Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Ciiltuuren Wetenschap

Transcriptie

1 Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Ciiltuuren Wetenschap > Retouradres Postbus BL Den Haag Immigratie- en Naturalisatiedienst de heer R. Van Lint, hoofddirecteur Postbus GE RIJSWIJK Koninginnegracht 25 Den Haag Postbus BL Den Haag nl Contactpersoon A.D. Overbeeke T a.overbeeke@minocw.nl IPC 3500 Betreft Inspectie digitale informatiehuishouding Bijlagen 3 Geachte heer Van Lint, Hierbij bied ik u de rapportage aan van de inspectie die op 27 september 2011 is uitgevoerd naar de digitale informatiehuishouding bij uw organisatie. Doel van de inspectie is om antwoord te krijgen op de vraag in hoeverre digitale informatie binnen de afgesproken bewaartermijnen beschikbaar, raadpleegbaar en vindbaar is. Voorts of de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) risico's loopt op het gebied van deze "duurzame toegankelijkheid' van digitale informatie en welke risico's dat zijn. Informatie is een basisingrediënt voor het goed presteren en functioneren van een organisatie. Een belangrijk aspect is het geheugen van de organisatie, zoals dit is vastgelegd in de verschillende informatiesystemen die samen het archief van de IND vormen. Het spreekt voor zich dat de informatie in dit geheugen toegankelijk moet blijven, in ieder geval voor de periode dat deze informatie voor uw organisatie en andere belanghebbenden van belang is. In een digitale omgeving is deze "duurzame'toegankelijkheid niet vanzelfsprekend geregeld en geborgd. Voor de Erfgoedinspectie 1 is het bovenstaande aanleiding om in 2011 en 2012 een inspectieprogramma 2 uit te voeren dat zich richt op afspraken over de digitale informatiehuishouding en op toegankelijkheid, selectie, bewaring en vernietiging van informatie. De inspectie bij de IND maakt onderdeel uit van dit programma. 1 1 Zie bijlage 3 voor een korte beschrijving van de Erfgoedinspectie Zie bijlage 2 voor een context-omschrijving van deze inspectie Pagina 1 van 13

2 Te beginnen met een algemeen beeld en de voornaamste conclusies en aanbevelingen, biedt deze rapportage inzicht in de belangrijkste risico's en de mogelijkheden tot verbetering op het gebied van de duurzame toegankelijkheid. Het primaire kader voor deze inspectie vormt de Archiefwet Algemeen beeld De IND is verantwoordelijk voor de uitvoering van het vreemdelingenbeleid in Nederland. Dat houdt in dat de IND alle aanvragen beoordeelt van vreemdelingen die in Nederland willen verblijven of Nederlander willen worden 3. De IND valt onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Er werken ca mensen. De IND is in 2006 een ingrijpend vernieuwingsprogramma gestart onder de naam "IND bij de Tijd". Uitgangspunt van het programma is de doelstelling: een optimale dienstverlening aan zijn klanten. Het proces bestaat uit verbetering en vernieuwing op het gebied van dienstverlening, personele ontwikkeling en informatievoorziening. Het programma INDIGO, in 2009 ingevoerd, realiseert een deel van doelstellingen van de vernieuwing van de IND, namelijk het totale primaire proces te digitaliseren, in kleine gecontroleerde stappen. De ambitie is om eind 2012 alle lopende zaken uit het primaire proces in INDIGO te hebben geplaatst. De inspectie heeft zich grotendeels toegespitst op de digitale toegankelijkheid van de dossiers uit het primaire proces, de IND dossiers. Concreet zijn dit dossiers betreffende het beslissen en adviseren over de toestemming tot inreis en verblijf, het aanvragen tot verlenging of omzetting van de vergunning en het beslissen over de toekenning en verlening van het Nederlanderschap. 4 Zijdelings, maar niet minder belangrijk, is de digitale toegankelijkheid van de secundaire processen aan de orde gekomen. 3 httd:// /2011 ^ Taak in hoofdlijnen Pagina 2 van 13

