Nederlandse Publieke Omroep

Transcriptie

1 Erfgoedinspectie Ministerie van Onderwijs, Cultuuren Wetenschap Nederlandse Publieke Omroep De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief

2 Nederlandse Publieke Omroep De duurzame toegankelijkheid van de informatiehuishouding en het digitale archief Pagina 1 van 18

3 Inhoud 1. Algemeen beeld 4 2. Digitale archiefbescheiden en digitaal archief 5 3. Visie, beleid en architectuur 7 4. Kwaliteitsmanagement, audits en control 8 5. Besturing, organisatie en personeel 9 6. Toegankelijkheid Waardering, selectie en vernietiging Digitale overbrenging Digitale duurzaamheid 15 Bijlage 1 Verantwoording en bronnen 16 Bijlage 2 Het inspectieprogramma duurzame digitale toegankelijkheid 17 Bijlage 3 De Erfgoed inspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid 18 Pagina 2 van 18

4 Dit rapport gaat over de duurzame toegankelijkheid van de digitale archieven van de NPO. Het rapport is een bijlage bij brief van 24 juni In dit rapport wordt in de meest brede zin ingegaan op de vraag hoe het digitale archief van de NPO er kwalitatief voor staat en wat de eventuele tekortkomingen en verbetermogelijkheden zijn. Het rapport is ingedeeld in een algemeen beeld gevolgd door acht hoofdstukken die ieder een thema behandelen dat bepalend is voor de kwaliteit van het digitale archief. Ieder hoofdstuk begint met een introductie waarin de archiefwettelijke norm en of de digitaliseringsdoelstelling van de rijksoverheid is opgenomen. De introductie wordt gevolgd door de bevindingen van de inspectie, een samenvattende conclusie en eventueel aanbevelingen. In de bijlagen is de verantwoording en een overzicht van het geraadpleegde materiaal opgenomen en een korte toelichting op het inspectieprogramma van de Erfgoedinspectie en op de taak van de Erfgoedinspectie. Pagina 3 van 18

5 1. Algemeen beeld De stichting Nederlandse Publieke Omroep (NPO) is in de Mediawet aangewezen als bestuursorgaan van de publieke omroep. Zoals hierboven vermeld, valt de NPO voor twee wettelijke taken onder de werking van de Archiefwet De organisatie bevindt zich in een overgangssituatie tussen werken op papier en digitaal werken. De NPO streeft ernaar om binnen afzienbare tijd volledig digitaal te werken en realiseert zich dat daarvoor nog de nodige inspanningen geleverd moeten worden. Een specifieke visie op dit streven en beleid om het doel te bereiken ontbreken echter. Het digitale archief gaat terug tot 2002 maar op dit moment is het papieren archief ook voor de periode na 2002 nog leidend omdat nog geen formeel besluit tot vervanging van de papieren archiefbescheiden is genomen. Het digitale archief, dat bestaat uit archiefbescheiden die onder de Archiefwet vallen en documenten die de andere taken van de NPO betreffen, wordt beheerd in een Document Management Systeem. In dit systeem worden de archiefbescheiden waarop de Archiefwet van toepassing is niet als zodanig gemarkeerd noch apart beheerd van de andere documenten. De inrichting van en de controle op de digitale archiefvorming wordt verricht door de afdeling Centraal Archief. Er is sprake van een 100% controle op de juiste plaatsing van digitale archiefbescheiden en het juiste gebruik van metadata. Deze afdeling moet er ook voor zorgen dat het papieren archief wordt bewerkt. Omdat de afdeling prioriteit geeft aan deze laatste taak, blijven er werkzaamheden op het gebied van het digitale archiefbeheer liggen. Het gaat met name om het markeren van de archiefbescheiden die onder de Archiefwet vallen en het koppelen van bewaartermijnen aan deze archiefbescheiden. Pagina 4 van 18

