Erfgoedinspectie Ministerie von Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Datum 15 december 2011 Betreft Inspectie digitale informatiehuishouding

Transcriptie

1 Erfgoedinspectie Ministerie von Onderwijs, Cultuur en Wetenschap > Retouradres Postbus BL Den Haag Politieacademie t.a.v. de voorzitter van het College van Bestuur de heer A.P.P.M. van Baal Postbus BB APELDOORN Koninginnegracht 25 Den Haag Postbus BL Den Haag Contactpersoon PJ.M. Velthuijs-Bechthold T velthuys@erfgoedinspectie.nl IPC 3500 Betreft Inspectie digitale informatiehuishouding Bijlagen 3 Geachte heer Van Baal, Hierbij bied ik u de rapportage aan van de inspectie die op 18 juli 2011 uitgevoerd naar de digitale informatiehuishouding bij uw organisatie. Doel van de inspectie is om antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre digitale informatie binnen de afgesproken bewaartermijnen beschikbaar, raadpleegbaar en vindbaar is. Voorts of de Politieacademie risico's loopt op het gebied van deze 'duurzame toegankelijkheid' van digitale informatie en welke risico's dat zijn. Informatie is een basisingrediënt voor het goed presteren en functioneren van een organisatie. Een belangrijk aspect is het geheugen van de organisatie, zoals dit is vastgelegd in de verschillende informatiesystemen die samen het archief van de Nederlandse Politieacademie vormen. Het spreekt voor zich dat de informatie in dit geheugen toegankelijk moet blijven, in ieder geval voor de periode dat deze informatie voor uw organisatie en andere belanghebbenden van belang is. In een digitale omgeving is deze 'duurzame' toegankelijkheid niet vanzelfsprekend geregeld en geborgd. Voor de Erfgoedinspectie 1 is het bovenstaande aanleiding om een inspectieprogramma 2 uit te voeren dat zich richt op afspraken over de digitale informatiehuishouding en op selectie, bewaring, vernietiging en toegankelijkheid van digitale informatie. De inspectie bij de Nederlandse Politieacademie maakt onderdeel uit van dit programma. 1! Zie bijlage 3 voor een korte beschrijving van de Erfgoedinspectie Zie bijlage 2 voor een context-omschrijving van deze inspectie Pagina 1 van 12

2 Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en de mogelijkheden tot verbetering op het gebied van de duurzame toegankelijkheid. Het primaire kader voor deze inspectie vormt de Archiefwet Algemeen beeld De afgelopen jaren heeft de Politieacademie zich met het Project Digitalisering ingespannen om het archief- en informatiebeheer op orde te krijgen. Het doel van het project is het digitaliseren van de papieren archiefbescheiden en het creëren van een elektronisch archief. Het project heeft ertoe geleid dat de kwaliteit van het archiefbeheer bij de Politieacademie sinds 2009 aanzienlijk is verbeterd. Op grond van het recente beleidsplan en bedrijfsplan van de Politieacademie is een Informatiebeleidsplan Politieacademie opgesteld, met als doelstelling het bewerkstelligen van een op de toekomst gerichte en effectieve informatievoorziening. Een groot aantal van de deelprojecten van het Informatiebeleidsplan heeft betrekking op en is van belang voor de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden. De Politieacademie zet met het Project Digitalisering en het Informatiebeleidsplan belangrijke stappen om de kwaliteit van de digitale informatiehuishouding op orde te krijgen. Wel kan de afstemming tussen beide projecten worden verbeterd. De digitale archiefbescheiden van de Politieacademie bevinden zich in het 'elektronisch archief' CORSA, in de kantoorapplicaties en in de bedrijfsapplicaties. Alleen voor wat betreft het 'elektronisch archief' is de toekenning van bewaartermijnen, het nemen van selectiebeslissingen en de duurzame toegankelijkheid afdoende geregeld. De organisatie heeft geen overkoepelend overzicht van de aard, omvang en locatie van de digitale archiefbescheiden in de kantoor- en bedrijfsapplicaties. Ook heeft de Politieacademie geen zicht op de kwaliteit van het beheer van deze archiefbescheiden, zoals dat plaatsvindt in de afdelingen. Ten slotte beschikt de organisatie niet over een overkoepelende bewaarstrategie waarmee de duurzame toegankelijkheid van de archiefbescheiden kan worden gewaarborgd. In het Informatiebeleidsplan is het voornemen opgenomen om het applicatielandschap te saneren, maar het plan bevat geen aanpak voor de vraag in welke applicaties zich archiefbescheiden bevinden, hoe om te gaan met deze bescheiden bij uitfasering van de applicaties en hoe de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in te ontwikkelen applicaties te borgen. Pagina 2 van 12