3 De Erfgoedinspectie heeft op basis van deze inspectie een positieve indruk gekregen van de wijze waarop de IND de digitale informatiehuishouding uit het primaire proces heeft ontwikkeld en verder ontwikkelt. Daaraan liggen de volgende hoofdbevindingen ten grondslag: De IND heeft een duidelijk beeld van de informatie uit het primaire proces die onder de werking van de Archiefwet valt en hanteert duidelijke uitgangspunten voor het digitaal werken en beheren van deze informatie. De organisatie is zodanig ingericht dat deskundigheid en formatie voldoen. De digitale duurzaamheid is uitbesteed aan JustlD, door opname van de IND Dossiers in CDD+. Voor wat betreft de archiefbescheiden die behoren tot de secundaire processen is het beeld complexer. Hier ontbreken essentiële voorwaarden zoals een eenduidige definitie van het begrip archiefbescheiden, een overzicht van digitale archiefbestanden en een bewaarstrategie. De IND loopt het risico niet op adequate wijze verantwoordingsinformatie te kunnen leveren omdat informatie uit de secundaire processen onbedoeld verloren raakt of tegen de regels in te lang wordt bewaard. Aanbevelingen Om bovenstaand risico te ondervangen beveel ik u aan: in het Programma Start Architectuur INDiGO een visie en doelstelling voor secundaire processen op te nemen inclusief de eisen voor duurzame toegankelijkheid. vast te leggen in welke applicaties zich digitale archiefbescheiden bevinden en deze op te nemen in een ordeningsplan. vast te stellen of de applicaties die archiefbescheiden bevatten voldoen aan de eisen voor duurzame toegankelijkheid. In bijlage 1 gaat de rapportage dieper in op zes thema's, waar indien relevant, op detailniveau eveneens aanbevelingen zijn gedaan. Pagina 3 van 13

4 De inspectie is met deze rapportagebrief afgesloten. Indien u daar prijs op stelt ben ik graag bereid deze rapportage toe te lichten. Zoals in de aankondigingbrief is vermeld wordt deze rapportage openbaar gemaakt en op de website van de Erfgoedinspectie gepubliceerd. Een kopie van deze brief is gestuurd naar de CIO van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Mevrouw N. Stolk-Luyten. Met vriendelijke groet, de hoofdinspecteur Collecties en Archieven, Mevr. drs G.P.M. Scholte Pagina 4 van 13

5 Bijlage 1 De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief van de IND aan de hand van zes thema's Digitale informatie en digitaal archief Informatie die binnen de werkprocessen gegenereerd en uitgewisseld wordt, vormt het archief van de organisatie. Deze informatie bevindt zich voor een belangrijk deel in de verschillende applicaties en systemen die binnen de organisatie worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. Bevinding De IND maakt onderscheid tussen archiefbescheiden die voortkomen uit het primaire proces en uit secundaire processen. Voor archiefbescheiden die voortkomen uit het primaire proces wordt de definitie uit de Archiefwet artikel 1 als uitgangspunt genomen. Dit uitgangspunt is verder uitgewerkt in het Digitale Handboek vervanging door digitalisering IND-dossiers. Voor het primaire proces geldt dat het digitale dossier in toenemende mate als leidend wordt gezien. Voor wat betreft de secundaire processen is de definitie archiefbescheiden nog niet vastgelegd. Hier zijn de papieren dossiers nog leidend en is er sprake van een hybride situatie in het archiefbeheer. Aanbeveling Ik beveel u aan de definitie van het begrip archiefbescheiden voor de IND vast te leggen en daarbij geen onderscheid te maken tussen archiefbescheiden uit het primaire proces en archiefbescheiden uit de secundaire processen. Pagina 5 van 13