6 2. Digitale archiefbescheiden en digitaal archief Het digitale archief van een organisatie wordt gevormd door de informatie die in relatie tot de werkprocessen wordt gegenereerd, vastgelegd en bewaard. Deze informatie bevindt zich in de verschillende applicaties en systemen die worden gebruikt. Eén van de voorwaarden voor een goed en duurzaam toegankelijk digitaal archief is een heldere en binnen de organisatie gedragen definitie van wat onder digitale archiefbescheiden en digitaal archief moet worden verstaan. Bevinding De openbaar gezagtaak van de Nederlandse Publieke Omroep (NPO) is beperkt ten opzichte van zijn overige taken. Het betreft werkzaamheden met betrekking tot de zendtijdindeling en de programmacoördinatie. De archiefbescheiden die voortkomen uit deze taken vallen onder de werking van de Archiefwet. De NPO heeft dit duidelijk afgebakend en vastgelegd het overzicht Documenten die vallen onder de archiefwet Voor de werkwijze van de medewerkers is het verder niet van belang of de archiefbescheiden al dan niet onder de werking van de Archiefwet 1995 vallen. Op dit moment werkt de NPO formeel gesproken nog niet digitaal maar praktisch gesproken wel. Er worden voorbereidingen getroffen om volledig digitaal te gaan werken. De NPO heeft nog niet vastgelegd wat de organisatie als digitale archiefbescheiden beschouwt. De definitie zal worden opgenomen in de archiefbeheersregels. Deze worden op dit moment bijgesteld met het oog op de introductie van digitaal werken maar de regeling is nog niet vastgesteld. De digitale archiefbescheiden waarop de Archiefwet van toepassing is, worden beheerd in het document management systeem (DMS) Decos. Zij staan daar niet apart van de andere documenten die worden beheerd in het DMS. De papieren documenten waarvan scans zijn gemaakt ten behoeve van opname in het DMS, worden nu nog bewaard in dagdozen. Een besluit tot vervanging, dat de vernietiging van het gedigitaliseerde papier mogelijk zou maken, is nog niet opgesteld. Samenvattende conclusie De NPO bevindt zich in een overgangssituatie tussen werken op papier en digitaal werken. In de praktijk wordt al sinds 2008 digitaal gewerkt maar formeel gesproken is dit nog niet het geval. De opvatting van de organisatie over digitale archiefbescheiden is in overeenstemming met de Archiefwet en wordt in de praktijk gehanteerd. Pagina 5 van 18

7 Aanbeveling Stel een besluit tot vervanging van de papieren archiefbescheiden op en stel dit besluit vast. Pagina 6 van 18

8 3. Visie, beleid en architectuur De overheid wordt digitaal. Omdat het technisch mogelijk is, uit kosten- en efficiencyoverwegingen, om een betere dienstverlening te kunnen bieden en om het 'nieuwe werken' te kunnen faciliteren. Het is dan ook beleid van de rijksoverheid dat overheidsorganisaties volledig digitaal gaan werken, met inbegrip van duurzaam digitaal archiveren. In uiteenlopende beleidsstukken, programmaplannen en architectuurmodellen is de strategie, het beleid en de verdere uitwerking vastgelegd. Het is belangrijk dat overheidsorganisaties op basis hiervan een 'eigen' aansluitende visie en strategie op de digitale informatiehuishouding ontwikkelen en dat duurzame toegankelijkheid in de informatiearchitectuur is opgenomen. Dit schept duidelijkheid over de te volgen koers om tot een zo doelmatig mogelijke informatiehuishouding te komen, inclusief expliciete aandacht voor de duurzame toegankelijkheid van het digitale archief. Bevinding De aanstaande herhuisvesting van de NPO en de daarin opgenomen ICTinfrastructuur voorziet in de mogelijkheid om plaats- en tijdonafhankelijk te kunnen werken. Digitaal werken is een voorwaarde voor plaats- en tijdonafhankelijk werken. Het streven naar volledig digitaal werken is niet vastgelegd in de visie van de NPO. De huidige belheersregels dateren uit 2001 en worden op dit moment bijgewerkt met het oog op de verdergaande digitalisering. Samenvattende conclusie De NPO streeft ernaar om binnen afzienbare tijd volledig digitaal te gaan werken. De organisatie realiseert zich dat daarvoor nog de nodige inspanningen geleverd moeten worden. Een specifieke visie op dit streven en beleid om het doel te bereiken ontbreken echter. Aanbeveling Stel, met het oog op het voornemen om digitaal te gaan werken, de nieuwe beheersregeling zo spoedig mogelijk vast. Pagina 7 van 18