3 Het ontbreken van een stevige greep op dit deel van de archiefbescheiden brengt met zich mee, dat de archieven onvolledig en/of ontoegankelijk kunnen raken. De Politieacademie loopt daarmee het risico op aantasting van de doelmatigheid en 35326? doeltreffendheid van haar bedrijfsvoering en besluitvorming. Aanbevelingen Ik beveel u aan het informatiebeleidsplan en het project digitalisering te integreren in een geheel, zodat de initiatieven tot verbetering van de informatiehuishouding van de Politieacademie in samenhang worden uitgevoerd. Voor het beklijven van de verbeteringen is het bovendien cruciaal dat de leiding van de Politieacademie de visies die nu binnen het Project Digitalisering en het Informatiebeleidsplan zijn ontwikkeld, integreert in een breed gedeeld archief beleid. Ik beveel verder aan om zo snel mogelijk een centrale regie over de informatiehuishouding te bewerkstelligen en daarmee te waarborgen dat de archiefbescheiden duurzame in alle applicaties worden beheerd volgens de eisen voor toegankelijkheid. In bijlage 1 gaat de rapportage dieper in op zes thema's, waar indien relevant, op detailniveau eveneens aanbevelingen zijn gedaan. De inspectie is met deze rapportagebrief afgesloten. Indien u daar prijs op stelt ben ik graag bereid deze rapportage toe te lichten. Zoals in de aankondigingbrief is vermeld, wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Met vriendelijke groet. Mevr. drs. G.P.M. Scholte hoofdinspecteur collecties en archieven Pagina 3 van 12

4 Bijlage 1 De staat van de duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief van de Nederlandse Politieacademie aan de hand van zes thema's Digitale informatie en digitaal archief Informatie die binnen de werkprocessen gegenereerd en uitgewisseld wordt, vormt het archief van de organisatie. Deze informatie bevindt zich voor een belangrijk deel in de verschillende applicaties en systemen die binnen de organisatie worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan.. Bevindingen De Politieacademie beschouwt de neerslag van al haar werkprocessen als archiefbescheiden, of deze nu papier is of digitaal. Dit is het uitgangspunt van het project digitalisering, dat zich bezighoudt met het verbeterproject archieffunctie. Dit principe is echter niet vastgelegd en wordt binnen de organisatie niet breed gedeeld. Het is het streven van de organisatie om volledig digitaal te gaan werken. Inmiddels verlopen de documentenstromen grotendeels digitaal. De papieren archiefbescheiden afkomstig van buiten de organisatie worden bij binnenkomst gedigitaliseerd en beheerd in het document management systeem. Archiefbescheiden die zich bevinden in de verschillende bedrijfsapplicaties, zoals NOAS, en in de kantoorautomatiseringomgeving worden niet als zodanig beschouwd en vallen buiten het regime van archivering en daarmee wellicht ook niet onder de eisen van duurzame toegankelijkheid. Concluderend kan worden gesteld dat de Politieacademie uitgangspunten hanteert die in overeenstemming zijn met de eisen van de Archiefwet. In de CORSA-omgeving wordt ook al gewerkt vanuit deze uitgangspunten. Dat geldt niet voor de bedrijfs- en kantoorapplicaties. Het besef dat zich ook hierin archiefbescheiden bevinden is nog lang niet overal doorgedrongen, met alle risico's op ontijdig verloren gaan van informatie. Pagina 4 van 12

