een eventuele uitbreiding van het areaal akkerbouw op de wereld. Het resterende areaal van de andere ecosysteemtypen is niet geschikt voor akkerbouw. Een deel van het areaal bosbouw is mogelijk wel geschikt als akkerbouwgrond. Omzetting naar akkerbouw zal leiden tot het opschuiven van de bosbouw naar andere gebieden. Vooral in ontwikkelingslanden is de levering van ecosysteemdiensten door natuurlijke systemen van belang, omdat daar minder middelen zijn om te investeren in beheersing van risico s van bijvoorbeeld de waterhuishouding of plaagbestrijding. Bovendien is de directe afhankelijkheid van ecosysteemdiensten in ontwikkelingslanden vaak groter, bijvoorbeeld waar koraalriffen een rol vervullen als kraamkamer voor lokale visserij. De relatie tussen verlies van biodiversiteit (bijvoorbeeld gemeten in soortenrijkdom) en verlies van ecosysteemdiensten is moeilijk te bepalen en vaak zeer situatiespecifiek. Tropische bossen bieden een hoge mate van soortenrijkdom en spelen ook een cruciale rol voor diverse ecosysteemdiensten, zoals koolstofvastlegging en 26 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering

beheersing van de waterhuishouding (zie ook figuur 1.5). Voor het vastleggen van koolstof is de soortenrijkdom echter nauwelijks van belang. In natuurlijke systemen gaat verlies van soorten vaak gepaard met verlies van ecosysteemdiensten (en vice versa). Bij omzetting van natuur in landbouwgrond neemt één functie sterk toe (de productiediensten), terwijl andere dan juist vaak afnemen. 1.3.3 Risico s en onzekerheden rondom omslagpunten (tipping points) Een belangrijk argument voor de bescherming van ecosystemen vormen de onzekere effecten van verstoringen in het systeem. Tussen de verschillende soorten en functies binnen een ecosysteem bestaan complexe, niet-lineaire relaties. Dat betekent soms dat systemen lange tijd veerkracht kunnen vertonen als zich verstoringen in het systeem voordoen, maar dat op een gegeven moment een drempelwaarde overschreden kan worden, waardoor een abrupte verandering in het ecosysteem kan optreden (tipping point). Deze verandering kan zichzelf versterken (positieve feedback), of er kan een vertraging in de tijd zijn tussen de activiteiten die de omslag veroorzaken en het omslagpunt zelf. In beide gevallen is het zeer moeilijk om deze systeemveranderingen weer terug te draaien. Voorbeelden van omslagpunten zijn de massale degradatie van koraalriffen als gevolg van overbevissing, verstoring van meren door eutrofiëring, vegetatieveranderingen als gevolg van veranderende neerslagpatronen, en waarschijnlijk de vorming van de Saharawoestijn (Scheffer 2009). Omslagpunten met minder zekerheid zijn bijvoorbeeld het instorten van de mariene visserij door onder andere overbevissing en eutrofiëring, en het afsterven van de Amazonewouden. Ook klimaatverandering wordt regelmatig als drukfactor gezien, die uiteindelijk kan leiden tot omslagpunten in bijvoorbeeld de aanwezigheid van poolijs, het veranderen van moessonpatronen of de degradatie van de Amazone, maar mogelijk ook tot het terugdraaien van verwoestijning in Afrika (Lenton et al. 2008). Voor het voeren van beleid is het belangrijk om de omslagpunten vooraf te kennen: waar liggen de drempelwaarden en wanneer worden deze overschreden? Er is echter (nog) te weinig kennis beschikbaar om iets voorspellends te kunnen zeggen over de omslagpunten. Om die reden zijn ze ook niet meegenomen in modellen die de impact van mondiale ontwikkelingen op biodiversiteit projecteren. 1.3.4 Biodiversiteit is ongelijk verdeeld over de wereld Veel tropische systemen hebben een veel grotere soortendiversiteit dan ecosystemen in koudere gebieden. De aanwezigheid van een grote soortendiversiteit is vaak locatiespecifiek, en bescherming van biodiversiteit is dan ook primair een lokale of nationale verantwoordelijkheid. Projecties van toekomstig verlies van biodiversiteit vallen voor een groot deel in tropische ontwikkelingslanden als gevolg van de relatief grote druk op ecosystemen en door het hogere potentiële verlies. Bescherming van biodiversiteit in ontwikkelingslanden kan echter conflicteren met de economische ontwikkeling in deze landen. Minimalisering van verlies aan biodiversiteit vergt daardoor in eerste instantie een efficiënt landgebruik door schone en efficiënte technologie en productiesystemen. Daarnaast zijn ook aanvullende maatregelen nodig door integratie van beschermingsbeleid in omvattender beslissingen rond landgebruik, publieke goederen, handel en ontwikkeling. Mondiale opgaven voor voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering 27