9 4. Kwaliteitsmanagement, audits en control Intern toezicht en control, audits, kwaliteitsmanagement en een vastgesteld normenkader zijn belangrijke elementen die een ingezet kunnen worden bij het op orde krijgen en houden van de digitale informatiehuishouding. Met de inwerkingtreding van de Archiefregeling in 2010 is het toepassen van een kwaliteitssysteem een archiefwettelijke verplichting geworden. Bevinding De afdeling Centraal Archief controleert de volledigheid en juistheid van alle registraties in het DMS. De controle betreft de juiste plaatsing in de dossiers, toewijzing van de voorgeschreven metagegevens en de volledigheid van de dossiers. Als de afdeling een fout constateert, wordt dit teruggekoppeld aan de desbetreffende medewerker met een verzoek om correctie. Samenvattende conclusie De afdeling Centraal Archief controleert alle registraties binnen Decos en de NPO kan er daardoor van uitgaan dat het archief volledig en toegankelijk is. Pagina 8 van 18

10 5. Besturing, organisatie en personeel De eindverantwoordelijkheid voor de digitale informatiehuishouding ligt, conform het begrip zorgdragerschap in de Archiefwet 1995, bij het bestuur van de archiefvormende overheidsorganisatie. Het is belangrijk dat de sturing op de digitale informatiehuishouding goed is ingericht en dat de verantwoordelijkheden goed zijn afgebakend en zijn vastgelegd. Er moet voldoende personeel zijn om alle taken met betrekking tot de digitale informatiehuishouding uit te kunnen voeren en er moet voldoende kennis aanwezig zijn, in het bijzonder over de eisen die gesteld worden aan de digitale archivering en duurzame toegankelijkheid. Ook dit zijn archiefwettelijke eisen, vastgelegd in het Archiefbesluit Digitaal werken impliceert dat iedere medewerker digitale archiefbescheiden creëert, bewerkt, opslaat en van metagegevens voorziet. Dit noodzaakt tot een duidelijke afbakening van verantwoordelijkheden, vastgelegde autorisaties en goede afspraken over het omgaan met digitale informatie. Bevinding De verantwoordelijkheid voor het archiefbeheer van de NPO ligt bij de Raad van Bestuur. De bestuurssecretaris van de Raad van Bestuur heeft de regie over het archiefbeheer en daarmee over de inrichting van het digitale archief en de duurzame toegankelijkheid ervan. In de uitvoering van het beheer geeft de afdeling Centraal Archief richting aan de organisatie. De formatie van deze afdeling is niet groot genoeg om tegelijkertijd het bewerken van het papieren archief en het vormgeven van het digitaal archiefbeheer aan te pakken. Nu wordt prioriteit gegeven aan het papieren archief om in 2015 de handen vrij te hebben voor het ontwikkelen van het digitaal archiefbeheer. De beheersregels vormen voor de NPO het kader voor het archiefbeheer. De werkinstructies zijn vervat in drie documenten die de werkwijze met het DMS beschrijven. De werkinstructies richten zich op de gebruikers, die documenten in het DMS kunnen plaatsen, en de raadplegers, die met behulp van het DMS documenten kunnen inkijken. Samenvattende conclusie De inrichting van en de controle op de digitale archiefvorming zijn taken van de afdeling Centraal Archief. Daarnaast moet deze afdeling er voor zorgen dat het papieren archief bewerkt wordt. Omdat de afdeling prioriteit moet geven aan deze laatste taak, blijven er werkzaamheden op het gebied van het digitale Pagina 9 van 18