5 Aanbeveling Ik beveel u aan de visie op het begrip archiefbescheiden zoals geformuleerd door de Projectgroep Digitalisering op te nemen in het Informatiebeleid en organisatiebreed uit te dragen. Visie en beleid De ontwikkelingen op het gebied van de digitale informatiehuishouding en de digitale archivering volgen elkaar in snel tempo op. Het is onontbeerlijk voor een organisatie om een visie op en beleid voor de informatiehuishouding en het digitale archief te hebben. Visie en beleidsplan stellen het management in staat te beslissen over de te volgen strategie en te nemen stappen. Deze strategie heeft als doel om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, met inbegrip van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie. Bevindingen Naar aanleiding van een aantal rapporten van de Erfgoedinspectie heeft de Politieacademie besloten tot een integrale verbeterslag ten behoeve van het archiefbeheer. Het Plan van aanpak digitalisering: inrichten archieffunctie Politieacademie dateert van april Het plan is opgesteld in opdracht van de afdeling Facilitair, Huisvesting en Middelen. Het plan bevat ook een visie op het informatiebeleid van de organisatie. Op basis van deze visie beoogt de organisatie in de toekomst geheel digitaal te gaan werken. In 2010 heeft de afdeling Informatie- & Changemanagement (ICM) een Informatiebeleidsplan Politieacademie ' opgesteld. Het stuk bestaat uit een deel dat het informatiebeleid beschrijft en een deel dat een informatieplan met speerpunten bevat. Eén van de 19 speerpunten van dit plan, 'Inrichting digitalisering', is het realiseren van het hierboven genoemde plan van de afdeling Facilitair. Op deze verwijzing na lijkt het plan van ICM onafhankelijk van de afdeling Facilitair te zijn ontwikkeld, terwijl een aantal van de doelstellingen van het plan volledig overeenkomt met de doelen van het verbeterplan van de afdeling Facilitair. Het gaat om de doelen 'de informatiehuishouding is op orde; er is grip op de bedrijfsvoering; er is een optimale ondersteuning van de primaire processen.' Het plan van de afdeling ICM is overigens nog niet vastgesteld. Geconcludeerd mag worden dat tot nu toe het archiefbeleid en hét ICT-beleid gescheiden van elkaar worden geformuleerd. Aanbeveling Het is van groot belang voor het slagen van de verbetering van de informatiehuishouding van de Politieacademie dat het plan voor het archiefbeheer en het informatiebeleidsplan in samenhang worden uitgevoerd. Voor het beklijven Pagina 5 van 12

6 van de verbeteringen is het bovendien cruciaal dat de leiding van de Politieacademie de visies, overneemt en integreert zodat een breed gedeeld archiefbeleid ontstaat en het beheer centraal wordt aangestuurd. Organisatie en personeel Bij een organisatie moet voldoende kennis aanwezig zijn over de digitale informatiehuishouding en in het bijzonder de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering. Voorts moet er voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te voeren Concrete afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een (on-line) handleiding of werkinstructies zijn noodzakelijk. Bevindingen De organisatie beschikt op dit moment binnen de projectgroep digitalisering over de nodige deskundigheid op het gebied van archiefbeheer. Extra benodigde specifieke kennis of mankracht wordt eventueel tijdelijk ingehuurd. Het is niet duidelijk of er op termijn ruimte zal zijn om specifieke deskundigheid en capaciteit structureel toe te voegen aan de organisatie. Voor de bevordering van de deskundigheid van de individuele medewerkers op het gebied van digitaal archiefbeheer heeft de organisatie geen concrete plannen. Het merendeel van de systemen wordt nog decentraal op de afdelingen beheerd en werkinstructies bestaan voor slechts twee werkprocessen die beide worden uitgevoerd door de centrale DIV-afdeling. De organisatie is op dit gebied kwetsbaar omdat zij gebruik maakt van tijdelijke krachten voor kennisintensieve werkzaamheden op het gebied van (digitale) archivering. Ook vormt het decentrale beheer van applicaties en de afwezigheid van centrale aansturing van en instructies voor het beheer van de archiefbescheiden in de bedrijfs- en kantoorapplicaties een risico voor de duurzame digitale toegankelijkheid. Aanbeveling Ik beveel u aan om na beëindiging van het Project Digitalisering te borgen dat er voldoende kennis in huis blijft. Zie verder mijn aanbeveling bij Toegankelijkheid'. Toegankelijkheid Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. In de eerste plaats moet duidelijk zijn welke archiefbescheiden worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Informatie moet geordend, beschreven en beheerd worden om op termijn toegankelijk te blijven. Het Pagina 6 van 12