6 Visie en beleid De ontwikkelingen op het gebied van de digitale informatiehuishouding en de digitale archivering volgen elkaar in snel tempo op. Het is onontbeerlijk voor een organisatie om een visie op en beleid voor de informatiehuishouding en het digitale archief te hebben. Visie en beleidsplan stellen het management in staat te beslissen over de te volgen strategie en te nemen stappen. Deze strategie heeft als doel om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, met inbegrip van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie. Bevinding De IND heeft haar visie en doelstelling voor de digitale informatiehuishouding vastgelegd in het Programma Start Architectuur (PSA) INDiGO. Deze visie sluit aan op de rijksbrede visie op digitalisering. Dit betreft alleen de primaire processen van de IND. Momenteel bevindt de organisatie zich in een proces van vernieuwing. Het Programma INDiGO 5 is een onderdeel van deze vernieuwing. Het doel van INDiGO is het herontwerp van de primaire processen en de gelijktijdige vervanging van de daarbij gebruikte applicaties. Met de implementatie van INDiGO zal de IND het gebruik van het papieren (of fysieke) dossier verlaten en vervangen door het E(lectronisch)-Dossier. De ambitie is om eind 2012 alle lopende zaken uit het primaire proces in INDiGO te hebben geplaatst. De duurzame toegankelijkheid is uitbesteed aan JustlD door deelname aan CDD+. 6 In het Programma Start Architectuur (PSA) INDiGO ontbreekt een visie en doelstelling voor de digitale archiefbescheiden die voortkomen uit de secundaire processen. Aanbeveling Ik beveel u aan om in PSA INDiGO een visie en doelstelling voor secundaire processen op te nemen inclusief de eisen voor duurzame toegankelijkheid. 5 6 Zie voor verdere beschrijving van INDiGO paragraaf Toegankelijkheid. Zie verder hoofdstuk digitale duurzaamheid. Pagina 6 van 13

7 Organisatie en personeel Bij een organisatie moet voldoende kennis aanwezig zijn over de digitale informatiehuishouding en in het bijzonder de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering. Voorts moet er voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te voeren Concrete afspraken over het omgaan met digitale informatie, vastgelegd in een (on-line) handleiding of werkinstructies zijn noodzakelijk. Bevinding INDiGO wordt beheerd door ca. 180 personen. Verantwoordelijkheden en bevoegdheden ten aanzien van het beheer van digitale informatiesystemen zijn o.a. vastgelegd in het Handboek vervanging door digitalisering IND-dossiers. Door de IND wordt de personele organisatie zowel kwantitatief als kwalitatief als voldoende beschouwd. Daarnaast is de toegankelijkheid op de lange termijn uitbesteed aan JustlD, waar zich ook de expertise bevindt. Aan de informatiehuishouding rond de secundaire processen, waar papier nog leidend is, wordt minder aandacht besteed. Toegankelijkheid Om informatie te kunnen raadplegen, moet deze toegankelijk zijn. In de eerste plaats moet duidelijk zijn welke archiefbescheiden worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Informatie moet geordend, beschreven en beheerd worden om op termijn toegankelijk te blijven. Het toekennen van metadata aan digitale informatie is een belangrijke voorwaarde voorde toegankelijkheid van digitale informatie. Bevinding IND voert sinds 2009 een nieuw informatiesysteem INDiGO in. Hierin is en wordt het overgrote deel van de archiefbescheiden betreffende het primaire proces, het zogenaamde IND dossier, opgenomen. INDiGO is een platform van negen verschillende applicaties(o.a. Siebel, Zoracle, Be Informed, WCC Elise, Google, Filenet, ITP, Microsoft Sharepoint). Begin 2010 is het eerste deel van dit nieuwe informatiesysteem in productie genomen. Dat betekent dat er in toenemende mate met digitale dossiers gewerkt wordt. Daarom laat de IND alle binnenkomende post digitaliseren (inscannen) door JustlD. Alle medewerkers maken gebruik van INDiGO. Er is een ordeningsplan voor de IND-archieven die zijn opgeslagen in CDD-(-. Pagina 7 van 13