11 archiefbeheer liggen. Het gaat met name om het markeren van de archiefbescheiden die onder de Archiefwet vallen en het koppelen van bewaartermijnen aan deze archiefbescheiden. 1 Alle archiefbescheiden die onder de Archiefwet vallen, zijn gewaardeerd met een 'B'. Pagina 10 van 18

12 6. Toegankelijkheid In de digitale omgeving neemt de hoeveelheid informatie exponentieel toe. Dit geldt ook voor de informatie in de documentmanagement systemen en andere systemen waarin zich digitale archiefbescheiden bevinden. Deze digitale informatie moet goed toegankelijk zijn en blijven. Een eerste vereiste voor een goed toegankelijk en raadpleegbaar digitaal archief is duidelijkheid over welke digitale archiefbescheiden er worden beheerd en in welke applicaties deze archiefbescheiden zich bevinden. Het tweede vereiste is dat de digitale informatie goed geordend en beheerd wordt. Belangrijke voorwaarden hierbij zijn onder andere het toekennen van metadata en eenduidige afspraken over naamgeving en omschrijving. Voorwaarden van andere aard liggen op het gebied van de gebruiksvriendelijkheid van de systemen, zoals een goede zoekfunctionaliteit, gemakkelijke en intuïtieve navigatie en een overzichtelijke indeling. Bevinding De NPO maakt gebruik van één systeem, een DMS, Decos, voor de archivering van de digitale archiefbescheiden. Het systeem is in gebruik sinds In Decos worden de gegevens over de archiefbescheiden geregistreerd en de archiefbescheiden zelf opgeslagen in dossiers. In de voorganger van Decos, Docman, in gebruik sinds 2002, werden de archiefbescheiden alleen geregistreerd en niet digitaal in het systeem opgenomen. De papieren documenten vanaf 2002 zijn na de ingebruikname van Decos gescand en met hun registratiegegevens ook in Decos opgenomen. De documenten in Decos zijn geordend in documentboeken en dossierboeken. In de documentboeken worden documenten ondergebracht op type, te weten post, contracten en handleidingen. De dossierboeken zijn gevormd op grond verschillenden van criteria, te weten onderwerpen, activiteiten en typen stukken. Alle documenten in de documentboeken zijn gekoppeld aan één of meer dossierboeken. Niet alle medewerkers van NPO maken gebruik van Decos maar wel alle medewerkers die met documenten werken. De documentaire neerslag van de openbaar gezagtaken van de NPO bevindt zich geheel in Decos. Het is mogelijk om buiten het DMS om te werken maar de afdeling Centraal Archief let erop en stimuleert dat s en documenten op de gemeenschappelijke schijven in Decos worden opgenomen. De aanwas van documenten in Decos was voor de maand januari 2014 ruim 100. De jaarlijkse aanwas bedraagt ongeveer 2600 documenten. Pagina 11 van 18

13 Samenvattende conclusie De ordening van de documenten in Decos in documentboeken en dossierboeken is niet eenduidig. Mede hierdoor zijn de archiefbescheiden die zich in het systeem bevinden niet eenvoudig te identificeren en te onderscheiden van de andere documenten in Decos. Dit maakt dat de toepassing van bepaalde archiefwettelijke bepalingen, zoals de koppeling van de bewaartermijnen, op deze archiefbescheiden op dit moment bewerkelijk is. Pagina 12 van 18