7 toekennen van metadata aan digitale informatie is een belangrijke voorwaarde voor de toegankelijkheid van digitale informatie. Bevindingen De Politieacademie maakt voor het beheer van digitale documenten sinds 2002 gebruik van CORSA. Deze applicatie heeft een centrale plaats in de plannen om het archiefbeheer van de organisatie te verbeteren. CORSA is nadrukkelijk bedoeld als ondersteuning van de archieffunctie van de organisatie en zal gekoppeld worden aan de applicaties die de primaire en secondaire processen ondersteunen. De ingebruikname van een nieuwe versie van CORSA, die de applicatie geschikt maakt om deze centrale rol te vervullen, maakt deel uit van het verbeterplan uit Op dit moment wordt in CORSA slechts de inkomende en uitgaande post van enkele organisatieonderdelen beheerd. Tekstdocumenten worden opgemaakt in de kantoorapplicaties en opgeslagen in persoonlijke of afdelingsmappen op de netwerkschijven. Slechts een deel van deze documenten wordt gearchiveerd in CORSA. De inrichting van de mappen op de netwerkschijven wordt niet centraal aangestuurd maar wordt bepaald door de afdelingen. Een belangrijk en omvangrijk deel van de archiefbescheiden van de Politieacademie bevindt zich in bedrijfsapplicaties. In het Informatiebeleidsplan Politieacademie wordt gesteld dat de informatievoorziening van de organisatie centraal moet worden ingericht en aangestuurd en dat de afdeling ICM daarbij voor de hele organisatie de regiefunctie zal vervullen. Zover is het echter nog niet. Op dit moment is sprake van een groot aantal applicaties en nog niet alle systemen zijn gecentraliseerd. ICM heeft een overzicht van een groot deel maar niet van alle aanwezige applicaties. Het beheer van veel applicaties berust nog bij de betrokken afdelingen. In welke applicaties zich archiefbescheiden bevinden is niet duidelijk. De toekenning van basale metadata wordt bepaald door de afdeling. Niet duidelijk is in hoeverre het ordeningsplan in deze applicaties wordt toegepast. De toegankelijkheid van archiefbescheiden is alleen in CORSA afdoende geregeld. Voor de overige applicaties en de kantoorautomatisering is niet duidelijk of en zo ja welke archiefbescheiden er in aanwezig zijn en is niet duidelijk of en hoe de toegankelijkheid is geborgd. Aanbeveling Ik beveel u aan om zo snel mogelijk een centrale regie over de informatiehuishouding te bewerkstelligen en daar het beheer van het archief en de toegankelijkheid van de archiefbescheiden bij te betrekken. Pagina 7 van 12

8 Selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf, al bij het inrichten van een applicatie, rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst. Enerzijds is voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden verboden en houdt dit het risico in dat belangrijke informatie verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Anderzijds is het in verband met de privacywetgeving van belang dat archiefbescheiden niet langer bewaard worden dan de bewaartermijn voorschrijft. Bevindingen Als onderdeel van de uitvoering van het verbeterplan uit 2009 is ook een selectielijst voor de Politieacademie opgesteld. Deze lijst bevindt zich in een vergevorderd stadium van vaststelling. De conceptlijst wordt al gebruikt bij het toekennen van bewaartermijnen aan de documenten die in CORSA worden opgeslagen. Wanneer de bewaartermijnen zijn verlopen zullen de stukken worden vernietigd. De selectielijst wordt niet gebruikt bij het beheer van digitale archiefbescheiden die zich in de kantoorautomatisering of in de bedrijfsapplicaties bevinden. Uit de applicaties die de primaire processen ondersteunen wordt niet vernietigd, uit de applicaties die de secundaire processen ondersteunen deels wel. Geconcludeerd mag worden dat alleen in CORSA de selectielijst afdoende is geïmplementeerd. Aanbeveling Het is noodzakelijk dat de bewaartermijnen uit de selectielijst worden toegepast op alle digitale archiefbescheiden. Ik beveel u aan dit te bewerkstelligen. Duurzame digitale toegankelijkheid Digitale bestanden moeten actief onderhouden worden om gedurende hun bewaartermijn leesbaar en interpreteerbaar te blijven. Het is daarom van belang om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen voor duurzame toegankelijkheid. Afspraken hierover kunnen worden vastgelegd in een bewaarstrategie. Daarin moeten ook elementen als het gebruik van open standaarden, een voorziening voor tijdige conversie en migratie en bewaking van authenticiteit van de informatie opgenomen zijn. Pagina 8 van 12