8 Het is mogelijk om buiten INDiGO om te werken op bijvoorbeeld persoonlijke schijven. In alle KA-applicaties en persoonlijke en centrale schijven kunnen zich archiefbescheiden bevinden, met over het algemeen stukken die het primair proces betreffen. Naast INDiGO en CDD+ beschikt de IND nog over andere applicaties waar zich archiefbescheiden in bevinden. Het gaat om applicaties voor o.a. de secundaire processen zoals uitvoeringsbeleid, management en control, financiën etc. De organisatie kan slechts ten dele een overzicht geven van alle applicaties en in welke van deze applicaties zich archiefbescheiden bevinden. Door het ontbreken van een overzicht van applicaties waarin zich archiefbescheiden kunnen vinden uit zowel het primaire als het secundaire proces loopt de IND het gevaar dat informatie onbedoeld verloren raakt of tegen de regels in te lang wordt bewaard. Aanbeveling Ik beveel u aan vast te leggen in welke applicaties zich digitale archiefbescheiden bevinden uit zowel het primaire als het secundaire proces, en deze op te nemen in een ordeningsplan. Selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf, al bij het inrichten van een applicatie, rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst. Enerzijds is voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden verboden en houdt dit het risico in dat belangrijke informatie verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Anderzijds is het in verband met de privacywetgeving van belang dat archiefbescheiden niet langer bewaard worden dan de bewaartermijn voorschrijft. Pagina 8 van 13

9 Bevinding Voor de archieven die onder de zorg van de IND vallen hanteert de IND twee vastgestelde selectielijsten, namelijk: De selectielijst voor de neerslag van de handelingen van de Minister van Justitie en de onder hem ressorterende actoren op het beleidsterrein Nationaliteiten over de periode vanaf De selectielijst voor de neerslag handelingen van de minister van Justitie en onder hem ressorterende actoren op het beleidsterrein Toelating vreemdelingen vanaf Daarnaast maakt de IND gebruik van diverse PIOFAH selectielijsten die door BZK zijn vastgesteld. Binnen de INDiGO applicaties wordt met vernietigd. JustlD draagt zorg voor de daadwerkelijke bewaring en vernietiging van de IND dossiers. Dit gebeurt in CDD+ op basis van de wettelijk vastgestelde selectielijsten voor het primaire proces. Dossiers in INDiGO die worden gearchiveerd in CDD+ worden in INDiGO ontoegankelijk gemaakt en niet vernietigd..binnen de applicaties waar zich archiefbescheiden bevinden wordt naar eigen inzicht vernietigd. Dit kan leiden tot onrechtmatig vernietigen of onrechtmatig te lang bewaren. Aanbeveling Om te voorkomen dat informatie onbedoeld verloren raakt of te lang wordt bewaard, beveel ik u aan de selectielijsten toe te passen op alle digitale archiefbescheiden die zich in alle aanwezige applicaties bevinden. Dit geldt ook voor de dossiers in INDiGO die ontoegankelijk worden gemaakt. Duurzame digitale toegankelijkheid Digitale bestanden moeten actief onderhouden worden om gedurende hun bewaartermijn leesbaar en interpreteerbaar te blijven. Het is daarom van belang om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met de eisen voor duurzame toegankelijkheid. Afspraken hierover kunnen worden vastgelegd in een bewaarstrategie. Daarin moeten ook elementen als het gebruik van open standaarden, een voorziening voor tijdige conversie en migratie en bewaking van authenticiteit van de informatie opgenomen zijn. Pagina 9 van 13