14 7. Waardering, selectie en vernietiging In een digitale omgeving moet vooraf rekening gehouden worden met het verwijderen en vernietigen van gegevens. Selectie en vernietiging van digitale archiefbescheiden mag uitsluitend plaatsvinden op grond van een vastgestelde selectielijst, waarin de bewaartermijnen zijn opgenomen en waarin is opgenomen welke archiefbescheiden als blijvend te bewaren worden beschouwd. De Archiefwet verbiedt voortijdige vernietiging van digitale archiefbescheiden en verplicht tot vernietiging nadat de bewaartermijn is verstreken. Voortijdige vernietiging kan tot gevolg hebben dat belangrijke informatie onbedoeld verdwijnt, waardoor problemen met de bedrijfsvoering kunnen ontstaan en geen of onvoldoende verantwoording kan worden afgelegd. Bevinding De NPO beschikt over een vastgestelde selectielijst. De lijst is opgesteld volgens de klassieke methode die uitgaat van handelingen. Hij is vastgesteld in 2010 en betreft alleen de openbaar gezagtaken van de NPO. Alle archiefbescheiden die deze taken betreffen zijn gewaardeerd met een 'B'. De selectielijst wordt niet toegepast in de digitale omgeving want de bewaartermijnen worden nog niet gekoppeld aan de documenten in Decos. Samenvattende conclusie Het selectie-instrumentarium van de NPO is in orde maar wordt niet toegepast in de digitale omgeving. Pagina 13 van 18

15 8. Digitale overbrenging Een deel van de digitale archiefbescheiden heeft wetenschappelijke en cultuurhistorische waarde. Deze archiefbescheiden zijn in de selectielijst aangemerkt als 'blijvend te bewaren' en moeten na een termijn van 20 jaar worden overgebracht naar een e-depot van het Nationaal Archief of een Regionaal Historisch Centrum. Overbrenging van digitale archiefbescheiden, zowel uit een DMS of bedrijfssysteem of in de vorm van een database is voor een belangrijk deel nog onbekend terrein. Nu ook digitale archiefbescheiden op leeftijd komen wordt digitale overbrenging een actueel vraagstuk. Bevinding De NPO heeft nog geen concrete voorbereidingen getroffen voor de toekomstige overbrenging van zijn digitale archiefbescheiden en heeft nog geen contact met het Nationaal Archief hierover. De organisatie realiseert zich dat vanaf 2022 de overbrengingstermijn voor de digitale archiefbescheiden aanbreekt en gaat ervan uit dat er voldoende tijd is om de overbrenging voor te bereiden. De NPO geeft aan geen voortrekkersrol te willen vervullen maar is er alert op te leren van andere organisaties die al ervaring hebben met digitale overbrenging. De organisatie is van plan om de over te brengen archiefbescheiden tijdig om te zetten in het voorgeschreven overbrengingsformat. Het systeem is zo ingericht dat het mogelijk is om de te bewaren archiefbescheiden over te brengen naar een e-depot. Samenvattende conclusie De NPO is nog niet volledig voorbereid op de overbrenging van zijn digitale archiefbescheiden maar is zich wel bewust van de voorzieningen die nog getroffen moeten worden. Pagina 14 van 18

16 9. Digitale duurzaamheid De bewaartermijn van digitale archiefbescheiden wordt bepaald vanuit allerlei wetten en regelingen. De bewaartermijn kan soms erg lang zijn. Digitale bestanden en archiefbescheiden moeten gedurende deze bewaartermijn leesbaar, interpreteerbaar en in authentieke vorm reproduceerbaar blijven. Deze digitale duurzaamheid is niet vanzelfsprekend. Het is noodzakelijk om bij aanschaf en inrichting van applicaties rekening te houden met: de eisen die aan de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie worden gesteld en aan de maatregelen die getroffen moeten worden om de digitale duurzaamheid te kunnen waarborgen. Dit zijn maatregelen als het gebruik van open standaarden, tijdige conversie en migratie op het gebied van informatieveiligheid die de integriteit en authenticiteit van de digitale archiefbescheiden waarborgen. Bevinding Decos beschikt over een RMA functionaliteit maar deze wordt op dit moment bij de NPO niet gebruikt. De organisatie heeft bij de aanschaf wel maar bij de inrichting van het systeem nog geen rekening gehouden met de eisen van de Archiefwet op het gebied van duurzame toegankelijkheid. De NPO heeft nog geen concrete maatregelen hoeven nemen om de digitale archiefbescheiden leesbaar te houden maar Decos heeft wel voorzieningen om dit mogelijk te maken. Samenvattende conclusie In afwachting van de digitalisering en de definitieve vervanging van de archiefbescheiden wordt Decos puur als DMS gebruikt en niet als systeem om digitale archiefbescheiden duurzaam toegankelijk te houden. Aanbeveling Richt Decos, met het oog op het digitaal werken, in als systeem voor het duurzaam toegankelijk houden van de digitale archiefbescheiden. Pagina 15 van 18