9 Bevindingen Vanuit het project archieffunctie wordt er op aangedrongen dat de Politieacademie K J adequate maatregelen treft om de duurzame toegankelijkheid van haar digitale 35326? archiefbescheiden te waarborgen. Zoals hierboven gemeld in de paragraaf over Toegankelijkheid' bevinden veel archiefbescheiden zich nog in de bedrijfs- en kantoorautomatiseringapplicaties. Het is onduidelijk of de duurzame toegankelijkheid van deze bescheiden gegarandeerd kan worden. In het Informatieplan wordt slechts impliciet aandacht besteed aan de duurzame toegankelijkheid van digitale gegevens door bij een aantal speerpunten aan te geven dat deze bijdragen aan het doel van de afdeling dat de informatievoorziening op 'een hoogwaardige en optimale manier de processen van de Politieacademie ondersteunt'. Van een expliciete bewaarstrategie is echter geen sprake. Mijn conclusie is dat bij de Politieacademie de aandacht voor duurzame digitale toegankelijkheid zich beperkt tot de documenten die in CORSA worden gearchiveerd en zich niet uitstrekt over de overige applicaties. Aanbeveling Ik beveel u aan om het ontwikkelen van een bewaarstrategie een speerpunt te maken in het vormgeven aan het informatiebeleid. Pagina 9 van 12

10 Deelnemers aan het inspectiegesprek op 18 juli 2011 Het inspectiegesprek heeft plaatsgevonden met van de kant van uw organisatie mw. P. Satter, hoofd Facilitair en Middelen, dhr. P. Frederiks, hoofd Informatieen Changemanagement, mw. F. Swart, projectleider inrichten archieffunctie, mw. M. Meijerink, beleidsadviseur bestuurs- en concernstaf, mw. R. Gilat, beleidsadviseur DIV en dhr. E. Sleurink, vertegenwoordiger MT van de directie Onderwijs. Van de kant van de Erfgoedinspectie waren aanwezig dhr. N. Chapel en mw. P. Velthuys, beide inspecteur. De vragen en antwoorden zijn om commentaar aan de contactpersonen voorgelegd. De reacties zijn in deze rapportage verwerkt. Bronnen Plan van aanpak Digitalisering : Inrichten archieffunctie Politieacademie ( ) Project Digitalisering ; Fase 2010 Eindrapport, ( ) Quickscan Corsa (Concept) (juli 2011) Projectvoorstel Digitalisering : Inrichten digitale archieffunctie Politieacademie ( ) Visiedocument Documentair Informatiemanagement, ( ) Informatiebeleidsplan Politieacademie : de informatisering veranderen is een brug bouwen terwijl je erop loopt, (januari 2011) Bedrijfsplan Politieacademie : vereenvoudigen met ambitie, geen datum Pagina 10 van 12

11 Bijlage 2 Duurzame digitale toegankelijkheid; een onderzoek van de Erfgoedinspectie In 2011 en 2012 voert de Erfgoedinspectie een onderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de centrale overheid. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met de situatie in 2005, zoals door de Erfgoedinspectie beschreven in het rapport Een dementerende overheid?. In dit rapport werd gewezen op het risico dat er bij ondeugdelijk beheer van digitale informatie ernstige gaten in het bedrijfsgeheugen ontstaan. Belangrijk onderdeel van het onderzoek wordt gevormd door inspecties bij 20 organisaties die een doorsnee beeld van de centrale overheid vertegenwoordigen. Andere onderdelen van het onderzoek bestaan uit bepaalde uitkomsten van de monitor van de Erfgoedinspectie en drie themagerichte onderzoeken naar digitaal archiefbeheer. De Erfgoedinspectie zal eind 2011, begin 2012 een overkoepelend rapport over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden publiceren. Daarnaast zal elke van de 24 geïnspecteerde organisaties een samenvattend rapport met aanbevelingen ontvangen. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving kan worden gewaarborgd. Pagina 11 van 12

12 Bijlage 3 De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid IS december ZOU De Erfgoedinspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet in opdracht van de minister van OCW toe op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten, de beschermde stads- en dorpsgezichten en op de informatiehuishouding, van de centrale overheid. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten, zowel digitaal als niet-digitaal. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezagtaak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Pagina 12 van 12