Figuur 1.5 Invalshoeken bescherming biodiversiteit Beschermde gebieden Biodiversiteit hotspots en wildernisgebieden Natuurlijke koolstofopslag Bron: PBL (2009c) De wijze waarop het begrip biodiversiteit wordt geïnterpreteerd maakt veel uit. Er is een zekere overlap tussen beschermde gebieden, gebieden met biodiversiteithotspots, bedreigde wildernisgebieden en gebieden met een hoge bijdrage aan koolstofopslag (een van de vele ecosysteemdiensten), maar deze overlap is bij lange na niet 100 procent. 28 Voedsel, biodiversiteit en klimaatverandering Situatie 2000 Uitbreiding beschermde gebieden met 20% (ambitieus scenario GEO4) 'Hotspots' 'Wildernisgebieden' Meer dan 200 ton koolstof per hectare (IMAGE-model)

1.4 Opgave 3: beperken van klimaatverandering 1.4.1 Achtergronden: klimaatverandering door toenemende uitstoot van broeikasgassen Een derde belangrijke mondiale opgave is het voorkomen van klimaatverandering. Klimaatverandering wordt vooral veroorzaakt door de uitstoot van broeikasgassen, zoals CO 2 (vooral uit de verbranding van fossiele brandstoffen), methaan en lachgas. In het Trendscenario (ongewijzigd beleid) zal het gebruik van fossiele brandstoffen en de daaraan gekoppelde emissies van CO 2 sterk toenemen. Schattingen van de temperatuurstijging in 2100 liggen in de orde van 3-6 o C, met een meest waarschijnlijke waarde van 4 o C. In het kader van de UN Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) is afgesproken om gevaarlijke menselijke beïnvloeding van het klimaat te voorkomen. In het Akkoord van Kopenhagen (2009) zijn voorlopige afspraken gemaakt om een maximale mondiale temperatuurstijging van 2 o C als uitgangspunt te nemen voor verdere klimaatonderhandelingen. Maatregelen om binnen 2 o C te blijven zijn technisch voorhanden, maar het is een flinke uitdaging deze maatregelen daadwerkelijk te implementeren. Bovendien is ook bij 2 o C temperatuurstijging al sprake van significante klimaatverandering, waardoor doelstellingen voor biodiversiteit en voedselvoorziening lastiger haalbaar kunnen blijken te zijn (Van Vuuren et al. 2009). De gevolgen van klimaatverandering zijn zeer onzeker door de complexiteit van het klimaatsysteem. Belangrijke onzekere factoren zijn onder meer het inherent chaotische karakter van klimaatpatronen, het wel of niet veranderen van weersextremen, mogelijke onomkeerbare veranderingen in het klimaatsysteem, de gevoeligheid van menselijke systemen en ecosystemen, en de mogelijkheden tot aanpassing. Als gevolg van deze onzekerheid is het nauwelijks mogelijk om concreet de gevolgen van temperatuurstijging exact aan te geven. Wel kan binnen ruime onzekerheidsmarges worden geschetst welke risico s er zijn. Met deze risico s kan heel verschillend worden omgegaan. Een mogelijkheid is om deze risico s te kwantificeren en op basis van een kosten-batenanalyse een optimaal niveau van beleidsactie aan te geven. Bij deze optie spelen echter allerlei morele keuzes vaak impliciet een rol, met name ten aanzien van de waardering van verschillende gebeurtenissen in de tijd. Een andere mogelijkheid is om uit te gaan van een voorzorgsbeginsel, waarin de morele en politieke keuzes over welke risico s de samenleving wenst te nemen expliciet worden gemaakt. De voorzichtige politieke consensus ten aanzien van de tweegradendoelstelling is in feite gebaseerd op het voorzorgsbeginsel, waarbij effecten bij een temperatuurverandering van maximaal 2 o C acceptabel of onontkoombaar worden geacht. In het beleid is een discussie gaande over hoe de tweegradendoelstelling moet worden uitgedrukt in emissiereducties. Ook hier spelen onzekerheden een rol. Om de tweegradendoelstelling te halen met een zekerheid van meer dan 50 procent, is een reductie van de mondiale broeikasgasemissies in 2050 met ongeveer 50 procent ten opzichte van 2000 noodzakelijk. Mondiale opgaven voor voedselvoorziening, biodiversiteit en klimaatverandering 29