17 Bijlage 1 Verantwoording en bronnen De grondslag voor de conclusies en aanbevelingen vormen de neerslag van de inspectiegesprekken, de hieronder genoemde documenten en de gegevens uit de monitor van de Erfgoedinspectie. De nota van bevindingen is voor wederhoor afgestemd met de gesprekspartners bij de NPO. Ook de concept rapportagebrief is met een verzoek om een reactie en voor wederhoor aan de NPO voorgelegd. De inspectiegesprekken De inspectiegesprekken hebben plaatsgevonden op 3 februari De documenten Werken met Decos Document Web Edition - Handleiding voor gebruikers Werken met Decos Document Web Edition - Handleiding voor raadplegers Werken met Decos Document Web Edition - Werken met workflow Nederlandse Publieke Omroep - Jaarverslag 2012 Basisselectiedocument voor de neerslag van handelingen van de NPO en voorlopers (25 maart 2010) Documenten die vallen onder de archiefwet, Pagina 16 van 18

18 Bijlage 2 Het inspectieprogramma duurzame digitale toegankelijkheid De Erfgoedinspectie voert een inspectieonderzoek uit naar de duurzame toegankelijkheid van archiefbescheiden in een digitale omgeving. Aanleiding voor dit onderzoek is de ervaring van de Erfgoedinspectie, uit onder andere inspecties en de periodieke monitor, dat overheidsorganisaties geen duidelijk beeld hebben wat archiveren in een digitale omgeving precies inhoudt. Vaak wordt daaronder verstaan het archiveren in een document management systeem en worden gegevens in bedrijfssystemen over het hoofd gezien. Doel van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale informatie bij de organisaties van de centrale overheid. Belangrijk onderdeel van het onderzoek zijn de inspecties die archiefvormende organisaties worden uitgevoerd. Deze organisaties vormen een doorsnee beeld van de centrale overheid. De bevindingen uit deze inspecties worden aangevuld met de uitkomsten van de monitor van de Erfgoedinspectie. In overkoepelende rapporten zal de Erfgoedinspectie over de staat van de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden bij de centrale overheid rapporteren. Tot nu zijn twee rapporten gepubliceerd en aan de Tweede Kamer toegezonden, respectievelijk Beperkt houdbaar? en Duurzaam duurt het langst. Uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is een op termijn verbeterde praktijk, waarin de duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving voldoende wordt gewaarborgd. Pagina 17 van 18

19 Bijlage 3 De Erfgoedinspectie en het toezicht op de informatiehuishouding van de centrale overheid De Erfgoedinspectie houdt toezicht op een belangrijk deel van het Nederlandse erfgoed. De Erfgoedinspectie ziet in opdracht van de minister van OCW toe op de informatiehuishouding van de centrale overheid, op het behoud en beheer van de rijkscollectie, de nationaal beschermde cultuurvoorwerpen en -verzamelingen, de archeologische en gebouwde monumenten, de archeologische opgravingen en vondsten en de beschermde stads- en dorpsgezichten. Voor wat betreft het toezicht op de informatiehuishouding ligt de focus van de Erfgoedinspectie voor een belangrijk deel op de archivering en de duurzame toegankelijkheid van digitale archiefbescheiden, zowel in de vorm van gegevens als documenten. Object van toezicht zijn de departementen en daaronder vallende diensten, de Hoge Colleges van Staat, de rechterlijke macht, publiekrechtelijke bestuursorganen, privaatrechtelijke bestuurorganen voor wat betreft de openbaar gezag taak en de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. Pagina 18 van 18

20