10 Bevinding Zoals veel overheidsorganisaties bevindt de IND zich in een digitaliseringtraject. Een belangrijk onderdeel van het 'digitaal gaan' is het scannen van in- en uitgaande post door een digitale 'reproductie', waarna het papieren exemplaar vernietigd kan worden. IND Dossiers uit het primaire proces worden gearchiveerd en beheerd in CDD+ 7 (Centraal Digitaal Depot). In het CDD+ worden digitale dossiers duurzaam opgeslagen. JustlD garandeert ketenpartners die hun archiefdossiers willen opslaan in het CDD+ dat deze gedurende de wettelijke bewaartermijn authentiek worden opgeslagen. Daarvoor hanteert JustlD een lange termijn bewaarstrategie. JustlD heeft een machtiging tot substitutie. Voor de secundaire processen zijn de eisen voor de duurzame digitale toegankelijkheid niet uitgewerkt. Aanbeveling Ik beveel u aan vast te stellen of alle applicaties die archiefbescheiden bevatten voldoen aan de eisen voor duurzame toegankelijkheid. 7 De Justitiële Informatiedienst (JustlD) biedt overheidsorganisaties/ ketenpartners het CDD+ (Centraal Digitaal Depot+) als E-archief of E-depot als middel voor het duurzaam, geordend en toegankelijk opslaan van E-documenten. JustlD organiseert met het CDD+ die aspecten, waarbij aan de voorkant rekening wordt gehouden met het substitutietraject alsook de elektronische handtekening en aan de achterkant van het proces het duurzaam opslaan van digitale documenten. Pagina 10 van 13

11 Deelnemers aan het inspectiegesprek op 27 september 2011 en 15 maart 2012 Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) Dhr. CR. Rooijakcers, Beleidsmedewerker DIV Dhr J. Willemsz Geeroms senioradviseur Dhr. P. Mostert, Clustermanager Erfgoedinspectie De heer N. Chapel, inspecteur Mevrouw A. Overbeeke, inspecteur Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormt de nota van bevindingen, die de Erfgoedinspectie met de IND heeft afgestemd, aangevuld met het navolgende bronmateriaal: Archivering projectdossiers werkinstructie IND juni 2007 Beheersregeling documentaire informatievoorziening Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties(Beheersregeling documentaire informatievoorziening BZK) Duurzaam digitaal met het CDD+. Uitgave van de Justitiële Informatiedienst, augustus 2010 Handboek vervanging door digitalisering IND-dossiers binnen het Centraal Digitaal Depot (CDD). IND, DJI september 2011 Inrichting archief IND, DJI mei 2011 Programma Start Architectuur (PSA) INDIGO. IND en diensten/archief/ januari 2012 Pagina 11 van 13

12 Bijlage 2 Duurzame digitale toegankelijkheid; een onderzoek van de Erfgoedinspectie In 2011 en 2012 voert de Erfgoed inspectie een onderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de centrale overheid. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met de situatie in 2005, zoals door de Erfgoed inspectie beschreven in het rapport Een dementerende overheid?. In dit rapport werd gewezen op het risico dat er bij ondeugdelijk beheer van digitale informatie ernstige gaten in het bedrijfsgeheugen ontstaan. Belangrijk onderdeel van het onderzoek wordt gevormd door inspecties bij 20 organisaties die een doorsnee beeld van de centrale overheid vertegenwoordigen. Andere onderdelen van het onderzoek bestaan uit bepaalde uitkomsten van de monitor van de Erfgoedinspectie en drie themagerichte onderzoeken naar digitaal archiefbeheer. De Erfgoedinspectie zal eind 2011, begin 2012 een overkoepelend rapport over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden publiceren. Daarnaast zal elke van de 24 geïnspecteerde organisaties een samenvattend rapport met aanbevelingen ontvangen. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving kan worden gewaarborgd. Pagina 12 van 13

13 Bijlage 3 De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid De Erfgoedinspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet in opdracht van de minister van OCW toe op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten, de beschermde stads- en dorpsgezichten en op de informatiehuishouding, van de centrale overheid. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten, zowel digitaal als niet-digitaal. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezag taak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Pagina 13 van 13